Opracował Michał Szary. Polityka Unii Europejskiej w zakresie rozwoju regionalnego
Opracował Michał Szary
Student UE w Jeleniej Górze
Rozdział I. Polityka Unii Europejskiej w zakresie rozwoju regionalnego
1.1 Geneza Unii Europejskiej
1.2 Geneza polityki regionalnej UE
1.3 Cele polityki strukturalnej
1.4 Finansowe instrumenty polityki strukturalnej
1.5 Przedakcesyjne instrumenty polityki strukturalnej
Rozdział I
Polityka UE w zakresie rozwoju regionalnego
1.1 Geneza Unii Europejskiej
Początek integracji europejskiej kojarzy nam się z zakończeniem działań związanych z II Wojną Światową. Nie jest to jednak pierwszy pomysł na połączenie w jednym organizmie politycznym państw naszego kontynentu, jednak wcześniej próbowano tego dokonać siłą, podporządkowując jednemu pozostałe narody. Innym pomysłem było zjednoczenie Europejczyków pod wodzą jakiejś ideologii. Tu można wymienić różne ideologie, od faszyzmu na komunizmie skończywszy. Na szczęście dla naszego kontynentu żadna z tych ideologii nie znalazła powszechnego uznania w oczach Europejczyków.
Pierwsze pomysły zjednoczenia państw europejskich narodziły się jeszcze w czasie wojny. O konieczności stworzenia jakiejś formy współpracy między Francją a Niemcami wspominał również Winston Churchill. To właśnie premier Wielkiej Brytanii dał pierwszy sygnał do budowy zjednoczonej Europy. W swoim przemówieniu, wygłoszonym w Zurychu 19 września 1946 roku przestawił wizję "Stanów Zjednoczonych Europy". Churchill chciał by powstała unia, której trzon stanowiłyby Francja i Niemcy.
Na integrację krajów Europy duży nacisk kładły również Stany Zjednoczone. Sądzono ze ściślejsza forma współpracy w naszym regionie może stanowić czynnik zapobiegający powstawaniu przyszłych konfliktów na naszym kontynencie. Ważnym czynnikiem który przyczynił się do budowania Europy był plan Marschalla z 5 lipca 1945 roku. Skierowany był do wszystkich państw europejskich, państwa europy środkowej miały dostęp do tych środków, ale pod silnym naciskiem ZZSR musiały zrezygnować z tej pomocy.
Kolejnym punktem na drodze do zjednoczonej Europy był Kongres Europy w Hadze który odbył się 7 maja 1948 roku. Reprezentowane były na nim różne organizacje zarówno narodowe jaki i działające na forum międzynarodowym, znaleźli się tam również najważniejsi politycy zachodnioeuropejscy, wśród nich przyszli "ojcowie" Wspólnot Europejskich: Robert Schuman (Francja), Alcide de Gasperi (Włochy), Paul Henri Spaak (Belgia) i Konrad Adenauer (RFN). Byli oni nie tylko wybitnymi działaczami partii chrześcijańsko-demokratycznych w swoich krajach ale również gorącymi zwolennikami zjednoczenia Europy.
Uczestnicy kongresu wezwali do utworzenia Rady Europy. Dokumentem podsumowującym prace kongresu była "Deklaracja Polityczna", w której domagano się politycznego i gospodarczego zjednoczenia państw naszego kontynentu, przy zachowaniu suwerenności narodowej. Już na tej konferencji zaznaczył się spór między federalistami a unionistami. Pierwsi pragnęli jakiejś formy współpracy między niezależnymi państwami, natomiast koncepcja unionistów zakłada dążenie do utworzenia państwa związkowego. Głównym efektem Kongresu Haskiego, choć odłożonym nieco w czasie było powstanie 5 maja 1949 roku Rady Europy.
Kolejnym krokiem tworzącej się UE było powołanie Wspólnoty Węgla i Stali. Twórcą pomysłu, z której wywodzi się Unia Europejska był francuski minister Robert Schuman, natomiast autorstwo tego projektu przypisywane jest francuskiemu ministrowi ds. planowania Jean Monet. Przyczyna zawarcia takiego traktatu była chęć odbudowy gospodarczego, a w dalszej perspektywie również militarnego potencjału Niemiec z równoczesną kontrolą. Niemcom traktat umożliwił powrót do międzynarodowej polityki i pojednanie z niedawnymi wrogami. Do podpisania Traktatu doszło w Paryżu 18 kwietnia 1951 roku.
Traktat został podpisany przez 6 państw: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Federalna Republika Niemiec i Włochy. Wejście układu w rzycie nastąpiło 1 stycznia 1952 roku i przyczyniło się do ogromnego sukcesu. Szóstki państw, zwana Małą Europą, znakomicie prosperowała. Wzrost produkcji stali wyniósł około 40%, a tempo wzrostu gospodarczego EWWiS było dwukrotnie większe niż nie zrzeszonej w strukturach Wielkiej Brytanii. Zachodnioeuropejski cud gospodarczy był bezpośrednia przyczyną sukcesy tego przedsięwzięcia.
Powołanie EWWiS było początkiem procesu integracji, który z czasem nabierał rozpędu, rozmachu i był procesem jednoczenia kontynentu poprzez obejmowanie nowych dziedzin współpracy i zwiększanie zasięgu.
Zwolennicy zjednoczenia kontynentu postanowili postawić na integracje gospodarczą, która ich zdaniem wymusi także integrację na gruncie politycznym. Na konferencji
w Messynie w czerwcu 1955 roku ministrowie spraw zagranicznych państw EWWiS rozszerzyli zakres współpracy na inne sektory gospodarki. Opracowanie planów przekazano ekspertom z państw członkowskich i po roku prac przestawiono dwa traktaty, które podpisano w Rzymie 25 marca 1957 roku powołując do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), a następnie Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom).
Do głównych celów EWG było należało zniesienia ograniczeń w handlu między krajami członkowski aż do stworzenia Europejskiego Wspólnego Rynku. Natomiast Euratom ustanowił wspólny instrument kontroli i koordynacji polityki w zakresie cywilnej energetyki jądrowej, wspierając badania i rozwój techniki atomowej w obszarze jej cywilnych zastosowań. Trzy traktaty - EWWiS, EWG, Euratom stanowią do dziś formalną podstawę integracji europejskiej.
Latem 1 lipca 1967 roku ustanowiona traktat w sprawie fuzji EWWiS, EWG i Euratomu, ustanawiając praktycznie jedność tych wspólnot. Wspólnymi organami z siedziba w Brukseli stała się Rada Ministrów a władzą wykonawczą Komisja, a organem doradczym i kontrolnym wspólnot stał się Parlament Europejski siedzibą w Strasburgu. Powołano również Europejski Trybunał Sprawiedliwości z siedziba w Luksemburgu.
Kolejnym istotnym krokiem był zapis o zniesieniu cła w obrocie miedzy krajami członkowskimi z 1 lipca 1968 roku, dzięki czemu wystąpił zdecydowany wzrost wymiany handlowej w krajach członkowskich, a także w handlu z krajami trzecimi. To posuniecie przyczyniło się do dynamicznego wzrostu gospodarczego w państwach Zachodniej Europy
i wzrostu dobrobytu ich obywateli.
Od roku 1974 na wniosek Francji ukształtował się jeszcze jeden, choć nieformalny, organ wspólnot: Rada Europejska. Byli to szefowie rządów lub głowy państw (czyli premierzy lub prezydenci w zależności od ustroju politycznego) oraz ministrowie spraw zagranicznych członków wspólnot. Zbierali się co najmniej 2 razy w roku pod przewodnictwem jednego z państw według rytmu półrocznej rotacji. Praktyka ta zaowocowała licznymi tzw. szczytami wspólnot. (a później Unii Europejskiej), na których podejmowano zazwyczaj strategiczne, długofalowe decyzje polityczne i gospodarczo-społeczne.
Następnym krokiem ku wspólnotą europejskim był traktat luksemburski podpisany w roku 1986, zwany również Jednolitym Aktem Europejskim (JAE). Uzupełnił i wniósł zmiany do traktatów paryskiego (1951) i traktatu rzymskiego (1957), które dotyczyły uporządkowania i poszerzenia pod względem prawnym kompetencji poszczególnych organów wspólnotowych. Umocnieniu uległa pozycja Parlamentu Europejskiego, który stał się teraz także ciałem legislacyjnym (prawodawczym) i Komisji (w dziedzinie władzy wykonawczej). Wytyczono nowe horyzonty wspólnej polityki finansowej (np. ustanawiając nowy system pobierania składek członkowskich od państw wspólnot). Wyznaczono kierunek dalszego rozwoju integracji do Unii Europejskiej i Europejskiej Unii gospodarczej i Walutowej.
Głównym założeniem JAE było powstanie do 31 grudnia 1992 roku Jednolitego Rynku Europejskiego. Gwałtowne zmiany na płaszczyźnie międzynarodowej związane upadek muru berlińskiego i zjednoczeniem Niemiec stworzyły warunki pogłębienia współpracy w ramach wspólnej organizacji europejskiej. 7 lutego 1992 został podpisany traktat w Maastricht o Unii Europejskiej, który był efektem długich i żmudnych negocjanci zapoczątkowanych na Konferencji Międzyrządowej w Rzymie z grudnia 1990 roku . Ostateczny traktat to forma wypracowanego kompromisu pomiędzy państwami członkowskimi oraz efekt procesu integracji europejskiej zapoczątkowanej przez Traktat Paryski o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali.
Traktat z Maastricht ustanowił Unię Europejską, która opierała się na trzech filarach.
Pierwszy z nich mówił o dotychczasowych wspólnotach europejskich z kolei następny mówił o prowadzeniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jednakże uprawnienia Unii w tym zakresie są bardzo ograniczone. Trzeci filar odnosił się do Polityki Spraw Wewnętrznych i Wymiaru Sprawiedliwości gdzie Unia była koordynatorem działania Państw Członkowskich.
Na mocy traktatu wprowadzono obywatelstwo europejskie, określono podstawowe zasady na których opiera się UE, a mianowicie zasada demokracji, poszanowania praw człowieka, solidarności, wolności obywatelskiej i gospodarczej.
Traktat z Maastricht nie był w stanie zlikwidować słabości UE był on przeznaczony tylko dla 6 państw założycielskich i w miarę rozwoju struktur unijnych do 15 państw stawał się nieaktualny i wymagał nowych rozwiązań u ulepszeń proceduralno formalnych.
Kolejnym krokiem ku obecnej unii był Traktat Amsterdamski z 1997 roku, który zwiększył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, uprościł procedurę podejmowania decyzji w Radzie Unii Europejskiej, zwiększył uprawnienia i kompetencję Unii w zakresie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych a także Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, podkreślając i nakazując jednoczesne respektowanie przez państwa członkowskie fundamentalnych praw określonych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 1950 roku.
Kolejnym bardzo istotnym osiągnięciem integracji europejskiej było wprowadzenie wspólnej waluty euro na obszarze państw zrzeszonych w Unii Europejskiej, które wynikało z konieczności prawidłowego funkcjonowania Europejskiego Jednolitego Rynku. Kolejnym powodem wprowadzenia euro było zwiększenie szans dla europejskich przedsiębiorców w konkurencji na światowym rynku, osłabienie pozycji dolara w wymianie międzynarodowej, ułatwienie rozliczania transakcji wewnątrz wspólnotowych.
Aby wprowadzić wspólna walutę państwa członkowskie musiały spełniać określone warunki ekonomiczne stałe dla wszystkich państw członkowskich, których podstawa był plan Wernera. Pierwsze kroki uczyniono w 1972 roku w prowadzając tzw. "węża walutowego", który nakazywał państwom członkowskim ograniczenie wahań swoich walut narodowych do 2,25 % w stosunku do dolara amerykańskiego. W 1973 roku powstał Europejski Funduszu Współpracy Walutowej, a w 1979 roku zreformowano założenia "węża walutowego" powołując do życia bardziej sformalizowaną formę w postaci Europejskiego Systemu Walutowego. Raport Jaques Delors zapowiadał wprowadzenie wspólnej waluty miedzy 1 stycznia 1996 a 1 stycznia 1999 roku.
Początkowo UE była tworem 6 państw założycielskich, aż do 1970 roku kiedy rozpoczęto to negocjacje z Wielką Brytanią, Danią, Irlandią i Norwegią zakończone podpisaniem 22 stycznia 1972 Traktatów Akcesyjnych z wyjątkiem Norwegi która to odrzuciła pomysł przystąpienia do UE w referendum. Kolejnym etapem poszerzania unii było przyjęcie 1986 roku Grecji, Portugali i Hiszpanii, które zyskały pełny status Państwa Członkowskiego w 1991. W 1995 roku do Unii Europejskiej przystąpiły 3 kolejne państwa Szwecja, Finlandia i Austria.
Największe rozszerzenie UE miało miejsce 1 maja 2004 roku przyjmując do Unii aż 10 państw, (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry, Litwa, Łotwa, Estonia, Słowenia, Cypr i Malta), zwiększając swój zasięg do 25 krajów i 454 milionów osób. W 2007 r. przystąpiły kolejne 2 państwa Bułgaria i Rumunia.
1.2 Geneza wspólnej polityki regionalnej UE
Europejska polityka regionalna ma dość długą historię. Najwcześniej bo już w latach trzydziestych, po wielkim kryzysie zmuszona została zająć się nią Wielka Brytania, która posiadała wielkie bezrobocie w pewnych regionach (głównie Szkocji, południowej Walii i północno-wschodniej Anglii), wynikające z zamykania nierentownych kopalni węgla i stoczni. Za podstawowe działania związane z polityka regionalna w tamtych czasach można było uznać utworzenie nowych gałęzi przemysłu w upadających ośrodkach i uzyskanie na tej podstawie nowej równowagi ekonomicznej.
Kolejnym krokiem na drodze do sformułowania obecnej polityki regionalnej były różnice jakie zauważała wspólnota Europejska na tle regionalnym państw członkowskim, ponieważ konsekwencje tego zróżnicowania były bardzo widoczne na płaszczyźnie gospodarczej, społecznej i politycznej. Dlatego już w 1957 roku w preambule Traktatu Rzymskiego zwrócono uwagę na ten problem dodając w preambule zapis ? Państwa członkowskie pragną wzmocnienia jakości swoich gospodarek i zabezpieczenia ich harmonijnego rozwoju przez redukowanie zróżnicowań istniejących miedzy regionami oraz łagodzenie zacofania regionów mniej uprzywilejowanych? . Zapis ten który ograniczał znaczenie polityki regionalnej do wewnętrznej polityki państw członkowskich nie był odzwierciedlony w konkretnych działaniach na poziomie całej organizacji.
Musiało minąć kolejne 10 lat aby komisja zauważyła jak wielkie znaczenie mam wspólna polityka regionalna i tak oto 1967 została powołana do życia Dyrekcja Generalna XVI do spraw Polityki Regionalnej, której zadaniem było opracowanie przyszłej koncepcji polityki regionalnej jaką będzie prowadziła wspólnota. W tym samym czasie zaczęły się tworzyć podstawy unii ekonomicznej i monetarnej, jednocześnie został zauważony problem ze zróżnicowanie regionalne znacznie hamuje procesy integracyjne. W tym właśnie czasie ekonomiści wraz z J. Williamsonem zaczęli głosić teorie rozwoju regionalnego mówiącą ? iż w wysoko rozwiniętych krajach gospodarki rynkowej tendencją jest zmniejszanie się skali zróżnicowań regionalnych?.
Ważnym momentem, który miał znaczący wpływ na politykę regionalna było rozszerzenie Unii o kolejne państwa w 1973 roku . Przyjęcie Wielkiej Brytanii i Irlandii, które były pogrążone w kryzysie i posiadały znaczące dysproporcje w rozwoju regionalnym, a jednocześnie nie była państwami, które w znacznym stopniu mogły skorzystać z rozwiązań i środków wspólnej polityki rolnej. Zmusiło to Wspólnotę go powołania w 1975 roku Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (ERDF), którego głównym celem było niwelowanie różnic wynikających z nierównomiernego rozwoju regionalnego, który był skutkiem dominacji rolnictwa, zmian w przemyśle i strukturalnym bezrobociu. Na początku środki z funduszu były rozdzielne równomiernie do państw członkowskich na wsparcie polityki regionalnej. Kolejnym krokiem było zreformowanie tego fundusz w 1979 i 1984, który uczyniły z niego instrument polityki regionalnej.
W latach 80-tych duże znaczenie miały również inne instrumenty polityki wspólnotowej na rozwój polityki regionalnej. Zaliczyć do nich możemy powstały w 1957 roku Europejski Fundusz Socjalny (ESF), który był częściowo przeznaczony na walkę z bezrobociem w zacofanych regionach oraz regionach dotkniętych restrukturyzacja schyłkowych gałęzi produkcji. Podobnie można powiedzieć o Europejskim Funduszu Rolniczym który zaczął alokować swoje środki na poziomie regionalnym.
Kolejnym kluczowym momentem w polityce regionalnej było przyjęcie do Wspólnoty Grecji Hiszpanii i Portugali w latach 80-tych, które w znaczącym stopniu przyczyniły się do pogłębienia różnic w rozwoju regionalnym nawet 10 krotnie. Wymusiło to wprowadzenie daleko idących reform w polityce regionalnej rozporządzeniem z dnia 24 czerwca 1988 roku potocznie nazwane ?pakietem Delorsa?. Pełna nazwa tego rozporządzenia dotyczyła tematy ? Funduszy strukturalnych i ich efektywności, koordynacji wzajemnej ich działania oraz operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innych instrumentów finansowych?. Za najważniejsze rozwiązania można tu przyjąć :
zwiększenie strumieni finansowych z budżetu na rozwój regionalny, czyniąc z nich drugą co do wielkości pozycje budżetowa po polityce rolnej
zintegrowanie programowania wszystkich funduszy strukturalnych
wytyczono zasadę wieloletniego programowania i określonych procedur polityki regionalnej
określono obszary problemowe w ramach polityki oraz obszary ich identyfikacji
uelastyczniono instrumenty polityki przez wprowadzenie nowej kategorii przedsięwzięć czyli tzw. Inicjatywy wspólnotowe
W kolejnych latach zmiany polityki regionalnej nie ulegały już tak idącym zmianą
w 1993 roku po raz kolejny zreformowano fundusze podnosząc ich rangę i znaczenie w kreowaniu wspólnej polityki regionalnej poprzez zwiększenie wydatków na te fundusze ustaleniu zasady wieloletniego programowania i utworzeniu czwartego funduszy strukturalnego dotyczącego rybołówstwa. Następnym krokiem było powołanie w 1994 roku Funduszu Spójności (kohezji), którego zadaniem było osiąganie i ekonomicznej i społecznej spójności UE w aspekcie monetarnym i ekonomicznym.
Coraz większe znaczenie w kreowaniu polityki regionalnej miał powołany na mocy traktatu z Maastricht i utworzony w 1994 roku Komitet Regionów, który jak na razie ma charakter opiniodawczy lecz w przyszłości nie wyklucza się wzmocnienia jego pozycji.
Najważniejsza reforma odnośnie polityki regionalnej, która dotyczyła Polski miała miejsce na szczycie berlińskim 25-26 marca 1999 roku i powszechnie została nazwana ona ?Agenda 2000?,i dotyczyła sytuacji związanej z kolejnym rozszerzeniem UE o państwa z Europy centralnej i wschodniej. Zmiany dotyczyły uproszczenia procedur, wprowadziły i zwiększyły przejrzystość finansową, nakazały racjonalniejsze i oszczędniejsze gospodarowanie środkami finansowymi oraz poprawiły relacje nakładów do efektów. Następnym posunięciem było wzmocnienie zasady koncentracji i zmniejszenie liczby inicjatyw wspólnotowych i zarezerwowano dla krajów kandydujących kwotę w wysokości 45 mld euro, z czego 7 mld stanowiły środki przedakcesyjne.
1.3 Cele polityki strukturalnej
W wyniku reform przeprowadzonych i zawartych w ?Agendzie 2000? cele polityki regionalnej uległy zmianie i z początkowych sześciu zostało ich tylko trzy. Na lata 2000-2006 ustalono nowe cele polityki strukturalnej, które przedstawia tabela nr 3
Cele polityki strukturalnej UE w latach 2000-2006 tabela nr 3
Numer celu
Charakter celu
Priorytet interwencji Kryteria kwalifikacji wsparcia Poziom stat. obszaru wsparcia Źródła finansowania
1 Regionalny Promowanie rozwoju i strukturalnego dopasowania regionów opóźnionych w rozwoju PKB/mieszkańca poniżej 75% średniej UE, regiony najbardziej oddalone skandynawskie NUTS 2 EFRR
EFS
EFOiGR/SO
FIWR
EBI
2 Regionalny Wspieranie gospodarczej i społecznej konwersji obszarów stojących w obliczu problemów strukturalnych, regionów miejskich i zależnych od sektora usług i rybołówstwa Stopa bezrobocia wyższa niż średnia UE, udział zatrudnienie w przemyśle =/> od średniej UE, spadek zatrudnienia w przemyśle (odrębne kryteria dla obszarów wiejskich , miejskich i rybołówstwa) NUTS 2 EFRR
EFS
3 Horyzontalny Wsparcie adaptacji i modernizacji polityk i systemów kształcenia, szkolenia i zatrudnienia Obszary objęte celem 1 NUTS 3 EFS
EBI
Źródło: Z. Strzelecki Gospodarka regionalna i lokalna, Wyd. PWN Warszawa 2008, str. 97
Kolejnym etapem było wyznaczenie nowych celów polityki spójności UE, które przypadły na lata 2007-2013. nowe cele w stosunku do wcześniejszych zostały przedefiniowane i dostosowane do warunków poszerzonej UE składającej się już z 25 krajów a nie jak to było wcześniej z 15, oraz powiązano je ściśle z priorytetami strategii Lizbońskiej. Nowe cele na lata 2007-2013 zostały przedstawione w tabeli nr 4
Cele polityki spójności UE w latach 2007-2013 tabela nr 4
Numer celu
Charakter celu
Priorytet interwencji
Kryteria kwalifikacji wsparcia Poziom stat. obszaru wsparcia Źródła finansowania
1 Regionalny: konwergacja Wspieranie wzrosty i tworzenie owych miejsc pracy w państwach i regionach najbiedniejszych oraz w regionach tzw. efektu stat. PKB/mieszkańca 75% średniej dla UE-25, mierzony parytetem siły nabywczej za okres 2000-2002dla FS poniżej 90% średniego DNB UE-25 NUTS 2
Dla FS kraj (NUTS 1) EFRR
EFS
FS
2 Horyzontalny:
Regionalna konkurencyjność i zatrudnienie Wspieranie zmian strukturalnych w regionach niekwalifikujących się do uzyskania pomocy w ramach celu 1 oraz wspieranie zmian na rynku pracy Ze względu na przekroczenie wskaźnika 75% PKB/mieszkańca.
Nieobjęte też wsparciem przejściowym Dla EFRR NUTS 1 lub 2, dla EFS poziom wyznacza państwo EFRR
EFS
3 Regionalny: europejska współpraca terytorialna Wspieranie terytorialnej konkurencyjności oraz promowanie harmonijnego zrównoważonego rozwoju UE Odrębne dla współpracy :
Transgranicznej
Transnarodowej
Międzyregionalnej NUTS 3
NUTS 2
NUTS 3 EFRR
Zródło : Z. Strzelecki Gospodarka regionalna i lokalna, Wyd. PWN Warszawa 2008, str. 99
Różnorodny podział administracyjny krajów członkowskich wymusił na UE ujednolicenie systemu podziału administracyjnego państw członkowskich, którego celem było dokładne określenie adresata i wskazanie obszaru wsparcia dla polityki regionalnej.
Dlatego powstał standard kodowania NUTS przyjęty na poziomie UE, który w dosłownym tłumaczeniu oznacza ?Nomenklaturę Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych ( Nomenclature des Units Territoriales pour des besoins Statiques ), ustanawiając jednolita kategoryzacje. Ten system został opracowany na początku lat 70 ?tych przez EUROSTAT. Powstanie tego systemu zmieniło oblicze polityki regionalnej gdyż wcześniej była ona prowadzona według uznania i podziału administracyjnego każdego z państwa. System powstał do celów statystycznych, czyli zbierania i przetwarzania informacji a także do adresowania odpowiednich działań i instrumentów polityki regionalnej.
W najprostszym słowa tego znaczeniu wydzielono piec poziomów systemu NUTS według prostego kryterium wielkości i w przypadku Polski podział wygląda następująco:
na regiony duże poziom NUTS 1 ( obszar całego kraju )
na regiony średnie poziom NUTS 2 ( samorządne województwa)
na regiony małe poziom NUTS 3 (podregiony utworzone z powiatów)
Aby dobrze zrozumieć cele polityki regionalnej musimy wyjaśnić kilka pojęć z nią związanych, oraz przedstawić źródła finansowania w postaci funduszy strukturalnych, funduszu spójności oraz funduszy przed akcesyjnych, z których Polska korzystała z racji powstania euroregionów oraz faktu przygotowywania się do akcesji w struktury UE. To właśnie zmierzam wyjaśnić w następnych podpunktach.
1.4 Finansowe instrumenty polityki strukturalnej
Przyczyną powstania polityki strukturalnej jest duży poziom zróżnicowania stopnia rozwoju społecznego i gospodarczego poszczególnych krajów członkowskich Unii oraz istnienia jeszcze większych dysproporcji rozwojowych pomiędzy ich regionami. Dysproporcje te mają często charakter strukturalny, wynikający z peryferyjnego położenia regionu, trudnych warunków klimatycznych i geograficznych, niedostatecznie rozwiniętej infrastruktury, niekorzystnej struktury gospodarki (z dominacją rolnictwa) lub niskiego poziomu kwalifikacji zawodowych ludności.
Zatem można powiedzieć ze polityka regionalna i strukturalna jest wyrazem solidarności bogatszych krajów członkowskich z krajami względnie uboższymi.
Fundusz strukturalne są finansowym instrumentem niwelującym różnice w poziomie rozwoju regionalnego poszczególnych krajów członkowskich i rozwiązują ich największe i najważniejsze problemy gospodarcze. Fundusze bezpośrednio wpływają na zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej państw Unii Europejskiej, oraz są kierowane do regionów i poszczególnych sektorów gospodarki, które nie byłyby w stanie dorównać do średniego poziomu ekonomicznego w Unii.
W latach 2004 ? 2006 istniały cztery fundusze strukturalne, do których zaliczymy:
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)
Europejski Fundusz Społeczny (EFS)
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR)
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa (FIOR)
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego powstał w 1957 roku, aby niwelować różnice w rozwoju gospodarczym krajów członkowskich. Różnice wystąpiły na tle kryzysu gospodarczego i z powodu przyjęcia do Unii Europejskiej dwóch państw: Irlandii i Wielkiej Brytanii. Właśnie pomoc w zmniejszaniu różnic w rozwoju regionalnym krajów członkowskich stała się głównym zadaniem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pomoc ta polega przede wszystkim na tworzeniu i utrzymywaniu miejsc pracy na obszarach zapóźnionych w rozwoju i słabo zaludnionych, tworzeniu tam sieci transeuropejskich oraz inwestowaniu w edukację i opiekę medyczną.
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego zajmuje się również wspieraniem rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw na terenach uzależnionych od upadających gałęzi przemysłu, działalnością badawczo ? rozwojową a także działalnością związaną z ochroną środowiska na wspomnianych terenach.
Fundusz wspiera m.in. projekty inwestycyjne oraz doradcze przedsiębiorstw. Projekty inwestycyjne dotyczyć mogą zarówno majątku trwałego (budynków i wyposażenia, zakupu technologii), jak i wartości niematerialnych i prawnych (np. licencji czy patentów). Wśród projektów doradczych wymienić można m.in. doradztwo w dziedzinie planowania działalności, badań marketingowych, rozwoju eksportu czy transferu technologii. Wsparcie dla przedsiębiorstw ? a co za tym idzie wzmocnienie konkurencyjności danego regionu ? może również być realizowane w formie działań na rzecz poprawy środowiska, w którym funkcjonują te podmioty. Działania te przybierają najczęściej postać wsparcia dla instytucji otoczenia biznesu, takich jak stowarzyszenia, fundacje, agencje rozwoju lokalnego czy podmioty komercyjne, których celem jest pobudzenie lokalnej przedsiębiorczości, m.in. poprzez świadczenie usług na rzecz przedsiębiorstw. Bezpośrednim beneficjentem tego typu wsparcia mogą również być podmioty świadczące usługi finansowe, np. fundusze pożyczkowe oraz fundusze poręczeń i kredytowych, obsługujące zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorców.
Cel Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w postaci wzrostu gospodarczej atrakcyjności najbiedniejszych regionów Wspólnoty może zostać osiągnięty także poprzez podniesienie ich poziomu technologicznego. Środki Funduszu mogą zostać przeznaczone na finansowanie badań naukowych i transferu technologii. Wsparcie to realizowane jest poprzez dotowanie projektów badawczych w dziedzinie innowacji i nowych technologii, prowadzonych przez instytucje badawczo ? rozwojowe, jednostki naukowe oraz przedsiębiorstwa. Środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego mogą być także przeznaczone na refundowanie kosztów zakupu i wdrożenia nowych technologii oraz procesów i produktów innowacyjnych w przedsiębiorstwach. W szczególności dotyczy to takich zakupów od instytucji badawczo ? rozwojowych i placówek naukowych.
W przypadku inwestycji infrastrukturalnych wyróżnić należy dwa kierunki interwencji Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W pierwszej kolejności należy wymienić infrastrukturę przyczyniającą się do tworzenia i rozwijania transeuropejskich sieci w dziedzinie transportu, telekomunikacji oraz infrastruktury energetycznej. Ich cechą charakterystyczną jest to, że łączą one poszczególne, odległe od siebie regiony Wspólnoty. Z drugiej strony znajdują się projekty infrastrukturalne na poziomie lokalnym i regionalnym, których realizacja prowadzić powinna do odnowy upadających terenów gospodarczych i przemysłowych (w tym m.in. dotkniętych kryzysem obszarów miejskich). Wsparcie dotyczy także infrastruktury poprawiającej dostęp do obszarów wiejskich i obszarów zależnych od rybołówstwa. Nie mniej istotne od wspomagania rozwoju infrastruktury komunikacyjnej jest wsparcie na rzecz infrastruktury ochrony środowiska. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego może bowiem finansować m.in. projekty polegające na budowie oczyszczalni ścieków czy elektrowni wiatrowych.
Fundusz przyczynia się do rozwoju turystyki, inwestycji kulturalnych oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i naturalnego, pod warunkiem, że w wyniku ich realizacji tworzone są miejsca pracy. W tym zakresie środki funduszu wspomagają tworzenie i modernizacje lokalnej i regionalnej infrastruktury turystycznej (np. komunikacyjnej, noclegowej, gastronomicznej). Fundusz finansuje także inne projekty, przyczyniające się do wzrostu atrakcyjności danego regionu dla turystów, takie jak działania promocyjne. Przez ochronę dziedzictwa kulturowego i naturalnego należy rozumieć z kolei pomoc w zakresie odnowy, modernizacji i renowacji zabytków kultury i sztuki, jak kościoły, muzea, skanseny itp. oraz w zakresie konserwacji obiektów przyrodniczych.
Przez rozwój społeczeństwa informacyjnego należy rozumieć wszelkiego rodzaju działania mające na celu zapewnienie mieszkańcom wspieranych regionów dostępu do informacji oraz wiedzy za pośrednictwem szeregu innowacyjnych środków komunikacji, takich jak Internet i różnego rodzaju technologie teleinformacyjne służące do przekazywania danych na odległość. Wspierając rozwój społeczeństwa informacyjnego, realizuje się m.in. projekty w zakresie przyspieszenia rozwoju gospodarki elektronicznej, wyposażenia szkół w Internet, budowy elektronicznych platform informacyjnych dla przedsiębiorców.
Zadaniem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest także wspieranie współpracy transgranicznej, międzyregionalnej i międzynarodowej. W tym zakresie fundusz finansuje m.in. działania służące budowaniu współpracy pomiędzy graniczącymi ze sobą regionami krajów członkowskich oraz integracji pomiędzy wybranymi regionami Unii Europejskiej. Wśród przykładowych projektów, które służą osiągnięciu wskazanych celów, wymienić można m.in. promocję regionów, projekty w zakresie poprawy infrastruktury regionów przygranicznych, ponadnarodowe projekty badawczo ? rozwojowe, wspieranie wspólnych strategii rozwoju, wymianę doświadczeń w różnych dziedzinach życia społeczno ? gospodarczego .
Europejski Fundusz Społeczny jest pierwszym i najstarszym instrumentem polityki strukturalnej. Powstał on w 1957 roku, a działa od 1960. Jego głównym zadaniem jest przeciwdziałanie i walka z bezrobociem w krajach członkowskich oraz na rozwijanie potencjału kadrowego i integracja społeczna rynku pracy.
Polska po przystąpieniu do UE stała się jednym z głównym beneficjentów funduszy strukturalnych przeznaczanych na zwiększenie konkurencyjności oraz wyrównywanie poziomów rozwoju gospodarczego oraz poziomu życia w państwach członkowskich.
Pomoc z Europejskiego Funduszu Społecznego jest realizowana poprzez: organizowanie szkoleń rozwijających umiejętności zawodowe (w tym praktyk szkoleń wewnątrzzakładowych), przez co zwiększa się możliwości pracowników na rynku pracy, ulepszanie systemów powszechnego kształcenia oraz dostosowywanie ich do aktualnego zapotrzebowania na rynku pracy, kształcenie kadr, ekspertów i personelu dydaktycznego, wspieranie pośrednictwa pracy oraz organizacji zajmujących się doradztwem i informacją zawodową. Do zadań Europejskiego Funduszu Społecznego należy także wspieranie programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy w tym zatrudnienia w małych i średnich przedsiębiorstwach, walkę z dyskryminacją zawodową w tym wyrównanie szans kobiet i mężczyzn na rynku pracy, wspieranie grup ludzi odrzuconych i defaworyzowanych przez społeczeństwo (np. bezdomnych i uzależnionych) oraz pomoc techniczna, badania naukowe i promowanie nowych technologii.
Zadania Europejskiego Funduszu Społecznego można zatem rozdzielić na trzy grupy: wspieranie osób poprzez kształcenie i pomoc w zatrudnianiu, wspieranie strukturalne, czyli oddziaływanie na systemy szkolnictwa oraz wychowania, działalność biur pośrednictwa pracy, informowanie, wpływanie na społeczeństwo w dziedzinie problemów socjalnych.
Celem Europejskiego Funduszu Strukturalnego jest "udzielanie wsparcia na rzecz rozwoju sfery zatrudnienia poprzez promowanie zachowań przyczyniających się do zwiększenia szans zatrudnienia, warunków dla przedsiębiorczości, wyrównywania szans oraz inwestowania w zasoby ludzkie." Cele te są osiągane głównie poprzez organizowanie szkoleń i umożliwianie przekwalifikowania się.
Ze względu na szczególne znaczenie, jakiego nabrała współcześnie w krajach gospodarczo rozwiniętych problematyka bezrobocia, z Funduszu Społecznego uczyniono przede wszystkim finansowy instrument wspierania europejskiej strategii zwiększenia zatrudnienia i związanych z nią ? przygotowanych przez państwa członkowskie ? narodowych programów na rzecz wzrostu zatrudnienia (odzwierciedlających zarówno wspólne priorytety, jak i specyficzne potrzeby poszczególnych państw członkowskich).
Europejski Fundusz Społeczny promuje rozwój biedniejszych, zacofanych, słabo zaludnionych regionów UE i na ten cel Unia przeznacza prawie 70% wszystkich funduszy strukturalnych. Wspiera obszary wiejskie, miejskie rejony znajdujące się w trudnej sytuacji, obszary nierozwinięte gospodarczo oraz te w trakcie transformacji. Cel ten finansuje Europejski Fundusz Społeczny wraz z Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego. Sam EFS finansuje walkę z długotrwałym bezrobociem na terenie Wspólnoty - modernizację systemów edukacji, szkoleń, ułatwianie implementacji polityk zatrudnienia w krajach członkowskich.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej istnieje od 1964 roku na mocy Traktatu Rzymskiego ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą. Przezwyciężenie barier rozwojowych rolnictwa obejmujących m.in. obecną, niekorzystną strukturę agrarną wsi, samowystarczalny charakter większości gospodarstw, jak też dramatyczny problem bezrobocia i zapóźnienie edukacyjne, wymaga głębokich przemian strukturalnych. Wejście Polski do Unii i objęcie rolnictwa i obszarów wiejskich mechanizmami Wspólnej Polityki Rolnej stwarza szansę poprawy efektywności ekonomicznej rolnictwa i sytuacji mieszkańców wsi na rynku pracy. Jednocześnie, obecne kierunki zmian WPR umożliwiają rozwój rolnictwa polskiego przy respektowaniu wymogów ochrony środowiska i uniknięcie nadmiernej intensyfikacji produkcji co jest problemem krajów członkowskich UE.
Fundusz ten zajmował się wspieraniem przekształceń struktury rolnictwa a także rozwojem obszarów wiejskich. Na fundusz ten jest przeznaczana największa część budżetu Unii Europejskiej.
Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej dzieli się na dwie sekcje: Sekcję Gwarancji i Sekcję Orientacji.
Sekcja Gwarancji wspiera działania interwencyjne na rynkach rolnych. Prowadzi skup interwencyjny produktów rolnych, dotuje prywatne magazynowanie. Dopłaca do eksportu, jeżeli towary w Unii Europejskiej są droższe niż na rynkach światowych. Sekcja przeznacza swoje środki również na wydatki związane z zalesianiem, ochroną środowiska i zachowaniem naturalnego tradycyjnego środowiska wiejskiego. Pomaga rolnikom, którzy chcą przejść na wcześniejszą emeryturę. Prowadzi akcje pomocy żywnościowej dla krajów rozwijających się.
Sekcja Orientacji natomiast zajmuje się wspieraniem przekształceń w rolnictwie w krajach Unii Europejskiej. To właśnie Sekcja Orientacji jest instrumentem polityki strukturalnej. Zadaniem Sekcji Orientacji jest rozwój i modernizacja terenów wiejskich, wspieranie pomysłów mających na celu zmianę struktury zawodowej na wsiach. Chodzi tu przede wszystkim o odpowiednie kształcenie rolników, szczególnie tych młodych zaczynających dopiero swą pracę w gospodarstwach rolnych a jeżeli to nie przyniesie efektów pomoc w przekwalifikowaniu do wykonywania innych zawodów. Pomoc ta polega przede wszystkim na szeregu szkoleń zawodowym oraz odpowiednim doradztwie rolniczym. Inne zadania z zakresu rolnictwa to między innymi wspieranie działań, których celem jest poprawa jakości i konkurencyjności płodów rolnych i dostosowanie ich do wysokich wymagań rynkowych poprzez rozwój i ulepszanie infrastruktury technicznej związanej z rolnictwem, odpowiednia gospodarka zasobami wodnymi wsi a także zapewnienia innych - alternatywnych źródeł dochodów w rolnictwie dzięki różnicowaniu działalności rolniczej. Sekcja Orientacji zajmuje się nie tylko rolnictwem, ale także problemami z zakresu leśnictwa (rozwój i wykorzystanie terenów leśnych), ochrony środowiska, a także wspiera rozwój turystyki i rzemiosła. Zadaniem, które realizowane jest na pograniczu wszystkich dziedzin to znaczy rolnictwa, turystyki i pozostałych jest pomoc dla gospodarstw położonych na terenach górzystych i na terenach dotkniętych klęskami żywiołowymi. Środki finansowe przekazywane z Unii Europejskiej stają się dla nich szansą na dorównanie innym gospodarstwom w trudnym momencie.
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa istnieje od 1993 roku, kiedy to nastąpiła reforma funduszy strukturalnych. Jest to instrument polityki strukturalnej Unii Europejskiej wspomagający zmiany w sektorze rybołówstwa krajów członkowskich.
Pomoc polega przede wszystkim na bezpośrednich dotacjach dla rybaków przeznaczonych na modernizację i zakup floty rybackiej oraz unowocześnianie gospodarstw rybackich i metod połowu i przetwórstwa ryb. Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa wspiera także rozwój infrastruktury portów rybackich oraz promowanie produktów rybnych. Ponadto część środków przeznaczonych jest na ochronę obszarów morskich.
Działania te mają na celu poprawę konkurencyjności produktów rybnych i dostosowania ich do zmieniających się potrzeb rynku krajowego pod względem ceny i jakości a także do wysokich wymagań rynków zagranicznych.
Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa przekazuje również środki na pomoc dla rybaków, którzy stracą pracę w wyniku wycofania z eksploatacji statków rybackich. Pomoc ta polega tu na przekwalifikowaniu zawodowym danej osoby lub, jeżeli jest to już niemożliwe z jakiegoś powodu z funduszu tego wypłacane są wcześniejsze emerytury dla tejże grupy zawodowej. Inne zadania finansowane przez tenże fundusz strukturalny to udrażnianie rzek poprzez budowę urządzeń umożliwiających wędrówkę ryb a także inne działania poprawiające warunki prowadzenia rybołówstwa śródlądowego, wsparcie promocyjne w poszukiwaniu nowych rynków zbytu i pomoc technologiczna.
Kolejnym instrumentem wspierającym Politykę Strukturalną UE jest Fundusz Spójności który powstał na mocy Traktatu z Maastricht o utworzeniu Unii Europejskiej z 1991 r., lecz nie zalicza się do funduszy strukturalnych gdyż sterowany jest odgórnie przez UE. Celem dla którego powołano Fundusz Spójności było zmniejszanie różnic w poziomie gospodarczo-społecznym krajów i regionów Unii Europejskiej. Wraz z przyjmowaniem kolejnych państw, których wyniki gospodarcze odbiegały od państw najbardziej rozwiniętych zaczęły powstawały różnice związane z poziomem rozwoju gospodarczego. W dalszej perspektywie zapewnienie równowagi gospodarczej i społecznej krajów członkowskich wiązało się z planami wprowadzenia unii gospodarczo-walutowej. Fundusz Spójności miał za zadanie finansować realizację dużych projektów związanych z rozwojem lub modernizacją infrastruktury transportowej i ochrony środowiska. Działaniem funduszu przed 2004 objęte były 4 państwa : Grecja, Hiszpania, Irlandia i Portugalia, lecz po 1 stycznia 2004 do tego grona przestała się zaliczać Irlandia. Dzikie pomocy z tego funduszu kraje te mogły osiągnąć niezbędne kryteria konwersacji dla unii gospodarczej i walutowej, a także kontynuować wielkobudżetowe inwestycje infrastrukturalne. Po 1 maja 2004 do grona państw korzystających z tego funduszu dołączyło dziesięć nowo przyjętych państw z Polska na czele.
Podstawowym celem Funduszu Spójności jako instrumentu polityki strukturalnej UE jest wzmacnianie spójności społecznej i gospodarczej Unii poprzez finansowanie dużych projektów tworzących spójną całość w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury transportowej. Pomoc Unii Europejskiej dla sektora środowiska i sektora transportu odzwierciedla filozofię trwałego i zrównoważonego rozwoju. Polega ona na zwiększaniu produktywności i konkurencyjności gospodarki głównie poprzez rozwój infrastruktury transportowej, lecz zarazem nie kosztem środowiska i jego zasobów, a przez to - kosztem przyszłych pokoleń. Fundusz finansuje projekty związane z rozwojem infrastruktury publicznej z jednoczesnym podziałem w stosunku 50:50 na działania związane z ochroną środowiska jak i rozwojem infrastruktury transportowej o znaczeniu ponad regionalnym.
Warunkiem przyznania środków z funduszu jest produkt narodowy brutto (PNB) na jednego mieszkańca nie niższy niż 90% średniej w państwach Unii Europejskiej, oraz musza zostać podjęte działania związane z opracowanie planu którego celem jest spełnienie kryteriów konwergencji ustalonych w art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. W przypadku, gdy kraj członkowski nie dotrzyma programu konwergencji dla unii gospodarczej i walutowej, przyznane fundusze mogą zostać wstrzymane.
Aby określić wielkość smrodków jakie zostaną przyznane w ramach Funduszu Spójności bierze się pod uweagę liczbę mieszkańców danego kraju, PNB przypadający na jednego mieszkańca, powierzchnia kraju oraz inne czynniki społeczno-ekonomiczne np. deficyt w obszarze infrastruktury transportowej w kraju odbiorcy wsparcia. Pomoc z Funduszu wraz z transferami z funduszy strukturalnych nie powinna przekroczyć 4% PKB kraju beneficjenta.
Zgodnie z postanowieniami Traktatu o Przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej na zobowiązania (commitments) podejmowane przez nowe Państwa Członkowskie w ramach interwencji Funduszu Spójności, Unia Europejska przeznaczyła na lata 2004 - 2006 środki finansowe w wysokości 7 590,5 mln euro według cen z 1999 r.
Biorąc pod uwagę kryteria stosowane przy wyznaczaniu wstępnej alokacji oraz wysokość środków finansowych przeznaczonych na zobowiązania w obecnym okresie programowania alokacja dla Polski, określona w Traktacie Akcesyjnym, waha się w przedziale od 45,65 % do 52,72 % całości środków. Tak więc średnia alokacja dla Polski w latach 2004-2006 wynosi 4178,6 mln euro. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady 1164/94/WE przyznane Polsce środki Funduszu Spójności będą w równym stopniu wspierać obydwa obszary priorytetowe: środowisko i transport.
1.5 Przedakcesyjne instrumenty polityki strukturalnej
1 maja 2004 roku Polska weszła do Unii Europejskiej. Jednak droga do tego celu była długa i kosztowała stronę ubiegającą się wiele wysiłku. Próby doścignięcia państw ?starej Unii? pod względem poziomu rozwoju ekonomicznego i społecznego byłyby daremne, gdyby nie pomoc finansowa spływająca z Brukseli do polskiego budżetu. Pomoc zagraniczna odgrywa bardzo istotną rolę we wszystkich niemal sektorach gospodarki. Po latach stagnacji za rządów komunistów Polska nie chciała pozostawać z boku wobec jednoczących się Wspólnot Europejskich.
W 1988 nawiązano stosunki dyplomatyczne z tą organizacją, a już w kolejnych roku zawarto porozumienie o handlu i współpracy. Podpisany w 1991 roku Układ Europejski wszedł w życie w 1 lutego 1994. W tym dokumencie zadeklarowano pomoc dla kraju ubiegającego się o członkostwo w Unii. Podstawowych celem Układu było przygotowanie Polski do akcesji. Początkowo wystąpiło wiele trudności w zarządzaniu funduszami oraz negocjowaniu warunków takiej pomocy. Dopiero w 1990 roku powołano stanowisko pełnomocnika do koordynacji bezzwrotnej pomocy zagranicznej, które otrzymał prof. Witold Trzeciakowski. 1 września 1990 roku przygotowano dokument, który miał regulować rozdysponowanie środków zagranicznych na inwestycje w Polsce.
W następnym roku ustanowiono już konkretne biura i stanowiska zajmujące się tą tematyką. Przy Radzie Ministrów powołano Urząd Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej, a także Biuro ds. Integracji Europejskiej (BIE) i Biuro ds. Pomocy Zagranicznej (BPZ). Te instytucje zostały zastąpione w 1996 roku przez Komitet Integracji Europejskiej ? główny organ koordynujący politykę integracyjną Polski i działania dostosowawcze do wymogów Unii Europejskiej. Wśród zagranicznej pomocy finansowej ważne miejsce zajmują wpłaty unijne.
Wsparcie wspólnotowe można podzielić na dwa rodzaje:
bezzwrotną pomoc w ramach programu PHARE na podstawie decyzji Rady nr 3906/89 z 18 grudnia 1989 roku oraz Umowy Ramowej z 31 maja 1990 roku
pożyczki Europejskiego Banku Inwestycyjnego uzgodnione w Porozumieniu Ramowym o współpracy finansowej z 3 lipca 1990 roku.
Ustalono także kryteria, na podstawie których przyznawane są środki unijne. Kraj otrzymujący taką pomoc musi przestrzegać praw człowieka, wprowadzać zasady gospodarki rynkowej i posiadać ustrój demokratyczny z zachowaniem wielopartyjności. Skupiając się na pomocy bezzwrotnej Unii Europejskiej trzeba podzielić ją na poszczególna fundusze i lata, kiedy były one wydawane. Od akcesji Polski możemy korzystać z funduszy strukturalnych przysługujących pełnoprawnym członkom Wspólnot. Ale nie wygasły jeszcze programy przedakcesyjne.
W latach 90 działał tylko fundusz Phare, który powstał w 1989 roku specjalnie z myślą o przekształceniach w Polsce i na Węgrzech, po pełną nazwą: ?Poland and Hungary ? Assistance for Restructuring their Economies?. Po roku 2000 zmodyfikowano go i rozszerzono zakres programów pomocowych o ISPĘ i SAPARD. Od tego momentu mówimy już o typowych funduszach przedakcesyjnych, gdyż pieniądze przeznaczone były głównie na dostosowanie konkretnych działań do wymogów unijnych.
Pierwszym programem pomocy bezzwrotnej Wspólnot Europejskich dla Polski był wspomniany już Phare. Zainicjowano go już w 1989 roku, czyli zaraz po ?jesieni ludów? w Europie Środkowej i Wschodniej. Fundusz ten miał na celu wspomożenie transformacji gospodarczych początkowo tylko w Polsce i na Węgrzech, gdyż to te państwa pierwsze podjęły próbę reform w tym kierunku. Podstawą prawną, która określa cele i zasady funkcjonowania Phare, jest Rozporządzenie Rady nr 3906/89/EWG z dnia 18 grudnia 1989 r., dotyczące pomocy gospodarczej dla Republiki Węgierskiej i Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.
Krajom zachodnim chodziło przede wszystkim o rozwój procesów demokratyzacji w Europie Środkowej i Wschodniej, dlatego fundusz rozszerzano o kolejne kraje tego regionu. Realizacje tego programu można podzielić na klika faz w zależności od głównego rodzaju pomocy: lata 1989-1991 to głównie pomoc humanitarna, do 1993 roku wspierano szkolenia i doradztwo zawodowe, w latach 1993-1997 skupiono się na poprawie konkurencyjności inwestycyjnej naszego kraju, do 1998 roku rozpoczęto konkretne działania przygotowujące do akcesji, a w ostatni okres wsparcia podlegał akcji ?Partnerstwo dla Członkostwa?. Do końca 1997 roku pomoc unijna zakładała prywatyzacje i restrukturyzacje przedsiębiorstw państwowych, likwidacje barier w podejmowaniu działalności gospodarczej małych i średnich przedsiębiorstw oraz rozwój sektora usług finansowych.
Przełom nastąpił po przyjęciu przez Komisję Europejską dokumentu ?Partnerstwo dla Członkostwa?. Program ten przewidywał wsparcie Wspólnoty dla każdego z krajów kandydujących z osobna. Ówcześnie do tej grupy państw zaliczały się: Polska, Czechy, Słowacja, Litwa, Łotwa, Estonia, Węgry, Rumunia, Bułgaria i Słowenia. W założeniach ?Partnerstwa? było przystąpienie wyżej wymienionych krajów do Unii Europejskiej, dlatego stawiano na dostosowanie prawa i administracji na potrzeby Wspólnot, poprawę jakości dróg i ochronę środowiska. Niestety nie wszystkie te państwa uporały się z wyznaczonymi zadaniami, co spowodowało zmianę składu ?dziesiątki? przystępującej do Unii w 2004 roku.
Spośród wszystkich krajów otrzymujących tą pomoc, Polska otrzymywała najwyższe środki ? ok. 200 mln ECU rocznie, lecz gdyby przeliczyć je na każdego mieszkańca, kwoty te nie są wcale zachwycające. Cały proces transformacji gospodarczej w Polsce dopełniła reforma podziału administracyjnego, która ustanawiała 16 dużych województw. Było to konieczne do rozlokowania pomocy unijnej, która koncentruje się właśnie w jednostkach samorządu terytorialnego.
Pierwszym programem regionalnym w ramach Phare był STRUDEL, czyli Strukturalny Rozwój Wybranych Regionów, a w oryginale: The Structural Development of Selected Regions?. Fundusz został ustanowiony 7 czerwca 1993 roku w Memorandum Finansowym Programu STRUDEL i był realizowany w latach 1994-1996. Do celów programu zaliczano:
wypracowanie narzędzi i podstawowych struktur rekonwersji gospodarczej regionów,
mobilizowanie lokalnych zasobów do pobudzenia nowych rodzajów działalności gospodarczej i tworzenia nowego zatrudnienia,
zapewnienie wszechstronnej pomocy finansowej, szkoleniowej oraz doradczej do tworzenia i rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw,
opracowanie ? na podstawie doświadczeń zdobytych w wytypowanych regionach ? metodologii i technik przydatnych dla Rządu Polskiego przy realizacji polityki rozwoju regionalnego.
Program Phare-STRUDEL był pilotażowy, jeśli chodzi o rozlokowanie pomocy wspólnotowej dla Polski. Składał się z czterech komponentów, na które łącznie przeznaczono 78,8 mln ECU: wsparcie struktur i operacji regionalnych, szkolenia i usługi doradcze, instrumenty finansowe (fundusz dotacji, regionalne fundusze inwestycyjne, fundusz poręczeń, pomoc techniczna dla banków) oraz wsparcie małych projektów infrastrukturalnych. Pilotaż obejmował tylko 6 województw: katowickie, łódzkie, olsztyńskie, rzeszowskie, suwalskie i wałbrzyskie. Uzyskane fundusze zwiększały konkurencyjność i prestiż jednostki samorządowej, do której docierały. Po raz pierwszy samorządowcy mieli możliwość wpływu na politykę rozwoju swojego regionu. Powodzenie programu STRUDEL i zadowolenie z jego wyników wśród beneficjentów i działaczy unijnych przyczyniło się do uruchomienia nowych pochodnych Phare.
Pomoc z CROSSBORDERA dotyczyła współpracy z naszymi zachodnimi sąsiadami, z którymi posiadamy wspólną granicę (morską albo lądową), a więc z Dania i Niemcami. Program utworzono w 1994 roku i miał na celu udrożnienie przejść granicznych i nawiązanie kooperacji transregionalnej. Współpraca przygraniczna objęła więc zachodnie i północne województwa Polski. W latach 1995-1999 rozszerzono CROSSBORDER Polska ? Dania na teren Morza Bałtyckiego pod nazwą Wielkiego Programu Indykatywnego Współpracy Przygranicznej w Regionie Morza Bałtyckiego. Kolejnym programem dotyczącym wybranych regionów był PIL ? Program Inicjatyw Lokalnych, który finansował rozwój lokalny 9 gmin, wyłonionych na drodze konkursu.
Ostatnimi przejawami pomocy finansowej Unii w lalach 90 były RAPID i STUDEL 2. Oba programy to kontynuacja Phare-STRUDEL. RAPID uruchomiony został w 1996 roku i oprócz 6 województw uczestniczącej w pierwszej edycji Phare-STRUDEL obejmowały jeszcze: krośnieńskie, nowosądeckie, piotrkowskie i sieradzkie. Pomoc zorientowana była na wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw a głównym zadaniem było zniwelowanie różnic pomiędzy wybranymi regionami. RAPID zakończono w 1998 roku a środki przekazane Polsce wynosiły 20 mln ECU. Druga edycja STRUDLA została zainicjowana w 1997 roku a jego zasięg (w stosunku do RAPIDA) rozciągnięto na kolejne województwa: koszalińskie, łomżyńskie, zamojskie oraz elbląskie.
Program był adresowany do tych regionów, które szczególnie dotkliwie odczuły restrukturyzację gospodarki. Budżet STRUDEL 2 wynosił 13 mln ECU. Oba programy zwiększyły wysokość pomocy finansowej po tragicznej ?wielkiej powodzi? w 1997 roku ? z RAPID przekazano 5,05 mln ECU a ze SRUDEL 2 7,7 mln ECU ? pod nazwą Phare ?Odbudowa?.
W latach 1998 do 1999 otrzymywaliśmy pomoc w ramach kolejnego programu Phare - INRED. Jest to skrót od Integrated Regional Development, czyli Zintegrowany Rozwój Regionalny. INRED dysponował budżetem w wysokości 30 mln ECU, gdzie połowa to krajowe środki publiczne. Europejskim inicjatorom chodziło o przygotowanie samorządy do poprawnego i efektywnego dysponowania Funduszami Strukturalnymi, które z założenia państwa ubiegające się o akcesję w końcu otrzymały. Program podzielono na 4 sektory skupiające poszczególne województwa:
?Małopolski Program Rozwoju Wsi i Rolnictwa? ? województwa: bielskie, krakowskie, kieleckie, krośnieńskie, nowosądeckie, przemyskie, rzeszowskie, tarnobrzeskie, tarnowskie
?Regionalny Program Restrukturyzacji Gospodarki i Przeciwdziałania Bezrobociu w Województwach Polski Północnej? ? województwa: elbląskie, koszalińskie, olsztyńskie, pilskie, słupskie, suwalskie, toruńskie
?Program Restrukturyzacji i Rozwoju Gospodarki Województwa Katowickiego?
?Ekorozwój w Euroregionie Sprewa ? Nysa ? Bóbr?
Efektem wyżej wymienionych programów pomocowych było dostosowanie polskich instytucji do przyjęcia na siebie obowiązków wynikających z członkostwa w Unii Europejskiej oraz posiadanie wykwalifikowanych kadr. Także społeczeństwo oswoiło się z możliwością uzyskania dodatkowych środków do samorealizacji a widoczne inwestycje za unijne pieniądze sprzyjały euroentuzjastycznym tendencją przed referendum akcesyjnym.
Po roku 2000, aż do wejścia Polski w struktury Wspólnot w 2004 roku, pomoc finansowa Unii określana jest jako fundusze przedakcesyjne. Komisja Europejska ponownie wydała dokument określające politykę wobec państw kandydujących pod nazwą ?Agenda 2000. Strategia ta przewidywała zapewnienie tzw. dialogu strukturalnego oraz wyraźnej pomocy w okresie przedakcesyjnym. Oprócz tego każdy kraj ubiegający się o członkostwo musiał opracować własny ?Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa?.
W 2002 roku Komitet Integracji Europejskiej przekazał do Komisji Europejskiej wstępny taki plan. Do głównych celów należały: poprawa konkurencyjności gospodarki i infrastruktury transportowej, ochrona środowiska oraz rozwój regionów, rolnictwa i obszarów wiejskich. Oprócz tego za cel postawiono sobie ?poprawę efektywności wykorzystania środków pomocowych?. Mowa tutaj oczywiście o funduszach przedakcesyjnych, na które składały się programy Phare, ISPA i SAPARD. W następstwie ?Agendy 2000? w 1999 roku wydano trzy rozporządzenia ustanawiające powyższe fundusze: Rozporządzenia Rady nr 1266-1268/99/WE. Dokładnie określono cele, środki finansowe przeznaczone na programy przedakcesyjne oraz warunki ich wykorzystania. Największym i najbardziej rozpowszechnionym funduszem nadal pozostał Phare, ale w odróżnieniu od pomocy udzielanej przed rokiem 2000, program nazwano Phare 2. Jego cele zakładają finansowanie projektów obejmujących: wdrażanie acquis communautaire, działania na rzecz spójności gospodarczej i społecznej, kontynuacje programów współpracy przygranicznej oraz finansowanie programów unijnych (np. Sokrates, Leonardo da Vinci, Młodzież dla Europy...)
Oprócz ogólnych założeń programu negocjowane były konkretne projekty pomocy w postaci tzw. Memorandum Finansowych, które uzupełniają alokację środków z funduszu. Phare 2 wdrażano zgodnie z zasadami ?Zdecentralizowanego Systemu Wdrażania PHARE? już po jego modyfikacji. Tym razem zamiarem wypracowanym we Wstępnym Narodowym Planie Rozwoju było objęcie programem całego terytorium Polski po reformie administracyjnej. Dlatego Polskę początkowo podzielono na trzy grupy terytorialne charakteryzujące się podobnymi problemami.
W pierwszej grupie, która jako pierwsza otrzymała pomoc ze strony Phare 2 były województwa: podlaskie, lubelskie, podkarpackie, warmińsko-mazurskie i śląskie. Większość z nich (oprócz śląskiego) znajduje się na peryferiach kraju, poza tym cechują się wyraźnym zacofaniem w stosunku do reszty Polski i wysokim wskaźnikiem ludzi zatrudnionych w rolnictwie. Do kolejnej grupy należą województwa: świętokrzyskie, kujawsko-pomorskie, opolskie, lubuskie, małopolskie i łódzkie. Przystąpiłyby one do programu w 2001 roku i są to tereny o średnim poziomie rozwoju gospodarczego.
Tereny najlepiej rozwinięte otrzymałyby pomoc dopiero w 2002 roku i były to województwa: dolnośląskie, zachodnio-pomorskie, pomorskie, wielkopolskie i mazowieckie. Jednak Komisja Europejska nie zgodziła się włączyć do programu całego terytorium Polski tłumacząc to posiadaniem ograniczonych funduszy na ten cel. Środki rozdysponowało w poszczególnych województwach ze względu na wskaźnik PKB/1 mieszkańca danego regionu. W ten sposób realizowano politykę wyrównywania szans bardziej zacofanych terenów. Każde województwo musiało opracować własny Wojewódzki Program Operacyjny, który miał się zgadzać z celami Wstępnego Narodowego Planu Rozwoju i zgodnie z zasadą dodatkowości wysokość dotacji Phare nie może przekraczać 75 procent wartości projektu.
Kolejny fundusz o wymownej nazwie Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej ? ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession) był podobny do Funduszu Spójności. Ustalono go na podstawie Rozporządzenia Rady z 21 czerwca 1999 roku. ISPA dofinansowała najważniejsze inwestycje, głównie w zakresie transportu i ochrony środowiska. Komisja Europejska kładła nacisk na wdrażanie dyrektyw z zakresu obejmującego pomoc ISPA. Zatem preferowane były projekty zgodne z tym założeniem oraz te mające większy wpływ na środowisko i transport ? powyżej 5 mln euro. Przykładem takiej.
W przeciwieństwie do Phare dofinansowanie unijne na te cele mogą dochodzić w wyjątkowych przypadkach do 85 procent całej wartości inwestycji. Pomoc z tego funduszu może mieć formę: bezpośredniej pomocy bezzwrotnej, pomocy zwrotnej, dofinansowania spłat odsetek kredytu, funduszu gwarancyjnego, udziału kapitałowego. O przyznaniu któregoś z rodzaju wsparcia decyduje Komisja Europejska, która udziela takiej zgody na podstawie wniosku beneficjenta lub z własnej inicjatywy. Wniosek powinien zawierać analizę typu koszty ? korzyści, lecz nie wymaga specjalnego programowania. Projekty powinny być zgodne z narodowymi priorytetami i po akceptacji odpowiedniego ministerstwa przesyłane są do Komisji Europejskiej.
Ostatnim z opisywanych funduszy przedakcesyjnych jest program SAPARD czyli w oryginale Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development ? tłumaczony jako Specjalny Program Akcesyjny na Rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich. Jak sama nazwa wskazuje głównymi celami tego przedsięwzięcia będzie pomoc dla krajów kandydujących w usprawnianiu procedur prawno ? administracyjnych związanych z rolnictwem i na terenach wiejskich oraz rozwiązywanie problemów taj grupy beneficjentów.
Program został powołany do życia Rozporządzeniem Rady z 21 czerwca 1999 roku, ale Polska otrzymała akredytację dopiero 1 lipca 2002 roku i po tej dacie przystąpiła do realizacji poszczególnych projektów. SAPARD opiera się na podobnych zasadach co Europejski Fundusz Rolny, dlatego wszystkie działania były finansowane z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnictwa. Program wypełniał więc unijną Wspólną Politykę Rolną. W rozporządzeniu powołującym działania SAPARD określono jego podstawowe dziedziny zainteresowanie:
inwestycje w gospodarstwach rolnych,
poprawa sytuacji w przetwórstwie i marketingu artykułów rolnych i rybołówstwa,
poprawa w działaniu struktur kontroli jakości, weterynaryjnej i fitosanitarnej,
metody produkcji rolnej , służącej ochronie środowiska oraz krajobrazu wiejskiego,
rozwój i różnicowanie działalności gospodarczej w celu zapewnienia działalności wielokierunkowej i alternatywnych dochodów,
wprowadzanie systemu zastępstw w gospodarstwach rolnych oraz systemu usług z zakresu zarządzania gospodarstwami,
tworzenie grup producentów,
poprawa jakości gruntów oraz scalanie gruntów,
tworzenie i uaktualnienie systemu rejestru gruntów,
doskonalenie kształcenia zawodowego,
rozwój i doskonalenie infrastruktury na obszarach wiejskich,
gospodarowanie zasobami wodnymi w rolnictwie,
gospodarka leśna wraz z zalesianiem terenów rolniczych, inwestycje w prywatnych gospodarstwach leśnych oraz przetwórstwo i marketing produktów leśnych,
pomoc techniczna na rzecz środków objętych rozporządzeniem wraz z ekspertyzami, monitorowaniem.
Powyższe cele wyprowadzone na podstawie art. 1 Rozporządzenia 1268/1999 są propozycjami Komisji dla 10 państw kandydujących (gdzie pominięto Maltę i Cypr). Przykładowo Polska w 2000 roku wybrała siedem działań, z których przyznano nam pięć. Warunkami akceptacji projektu jest minimalny wkład beneficjenta w wysokości 25 procent inwestycji i realizacja na poziomie regionalnym. Dodatkowo pomoc rozdzielana była wśród krajów dostosowujących swoją gospodarkę do wymogów Unii Europejskiej na podstawie procentowego udziału ludności pracujących w sektorze rolnym, ilością gruntów rolnych w stosunku do całkowitej powierzchni państwa i PKB liczonego na 1 mieszkańca. Wszystkie te kryteria dały Polsce dobrą pozycję w rozlokowywaniu funduszy.
Podstawą pomocy dla naszego kraju był dokument opracowany przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 1999 roku pt. ?Spójna Polityka Strukturalna Rozwoju Obszarów Wiejskich i Rolnictwa?, który wyznaczał priorytety na następne lata. W 2001 roku w Brukseli podpisano także Wieloletnią Umowę Finansową, która określała zasady kontroli wydatków z funduszy unijnych. Za odpowiednie wykorzystanie środków SAPARD odpowiada Ministerstwo Rolnictwa oraz Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podobnie jak z programu Phare, Unia maksymalnie może dofinansować 75 procent całego przedsięwzięcia, co jest zgodne z zasadami regionalnej polityki Wspólnot.
Członkostwo Polski w europejskich strukturach integracji gospodarczej zaowocowało widocznymi korzyściami. Dofinansowanie inwestycji przyniosło wiele pożytku dla rozwoju kraju i poszczególnych regionów. Obecnie korzystamy z funduszy strukturalnych, lecz już przed wejściem do Unii Europejskiej otrzymaliśmy bardzo ważna pomoc ekonomiczna. Wprawdzie stopień wykorzystania przeznaczonych środków pozostawia wiele do życzenia, to poprawę jakości życia można odczuć praktycznie w każdej dziedzinie. Przyczyniły się do tego niewątpliwie fundusze przedakcesyjne i te przeznaczone dla Polski w latach 90. Bez nich transformacja gospodarcza trwałaby dłużej i byłaby bardziej dotkliwa.
Spełniono także główny cel Wspólnot: integracja. Prawie wszystkie dziedziny dostosowano do wymogów naszych zachodnich partnerów, dzięki czemu możliwe stało się podpisanie Traktatu Akcesyjnego a polska gospodarka stała się bardziej rentowna i konkurencyjna. Unia Europejska dąży