Tradycje administracji publicznej w Polsce po 1989 roku

Termin ?administracja? w języku potocznym używany jest w sposób zbliżony do jego łacińskiego źródła ?Ministrare? . Nazwa ta jest synonimem służby, pomocy, prowadzenia oraz zarządzania.
Najogólniej można ująć, iż administracja to zorganizowana działalność, która realizowana jest przy pomocy określonego aparatu oraz zmierzająca do osiągnięcia pewnych założonych celów. W sytuacji, gdy działalność ta obejmuje zakres spraw o charakterze publicznym, wówczas możemy mówić tu o administracji publicznej.
Nie ma jednoznacznej definicji administracji publicznej, jednak należałoby zdefiniować ją jako zespół działań, czynności jak również przedsięwzięć organizacyjnych i wykonawczych, które prowadzone są na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
Budowa administracji jest pewną strukturą złożoną od strony organizacyjno-prawnej, składająca się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, które skupione są wokół organów wyposażonych w kompetencje określone w ustawach.
Nie istnieje jeden akt prawny, który normowałby budowę całej administracji w Polsce. W nauce prawa administracji znajdziemy natomiast definicję, zgodnie z którą organ administracji publicznej stanowi wyodrębnioną organizacyjnie część aparatu administracji publicznej, tworzoną na podstawie prawa i w sposób przez prawo przewidziany. Działa w imieniu i na rachunek państwa, z reguły jest uprawniony do stosowania środków władczych, wykonuje zadania publiczne z zakresu administracji, działa w ramach przeznaczonych mu przez prawo kompetencji. Nie jest jednak powołany do stanowienia prawa i wymierzania sprawiedliwości.
Aparatem pomocniczym administracji publicznej jest urząd, czyli struktura organizacyjna i majątkowa oraz zespół ludzi wyodrębniony do realizacji zadań organu.
Administracja w Polsce nie posiada bogatych tradycji. Pierwsze rozwiązania zostały wykształcone w czasach demokracji szlacheckiej w XVI w. a następnie zasadniczo zmodernizowane w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego (1764 - 1795). Powstał wówczas tzw. model władzy obywatelskiej, choć dopuszczał jedynie do udziału we władzy politycznej i administracyjnej stan szlachecki, wyjątkowo liczny, a następnie stan bogatego mieszczaństwa. Okres ten charakteryzował się wyborami do Sejmu, wyborami do organów centralnych, w tym do Rady Nieustającej (odpowiednik Rządu) oraz wybór do Sejmików Ziemskich jako organizacji administracji terytorialnej.
Trzeci rozbiór Polski w roku 1795 spowodował utratę suwerenności państwowej na ziemiach polskich i przyjęcie rozwiązań administracyjnych obcych państw. Do czasów I wojny światowej administracja na ziemiach polskich rozwijała się zatem w ramach systemów państw zaborczych, tj, Prus, Austrii i Rosji.
Ten różnorodny stan rzeczy, w chwili odzyskania niepodległości po I wojnie światowej stanowił wyjście do prac nad kształtowaniem administracji w Odrodzonej Polsce. Podjęte działania w kształtowaniu się administracji w II Rzeczypospolitej były jednym z główniejszych zadań w tym czasie. Model administracji z czasów Stanisławowskich nie wywarł dużego wpływu na kształtowanie się państwowości uwzględniono natomiast szereg rozwiązań państw zaborczych. Przyjęto zatem austriacki model administracji i sądownictwa, pruski samorządu terytorialnego oraz rosyjskie wzory instytucji finansowych wraz z koncepcją Najwyższej Izby Kontroli. II Rzeczypospolita była w tym czasie państwem wielonarodowym o różnych uwarunkowaniach społecznych, politycznych i gospodarczych. Stworzenie jednolitego, a zarazem zapewniającego autonomię regionalną, systemu administracji było dużym wezwaniem. Polska przechodziła także w tym czasie ewolucję od demokracji do autokratyzmu, który stanowił ograniczenie demokracji. Z tych przyczyn nie rozbudowano instytucji samorządu terytorialnego. Jednak prace nad nowym systemem wykonano w ciągu kilku pierwszych lat niepodległości i stanowiły one zgodną całość, zapewniającą należyte wywiązywanie się przez państwo z nałożonych zadań. System administracji borykał się jednak z problemami o charakterze wewnętrznym. Podstawowe znaczenie miała tu formalna tymczasowość administracji. Zaliczymy do nich tymczasową organizację rządu i administracji centralnej, tymczasowy podział województw, nie uregulowanej kwestii samorządu wojewódzkiego, który w rezultacie nie działał z wyjątkiem zaboru pruskiego oraz tymczasowa organizacja sądownictwa administracyjnego. Wiele zapowiedzianych aktów prawnych, które miały na nowo i stale regulować państwowość, jednak nie ukazało się. Taka tymczasowa ?prowizorka? przetrwała do 1939 roku. Nie wpłynęło to jednak na osłabienie sprawności administracji publicznej, a wręcz przeciwnie administracja mogła pochwalić się osiągnięciami takimi jak stworzenie profesjonalnych kadr administracji, które służbę dla państwa traktowały jako misję publiczną.
Drugim pozytywnym aspektem tymczasowości instytucji administracji, było poszukiwanie nowych, trwałych rozwiązań, na których można byłoby stworzyć polski, rodzimy model administracji publicznej. Świadectwem tego było powołanie w okresie dwudziestolecia międzywojennego czterech rządowych komisji do spraw całościowej reformy administracji czyli wypracowania ostatecznego polskiego modelu administracji publicznej. Prace pierwszych trzech komisji nie były rewelacyjne choć przyczyniły się do uproszczenia funkcjonowania struktur ministerialnych, zwiększenia uprawnień koordynacyjnych wojewodów i starostów, dekoncentracji administracji rządowej. Czwarta Komisja dla Usprawnienia Administracji Publicznej działająca pod kierunkiem Maurycego Jaroszyńskiego, znawcy prawa administracyjnego, wyróżniła się pod wieloma względami. Działała ona nie tylko z rządem który ją powołał, sądzono nawet, że pozostanie stałą instytucją przy administracji. Opierając się na jej tezach IV Międzynarodowy Kongres Nauk Administracyjnych w Madrycie w 1930 r. podjął uchwałę zalecającą wszystkim rządom powołanie takich struktur doradczych. Komisja zajęła się całością problematyki związanej z organizacją i funkcjonowaniem administracji publicznej. Propozycje miały charakter kompleksowy. Wśród projektów dotyczących dekoncentracji, podziału administracyjnego oraz przygotowania urzędników, komisja opracowała projekty zmian w organizacji administracji centralnej i rządowej w terenie, organizacji systemu kontroli, ukształtowania rachunkowości publicznej oraz prawa budżetowego jak również wydania Zbioru Praw to jest oficjalnego zbioru obowiązujących przepisów prawnych , które stanowiłyby istotną pomoc w pracy urzędów. Komisja zajęła się także problematyką reformy administracji nie tylko w aspekcie praktycznym lecz w sposób teoretyczny. Propozycje podziału wojewódzkiego wynikały z przyjęcia założeń regionalizmu czyli położenia geograficznego i sfer ekonomicznych. Najważniejszym dokumentem komisji był ?Projekt organizacji centralnych władz administracyjnych? , w którym zapisano szereg nowoczesnych rozwiązań takich jak wyodrębnienie w administracji centralnej funkcji politycznych i funkcji czynnej administracji, Prezydium Rady Ministrów jako struktura kierownictwa, dekoncentracja ministerstw. Część zmian zostało wprowadzonych, lecz podstawowa część propozycji nie doczekała się realizacji, z uwagi na między innymi kryzys gospodarczy, powody polityczne, rozwiązania komisji.
Po II wojnie światowej administracja publiczna w ?Polsce Ludowej? wykazywała duże przywiązanie do własnych, przedwojennych rozwiązań i tradycji, wprowadzając je do życia. Przetrwały one jedynie kilka lat, w miejsce dawnych przepisów pojawiły się przepisy oparte na wzorach radzieckich. Poczynając od administracji centralnej do terytorialnej, system władzy państwowej nie był oparty na zasadach równoważenia się lecz na zasadzie centralizmu demokratycznego, z Sejmem jako najwyższym organem władzy państwowej i radami narodowymi jako terenowymi organami władzy. Władza rzeczywista znajdowała się jednak poza organami państwowymi. Rzeczywiście znajdowała się w rękach komitetów partyjnych PZPR, partii typu komunistycznego. Państwo partyjne działało równolegle do aparatu państwowego, przenikając się z nim, kontrolując je przez komitety partyjne, dobierając kadry i obsady stanowisk zarówno do władz partyjnych jak i państwowych. Do 1954 r. przetrwał przedwojenny model podziału na gminy, który zastąpiono gromadami. W 1975 r. zlikwidowano powiaty i powstało 49 małych województw. Reforma ta miała wzmocnić centralne kierownictwo partyjne, przez osłabienie roli terenowych komitetów partyjnych, w sferze państwowej natomiast chodziło o umożliwienie dalszej centralizacji władzy administracyjnej i koncentracji zarządzania gospodarką. Ogólnie rzecz biorąc chodziło o ostateczne zerwanie z przedwojennymi tradycjami ustroju terytorialnego państwa. Mechanizm sprawowania władzy politycznej w państwie oparty był na wzorach radzieckich z wiodącą zasadą kierowniczej roli partii komunistycznej, która w rzeczywistości sprawowała władzę.
W okresie lat osiemdziesiątych na wskutek stworzenia pozorów normalizacji zaczął się nieśmiało powrót do niektórych przedwojennych rozwiązań. W pierwszej kolejności przywrócono nazwę urzędu wojewody, następnie sądownictwo administracyjne. Stworzono Naczelny Sąd Administracyjny, a następnie Trybunał Konstytucyjny oraz urząd rzecznika Praw Obywatelskich.
Zasadnicze zmiany zmierzające do wprowadzenia instytucji, które są charakterystyczne dla demokracji zachodnich zostały dokonane po 1989 roku. Jedną z najistotniejszych reform ustrojową państwa i administracji, mającą szczególne znaczenie fundamentalne miała ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym wprowadzająca samorząd gminny, był to pierwszy krok do budowy społeczeństwa obywatelskiego oraz ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowej rządowej administracji wraz z towarzyszącymi im aktami normatywnymi. Dzięki tej reformie został przywrócony dualizm administracji terenowej tzn. podział na organy administracji samorządowej i rządowej. Powyższa reforma przywróciła jedynie ustrój samorządowy
w gminie, natomiast na wyższych szczeblach brak było samorządu terytorialnego. Dopełnieniem tej reformy było wprowadzenie ustawy z dnia 24 lipca 1998 roku
o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa
i uzupełniające ją rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów. Wprowadzono 16 województw, 208 powiatów ziemskich i 64 powiaty grodzkie.
Reformy ustrojowe tworzyły pakiety zawierające przede wszystkim trzy ustawy,
a mianowicie: ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym oraz o administracji rządowej w województwie. Został wprowadzony samorząd terytorialny na szczeblu powiatowym oraz wojewódzkim.
Kolejną zmianą mającą wpływ na przebudowę administracji, było dokonanie zmian na szczeblu centralnym poprzez wprowadzenie Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
Cała przebudowa administracji następowała również poprzez wprowadzenie ustaw zwykłych m. in. Ustawa o Komitecie Integracji Europejskim, czy też ustawa o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów.
Wprowadzono również zmiany w zakresie materialnego prawa administracyjnego. Szczególne znaczenie miały prace dotyczące przebudowy modelu sądownictwa administracyjnego. W dniu 1.01.2004 r. weszły w życie bardzo ważne ustawy dotyczące sądownictwa administracyjnego, a mianowicie ustawa z 30.08.2002 r. ? Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa z 25.07.2002 r. ? Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Obie te ustawy wprowadziły sądy wojewódzkie obok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przemiany ustrojowe w 1990r wpłynęły w radykalny sposób na kształt i strukturę administracji publicznej w Polsce. Kluczowym elementem tych przemian było wprowadzenie trójstopniowego podziału państwa / Ustawa z dnia 24.07.1998r /, w wyniku którego utworzone zostały powiaty i województwa.
Cechą charakterystyczną kształtowania się administracji publicznej jest dążenie do jej decentralizacji, polegającej na przeniesieniu środków finansowych do jednostek samorządu terytorialnego jako najlepiej zorientowanych w potrzebach danych środowisk oraz przybliżenia społeczeństwu lepszego dostępu do urzędów.
W trakcie tworzenia nowego modelu administracji polskiej po 1989 r. wyraźnie nawiązano do dzieła Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej pod kierownictwem Maurycego Jaroszewskiego, która działała w latach dwudziestych okresu międzywojennego.


Akty prawne zmieniające administrację po 1989 r. :

1. Ustawa 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym. (Obowiązuje do dzisiaj o nazwie ustawa o samorządzie gminnym).
2. Ustawa 22.03.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
3. Ustawa 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
4. Ustawa 05.06.1998 r. o samorządzie województwa.
5. Ustawa 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie.
6. Ustawa 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym.
7. Ustawa 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
8. Ustawa 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej.
9. Ustawa 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
10. Ustawa 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta.


Bibliografia:

1. Hubert Izdebski, Michał Kulesza ?Administracja publiczna - zagadnienia ogólne?, wydanie II, Warszawa 2000 r.,
2. Jan Boć ?Prawo administracyjne?, Kolonia Limited 2002 r.,
3. Zbigniew Leoński ?Nauka administracji?, wydanie V, Warszawa 2004 r.,
4. Adam Bteś, Jan Bod, Jan Jeżewski ?Administracja publiczna? ,Warszawa 2003 r.,
5. Zbigniew Leoński ?Samorząd terytorialny w RP?, wydanie IV, Warszawa 2002 r.