Polityka regionalna Unii Europejskiej
Potrzeba wspólnej polityki regionalnej stała się szczególnie wyraźna w 1973 roku, po poszerzeniu Wspólnoty o Danię, Wielką Brytanię i Irlandię. Przełomem był szczyt paryski z 1974 roku i - w rok później - powołanie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERDF - European Regional Development Fund). Fundusz miał przyczynić się do zmniejszenia różnic w rozmaitych regionach Unii Europejskiej oraz pomóc w rozwoju regionów zacofanych.
Obecnie środki z Funduszu Rozwoju Regionalnego przeznaczane są przede wszystkim dla tych regionów, w których PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75 proc. średniej UE. Subwencje sięgają 3/4 ogólnych kosztów danego przedsięwzięcia. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego dysponuje budżetem w wysokości 10 mld euro rocznie. W 1985 roku wprowadzono Zintegrowane Programy Śródziemnomorskie; miały przygotować wejście do Wspólnoty Hiszpanii i Portugalii. Opierały się na wykorzystaniu środków kilku funduszy strukturalnych w określonych strefach i regionach przez kilka lat.
Po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego (1987) rozwój polityki regionalnej uznano za jedno z najważniejszych zadań Wspólnoty. Do Traktatu Rzymskiego włączono nowy rozdział "Spójność gospodarcza i socjalna", zapowiedziano reformę funduszy strukturalnych oraz podwojenie środków finansowych, przeznaczanych na politykę regionalną. Reforma funduszy strukturalnych (1988) i związane z nią ustalenie nowych, precyzyjnych (i do dziś obowiązujących) celów tworzyło wspólną wizję problematyki regionalnej.
Na mocy Traktatu z Maastricht (1992) został powołany Fundusz Spójności. Przyznawany jest on państwom UE, w których PKB w przeliczeniu na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 90 proc. średniej UE. Z pomocy korzystają Hiszpania, Portugalia, Irlandia i Grecja. Współfinansowane są przedsięwzięcia z zakresu ochrony środowiska naturalnego i infrastruktury transportu (sieci transeuropejskie). Budżet funduszu wynosi 2,5 mld euro rocznie.
Europejska polityka regionalna, zwana też polityką społeczno-gospodarczą, ma na celu zapewnienie wszechstronnego i harmonijnego rozwoju, oraz niwelowanie różnic i osiągnięcie spójności między poszczególnymi regionami krajów Wspólnoty.
Narzędziem polityki regionalnej są fundusze strukturalne, które mają zapobiec powiększaniu się różnic i wspomóc biedniejsze rejony Europy. Polityka strukturalna wiąże się z celową działalnością organów władzy publicznej zmierzającą do przebudowy struktury gospodarczej i pobudzenia rozwoju gospodarczego danego obszaru. Aktywność polityki regionalnej skupia się na jednym regionie, obszarze bądź państwie członkowskim, a każda z tych jednostek może wspieranie i interwencje funduszy dowolnie rozszerzać bądź uszczuplać, a także zmieniać charakter interwencji.
We wspieraniu regionalnym poszczególne instrumenty powinny się zazębiać i współpracować.
Filarami europejskiej polityki regionalnej są:
polityka przemysłowa (środki przeznaczone są na określone sektory gospodarki, branże a także zakłady przemysłowe, szczególny nacisk kładziony jest na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw oraz na ochronę środowiska)
wspieranie gospodarcze (środki przeznaczone są na poprawę infrastruktury, nowe inwestycje, restrukturyzację przedsiębiorstw i otwieranie rynków zbytu),
polityka rynku pracy (środki przeznaczone są na wspieranie zatrudnienia poprzez programy szkoleniowe i przekwalifikowania, podnoszenie zdolności adaptacyjnych przedsiębiorstw i ich pracowników),
wspieranie obszarów wiejskich (środki przeznaczone są na wsparcie obszarów wiejskich, szczególnie tych które borykają się z niską konkurencyjnością produkcji, wysokim zatrudnieniem w rolnictwie, czy deficytami w infrastrukturze).
Cele polityki regionalnej dzielą się na horyzontalne – dotyczące wyodrębnionej grupy ludności, bez względu na miejsce zamieszkania i obejmujące obszar całej UE – i cele regionalne – dotyczące określonych regionów, spełniających warunki pomocy wspólnotowej.
Cele polityki regionalnej:
Cel 1 : dotyczy obszarów zacofanych gospodarczo z wysoką stopą bezrobocia i promuje rozwój i strukturalne dostosowanie regionów opóźnionych w rozwoju.
Cel ten jest finansowanych ze wszystkich czterech funduszy strukturalnych.
Cel 2 : dotyczy regionów, które mają problemy związane z gospodarczą i socjalną restrukturyzacją, zmianami przemysłowymi i strukturalnymi, a także zmniejszającym się wzrostem gospodarczym. Mogą to być obszary o schyłkowym przemyśle, wiejskie o zacofanej strukturze rolnictwa i nadmiernym zatrudnieniu, a także okręgi nadmiernie uzależnione od rybołówstwa.
Cel ten jest finansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego.
Cel 3 : dotyczy rozwoju zasobów ludzkich, dostosowania i modernizacji systemów kształcenia, szkoleń zawodowych, zwiększenia zatrudnienia ze szczególnym uwzględnieniem równości szans w dostępie do rynku pracy, aktywnej polityki rynku pracy oraz wspierania grup zwiększonego ryzyka.
Cel ten jest finansowany z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Zasady europejskiej polityki regionalnej dotyczą procesu planowania, zarządzania, wdrażania i kontroli środków strukturalnych. Dzielą się one na:
1. zasady generalne: - subsydiarność – partnerstwo
2. zasady organizacji polityki regionalnej: - programowanie – kompatybilność
3. zasady finansowania polityki regionalnej : - koncentracja – uzupełnienie
4. zasady oceny realizacji programów : - monitoring – kontrola finansowa – ocena.
ZASADY GENERALNE
Zasada subsydiarności (pomocniczości)
Zasada ta odnosi się do pomocy dla obszarów, grup ludności i przedsiębiorstw, które z różnych względów nie mogą sobie same poradzić z trudnościami, jednak chodzi tu o pomoc, która ma być bodźcem do samopomocy. Zasada ta opiera się na decentralizacji działań i decyzji z szczebla centralnego na szczebel regionalny, lokalny w celu bardziej wydajnego wydatkowania środków i uzyskiwania lepszych efektów.
Jednym z najważniejszych założeń zasady pomocniczości jest to, że jednostka i jej rozwój jest jedynym celem społeczności. Wynika z tego fakt, że każda społeczność służy zaspokojeniu pewnej kategorii ludzkich potrzeb i to one wyznaczają jej charakter. A ponieważ już mniejsza społeczność jest w stanie zaspokoić potrzeby lub wyrównać szanse jednostki, to nie trzeba w to angażować szerszej społeczności. Im społeczność mniejsza tym bliższa jednostce.
Subsydiarność oznacza, że każde państwo i poszczególne regiony odpowiedzialne są za rozwój regionalny swoich terenów. Rola Unii Europejskiej jest zaś ściśle pomocnicza. Polityka strukturalna jest jedynie uzupełnieniem działań podejmowanych na poziomie lokalnym, regionalnym lub krajowym.
Zasada partnerstwa
Polega na szerokiej współpracy i dialogu pomiędzy wszystkimi podmiotami polityki strukturalnej, zarówno na szczeblu lokalnym, regionalnym jak i państwowym. Łączy ona w sobie równość kompetencji i prawa głosu, oraz współodpowiedzialność za przeprowadzane działania. Zasada ta ma służyć stworzeniu optymalnych warunków do zwiększenia demokracji społecznej i instytucjonalnej, a także tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego.
Zasada partnerstwa może być rozumiana:
wertykalnie (współpraca Komisji Europejskiej z odpowiednimi władzami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi, dzięki czemu pomoc trafia do odpowiednich obszarów)
horyzontalnie (konsultacje władz samorządowych i rządowych z partnerami społecznymi najbardziej zainteresowanymi planowanymi działaniami, dzięki czemu zwiększa się efektywność i celowość pomocy)
Zasada ta obowiązuje na wszystkich etapach w procesie planowania, wdrażania i monitorowania pomocy strukturalnej.
ZASADY ORGANIZACJI POLITYKI REGIONALNEJ
Zasada programowania
Celem programowania jest skoncentrowanie wysiłków państw na stabilnych wieloletnich planach rozwojowych, które dążą do osiągnięcia konkretnych efektów w perspektywie średnio i długookresowej.
W procesie programowania powstają:
1. Plan Rozwoju ( strategiczny plan dla poszczególnych regionów, wsparty zaangażowaniem państwa, przygotowany przez każde z państw UE i przedstawiony Komisji Europejskiej w celu analizy pod kątem potrzeb i celów, zgodności danych, oczekiwań i kosztów wspierania) Powinien on zawierać:
analizę warunków ekonomicznych i społecznych
orientacyjne cele wykorzystania środków funduszy strukturalnych
działania jakie należy podjąć w celu osiągnięcia spójności społeczno-gospodarczej i harmonijnego rozwoju regionalnego
2. Wspólnotowe Ramy Wsparcia (dokument będący wynikiem kompromisu zawartego pomiędzy Komisją Europejską a władzami państwa ubiegającego się o pomoc). Powinien on zawierać:
analizę sytuacji w świetle celów polityki regionalnej
strategię rozwoju, priorytety działań i główne cele
ocenę wstępną (ex-ante)
orientacyjne źródła finansowania i współfinansowania
analizę warunków realizacyjnych, prowadzenia monitoringu i oceny
3. Programy Operacyjne (horyzontalne, regionalne, zintegrowane, sektorowe lub programowe)
Zasada kompatybilności (spójności)
Związana jest ze zgodnością polityki regionalnej z ustawodawstwem unijnym, z polityką gospodarczą w skali makroekonomicznej. Specjalne znaczenie ma ona w obszarach o szczególnym znaczeniu dla polityki Wspólnoty: równouprawnienia kobiet i mężczyzn, ochrony środowiska, tworzenie społeczeństwa informatycznego i lokalnych działań.
ZASADY FINANSOWANIA POLITYKI REGIONALNEJ
Zasada koncentracji
Polega na skoncentrowaniu środków na zwalczanie zacofania regionalnego i walkę z bezrobociem w regionach szczególnie zacofanych i poszkodowanych.
Zasada uzupełnienia
Oznacza, że środki z funduszy strukturalnych mogą być tylko uzupełnieniem wspierania ze środków państwowych i regionalnych poszczególnych państw członkowskich. Państwo członkowskie jest zobowiązane do utrzymywania takiego pułapu pomocy ze środków krajowych, jaki byłby jego normalnym udziałem w przypadku braku współfinansowania z Unii Europejskiej.
ZASADY OCENY REALIZACJI PROGRAMÓW
Zasada monitoringu
Celem monitorowania jest kontrola nad zasadnością i przebiegiem projektów. Jest on prowadzony na kilku płaszczyznach:
monitoring całości funduszy strukturalnych odpowiedzialna Komisja
monitoring na poziomie Wspólnotowych Ram Wsparcia i Programów Operacyjnych odpowiedzialne Komitety Monitorujące
monitoring poszczególnych programów i projektów wsparcia odpowiedzialne Komitety Monitorujące
Obejmuje ono:
zgodność wydatkowania środków
dopełnianie procedur
dopełnianie założonego terminarzu
osiąganie założonych pierwotnie celów
zagrożenia w realizacji projektu i możliwości ich eliminacji
Każde państwo powinno powołać jednostkę odpowiedzialną za metody, techniki i procedury monitorowania, oraz koordynację i ujednolicenie wskaźników, wprowadzenie systemów komputerowych służących gromadzeniu i przekazywaniu danych, koordynację Pomocy Technicznej i planu pracy związanego z potrzebami jej dotyczącymi.
Wyniki monitoringu umożliwiają wprowadzanie poprawek do Wspólnotowych Ram Wsparcia i do konkretnych działań już na etapie realizacji Programów Operacyjnych.
Zasada kontroli finansowej
Całość działań poddawana jest ocenie na etapie przygotowania koncepcji, w trakcie i po zakończeniu jej realizacji. Odpowiedzialność za kontrolę finansową pomocy strukturalnej spoczywa na państwach członkowskich. Kontrole wewnątrzpaństwowe i regionalne są prowadzone w oparciu o prawodawstwo konkretnych państw. Komisja Europejska ma prawo do wyrywkowej kontroli dowolnych projektów czy programów, ma też prawo zażądać dokonania korekt i dostosowań do wymogów, jeżeli dane państwo się do tego nie zastosuje może nastąpić blokada wszelkich płatności w ramach pomocy strukturalnej aż do czasu ich wprowadzenia.
Zasada oceny
Komisja Europejska stworzyła trzy instrumenty oceny:
1. ocena ex-ante - wstępna ocena założeń programu, sytuacji w regionie, doborze celów i priorytetów, analizie planów
2. ocena śródterminowa - zawiera informacje o wdrażaniu i monitoringu, ma umożliwić wprowadzenie ewentualnych poprawek i korekt w działaniu
3. ocena ex-post - dokonywana przez Komisję Europejską, państwo członkowskie i organ zarządzający po zakończeniu działania, obejmuje ocenę wykorzystania środków, spełnienia założeń i uzyskania przewidywanych rezultatów.
Na obszarze Unii Europejskiej istnieje w sumie ponad 200 regionów, o różnym stopniu zaludnienia, warunkach geograficznych czy wskaźnikach ekonomicznych. Są wśród nich najbogatsze miasta świata takie jak Londyn (222% średniego dochodu w Unii), Bruksela czy Paryż, ale również takie jak grecki Epir, gdzie średni dochód na głowę mieszkańca jest pięć razy niższy niż w stolicy Wielkiej Brytanii.
W połowie lat dziewięćdziesiątych dochód na jednego mieszkańca najuboższych regionów UE wynosił nieco ponad połowę przeciętnego dochodu we Wspólnocie (55 proc.).
Aby zmniejszyć różnice w rozwoju najbogatszych i najuboższych regionów Europy Unia prowadzi szereg działań określanych mianem polityki regionalnej. Chodzi o wsparcie finansowe i strukturalne regionów zacofanych, stref przygranicznych i terytoriów, dotkniętych upadkiem tradycyjnych przemysłów: węglowego, stalowego, stoczniowego i tekstylnego. W ostatnich sześciu latach na realizację tych celów przeznaczono 155 mld ECU.
Z funduszy strukturalnych (wedle danych Eurostat z lutego 1999) korzysta 50 regionów Unii. Najbardziej zacofane są departamenty zamorskie Francji (Martynika, Reunion, Gujana, Gwadelupa) oraz regiony w Grecji, Hiszpanii, Portugalii (greckie Ipeiros i Voreigo Aigaio, portugalskie Azory i Madera, hiszpańska Extremadura), południowe Włochy i Sardynia, Irlandia Północna. Warto podkreślić, że z funduszy strukturalnych korzystają nie tylko ubogie kraje Unii, ale również jej najbogatsi członkowie: Wielkiej Brytania, Francja, czy Niemcy.
W 1999 roku na realizację polityki regionalnej przeznaczono 30 mld euro. W latach 2000-2006 na pomoc dla ubogich regionów przeznaczonych zostanie ponad 30 proc. środków z budżetu UE.