Źródła prawa administracyjnego

Anna Kondraciuk Klasa IV „a” LE

Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu się różne znaczenia. Niekiedy uważa się, że jest źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła poznania. Takimi źródłami poznania są organy urzędowe, w których ogłaszane są akty normatywne. U nas są to dzienniki urzędowe, o których wydawaniu stanowi ustawa z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych.

Według innego ujęcia źródeł prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane. Takie źródła prawa w porozumieniu formalnym, prawniczym są przedmiotem naszego zainteresowania.

W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa, dlatego też wyłania się problem hierarchii źródeł prawa i ich systematyzacji. Występuje również system źródeł prawa danego państwa przez co rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowaniu z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje.

Źródła prawa administracyjnego w znaczeniu prawniczym nie są inne niż źródła prawa wielu innych gałęzi prawa. Nauka o źródłach prawa należy do teorii prawa. W dzisiejszym znaczeniu przez źródła prawa rozumie się sposoby, w jakich tworzy się, utrzymuje i zmienia prawo.

Cechami charakterystycznymi, a nierzadko swoistymi, źródeł prawa administracyjnego są:
Ich wielkość i różnorodność w sensie składników gatunkowych. Różnią się one pod tym względem zasadniczo od źródeł innych działów prawa. Tak np. całe prawo sądowe (prawo cywilne, karne i odpowiadające im prawo procesowe) mieści się w paru kodeksach, które są szczególnie opracowanymi ustawami, ponadto w orzeczeniach sądowych, systematycznie publikowanych i komentowanych. Do wyjątków można zaliczyć rozporządzenia ministerialne jako źródło prawa sądowego, regulujące na mocy szczególnego upoważnienia ustawy (delegacji ustawowej) jakiś fragment prawa cywilnego czy karnego. Inaczej jest w prawie administracyjnym. Tu występuje wielka różnorodność źródeł prawa, przy czym najliczniej reprezentowane są właśnie rozporządzenia.
To, że ich ewentualna kodyfikacja natrafia na najprzeróżniejsze przeszkody, a na dobrą sprawę w ogóle nie jest podejmowana, oczywiście poza procedurą. Ewentualne zamiary dotyczą co najwyżej zasad ogólnych prawa administracyjnego, czyli regulacji podobnej do tej, która istnieje np. w prawie cywilnym czy karnym.
To, że większość źródeł prawa administracyjnego pochodzi od samej administracji. Organy administracji państwowej, głównie organy nazywane dotąd naczelnymi, a także organy centralne w obrębie prawa wewnętrznego, wydają wielką ilość różnorakich aktów prawnych, albo w oparciu o szczególną podstawę prawną albo tylko na podstawie normy kompetencyjnej. Te ostatnie były do niedawna nierzadko nazywane aktami samoistnymi, ale tylko wtedy, gdy wywodzono z nich prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji.


Wydawanie owych aktów normatywnych należy do organów administracji, jest ich działaniem systematycznym, określonym prawem i życiowo chyba niezbędnym, a zatem wchodzi w skład administracji w sensie przedmiotowym są więc te akty normatywne źródłami prawa i zarazem przejawami działania administracji. Prawo zatem, które normuje warunki, tryb itd. wydawania takich aktów normatywnych, ma niejako podwójny sens: bo normuje pewien fragment źródeł prawa (będący w tym zakresie porządkiem zamkniętym) i zarazem pewien fragment administracji w sensie przedmiotowym. Ustalenia powyższe nie są kontrowersyjne wobec faktu wprowadzenia w Konstytucji zamkniętego systemu źródeł prawa, ponieważ mamy do czynienia także z dziedziną prawa wew.
Prawo administracyjne nie jest jednolite w sensie wyróżnienia go jako działu. Otóż w nim samym, skutkiem wyróżnienia i regulowania pewnych przedmiotów szczególnych, dochodzi, jak gdyby, do dalszego podziału na niższym stopniu i wyodrębnieniu tzw. działów kompleksowych, które charakteryzują się jednoczesnym udziałem także norm z innych działów prawa (np. prawo ochrony środowiska, prawo budowlane).
W prawie administracyjnym znane jest ( i stanowi jego część) prawo miejscowe, ustanawiane (w granicach ustaw) z powodu ewenementu lokalnego, tj. potrzeby takiej regulacji, która nie występuje jednocześnie na obszarze całego kraju.
W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy źródeł. I tak przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo można wyodrębnić:

q źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa
q źródła prawa stanowione przez organy terenowe.

Mówiąc o organach centralnych ma się na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), jak i władzy wykonawczej – Prezydent RP, Rada Ministrów. Ministrowie i inne organy administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe – to organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej (niezespolonej) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego.
Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na:

q źródła prawa powszechnego obowiązującego (art. 87 Konstytucji)
q źródła prawa wewnętrznego (art. 98 Konstytucji)

W art. 87 Konstytucja przyjęła zamknięty system źródeł prawa o powszechnie obowiązującym charakterze. Źródłami takiego prawa są:

o Konstytucja
o ustawy
o ratyfikowane umowy międzynarodowe
o rozporządzenia
o akty prawa miejscowego.

Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych. Ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, oczywiście, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlatego należy je zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnych sankcjom. O charakterze przepisu prawnego decyduje jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter sankcji. Zdarzało się i może zdarzyć się, że pod nazwą przewidzianą dla przepisów wewnętrznych mieszczą się przepisy prawne zobowiązujące lub uprawniające obywateli, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi jednak o ustalenie kryterium podziału przepisów prawnych, które pozwala dokonać podziału z punktu widzenia ich treści, a nie ze względu na formę.



Do źródeł prawa administracyjnego stanowionego przez organy centralne zaliczamy:
v Konstytucję – w hierarchii źródeł prawa administracyjnego jest aktem normatywnym najwyższej rangi. Ustala podstawowe zasady ustroju politycznego i społeczno – gospodarczego państwa, strukturę i kompetencje naczelnych, centralnych i lokalnych organów państwa, a także zasady i treść stosunków między obywatelami i państwem. Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów (Rządu), Prezesa Rady Ministrów oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu oraz wojewodów i samorządu terytorialnego w systemie organizacji państwa. Przesądza ona o istnieniu samorządu terytorialnego.

W zakresie administracji publicznej konstytucja określa przede wszystkim ustrój organów administracji publicznej, a także innych podmiotów wykonujących zadania administracji publicznej. Konstytucja określa także zadania i kompetencje wymienionych wyżej organów i podmiotów. Formułuje podstawowe zasady i formy działania wskazanych organów i innych podmiotów. W szczególności wskazuje, jakie akty normatywne są źródłami prawa. Konstytucja kreuje zasady kontroli administracji publicznej, w tym zaś zakresie formułuje także zasady prawa administracyjnego. Konstytucyjne określenie wolności i prawa człowieka i obywatela stanowi zarazem określenie granic dozwolonej ingerencji administracji publicznej w sferze tych wolności i praw. Zasadnicze znaczenie ma tutaj konstytucyjna determinacja przesłanek, ze względu na które granice owej dopuszczalnej ingerencji mogą być przekroczone przez ograniczenie w wyjątkowych przypadkach wolności i praw człowieka, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i nie mogą naruszać istoty wolności i praw człowieka i obywatela.
Konstytucyjna regulacja wolności i praw człowieka i obywatela zakreśla zatem granice prawnej ingerencji administracji publicznej, ale zarazem otwiera możliwości przekraczania tych granic, to znaczy ingerowanie w sferę wolności i praw człowieka i obywatela. Każdy, czyje prawo lub konstytucyjnie określona wolność zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego i zażądać zbadania przez ten Trybunał, czy ustawa (lub inny akt normatywny), na postawie którego nastąpiła ingerencja w sferze wolności i praw człowieka i obywatela, jest zgodna z Konstytucją czy też nie. Konstytucja wskazuje, że idzie tu jedynie o ingerencje przyjmujące postać orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej.

Należy zauważyć, że ograniczenia ingerencji administracyjno-prawnej zawarte w Konstytucji mają zasadnicze znaczenie dla administracji publicznej, bowiem niemal cała aktywność administracji publicznej podejmowana jest zwykle na granicy konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Administracja publiczna nie ma bowiem własnych wolności i praw, a jedynie kompetencje, które umożliwiają jej podejmowanie działalności.

Od 17 października 1997r. postanowienia Konstytucji (poza wskazanymi wyjątkami) obowiązują bezpośrednio każdego pracodawcę, każdego sędziego i każdy organ administrujący w każdej spawie ogólnej lub indywidualnej, która jest przezeń prowadzona

Przez bezpośrednie stosowanie konstytucji należy rozumieć taki wyraz woli kompetentnego organu, który w sferze stosunków prawa publicznego lub prywatnego przy wyłącznym lub jednoczesnym wzięciu za podstawę normy konstytucyjnej ustala, że dany konkretny podmiot prawny jest do czegoś obowiązany lub do czegoś uprawniony albo, że znajduje się w określonej sytuacji prawnej.

Jednocześnie z faktu, iż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej Polskiej, wynika, że postanowienia Konstytucji mają pierwszeństwo przed postanowieniami niższych aktów normatywnych w procesie stosowania prawa. Oznacza to, że organ stosujący uznając jednoczesną niejednolitość regulacji konstytucyjnej i regulacji prawnej poza konstytucyjnej stosuje regulację konstytucyjną, chyba że ta odsyła go w wyznaczonym zakresie bezpośrednio do regulacji ustawowej.
Bezpośrednio stosować Konstytucję można:
- tylko w obszarze uregulowań konstytucyjnych
- tylko przy rozstrzyganiu o treści i zakresie tych obowiązków i uprawnień, które da się bezpośrednio i dostatecznie wyczerpująco normować przepisami Konstytucji
- tylko wtedy, gdy okoliczności faktyczne (prawne) sprawy zezwalają na bezpośrednie stosowanie konstytucyjnej normy.


Konstytucja obowiązuje:
- przed wszystkimi organami wszystkich kompetentnych władz publicznych władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą w zakresie stosowania prawa prywatnego, gdzie organ ma obowiązek uwzględnienia postanowień konstytucyjnych, a strona może skutecznie się na nie powołać.
- Przed wszystkimi organami i pracownikami urzędów w obszarze realizacji i stosowania prawa publicznego.
- Przed wszystkimi organami I i II instancji, a także innymi organami kontrolnymi oraz nadzorczymi.
v Ustawę – kolejny akt normatywny po konstytucji znajdujący się w hierarchii systemu źródeł. W myśl art. 120 Konstytucji „Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość.”
Sejm jest jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwalania ustaw.
Inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczpospolitej i Radzie Ministrów. Ponadto inicjatywa ustawodawcza przysługuje co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu (art. 118 ust. 1 i 2 Konstytucji). Tryb postępowania w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej reguluje ustawa z 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Według regulaminu Sejmu poselskie projekty ustaw mogą być wnoszone przez komisję sejmową lub co najmniej 15 posłów podpisujących Sejmowi projekt ustawy, przedstawiają skutki finansowe jej wykonania.

Projekt ustawy składa się w formie pisemnej na ręce Marszałka Sejmu. Wnioskodawca musi wskazać swego przedstawiciela upoważnionego do reprezentowania w pracach nad złożonym projektem.

Do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazać różnicę pomiędzy dotychczasowym, a projektowanym stanem prawnym, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych. Gry projekt ustawy wnosi Senat, Prezydent, Rada Ministrów lub komisja sejmowa uzasadnienie projektu powinno zawierać stwierdzenie o zgodności projektu ustawy z prawem. Uzasadnienie powinno informować o przedstawionych wariantach i opiniach. Do uzasadnienia wniesionego przez Radę Ministrów projektu ustawy, dołącza się projekty podstawowych aktów wykonawczych.

Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów.
Marszałek Sejmu zarządza doręczenie projektu ustawy posłom oraz przesyła go Prezydentowi, Marszałkowi Senatu i Prezesowi Rady Ministrów.
Senat rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie ich rozpatrywania przez Sejm przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji sejmowej. Wnioskodawca może wycofać projekt ustawy z toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu.

Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu lub komisji sejmowej. Zawsze pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu Sejmu w odniesieniu do projektów ustaw: o zmianie Konstytucji, budżetowych, podatkowych, dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Marszałek Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzenie Sejmu również inne projekty ustaw.
Pierwsze czytanie projektu ustaw obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy oraz debatę w prawie ogólnych zasad projektu. Czytanie to – na posiedzeniu plenarnym Sejmu – kończy się skierowaniem projektu do komisji, chyba że Sejm w związku ze zgłoszonym wnioskiem odrzuci projekt w całości.
Projekt ustaw kieruje się do właściwych komisji sejmowych. Komisje, do których skierowany został do rozpatrzenia projekt ustawy, obradują nad nim wspólnie. Do szczegółowego rozpatrzenia projektu komisje mogą powołać podkomisję, która – po rozpatrzeniu projektu ustawy – składa komisjom sprawozdanie o projekcie.

Komisje do których skierowany został projekt ustawy, przedstawiają Sejmowi wspólne sprawozdanie o tym projekcie. Sprawozdanie to musi określić stanowisko komisji co do projektu.
Komisje mogą wnioskować o:

- Przyjęcie projektu bez poprawek
- Przyjęcie projektu z określonymi poprawkami w formie jednolitego tekstu
- Odrzucenie projektu.

Wnioski i propozycje odrzucone przez komisję, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się w sprawozdaniu. Na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie komisji przedstawia wybrany z ich składu poseł sprawozdawca.
Drugie czytanie projektu ustawy obejmuje:

- Przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy
- Przeprowadzenie debaty prac zgłaszanie poprawek i wniosków.

Poprawki przedstawia się Marszałkowi Sejmu na piśmie w odpowiedniej formie. Wnioskodawca, posłowie i Rada Ministrów mogą zgłaszać poprawki najpóźniej do czasu zakończenia czytania.
W razie zgłoszenia w drugim czytaniu nowych poprawek i wniosków projekt ustawy kieruje się ponownie do komisji, które go rozpatrywały, chyba że Sejm postanowi inaczej. PO rozpatrzeniu zgłoszonych poprawek i wniosków komisje przedstawiają Sejmowi dodatkowe sprawozdanie.
Trzecie czytanie projektu może odbyć się niezwłocznie, jeżeli w drugim czytaniu projekt nie został skierowany ponownie do komisji.
Trzecie czytanie obejmuje:

- Przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania
- Głosowanie.

Najpierw głosuje się w sprawie wniosku o odrzucenie projektu ustawy w całości, jeżeli wniosek taki został postawiony, a następnie – jeżeli projekt nie został odrzucony – poprawki do poszczególnych artykułów, a w końcu = w sprawie projektu w całości w brzmieniu zaproponowanym przez komisję, ze zmianami wynikającymi z przegłosowanych poprawek.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach Sejm może skrócić postępowanie z projektami ustaw przez:
- Przystąpienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu
- Przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakończeniu pierwszego czytania bez odsyłania projektu do komisji.
- Przystąpienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druku sprawozdania komisji.

Uchwaloną ustawę Marszałek Sejmu przekazuje Marszałkowi Senatu i Prezydentowi. W ciągu 30 dni Senat może:
- Ustawę przyjąć bez zmian
- Uchwalić poprawki
- Uchwalić odrzucenie ustawy w całości.

Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm (milczenie Senatu oznacza wiec przyjęcie ustawy).
Uchwałę Senatu o odrzuceniu ustawy w całości bądź proponująca poprawki uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ustawionej liczby posłów.

Uchwaloną przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi RP do podpisu. Prezydent może:
- Podpisać ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP
- Wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją
- Nie wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, lecz z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (może skorzystać z prawa veta).

Jeżeli Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za zgodną z Konstytucją, to Prezydent nie może odmówić jej podpisania. Inaczej mówiąc Prezydent podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Gdy zaś Trybunał Konstytucyjny uzna ustawę za niezgodną z Konstytucją, to Prezydent odmawia jej podpisania. Jeżeli zaś niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z cała ustawą, Prezydent – po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu – podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.

Jeżeli przepisy ustawy niezgodne z Konstytucją są nierozerwalnie związane z całą ustawą, to Prezydent odmawia podpisania ustawy.
W przypadku skorzystania przez Prezydenta z prawa veta Sejm ponownie rozpatruje ustawę i może ponownie ją uchwalić większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Gdy Sejm nie uwzględnia veta Prezydenta, Prezydent w ciągu 7 dni ma obowiązek podpisać ustawę i zarządzić jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. W omówionej sytuacji (przełamania przez Sejm veta Prezydenta) Prezydentowi nie przysługuje prawo przystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją.

Pewne odrębności procesu legislacyjnego występują co do ustaw; budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie ustawy budżetowej, o zaciąganiu długu publicznego oraz udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Do przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej obowiązana jest wyłącznie Rada Ministrów najpóźniej na 3 miesiące przez rozpoczęciem roku budżetowego. W wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu ustawy budżetowej (art. 222 Konstytucji). Senat może uchwalić poprawki do uchwalonej przez Sejm ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej przez Marszałka Sejmu, Prezydentowi RP nie przysługuje w stosunku do ustawy budżetowej prawo veta. W ciągu 7 dni od przedstawienia przez Marszałka Sejmu ustawy budżetowej bądź ustawy o prowizorium budżetowym Prezydent podpisuje ustawę. Może jednak ustawy nie podpisać i zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej bądź ustawy o prowizorium budżetowym. Trybunał Konstytucyjny orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale.

Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu, to Prezydent może w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.

W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego. Referendum to ma prawo zarządzić Sejm lub Prezydent RP, ale za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Jeżeli w referendum wzięła udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący. Jest to więc referendum rozstrzygające. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa z 29 czerwca 1995r. o referendum.
v Umowy międzynarodowe – Konstytucja z 1997r. jest pierwszą konstytucją, która reguluje zagadnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w polskim prawie wewnętrznym, a więc również w prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądzają art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 9 według którego „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”.
Art. 87 ust. 1 Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust. 1 ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Z rozdziału III Konstytucji wynika, że spośród norm praw międzynarodowych tylko umowy ratyfikowane są źródłami powszechnie obowiązującego prawa i częścią krajowego porządku prawnego.

Ratyfikacja umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. Jednakże ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Ten wymów odnosi się do umów międzynarodowych dotyczących

- pokoju, sojuszu, układów politycznych lub układów wojskowych
- wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji
- członkostwa Rzeczpospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej
- znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym
- spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.
Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.
Istnieją umowy międzynarodowe zatwierdzane przez Radę Ministrów oraz umowy resortowe, które nie wymagają ratyfikacji. Konstytucja nie określa jednak stosunku umów nie ratyfikowanych do prawa wewnętrznego.
Ustawa z 14 kwietnia 2000r. o umowach międzynarodowych określa zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania, wykonywania, wypowiadania i zmian zakresu obowiązywania umów międzynarodowych, Ustawa ta wyróżnia:
a) umowy ratyfikowane
b) umowy nie podlegające ratyfikacji

Ratyfikowane są umowy międzynarodowe:
- o których mowa w powołanym wyżej art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji
- inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają.

Umowy nie podlegające ratyfikacji zatwierdzenia przez Radę Ministrów; równoznaczne z zatwierdzeniem jest udzielenie przez Radę Ministrów zgody na podpisanie umowy międzynarodowej. Zgodę taką może uzyskać minister kierujący działem administracji rządowej właściwy do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa.
Ratyfikowane umowy międzynarodowe są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. Inne umowy międzynarodowe ogłasza się w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski”, z tym że ze względu na istotny interes państwa można odstąpić od ogłoszenia takiej umowy w Monitorze Polskim.

Konstytucja w art. 90 ust.1 dopuszcza przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Nastąpić to może na podstawie umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga szczególnego trybu określonego w art.90 ust.2-4. Dzięki temu można przystąpić do organizacji typu integracyjnego, takich jak Wspólnota Europejska i przyjąć prawo w niej stosowane. Tak więc według konstytucji prawo organizacji międzynarodowej uzyskuje szczególną rangę, która polega na zapewnieniu mu pierwszeństwa przed ustawami, które są z nim sprzeczne.

Umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzecz Pospolitą Polską przed wejściem w życie konstytucji z 1997 roku na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw, uznano za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art.91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art.89 ust.1 Konstytucji.

Rozporządzenia – są źródłem prawa, będącym jednocześnie formą działania administracji. Im niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w systemie organów administracji, tym bardziej bezpośrednia służy on wykonywaniu zadań administracyjnych. Rozporządzenia są przydatne wówczas, gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy, ale większą dokładnie nie określoną liczbę równorzędnych przypadków.


Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Rozporządzenia jako źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. Wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym. W hierarchii źródeł prawa rozporządzenia zajmują pozycje niższą niż ustawa, chociaż podobnie jak ustawa zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące.

Upoważnienie do wydawania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie ustawodawcy parlamentarnego. Według zasady podziału władz stanowienie prawa należy do ustawodawcy parlamentarnego. Mimo „powodzi” ustaw ustawodawca ten we współczesnym państwie nie jest w stanie zaspokoić zapotrzebowania na regulację prawną, tym bardziej nadzwyczaj trudno sprostać byłoby temu zadaniu w okresie transformacji ustrojowej. Dlatego konstytucja stwarza ustawodawcy możliwość przeniesienia w części władzy prawodawczej na organy władzy wykonawczej, które wykorzystują przyznane im uprawnienia do stanowienia prawa przez wydawanie rozporządzeń.

Rozporządzenie nie ma zastępować ustawy, lecz ją odciążyć od szczegółów technicznych, uregulowań zamiennych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. Z tych przyczyn rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne.

Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez parlament; wręcz odwrotnie – przez jego odciążenie od politycznie nieistotnych szczegółów – pozwala mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciem o wadze politycznej.

W okresie od lipca 1952 do lipca 1989 organami uprawnionymi do wydawania rozporządzeń były: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie i przewodniczący kolegialnych naczelnych organów administracji państwowej. Po zniesieniu Rady Państwa w lipcu 1989r. uprawnienie do wydawania rozporządzeń uzyskał Prezydent Rzeczpospolitej; pozostałe organy zachowały swoje uprawnienia do wydawania rozporządzeń.

Obecnie art. 92 ust. 1 Konstytucji stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Konstytucja zaś przewiduje, że rozporządzenia wydają:

Prezydent RP
Rada Ministrów
Prezes Rady Ministrów
Minister kierujący działem administracji rządowej, którego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.

Według ustaw zwykłych przewodniczący dwóch komitetów, a mianowicie przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej są upoważnieni do wydawania rozporządzeń. Według ustawy z 4 września 1997r. o działaniach administracji rządowej istnieją m. in. działy administracji: integracja europejska i nauka. Dlatego należy przyjąć, że wspomniani przewodniczący komitetów, będący członkami Rady Ministrów, jako kierujący działaniami administracji rządowej zachowali kompetencje do wydawania rozporządzeń również pod rządem Konstytucji z 1997r.

Obecnie do kręgu organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń należą: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz przewodniczący Komitetu Integracji Europejskiej.

Rozporządzenia są poddawane zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej, jak i kontroli sądowej. Kontrolę wewnątrzadministracyjną rozporządzeń sprawuje Rada Ministrów, która na wniosek Prezesa Rady Ministrów może uchylić rozporządzenie ministra. Przyjąć należy, że przepis art. 149 ust. 2 może stanowić podstawę do uchylenia rozporządzenia wydanego przez przewodniczącego komitetu, do którego stosuje się odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji rządowej, Powołany przepis nie wskazuje kryterium kontroli, stąd uzasadniony wydaje się być wniosek że chodzi tu o kontrolę nie tylko legalności, ale również celowości rozporządzenia, tym bardziej dlatego, że Prezes Rady Ministrów koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów. Kontrola wewnątrzadministracyjna dotyczy rozporządzeń stanowionych przez niektóre organy.


Natomiast wszystkie rozporządzenia mogą być poddane kontroli abstrakcyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Według art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka m. in. w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, a więc również rozporządzeń, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Z wnioskiem w sprawie takiej kontroli wystąpić mogą, podmioty taksatywnie wyliczone w art. 191 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają móc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Podlegają one ogłoszeniu w organie urzędowym,w którym akt normatywny był ogłoszony, a więc orzeczenia Trybunału w sprawach rozporządzeń ogłaszane są w Dzienniku Ustaw RP.

Niezbędną przesłanką do wniesienia skargi konstytucyjnej jest więc istnienie w sprawie dotyczącej wnoszącego skargę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej. Dlatego według art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu toku instacyjnego, w ciągu dwóch miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Skarga konstytucyjna musi spełniać wymagania pisma procesowego, a nadto dalsze wymogi określone w art. 47 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skarga taka musi być sporządzona przez adwokata lub rację prawnego, chyba, że skarżącym jest sędzia, prokurator, notariusz, profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych.

Uczestnikami postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach skarg konstytucyjnych są: skarżący, organ, który wydał wykwaterowany akr normatywny i Prokurator Generalny, a nadto Rzecznik Praw obywatelskich, jeśli zgłosi się swój głos udziału w postępowaniu.

Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany. Rozporządzenia centralnych organów państwowych podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Rozporządzenie jest bardzo cennym instrumentem działania administracji, zwłaszcza w tych sferach działania, w których podmiot upoważnionym do wydania rozporządzeń pozostawia się znaczny obszar do regulacji tą droga. Dotyczy to zwłaszcza prawa administracyjnego, finansowego i socjalnego, w których dość ramowe ustawy uzupełniane są przepisami rozporządzeń, dzięki którym rząd uzyskuje możliwość kształtowania własnej polityki w tych dziedzinach.

Zarządzenia – są aktami normatywnymi nie mającymi waloru źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej. Mają one bowiem charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu zarządzenia. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Oznacza to, że ustawa powinna określać wyraźnie organ upoważniony do stanowienia aktów normatywnych w formie ustawy praw, wolności i obowiązków obywateli, nie mogą regulować spraw dotyczących prawną osób fizycznych i prawnych nie powiązanych z normodawcą szczególnym stosunkiem organizacyjnego podporządkowania. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, które nie są organizacyjnie związane z normodawcą. Zarządzenia nie mogą ani zastępować aktów normatywnych o mocy powszechnej ani też modyfikować ich treści, sensu i znaczenia. Rygory stawiane zarządzeniom mają szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przedmiot zarządzeń określony jest w aktach ustawowych w sposób ogólny. Zarządzenia mogą być wydawane przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów, ministrów, przewodniczących określonych w ustawach komitetów, państwowej, terenowe organy rządowej administracji zespolonej i niezespolonej oraz organy zakładów administracyjnych.

Uchwały – to z reguły akty normatywne kolegialnych organów administracji publicznej. Wśród tego typu aktów normatywnych wyróżnia się w szczególności uchwały Rady Ministrów, a poza uregulowaniem konstytucyjnym także uchwały kolegialnych centralnych organów administracji publiczne, uchwały organów samorządu terytorialnego zaliczane do aktów prawa miejscowego, uchwały kolegialnych organów zakładów administracyjnych. Jedynie niektóre z wymienionych wyżej typów uchwał stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej. Charakter taki mają np. uchwały organów samorządu terytorialnego kwalifikowane jako akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Nie mają charakteru źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej wydawane w sprawach indywidualnych uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Większość uchwał to akty normatywne mające charakter wewnętrzny i obowiązujące tylko jednostki organizacyjne podległe organowi podejmującemu uchwałę. Przykładem są uchwały Rady Ministrów. Podejmowane są one dla wykonania prawnie określonych kompetencji. W tym przypadku uchwały podejmowane są dla wykonania konstytucyjnie i ustawowo określonych kompetencji Rady Ministrów. Powinno być wydawane w zakresie spraw nie należących do materii ustawowych, czyli spraw, które nie są regulowane ustawami i bez konieczności powoływania się na upoważnienie ustawy. Przedmiotem tych uchwał mogą być w szczególności sprawy kierownictwa wewnętrznego, sprawy polityki administracyjnej, to znaczy prawnie dozwolonego sposobu wykonywania aktów normatywnych powszechnie obowiązującego prawa. Samodzielność w kształtowaniu treści uchwał zawsze musi się mieścić w granicach konstytucji i ustaw i nie może tych granic przekraczać. Jeśli zważyć, że uchwały tego typu mogą wiązać jedynie tych adresatów, którzy są organizacyjnie lub służbowo podporządkowani organowi podejmującemu uchwałę, przedmiot uchwał nie może wykraczać poza kompetencje adresatów. Warunkiem wejścia w życie uchwał jest ogłoszenie w oficjalnym organie promulgacyjnym Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej „Monitor Polski”, w dziennikach urzędowych ministerstw, w wojewódzkich dziennikach urzędowych, przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych, w inny sposób miejscowy czy też zwyczajowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w prasie, radiu czy telewizji.

Regulaminy i statuty – są to akty normatywne, w których reguluje się wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych administracji publicznej (także niepublicznej). Przedmiotem regulacji są tu w szczególności podziały pracy, zakres czynności, układy zależności organizacyjnych, zasady wewnętrznej koordynacji działań, często także kwestie kontroli wewnętrznej. Akty normatywne o charakterze regulaminów i statutów stanowią zawsze jakąś postać prawa ściśle wewnętrznego, jednakże nieautonomicznego wobec konstytucji, ustaw i innych aktów powszechnie obowiązujących . Ich bezsporną funkcją jest wyeliminowanie swobody i dowolności w zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych administracji publicznej. Regulaminy u statuty podobnie jak wszystkie akty normatywne administracji publicznej muszą mieć podstawę ustawową, mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego. Typowym przykładem mogą być statuty i regulaminy urzędów administracyjnych, które regulują szczegółową organizację i szczegółowy tryb pracy urzędów.

Szczególną grupę aktów normatywnych tego typu stanowią statuty regulaminy zakładów publicznych. Regulują oni bowiem nie tylko wewnętrzny ustrój zakładu administracyjnego, ale także prawa i obowiązki użytkowników zakładu. Regulaminowa regulacja praw i obowiązków użytkowników zakładu administracyjnego może stać w sprzeczności z konstytucyjną regulacją praw i obowiązków obywatela. Uwzględniając funkcje danego zakładu administracyjnego, regulamin powinien uwzględniać wszystkie konstytucyjnie określone prawa i obowiązki obywatela, nie może ich uszczuplać i nie powinien ich rozszerzać. Tego typu regulacje regulaminowe mogą być tworzone na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, powinny mieć charakter uzupełniający ustawę w znaczeniu konkretyzacji norm konstytucji i ustaw szczegółowych. Regulaminowa regulacja praw i obowiązków użytkowników zakładu administracyjnego nie oznacza zerwania związku z konstytucją, gdyż w dalszym ciągu pozostaje te regulacja w sferze praw i obowiązków stanowiących materię konstytucyjną. Regulacja regulaminowa stanowi jedynie konkretyzację konstytucyjnych praw i obowiązków obywatela i podlega prawnej z punktu widzenia zgodności z konstytucją i ustawami.



Źródła:
Eugeniusz Ochendowski – „Prawo Administracyjne – część ogólna”
Jan Boć – „Prawo Administracyjne”
Ryszard Seidel – „Prawo i postępowanie administracyjne”