Tradycje samorządu lokalnego w Polsce

Instytucja współczesnego samorządu terytorialnego jest wynikiem długiej ewolucji. Jej rezultatem były dwa rozbieżne pojęcia. Pierwsze to samorząd w znaczeniu prawnym, rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne, w stosunku do państwa podmioty, które nie są w zakresie wykonywania swoich zadań poddane żadnej ingerencji państwowej. Samorząd jest pośrednią administracją państwową, która nie jest pełniona przez bezpośrednie organy państwowe, lecz przez samodzielne, zdolne do działań prawnych podmioty, administrujące zadaniami państwowymi. Administracja taka jest administracją zdecentralizowaną.
Drugie ujęcie samorządu w znaczeniu politycznym oznacza honorowe uczestnictwo osób fizycznych w wykonywaniu określonych zadań państwowych, chodzi zatem o samorządność personalną.

SAMORZĄD W DAWNEJ RZECZPOSPOLITEJ
Podstawą administracji terytorialnej Korony Królestwa Polskiego w ramach podstawowej jednostki podziału terytorialnego, którą stanowiła ziemia był szlachecki samorząd ziemski. Ziemię stanowiło dawne księstwo z doby rozbicia dzielnicowego, posiadało własną hierarchię urzędniczą, sąd ziemski oraz sejmik. Urzędnicy i sędziowie ziemscy mogli rekrutować się tylko spośród szlachty osiadłej w danej ziemi. Ziemia pozostawała w różnym stosunku do jednostki terytorialnej, w której występował wojewoda. Zasadą była tożsamość ziemi i województwa, choć i wtedy mówiono o sejmiku ziemskim czy sądzie ziemskim, a nie wojewódzkim.
Wielkie Księstwo Litewskie miało od czasów Unii Lubelskiej z 1569 roku nowocześniejszy systematyczny podział terytorialno – administracyjny. Województwa dzieliły się na powiaty. Powiat litewski był odpowiednikiem koronnej ziemi. W Koronie powiat był jednostką pomocniczą, powstałą w XIV wieku wyłącznie dla celów sądownictwa szlacheckiego, choć następnie obejmującą także sprawy podatków i administracji.
Podstawowym organem samorządu szlacheckiego był sejmiki zwoływane przez monarchę. W okresie degeneracji ustroju państwowego Sejm paraliżowany był przez liberum veto. Po Sejmie Czteroletnim w 1789 roku sejmiki zostały zastąpione przez komisje porządkowe cywilno – wojskowe. Członkowie komisji byli wybierani na 2 lata. W czasie powstania kościuszkowskiego do składu komisji włączono przedstawicieli mieszczaństwa.
Istniały również samorządy innych stanów. W szczególności w miastach występowały rady miejskie z burmistrzami a czele. Stworzono również samorząd miejski wyższego szczebla, kraj podzielono na 24 okręgi (wydziały), które służyły jako obszar działania zgromadzeń wydziałowych. Przedstawiciel każdego z wydziałów zasiadał w Sejmie jako przedstawiciel mieszczaństwa.
Samorząd wiejski występował w ramach gromady, a jego organami byli wójt i przysiężni, ściśle podporządkowani właścicielowi wsi.
Dalszą modernizację staropolskiego modelu administracji terytorialnej przerwał trzech rozbiór Polski w 1975 roku.

SAMORZĄD TERYTORIALNY W OKRESIE POROZBIOROWYM
Przed wybuchem pierwszej wojny światowej samorząd terytorialny nie występował w podstawowej części zaboru rosyjskiego tj. w Królestwie Polskim – poza samorządem gminy wiejskiej, wprowadzonym w 1864 roku jako pośredni efekt powstania styczniowego. Gminy Królestwa były zbiorowe, obejmowały pewną liczbę wsi, których każda stanowiła gromadę jako jednostkę pomocniczą samorządu gminnego z działającym w jego ramach samorządem gromadzkim.
W zaborze pruskim samorząd terytorialny występował w trzech z czterech szczebli podziału terytorialno – administracyjnego, mianowicie w gminie (jednowioskowej), powiecie oraz w prowincji. Samorząd pruski charakteryzował się w gminach równorzędnością rady miejskiej i magistratu, w powiatach łączeniem przez starostę zadań organu administracji rządowej oraz przewodniczącego organu wykonawczego samorządu, w prowincjach występowaniem odrębnego od administracji rządowej Sejmu Prowincjonalnego. Samorząd pruski był mało demokratyczny.
Samorząd w zaborze austriackim funkcjonował w ramach kształtowanej od lat sześćdziesiątych XIX wieku autonomii krajów koronnych (między innymi Galicja i Śląsk). Organy tego samorządu były wyłaniane w wyborach jeszcze mniej demokratycznych niż w zaborze pruskim.

SAMORZĄD TERYTORIALNY W II RZECZYPOSPOLITEJ
Instytucje samorządu byłego Królestwa Polskiego były zasadniczo ukształtowane już na podstawie aktów ustawodawczych z przełomy 1918 i 1919 roku. Wprowadzały one demokratyczny samorząd szczebla gminnego i powiatowego, zbliżony do wzoru pruskiego, choć opierający się na silnej pozycji organów uchwałodawczych: rad miejskich i gminnych oraz sejmików powiatowych. Sejmiki powiatowe nie pochodziły z wyborów bezpośrednich, lecz, były wybierane rzez członków Ra miejskich z obszaru danego powiatu.
Konstytucja Marcowa z 1921 roku zapowiadała szeroki samorząd i autonomię, która mogła odnosić się do najwyższych jednostek podziału terytorialno – administracyjnego tj. województw. Zapowiedz te nie zostały zrealizowane.. samorząd wojewódzki działał tylko tam, gdzie istniał na odpowiednim szczeblu przed pierwszą wojną światową, czyli w trzech województwach byłego zaboru pruskiego (poznańskim, pomorskim i Śląskim).
23 marca 1933 roku została wydana ustawa o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. W dalekim stopniu ujednolicała ustrój samorządu gminnego, miejskiego i powiatowego w całym państwie. Wprowadziła również jednolite nazwy oraz ustrój samorządu gminy wiejskiej, samorządu miejskiego i powiatowego. Ustawa dzieliła organy samorządu na stanowiące oraz wykonawcze. Organami stanowiącymi były rady gminne, miejskie i powiatowe. Organami wykonawczymi były zarządy gminne i miejskie oraz wydziały powiatowe. Na czele samorządu gminnego stał wójt, a na czele samorządu miejskiego burmistrz lub prezydent ( w zależności od wielkości miast).

SAMORZĄD TERYTORIALNY W LATACH 1944 – 1950
W okresie po wyzwoleniu Polski spod okupacji niemieckiej w 1944 roku przy tworzeniu systemu administracji terenowej wykorzystano stare formy organizacyjne przewidziane w Konstytucji marcowej z 1921 roku, wypełniając nową treścią i równocześnie wprowadzając formy zupełnie nowe, jakimi były rady narodowe. Rady ora wypełnione nową treścią instytucje międzywojenne – administracja rządowa i samorząd terytorialny – tworzyły strukturę wzajemnie się przenikającą i bardzo ściśle powiązaną.
Po wyzwoleniu ujednolicono wewnętrzną strukturę samorządu przez powołanie wojewódzkich związków samorządowych na całym obszarze Polski. Kolejna istotna zmianą strukturalna było przekazanie funkcji starosty grodzkiego prezydentom miast wyłączonych z powiatowych związków samorządowych. Poza tym likwidacji uległy stanowiska komisarzy rządowych dla Warszawy i Gdyni.
Nadzór rad narodowych nad samorządem był bardzo silnie rozbudowany. Sprowadzał się między innymi do zatwierdzania uchwał rad niższych przez prezydia rad wyższego stopnia dotyczących spraw finansowania oraz zagadnień regulowanych przez dawne przepisy samorządowe. Do przyznania prezydium rady wyższego stopnia prawa wstrzymywania wykonania uchwał rad niższych stopni lub ich organów wykonawczych.

RADY NARODOWE ZAMIAST SAMORZĄDU (LATA 1950 – 1990)
Po wejściu w życie ustawy z dnia 23 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zostały wprowadzone w systemie administracji terytorialnej zasady zaczerpnięte z wzorca radzieckiego. Pociągnęło to za sobą likwidacje dotychczasowych pionów administracji rządowej i samorządowej. Nienaruszone w zasadniczy sposób pozostały jednak zadania i kompetencje zlikwidowanych organów zawarte w nadal obowiązujących przepisach prawa materialnego i formalnego. Ustawa marcowa mówiła, iż rady narodowe oraz ich organy przejmują dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów odpowiedniego stopnia.
Pierwsze wybory do rad narodowych, przeprowadzono dopiero ponad dwa lata po wejściu w życie Konstytucji PRL. Były to wybory do rad wojewódzkich, powiatowych i gromadzkich. Przed wyborami dokonano zmiany podziału na jednostki najniższe, znosząc gminy i wprowadzając trzykrotnie mniejsze od nich gromady.
Podział terytorialno - administracyjny uległ istotnej zmianie w latach 1972 – 1975, najpierw zastąpiono gromady dwukrotnie od nich mniejszymi gminami, a następnie zniesiono powiaty i województwa, a na ich miejsce wprowadzono nowe jednostki o nazwie województw, kompetencyjnie bardziej jednak odpowiadające dawnym powiatom.
Dokonywano częstych zmian strukturalnych. Kilkakrotnie tworzono, a następnie likwidowano, samodzielne prawnie, fachowe organy administracji terenowej o kompetencji specjalnej, którym na zmianę przypisywano i odbierano kompetencje administracyjne. Wprowadzało to rozproszenie organizacyjne, a nawet anarchizacje administracji terenowej.

PRZYWRACANIE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO PO 1989 ROKU
Powrót do samorządu terytorialnego w klasycznym znaczeniu stał się możliwy dopiero po „okrągłym stole”, wyborach 4 czerwca 1989 roku i powołaniu rządu Tadeusza Mazowieckiego. Początek tego procesu stanowiło wprowadzenie samorządu gminnego na mocy serii ustaw z 1990 roku, w tym ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym. Zerwano z instytucjami typu radzieckiego, nie „cywilizując” rad narodowych, lecz znosząc je, by od nowa stwory rzeczywisty samorząd.
17 października 1992 roku została uchwalona tzw. Mała Konstytucja. Według niej samorząd terytorialny stał się podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego. Przyznawała ona jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawna. Zapewniała uprawnienia do mienia komunalnego. Zapewniała mieszkańcom prawo podejmowania rozstrzygnięć w drodze referendum lokalnego. Przyznawała rangę konstytucyjną podziałowi zadań samorządu terytorialnego na własne i zlecone. Zapewniała jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania w granicach ustaw swoich struktur wewnętrznych, przy wyodrębnieniu organów stanowiących, wybieranych w wyborach powszechnych, równych i w głosowaniu tajnym, oraz organów wykonawczych. Mała Konstytucja jako dochody jednostek samorządu terytorialnego wskazała dochody własne, subwencje i dotacje.
W 1998 roku, już pod rządem Konstytucji RP, która weszła w życie 17 października 1997 roku, przeprowadzono – w ramach szerszego programu reform ustrojowych – reformę samorządową polegającą na utworzeniu dwóch wyższych szczebli jednostek: powiatu i województwa, przy całkowitej zmianie kształtu terytorialnego województw.
Dalsze przeobrażenia prawa samorządowego to ustawa z 20 czerwca 2002 roku o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wprowadzająca do naszego ustawodawstwa ustrojowego, zasadę bezpośredniego wyboru – jednoosobowych, a nie kolegialnych – organów wykonawczych.


ŹRÓDŁA:
1. Bogdan Dolnicki, Samorząd terytorialny, Zakamycze, 2001.
2. Hubert Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa, 2004.
3. Jan Paweł Tarno , Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa, 2002.