Wolność gospodarcza zasadą działalności gospodarczej i jej ograniczenia
Wolność gospodarcza jest pojęciem zbiorczym, które obejmuje swoim zasięgiem szereg swobód odnoszących się zarówno do tych, które zamierzają podjąć działalność gospodarczą, jak i tych, którzy działalność taką już rozpoczęli.
W każdej dziedzinie wolność jest stanem naturalnym, a jej wyłączenie lub ograniczenie stanowią odstępstwa od reguły. Wolność dotyczy jednak człowieka, którego życie i aktywność podlega społecznej organizacji. Ta zaś oznacza konieczność postępowania według zasad, których przestrzeganie jest niezbędne, mimo że może ograniczać indywidualną swobodę zachowań człowieka. Powody i zakres ograniczeń, a nawet wyłączeń wolności mogą być różne, zależnie od sfery swobód i rodzaju kolizji między nimi a innymi wartościami i dobrami. Spostrzeżenia te odnoszą się również do procesów gospodarowania.
Od czasu przeprowadzenia społecznego podziału pracy i wyodrębnienia się producentów, gospodarowanie stało się działalnością profesjonalną o charakterze zarobkowym. Jest to zjawisko społeczne, które podlega określonej organizacji i regułom postępowania, a także oddziaływaniu (interwencji) ze strony państwa. Całokształt tych okoliczności doprowadził do uczynienia wolności gospodarczej pojęciem względnym.
Problematyka wolności gospodarczej była przez długi czas nieobecna w literaturze polskiej. W okresie międzywojennym wolność gospodarczą utożsamiano z wolnością przemysłową, podlegającą licznym ograniczeniom prawnym. Natomiast w okresie powojennym przestała być zupełnie brana pod uwagę, a zasadą stała się reglamentacja działalności gospodarczej, dokonywana w ramach zarządzania gospodarką narodową przez państwo.
Zagadnienie wolności gospodarczej stało się przedmiotem dyskusji za sprawą ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej. Wśród nowych zasad działalności gospodarczej unormowanych w tej ustawie pojawiła się także wolność gospodarcza. Odczytywano ją przede wszystkim jako swobodę w zakresie podejmowania działalności gospodarczej. W poprzednio obowiązującej ustawie uznano, że zasada wolności gospodarczej polega na przyjęciu generalnej klauzuli, według której każda działalność gospodarcza i wykonywana przez różne podmioty jest dozwolona, o ile przepisy ustawowe nie wprowadzają wyjątków.
W rozumieniu J. Grabowskiego, zasada ta obejmuje swą treścią zarówno swobodę tworzenia przedsiębiorstwa, jak i wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, jak również swobodę wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej.
K. Pawłowicz, rozważając prawo człowieka do swobodnej działalności gospodarczej, uznała, że pojęcie wolności gospodarczej może odnosić się tylko do człowieka i oznaczać jego wolność w sferze ekonomicznej.Wolność gospodarcza wywodzi się z podstawowych wolności człowieka i jego prawa do własności. Dlatego też współcześnie oznacza ono możliwość wykonywania własności, pobierania z niej pożytków, inwestowania i zbywania.
Wolność gospodarcza nie jest pojęciem jednorodnym. Składa się na nie wiązka różnych praw, jak: prawo do wolności osobistej, prawo własności, prawo do przedsiębiorczości, prawo do swobodnego wyboru zajęcia i miejsca zamieszkania, prawo do równości wobec prawa z innymi przedsiębiorcami, prawo do wolnej konkurencji, wolność umów itp. Pojęcie wolności gospodarczej dotyczy wolności od ingerencji państwa w obszarze działalności ekonomicznej człowieka oraz wolności od ingerencji i utrudnień ze strony innych jednostek np. konkurentów. Nie może istnieć wolność gospodarcza bez wolności politycznej. Wolność gospodarcza nie jest jednak jednoznaczna z dowolnością.
Autorka uznaje fakt, że w żadnym systemie nie istnieje całkowita wolność gospodarcza . Granice i zakres wolności gospodarczej wyznaczają różne czynniki i warunki funkcjonowania. Chodzi jednak o to, aby państwo chroniło korzystanie z wolności gospodarczej i nie ograniczało ponad potrzebę jej zakresu, a zwłaszcza, aby nie stawiało swych celów ponad celami człowieka.
Prawnicze ujęcie swobody działalności gospodarczej przedstawiła A. Walaszek-Pyzioł. Uważa ona, że inni autorzy nie zawsze używają terminu "wolność gospodarcza" w sposób jednoznaczny, przypisując mu równocześnie znaczenie wolności w rozumieniu konstytucyjnym oraz zasady prawa lub gospodarki. Tymczasem, zdaniem autorki, cechą charakterystyczną wolności gospodarczej jest to, że w odróżnieniu od innych uprawnień czy obowiązków nie wynika ona z prawa w znaczeniu przedmiotowym. Z tego też względu za najwłaściwsze pod względem teoretycznym uznaje stanowisko kwalifikujące swobodę (wolność) działalności gospodarczej jako tzw. prawo publiczne o charakterze "negatywnym", któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszenia swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej.
Wolność gospodarcza ma różne aspekty, w tym jurydyczny, ekonomiczny i polityczny. W sensie ekonomicznym wolność gospodarcza jest słusznie uważana za warunek funkcjonowania gospodarki rynkowej. Jurydyczne rozumienie wolności gospodarczej nie może pozostawać w kolizji z jej pojęciem ekonomicznym i politycznym. Dlatego też podlega ona wyrażeniu zarówno w konstytucji, jak i w prawodawstwie zwykłym.
Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Analiza zasady wolności działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, że obejmuje ona zespół norm konstytucyjnych wyznaczającym władzom publicznym, w szczególności samemu ustawodawcy, zakazy arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych. Należałoby z niej wywnioskować również nakazy podejmowania takich działań, które mają na celu ochronę wolności. Chodzi przede wszystkim o normy wyznaczające kierunki prawotwórstwa. Złożoność zasady wiąże się z tym, że normy prawne wyprowadzamy z nader nieostrego przepisu art. 20 konstytucji traktującego o społecznej gospodarce rynkowej, który, tak jak i art. 22, stanowić powinien podstawowy "zrąb treściowy" zasady prawa. Jednak do pełnej analizy niezbędna staje się także rekonstrukcja wielu norm merytorycznych ujętych w kilkunastu przepisach konstytucji zarówno tych, które mają kluczowe znaczenie dla wolności i praw człowieka (w tym i wyprowadzanych z postanowień rozdziału o finansach publicznych), jak tych, które kwalifikujemy jako tzw. normy programowe o nader złożonej wartości normatywnej.
Należy podkreślić, iż pojęcie wolności gospodarczej ukształtowało się historycznie w odniesieniu do wykonywania handlu i przemysłu oraz swobody zarobkowania, rozumianego jako metody osiągania dochodów z działalności prowadzonej we własnym imieniu i na własny rachunek, ryzyko i odpowiedzialność. Nie obejmowało ono natomiast pracy najemnej, nawet jeżeli polegała na wykonywaniu zawodu.
Podstawowym założeniem nowej ustawy o działalności gospodarczej było wprowadzenie wolności gospodarczej jako zasady, zaś jako wyjątku od niej - reglamentacji publicznoprawnej działalności gospodarczej, co było odwróceniem zasady obowiązującej pod rządami poprzednich regulacji prawnych.
Oznaczało to, że organy państwa ograniczając prawo danego przedsiębiorcy do podejmowania działalności gospodarczej musiały wskazać podstawę prawną swojej decyzji. Brak takiej wyraźnej podstawy prawnej skutkował realizacją zasady wolności gospodarczej. Niezależnie od tego, że ustawa o działalności gospodarczej wprowadzała obowiązek uzyskania koncesji dla określonych rodzajów działalności gospodarczej, należy podkreślić, iż zakres tej reglamentacji nie był znaczny. Taki stan rzeczy stanowił o rzeczywistym znaczeniu zasady wolności gospodarczej.
Wskazanie swobody łączyć można zatem najpierw z podejmowaniem działalności gospodarczej, potem zaś z prowadzeniem tej działalności. W ramach podejmowania działalności gospodarczej można wyróżnić takie swobody jak:
- swoboda wyboru przedmiotu działalności gospodarczej;
- swoboda wyboru formy organizacyjnej działalności gospodarczej;
- swoboda doboru środków majątkowych służących podjęciu działalności;
- swoboda w kwestii podjęcia działalności gospodarczej osobiście lub przy wykorzystaniu pracowników najemnych;
- swoboda wyboru siedziby podmiotu działalności gospodarczej.
Prowadzenie działalności gospodarczej natomiast należy łączyć z następującymi swobodami:
- swobodą w zakresie nabywania i zbywania towarów i usług;
- swoboda umów;
- swobodą ustalania cen na własne towary lub usługi;
- swobodą rywalizacji z innymi podmiotami działalności gospodarczej;
- swobodą wyboru koncepcji i programu gospodarowania;
- swobodą wyboru miejsca prowadzenia działalności;
- swobodą w zakresie zorganizowania przedsiębiorstwa.
Z systemu obowiązującego prawa wynika, że ustawodawstwo odnosi się do kategorii wolności gospodarczej w sposób dwojaki. Wolność gospodarcza określona jest ogólnie jako element społecznej gospodarki rynkowej, przy czym bez odnoszenia się do jej cech pozytywnych wskazuje się na możliwości w zakresie ograniczania wolności. Z drugiej jednak strony treść i zakres wolności gospodarczej ujmowane są w ramach przepisów regulujących problem poszczególnych swobód w zakresie podejmowania, a następnie prowadzenie działalności gospodarczej.
W literaturze tematu, można odnaleźć stwierdzenie, że wolność gospodarcza może być pojmowana także jako prawo podmiotowe o charakterze publicznym. Prawu temu odpowiada ogólny obowiązek państwa w kwestii nienaruszenia swobody podmiotów działalności gospodarczej.
Zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Z Konstytucji RP (art.22) wynika możliwość wprowadzenia ograniczeń tej zasady z zastrzeżeniem uczynienia tego w drodze ustawowej i wyłącznie z uwagi na ważny interes publiczny.
Powołanie się na pojęcie ważnego interesu publicznego należące do kategorii klauzul generalnych nie ma precyzyjnego znaczenia. Odwołanie się do niego w kontekście ustalania zakresu i treści dopuszczalnych ograniczeń wolności gospodarczej może nastręczać wątpliwości interpretacyjnych sprowadzających się do tego, czy w danej sytuacji ważny interes publiczny rzeczywiście zaistniał, a ponadto, jeżeli jego istnienie nie budzi zastrzeżeń, to w jakim stopniu upoważnia on do wprowadzania ograniczeń.
H. Izdebski i M. Kulesza stwierdzają, że pojęcie interesu publicznego jest wprawdzie nieistotne, to jednak precyzyjnie wyznacza ono pole dopuszczalnej ingerencji ustawodawczej w stosunki społeczne i gospodarcze.
Przepisy Konstytucji RP ( art. 31) wskazują na obszary ochrony sprawowanej przez państwo. Są nimi: bezpieczeństwo, porządek publiczny, środowisko, zdrowie, moralność publiczna oraz wolności i prawa innych osób. przyjmując, że wolność gospodarcza wywodzi się z wolności osobistej to można stwierdzić, że wystąpienie zagrożeń w wymienionych obszarach może być przesłanką wprowadzenia ograniczeń także wolności gospodarczej i stanowi realizację ważnego interesu publicznego.
Ograniczenia wolności gospodarczej powinny być z jednej strony jak najmniejsze, z drugiej zaś wystarczające do realizacji określonego celu. W odniesieniu do tej kwestii zastosowanie ma zasada proporcjonalności. Została ona określona w art. 5 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej.
Składają się na nią trzy wymagania:
- podejmowane środki ograniczające powinny być przydatne dla realizacji zamierzonego celu;
- podjęcie danego środka powinno być konieczne;
- następstwa zastosowania danego środka powinny być jak najmniej uciążliwe.
Na gruncie prawa polskiego w literaturze tematu można odnaleźć pogląd, że wprowadzanie ograniczeń wolności gospodarczej powinno być związane ze skutecznością regulacji prawnej i stworzeniem możliwości osiągania zamierzonych celów. Wprowadzane ograniczenia powinny być niezbędne z punktu widzenia ochrony interesu publicznego, a nadto efekty ograniczeń powinny być proporcjonalne do nałożonych ciężarów.
Ustawa - Prawo działalności gospodarczej przyjęła dość czytelną zasadę w odniesieniu do reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie podejmowania jej tam, gdzie niezbędne jest zezwolenie. W zakresie tychże dziedzin należałoby wymienić: dziedziny działalności gospodarczej, które do czasu wejścia w życie ustawy poddane były koncesjonowaniu na podstawie ustawy o działalności gospodarczej oraz na podstawie ustaw szczególnych; dziedziny działalności gospodarczej, na podjęcie których wymagane było zezwolenie także pod rządami ustawy o działalności gospodarczej albo taki obowiązek zostanie wprowadzony w ustawach przyszłych, aktualnie nieistniejących.
Pamiętać należy, że nie we wszystkich przypadkach, gdzie odstąpiono od koncesjonowania jakiejś dziedziny działalności gospodarczej, w miejsce koncesji pojawia się zezwolenie jako "delikatniejsza" forma reglamentacji działalności gospodarczej. Ustawodawca w kilku bowiem przypadkach w ogóle zrezygnował z reglamentowania podejmowanej działalności gospodarczej, dotąd koncesjonowanej. Odstąpienie od administracyjnoprawnej reglamentacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej (uwolnienie od obowiązku otrzymania nie tylko koncesji, ale i zezwolenia) dotyczy takich dziedzin, jak:
1) przetwórstwo i obrót metalami szlachetnymi i kamieniami szlachetnymi;
2) przetwórstwo i obrót metalami nieżelaznymi;
3) obrót dobrami kultury powstałymi przed dniem 9 maja 1945 r.;
4) usługi paszportowe;
5) dokonywanie przenoszenia zapisu dźwięku lub dźwięku i obrazu na taśmy, płyty, kasety, wideokasety i wideopłyty;
6) produkcja, opracowanie, dystrybucja i rozpowszechnianie filmów;
7) transport morski oraz zarządzanie portami morskimi innymi niż porty o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej;
8) usługi turystyczne, z wyjątkiem organizowania imprez turystycznych i pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych;
9) sport profesjonalny.
Ocena takiego kroku ustawodawcy aktualnie nie jest możliwa, ze względu na brak konkretnych doświadczeń związanych ze stosowaniem ustawy. Niektóre z dziedzin wyłączonych spod administracyjnoprawnej reglamentacji należą do dziedzin bardzo "wrażliwych". W związku z tym w przyszłości może okazać się, że dla należytego, zgodnego z prawem prowadzenia działalności gospodarczej w tych dziedzinach przepisy o charakterze policyjno-administracyjnym, wprowadzające liczne ograniczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie wystarczą.
Zakres działalności gospodarczej objętej przekształceniami koncesji w zezwolenia przy podejmowaniu działalności gospodarczej obejmuje kilkanaście dziedzin koncesjonowanych na podstawie różnych ustaw. Są to między innymi:
1) wytwarzanie wyrobów tytoniowych, usługi detektywistyczne, produkcja i dystrybucja tablic rejestracyjnych pojazdów, zarządzanie lotniskami
2) wyrób, rozlew, oczyszczanie, skażanie i odwadnianie spirytusu; wydzielanie spirytusu z innego wytworu oraz wyrób i rozlew wódek;
3) usługi kurierskie, określone pocztowe usługi o charakterze powszechnym, usługi telekomunikacyjne ;
4) konfekcjonowanie i obrót środkami ochrony roślin;
9) zarządzanie liniami kolejowymi i wykonywanie przewozów kolejowych ;
10) wyrób wyrobów winiarskich;
Niezależnie od tych dziedzin działalności gospodarczej, których prowadzenie wymaga zezwolenia w związku z przejściem od koncesji do zezwoleń, wskazać należałoby te dziedziny, gdzie tego typu reglamentacja jest konsekwencją rozwiązań ustawowych już funkcjonujących. Pośród nich mieszczą się dziedziny o kluczowym znaczeniu dla gospodarki, decydujące w istotnym stopniu o kształcie ładu ekonomicznego i socjalnego w państwie. Reglamentacja w tych przypadkach jest podyktowana przede wszystkim koniecznością zapewnienia ładu publicznego w państwie i bezpieczeństwem obrotu prawnego związanego z obrotem gospodarczym. Do tych dziedzin należałoby zaliczyć:
- obrót towarowy z zagranicą (włącznie z problematyką celną);
- prowadzenie działalności bankowej;
- publiczny obrót papierami wartościowymi;
- działalność funduszy inwestycyjnych;
- działalność ubezpieczeniową;
- obrót dewizowy.
Niezależnie od tego, o zezwoleniach i związaną z tym reglamentacją można mówić w odniesieniu do wielu innych dziedzin, takich jak:
- wytwarzanie i handel środkami psychotropowymi i odurzającymi;
- pośrednictwo pracy;
- eksploatacja obiektów jądrowych oraz prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem energii atomowej i składowaniem materiałów promieniotwórczych;
- działalność szkół wyższych;
- funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych;
- prowadzenie działalności w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych itd.
Zakres tych dziedzin, a także zakres reglamentacji w odniesieniu do nich może się w najbliższych latach zmieniać.
Wolność prowadzenia działalności gospodarczej należy do wolności konstytucyjnie chronionych. Wolności tego rodzaju mogą być ograniczane tylko w drodze ustaw i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te - w świetle art. 32 Konstytucji - nie mogą naruszać istoty wolności. Ilość ustaw, w których uregulowane zostały zagadnienia udzielania zezwoleń, tryb ich wydawania, odmowy wydawania i cofania zezwoleń, jest duża, ponieważ administracyjnoprawna reglamentacja większości dziedzin uregulowana została w odrębnych ustawach.
Państwo chroni ekonomiczny mechanizm konkurencji występując przeciwko wszelkim przejawom monopolizacji. Zagrożeniem dla wolności gospodarczej i uczciwej polityki rynkowej działania samych podmiotów gospodarczych występujących przecież w roli konkurentów i kontrahentów, a także działania państwa wynikające z interwencjonizmu państwowego.