Pojęcie prawa administracyjnego
1. Pojęcie administracji.
W naukach administracyjno – prawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach.
Według pierwszego znaczenia – administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedne i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłącznie z instytucji i organizacji poza państwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (obecnie – gminnym i powierzonym organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wąskim znaczeniu tego słowa, w drugim – o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a ściślej biorąc – o administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa.
Zgodnie z drugim znaczeniem – administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taka prowadzą inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym, i administrację wykonywaną przez owe i inne organy i instytucje nie należące do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalność prowadzą wyłącznie organy i instytucje niepaństwowe, możemy określić te administrację jako tylko publiczną. Idąc dalej, działalność podejmowaną przez instytucje lub podmioty niepubliczne, tj. ogólnie mówiąc takie, które nie maja na celu realizacji zadań publicznych wyznaczonych przez ustawę, można określić jako administrację prywatną. Przykładem administracji państwowej w znaczeniu ścisłym może być administracja sprawowana przez tzw. rządowe organy administracji ogólnej lub specjalnej, natomiast przykładem administracji w wąskim rozumieniu tego słowa może być działalność podejmowana przez organy gminy lub związki międzygminne, o których jest mowa w ustawie o samorządzie gminnym.
Od innych działań państwa administrację państwowa wyróżnia bądź bardziej konkretny charakter czy – inaczej – mniej abstrakcyjnie określony cel oraz mniej ogólnie opisane podmioty (działający i odbiorca – adresat działania), bądź rodzaj podmiotu i przesłanki działania. Te elementy pozwalają też dość dokładnie odróżnić administrację (jako określony typ działalności) od ustawodawstwa oraz sadownictwa. Ustawodawstwo bowiem z reguły odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych, jeżeli jest skierowane do bardziej ogólnie określonego kręgu adresatów. Ustanowione w tym trybie reguły postępowania są również sformułowane za pomocą pojęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Sądownictwo zaś jest wyraźnie ukierunkowane na pewien typ spraw: generalnie jest ono związane ze sprawami karnymi i cywilnymi, wyjątkowo – na mocy odrębnych przepisów i w oznaczonym w nich zakresie – ze sprawami administracyjnymi. Działania sądu są przy tym z reguły ściśle uwarunkowane i określone co do formy i skutków prawnych. Na przykład sąd nie może działać z własnej inicjatywy, większość jego czynności jest dokładnie określona zarówno co do kolejności, treści, mocy prawnej, jak i co do uczestników. Natomiast działalność administracji z zasady nie wiąże się z rozstrzyganiem spraw cywilnych i karnych. Rozstrzyganie w ogóle jakichkolwiek sporów powstałych bądź między obywatelami a organami państwowymi nie odpowiada istocie administracji. Jeżeli administracja zajmuje się ich rozstrzyganiem, czyni to przejściowo i zawsze na podstawie odrębnego upoważnienia, chyba że chodzi o sprawy czysto organizacyjne i wewnętrzne, związane z tokiem urzędowania.
Na podstawie podanych cech nie można jeszcze odtworzyć roli administracji w wybranym państwie (tj. w państwie określonego typu i określonej formy). Pozwalają one jedynie zorientować się ogólnie w zakresie i przedmiocie administracji. Aby pełniej scharakteryzować administrację w danym państwie, trzeba także uwzględnić niektóre zasady ustroju politycznego oraz podstawowe zadania (cele) i funkcje państwa. Tylko wówczas można oddać rzeczywistą rolę, treść i zakres administracji w danym państwie, a także w poszczególnych okresach jego rozwoju czy trwania.
W Polsce przed II wojną światową oraz po wojnie mniej więcej do 1950 r. najczęściej określano administrację w sposób negatywny, tj. jako tę działalność państwa, która pozostaje poza sferą ustawodawstwa i sądownictwa. Przy określaniu administracji wykorzystano więc podział władz państwowych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą. Dzięki temu wskazywano a priori na funkcje administracji w państwie.
Negatywny sposób określania administracji państwowej nie oznaczał rezygnacji z podania cech wyróżniających administrację z działalności państwa albo odróżniających ten fragment państwa od pozostałych. Definicje negatywne wykazywały bowiem nie pewne cechy administracji i posługiwały się kryteriami wyróżnienia tej działalność od pozostałej, prowadzonej przez państwo, a także przez inne podmioty i organizacje, na przykład prywatne, jak również tego fragmentu państwa, który stanowił administrację, od pozostałych. Te cechy były tylko wyrażane za pomocą bardzo abstrakcyjnych pojęć czy też podawane tylko przykładowo, pomocniczo. Definicje negatywne były bowiem wyrazem przekonania, iż administracji państwowej nie da się określić w sposób pozytywny, tj. uogólniający i wyczerpujący zarazem, dokładny pod względem naukowym. Powodem była nie tyle słabość nauki czy nieumiejętności badaczy, co natura administracji: jej zmienność, różnorodność, nieograniczony zasięg itd. Dlatego też, ściśle biorąc, należało by mówić nie tyle o definicjach negatywnych, co materialno – negatywnych. Wskazują one bowiem także na charakter określanej działalności lub organizacji.
Przykładem definicji materialno – negatywnej może być definicja S. Kasznicy, wedle którego „administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej”, czy określenie T. Bigo, który widział w administracji państwowej „planową działalność państwa zmierzająca do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem”. Według T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż jest oparta na normach prawnych. W przypadku państwa zarówno akt woli, jak i akt zewnętrzny jest regulowany prawem, natomiast w przypadku człowieka prawo reguluje tylko akt zewnętrzny, i to nie zawsze. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te cechy pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej bądź administrację istniejącą w innych epokach od administracji współczesnej.
W podobny sposób definiowano w owym czasie administrację także w innych krajach. Na przykład F. Fleiner, szwajcarski autor popularnego podręcznika z początków tego wieku, twierdził, że administracja to ogół urządzeń technicznej i prawnej natury służących celom, które odpowiadają dobru ogólnemu, poza sądownictwem i ustawodawstwem. Według tego autora, administracja to złożona organizacja, wraz z wyposażeniem rzeczowym i osobowym, oraz prawo, które reguluje jej działalność, mającą na celu dobro publiczne. Podobnie określał administrację O. Mayer, uważany za twórcę niemieckiej nauki prawa administracyjnego. Jego zdaniem administracja jest działalnością państwa pozasądową, zmierzającą do realizowania życiowych celów według własnego porządku prawnego.
Z poczynionych uwag wynika, że administracja jest złożonym zjawiskiem należącym do strefy organizacji, prawa i kultury. Współcześnie uchodzi ona już to za część aparatu państwowego, powołaną do realizacji zadań ustalonych (lub zaakceptowanych) przez parlament, już to za rodzaj działalności prowadzonej przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne) celem realizacji zadań uznanych za publiczne i określonych w ustawach i innych aktach. Działania podjęte dla realizacji tych zadań są w większym lub mniejszym stopniu zdeterminowane przez prawo i wprost albo pośrednio przypisane poszczególnym podmiotom administracji. W szczególności prawo określa podstawę owych działań, ich zasięg, moc wiążącą, formę i tryb podejmowania oraz inne warunki, których spełnienie wpływa na ich ważność i skuteczność.
2. Pojęcie prawa administracyjnego.
W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, państwowego także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów, w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego.
Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznawanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:
- tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania;
- określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania, nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.);
- stanowiące podstawę dla określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywania;
- tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.
Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itp.
Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości w miastach i osiedlach).
Zależnie od funkcji spełnionych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:
- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,
- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,
- prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,
- prawo o postępowaniu legislacyjnym,
- prawo o postępowaniu karno – administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczeniach);
- prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,
- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.
Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie więżące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:
- ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność;
- ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy;
- przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr, wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itp.
Opisane przepisy prawne są podmiotem nauki prawa administracyjnego. Można zatem powiedzieć, iż podstawowym przedmiotem jej zainteresowania są normy regulujące wyłącznie zachowanie się administracji, innymi słowy normy, w których zawsze w charakterze jednego z podmiotów występuje organ administracji państwowej.
Nauka prawa administracyjnego, jak zresztą nauka prawa, interesuje się jednak nie tylko normą, jej strukturą, systemem norm itp., lecz również poglądami na owe normy, strukturę, system itp. Inaczej mówiąc, przedmiotem nauki prawa administracyjnego jest zarówno norma prawna, jak i rozumienie owej normy.
Co więcej, nauka prawa administracyjnego bardzo często nie poprzestaje na tym. Poza analizą struktury badanych norm, ich klasyfikacją, systematyzacją itp. Zajmuje się także ona genezą, stanowieniem, przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa administracyjnego oraz zwyczajów prawnych. Jej celem jest więc nie tylko poznanie norm prawnych i ustalenie istniejących między nimi zależności, lecz także warunków ich urzeczywistnienia, skuteczności i wszystkich innych następstw ich obowiązywania – zarówno prawnych, jak i pozaprawnych. Zebraną wiedzę wykorzystuje ona dla formułowania wniosków w sprawie potrzeby zweryfikowania dotychczasowego stanu prawnego albo uregulowania zebranego zjawiska.
3. Typy norm w prawie administracyjnym.
Biorąc pod uwagę wydzielone wyżej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy norm prawa administracyjnego:
- normy ustrojowe,
- normy materialne,
- normy proceduralne.
Do norm ustrojowych należą normy:
1. określające właściwość,
2. ustanawiające zadania,
3. regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje,
4. regulujące organizację administracji.
Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej, określonego uprawnienia lub obowiązku. Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itp.
Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, którymi winna się ona kierować.
Normy regulujące sposób działania zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy, względnie na podjęcie działania w prawem określony sposób i z wynikającymi z prawa konsekwencjami. Normy wykazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.
Normy regulujące organizację administracji między innymi maja na celu wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między organami, między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, określenie podmiotu i trybu porozumiewania się organów, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania.
Wśród norm materialnych prawa administracyjnego można z kolei wyróżnić normy merytoryczne, blankietowe, generalne i abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (adresatom normy) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania. Przeciwieństwem norm merytorycznych są normy blankietowe. Wykazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy blankietowe odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Umożliwiają one bowiem organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.
Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.
Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. Określają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną.
Normy proceduralne można podzielić na:
1. normy postępowania administracyjnego,
2. normy postępowania sądowo – administracyjnego,
3. normy postępowania skargowo – wnioskowego,
4. normy postępowania kontrolnego.
Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itp.).
Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego. Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot. W jego wyniku następuje zmiana względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania).
Normy postępowania skargowo – wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego w skardze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi.
Normy postępowania kontrolnego pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łączą się jedynie pośrednio i tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany materialnoprawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowiązków).
Normy postępowania sądowo – administracyjnego są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury. W konsekwencji prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania (tj. organu, który wydał decyzję oraz skarżącego) prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo. Sąd administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony postępowania obowiązków materialnoprawnych ani też nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności.
Obok wymienionych stron postępowania istnieje także wiele innych. Można wśród nich wyróżnić normy o charakterze społecznym i technicznym. Przykładem mogą być normy moralne, etyczne, obyczajowe, religijne itp. Normy o charakterze technicznym można ogólnie określić jako szczególnego rodzaju przepisy, które określają jakość, rozmiary, wzory przedmiotów, technikę produkcji, sposób dokonywania określonych czynności itp. Normy społeczne i techniczne mogą mieć także prawny walor. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy norma taka zostanie inkorporowana przez normę prawną. Na przykład (dopełnienie) normy prawnej zakazującej obrót wyborami, które nie mają jakości określonej w normie technicznej.
LITERATURA
1. Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski,
A. Witkowska, Prawo Administracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999 r., Wyd. II zmienione.