Podstawowe zasady postępowania administracyjnego

PODSTAWOWE ZASADY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Prawo administracyjne to ogół norm prawnych regulujących funkcjonowanie administracji państwowej oraz zachowanie się innych podmiotów, np. zachowania osób fizycznych, które nie zostało uregulowane przez inne gałęzie prawa.
Właściwe funkcjonowanie jak i stosowanie prawa administracyjnego zależy od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być współ stosowane z innymi szczegółowymi przepisami kodeksu, które je konkretyzują. Zasady te w szczególności pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Do zasad ogólnych polskiego prawa administracyjnego zaliczamy:
- Zasadę państwa prawa
- Zasadę praworządności
- Zasadę pogłębiania zaufania obywateli
- Zasadę informowania stron
- Zasadę uczestnictwa stron w postępowaniu
- Zasadę wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy
- Zasadę szybkości postępowania
- Zasadę nakłaniania do ugody
- Zasadę pisemności postępowania
- Zasadę dwuinstancyjności postępowania
- Zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i sądowej kontroli.
Niektóre z zasad są sformułowane kategorycznie, inne natomiast mają formę określającą dopuszczanie wyjątków (np. zasada pisemności, zasada uczestnictwa stron w postępowaniu).
Pomocne w przestrzeganiu podstawowych zasad prawa są dwa dokumenty. Pierwszy to Europejski Kodeks Dobrej Administracji, drugi to Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Europejski Kodeks Dobrej Administracji określa standardy postępowania administracyjnego. Wymienione w artykułach kodeksu zasady coraz częściej są stosowane w postępowaniu administracyjnym w Polsce. Duże znaczenie w kształtowaniu się systemu polskiego postępowania administracyjnego ma też Europejska Konwencja. Według art. 6 „ Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.
Każdy oskarżony o popełnienie czynu zagrożonego karą ma co najmniej prawo do:
a) Niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowania przeciwko niemu oskarżenia
b) Posiadania odpowiedniego czasu i możliwości do przygotowania obrony
c) Bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie obrony - do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości
d) Przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia
e) Korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie.
Pierwszą podstawową zasadą jest Zasada Państwa Prawa . Według Kodeksu Postępowania Administracyjnego „Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.” Dzięki swoim organom prawodawczym państwo jako podstawowa jednostka organizacyjna tworzy prawo. Kreowane przepisy prawne są wyrazem woli państwa. Przepisy prawa kształtują w pewien sposób ład ustrojowy i społeczny regulujący stosunki między obywatelami.
Państwo prawa jest pojęciem wieloznacznym z jednej strony pojmowany jest jako całość ustrojowa z drugiej jako pewien element systemu. Polskie doświadczenia historyczne sprawiły, że zasada państwa prawa kojarzy się nam Polakom z suwerennością narodu, trójpodziałem władzy, pluralizmem politycznym, konstytucjonalizmem, wolnością jednostki, prawami obywatelskimi. Oznacza to, że prawo widziane jest przez obywateli jako nadrzędny element funkcjonowania państwa.
Można powiedzieć, że zasada państwa prawa ma szczególny charakter, jest ona szczególną wartością, którą należy przestrzegać zwłaszcza, gdy chodzi o porządek publiczny oraz poczucie bezpieczeństwa społecznego.
Kolejną zasadą jest Zasada Praworządności . „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.” Zgodnie z Konstytucją praworządność jest podstawową zasadą państwa i oznacza metodę sprawowania władzy, na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane do podejmowania decyzji zgodnie z prawem, czyli na podstawie konkretnych dokumentów rangi ustawowej albo aktu wykonawczego (ustawy, rozporządzenia, przepisy). Do przepisów powszechnie obowiązujących zaliczamy również akty prawa miejscowego.
Organy administracji, które kierując postępowaniem administracyjnym (zgodnie z zasadą praworządności), muszą stać na straży prawa, aby w trakcie postępowania nie zostało naruszone prawo. Ponieważ może to doprowadzić do uznania nieważności decyzji administracyjnej.
Zasada Pogłębiania Zaufania Obywateli . „Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli”. Zasada ta łączy się z zasadą praworządności i państwa prawa. Chodzi w niej o to, aby działanie organów administracyjnych prowadzących postępowanie wyrażało zawsze przestrzeganie prawa i norm etycznych. Z zasady tej wynika, że w przypadku spornych lub niejasnych kwestii rozstrzygnięcie ma być na korzyść obywatela. Rodzi to poczucie bezpieczeństwa i zaufania, że prawo nie działa na niekorzyść obywatela. Zasada ta pogłębia zaufanie obywateli i rodzi przekonanie, że uczciwe postępowanie jest pewnym standardem wpisanym w katalog przepisów prawnych. Odzwierciedlenie tej zasady znajduje się w orzecznictwie NSA:
„... Wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie, bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli”
Kolejną zasadą jest Zasada Informowania Stron , nazywana jest także zasadą czuwania nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. Artykuł 9 Kodeksu Postępowania Administracyjnego mówi „Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.”
Zasada ta w pewien sposób narzuca wiele funkcji organowi administracyjnemu. Jednocześnie staję się on: stroną skarżącą, sędzią i obrońcą, ponieważ ma obowiązek czuwania nad interesem strony i interesem społecznym. Organ administracyjny jest zobowiązany do poinformowania stron o przysługujących im prawach w formie wyjaśnień i wskazówek, aby strona w wyniku nie znajomości prawa nie poniosła szkody.
Artykuł 10 Kodeksu przedstawia Zasadę Czynnego Uczestnictwa Stron w Postępowaniu. „Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.”
Chodzi o to, że strona powinna być zawiadomiona minimum siedem dni przed rozpoczęciem postępowania o istotnych czynnościach postępowania. Organ jest zobowiązany umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.
Zasada ta obowiązuje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości obrony jej interesów. W przypadku, kiedy strona reprezentowana jest przez pełnomocnika to obowiązek poinformowania o wszystkim ( terminie postępowania, wypowiedzenie się w sprawie materiałów i dowodów) przechodzi na pełnomocnika. Nieprzestrzeganie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu może doprowadzić do sytuacji, w której wyniku, np. nie poinformowania strony o wszczęciu postępowania, lub braku dostępu do akt sprawy na podstawie art. 145 KPA, zostanie wznowione postępowanie.
Kolejna jest Zasada Wyjaśniania Przesłanek Załatwiania Sprawy (zwana inaczej zasadą przekonywania). Brzmi ona następująco „Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu”. Zasada ta tłumaczy stronie „że adresowana do niej decyzja jest zgodna z prawem i w takich okolicznościach nie można było wydać innej decyzji. Organ prowadzący postępowanie powinien uczynić wszystko, aby strona bez żadnego nacisku wykonała obowiązki naniesione na nią przez decyzję. Celem tej zasady jest prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie danej decyzji lub postanowienia. W przypadku, kiedy organ nie przekona strony o zasadności decyzji ( np. odstąpi od uzasadnienia decyzji), organ będzie odpowiadał za naruszenie tej zasady. Od organu nie wymaga się jedynie przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna.
Zasada Szybkości Postępowania „Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.”
Wyżej wymieniona zasada nakłada na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich decyzji bez zbędnej zwłoki. Chodzi o to, aby sprawy były wnikliwie i w jak najkrótszym czasie doprowadzone do końca (do rozstrzygnięcia). Pomocne tej zasadzie są zapisane w Kodeksie Postępowania Administracyjnego przepisy o terminach załatwienia sprawy, wezwaniach, doręczeniach i postępowaniach dowodowych, które dyscyplinują przebieg postępowania. Niestety nie zawsze Sądy Administracyjne reagują na nie przestrzeganie tej zasady w praktyce funkcjonowania administracji publicznej.
Zasada ta wynika nie tylko z Kodeksu postępowania Administracyjnego, ale również z Kodeksu Dobrej Administracji . Artykuł 17 tego kodeksu nawiązuje do zasady szybkości postępowania. Brzmi on „Urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia skierowanego do Instytucji zostanie podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, i w żadnym razie nie później niż w dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku lub zażalenia”. Takie samo uregulowanie obowiązuje w odniesieniu do odpowiedzi na pisma pojedynczych osób i do przekazywania odpowiedzi na informacje administracyjne przekazywane przez urzędnika swoim przełożonym wraz z prośbą o wydanie poleceń w sprawie podjęcia koniecznych decyzji.
Jeżeli ze względu na złożony charakter przedstawionych pytań decyzja w sprawie wniosku
lub zażalenia nie może zostać wydana w podanym powyżej terminie, urzędnik przekaże
autorowi stosowną wiadomość możliwie jak najszybciej. W takim wypadku o ostatecznej
decyzji należy poinformować autora w możliwie jak najkrótszym terminie.
Następna to Zasada Nakłaniania do Ugody . „Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna).
Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.”
Zasada ta odnosi się do stron o spornych interesach. W wypadku, gdy dochodzi do takiej okoliczności obowiązkiem organu jest dążenie, aby sprawa została załatwiona ugodowo.
W praktyce zawarcie ugody oznacza skrócenie oraz uproszczenie postępowania administracyjnego. Warunkiem takiej ugody są następujące rzeczy:
- Strony postępowania są zdolne do zawarcia porozumienia między sobą bez konieczności ingerencji organu administracyjnego
- Ugoda musi być przeprowadzona zgodnie z prawem
Zasada nakłaniania do ugody łączy się z zasadą informowania stron.
Zasada Pisemności Postępowania „Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji”
Zasada ta nakłada na organ obowiązek pisemnej formy wszystkich czynności związanych z postępowaniem począwszy od zawiadomienia do aktu kończącego postępowanie.
Od zasady tej można odstąpić wyłącznie wtedy, kiedy sporządzony zostanie stosowny protokół. Można też dokonać właściwej dla sprawy adnotacji, którą będzie musiała podpisać strona. W tym wypadku podpis będzie uregulowaniem (zakończeniem) sprawy. ·Jedną z ostatnich zasad jest Zasada Dwuinstancyjności Postępowania . Dwuinstancyjność jest to prawo do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, czyli do odwołania się do organu drugiej instancji. Jednak jest to możliwe tylko w przypadku strony, której decyzja w danej sprawie ·nie jest ostateczna. Strona, której wydano ostateczną decyzje w pierwszej instancji nie ma prawa do odwołania się do drugiej instancji. Dwuinstancyjność daje gwarancję, że w sytuacji, kiedy strona otrzyma niezgodną z zasadami Kodeksu Postępowania Administracyjnego decyzję to będzie miała szansę odwołać się do organu drugiej instancji.
Wyjątkiem jest artykuł 127 paragraf 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z tym artykułem decyzja wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie można się odwołać. Strona niezadowolona z decyzji któregoś z tych organów może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ostatnią podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest Zasada Trwałości Ostatecznych Decyzji Administracyjnych i Sądowej Kontroli .
„Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.”
Celem tej zasady jest ochrona praw nabytych przez stronę oraz ochrona porządku prawnego. Dzieje się tak, dlatego iż stabilność ostatecznych rozstrzygnięć budzi w obywatelach zaufanie do władz państwowych.
Ostateczna decyzja to taka, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nie przysługuje ono:
- Decyzjom wydanym w II instancji oraz decyzjom kasacyjnym
- Decyzjom organu I instancji po przekroczeniu terminu odwołania
- Decyzjom wydawanym przez ministra i samorządowe kolegia odwoławcze
- Decyzjom zawierającym wady powodujące nieważność z mocy prawa
Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, oznacza to, że decyzja jest ważna do momentu aż odpowiedni organ stwierdzi jej nieważność.
Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wada. W Kodeksie postępowania administracyjnego spisano siedem przypadków, które dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Unieważnić decyzję według artykułu 156 można wtedy, gdy:
- Decyzja została wydana z naruszeniem prawa
- Decyzja wydana została bez podstawy prawnej, lub z naruszeniem prawa
- Decyzja dotyczy sprawy, która została wcześniej rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją
- Decyzja została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie
- Decyzja w dniu jej wydania była niewykonalna a jej wykonalność ma charakter trwały
- Wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą
- Decyzja jest wadliwa, co powoduje, że jest nieważna z mocy prawa.
Samowolne przerobienie przez organ administracyjny decyzji ( jej treści) jest niedopuszczalne i nie ma wpływu na jej ważność.
Ogólne zasady prawa administracyjnego w kodeksie postępowania administracyjnego uzupełniają się nawzajem. Można powiedzieć, że wszystkie te zasady tworzą ze sobą logiczną całość, która umożliwia podjęcie decyzji zgodnej z prawem. Dzięki tym zasadom postępowanie administracyjne jest ukierunkowane na stronę postępowania, która ma szeroki katalog praw, umożliwiający jej swobodne poruszanie się.