Ochrona interesów finansowych UE w Polsce

1. OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ.

Budżet UE, który jest finansowany z pieniędzy europejskich podatników, pozwala na realizowanie politycznych i gospodarczych celów Unii a także wspólnych polityk ? od instrumentów strukturalnych, poprzez restrukturyzację obszarów wiejskich po badania naukowe. Właściwie działający system ochrony wspólnotowych interesów finansowych chroni także funkcjonowanie jednolitego rynku, na którym zagwarantowany jest swobodny przepływ osób, towarów, usług i kapitału w powiązaniu z likwidacji granic wewnętrznych.
Warto zwrócić uwagę, iż państwa członkowskie samodzielnie wydatkują, zarządzają i kontrolują środki wspólnotowe. Zazwyczaj jako pierwsze uzyskuje również informacje o nieprawidłowościach związanych z wydatkowaniem tych funduszy. Jednakże należy pamiętać, że środki prawa karnego ? również w zakresie ochrony interesów finansowych UE ? leżą wyłącznie w gestii państw członkowskich. Zgodnie z Traktatem o Wspólnocie Europejskiej konstytuującym zasadę asymilacji państwa członkowskie ?podejmują takie same działania do walki z oszustwami godzącymi w interesy finansowe Wspólnoty, jakie stosuje do walki z oszustwami godzącymi w ich własne interesy finansowe? (art. 280 ust. 2 TWE w zw. z art. 10 TWE). Z racji tego, że za wykonanie budżetu UE odpowiada Komisja Europejska, zobowiązana jest również chronić go przed nadużyciami. Komisja przekazała wykonanie obowiązku ochrony interesów finansowych UE Europejskiemu Biuru ds. Przeciwdziałania Oszustwom (OLAF). Zadaniem Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, zwalczanie nadużyć finansowych, walka z korupcją i wszelką inną nielegalną działalnością, w tym również z wszelkimi wykroczeniami w samych instytucjach europejskich, pociągającymi za sobą skutki finansowe. W roku 2005 odsetek środków finansowych, co do którego istnieje podejrzenie, że wystąpiły nadużycia, wyniósł 0,05% wydatków na rolnictwo i 0,53% wydatków z funduszy strukturalnych i spójności. Komisja spisała na straty jako niemożliwe do odzyskania środki w wysokości 90 mln EUR, czyli około 0,09% budżetu UE. Pod względem administracyjnym OLAF jest służbą Komisji Europejskiej, pozostaje jednak niezależny w swoich funkcjach dochodzeniowych. Ponadto, zadania OLAF obejmuje ?wszystkie działania związane z ochroną interesów Wspólnoty przed nieprawidłowościami, które mogą prowadzić do wszczęcia postępowań administracyjnych lub karnych? (punkt 6 preambuły Decyzji Komisji ł52/99).
OLAF wypełnia zadania związane z ochroną interesów finansowych UE poprzez :
_ przygotowywanie propozycji legislacyjnych;
_ gromadzenie i analizowanie informacji o niepożądanych zjawiskach oraz tworzenie koncepcji przeciwdziałania im;
- prowadzenie dochodzeń administracyjnych:
a) zewnętrznych ? w państwach członkowskich oraz ? w przypadku zawarcia umów międzynarodowych ? w państwach trzecich;
b) wewnętrznych ? w instytucjach, jednostkach, biurach i agencjach wspólnotowych; udzielanie wsparcia Komisji w dziedzinie zwalczania oszustw i nieprawidłowości
? we współpracy z państwami członkowskimi;
_ reprezentowanie Komisji, na odpowiednich forach;
_ utrzymywanie stałego kontaktu ze służbami policyjnymi i organami sądowymi państw członkowskich;
_ udzielanie wsparcia technicznego na rzecz instytucji, organów i urzędów krajów członkowskich;

Działania godzące w interesy finansowe UE często przyjmują postać zorganizowaną i międzynarodową. Z tego względu zapobieganie tego typu zjawiskom wymaga harmonizacji działań krajowych i współpracy odpowiednich służb państw członkowskich. Koordynatorem i platformę wymiany informacji w tym zakresie na poziomie europejskim jest OLAF.
OLAF corocznie prowadzi kilkaset dochodzeń w sprawach dotyczących oszustw wobec UE oraz niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania jej środków finansowych. Urzędnicy OLAF-u mają szerokie uprawnienia w zakresie prowadzenia dochodzeń dotyczących przestępstw cywilnych. Mogą przeprowadzać kontrole na terenie przedsiębiorstw mających siedzibę w państwach członkowskich oraz w niektórych krajach trzecich. Współpracują ściśle z władzami państw członkowskich, a w sprawach kryminalnych muszą przekazać prowadzenie sprawy urzędnikom państw członkowskich. Aby zapewnić urzędowi niezależność w prowadzeniu dochodzeń, jego dyrektor generalny ma oficjalny zakaz występowania o instrukcje lub ich przyjmowania od jakiegokolwiek rządu lub instytucji, w tym również od samej Komisji Europejskiej.
Największa kategoria oszustw finansowych to niezgodne z przeznaczeniem wykorzystywanie środków z funduszy strukturalnych UE, służących do finansowania rolnictwa, projektów w dziedzinie polityki społecznej oraz rozwoju regionalnego w UE. Drugą w kolejności kategorią są niezapłacone akcyzy i cła na papierosy. Szacuje się, że co roku przemycane są miliony papierosów.
W przeszłości przedmiotem dochodzeń były już, między innymi, nieprawidłowości w systemie zaopatrywania fundacji non-profit zaangażowanej w projekt finansowany z funduszu regionalnego (5 mln EUR); niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie środków z projektu doprowadzenia wody pitnej realizowanego w Ameryce Południowej (2,3 mln EUR ) oraz niepłacenie cła antydumpingowego , nałożonego na produkowane w Azji telewizory (18 mln EUR).
Dochodzenia mogą się skończyć postępowaniem dyscyplinarnym w przypadku urzędników UE, sankcjami administracyjnymi lub finansowymi, albo zmianami w prawodawstwie. W przypadku gdy konieczne jest dochodzenie, OLAF przekazuje sprawę właściwym organom krajowym. W wyniku dochodzeń prowadzonych przez organy państw członkowskich w sprawach wykrytych przez OLAF, w 2005 r. do więzienia trafiło 17 osób. Aktualnie OLAF nie jest uprawniony do samodzielnego wnoszenia spraw do sądu. Jednak w przyszłości może powstać urząd prokuratora europejskiego, który będzie prowadzić bezpośrednio w państwach członkowskich postępowania w sprawach o naruszenie interesów finansowych UE.
OLAF będzie również w stanie odzyskiwać środki pieniężne. W 2005 r. udało mu się odzyskać 203 mln EUR, co stanowi dotychczasowy rekord. OLAF i dziesięć państw członkowskich podpisało z firmą Philip Morris International porozumienie wymierzone przeciwko przemytowi i fałszerstwom, w wyniku którego w latach 2004 ? 2015 mogą one otrzymać prawie 1 mld USD na walkę z przemytem papierosów. Wypłacono już 325 mln EUR. Suma zostanie rozdzielona pomiędzy dziesięć państw członkowskich, które straciły dochody w związku z przemytem. Prawie połowa trafi do Niemiec i do Włoch.
Od października 2004 r. OLAF zajmuje się Europejskim Centrum Naukowo-Technicznym (ang. ?European Technical and Scientific Centre? ? ETSC), które ma siedzibę w mennicy paryskiej. Centrum bada podrobione monety euro, których w roku 2005 wykryto prawie 180 tys. (dla porównania: w obiegu znajduje się 69 mld monet). Największą popularnością wśród fałszerzy cieszą się monety o wartości 2 EUR.
Obecnie jednym z głównych zadań OLAF-u jest koordynacja. Usytuowany w samym sercu siatki organów zajmujących się dochodzeniami, OLAF zapewnia nieprzerwane funkcjonowanie łańcucha, którego ogniwami są różne krajowe systemy śledcze i sądowe. OLAF wspiera szkolenie specjalistów w dziedzinie zwalczania nadużyć w analogicznych urzędach w państwach członkowskich i w krajach kandydujących.
Ośrodek koordynacji do spraw wspólnych operacji celnych w Brukseli, którym kieruje OLAF lub jedno z państw członkowskich, zapewnia zaplecze techniczne i logistyczne przez całą dobę, siedem dni w tygodniu. Uczestnicy znajdujący się gdzie indziej mogą w czasie realnym śledzić operacje i udzielać informacji zwrotnych za pośrednictwem sieci komputerów.

Ośrodek brał udział w przeprowadzonej w kwietniu 2007 r. operacji ?Diabolo?, której celem było wykrycie podrobionych papierosów. OLAF koordynował przebieg operacji, w której wzięło udział 27 państw członkowskich, a także Interpol, Europol oraz Światowa Organizacja Celna. Wykryto nie tylko 135 mln podrobionych papierosów, ale także 557 tys. innych podrobionych towarów, takich jak podszywające się pod znaną markę telefony komórkowe i odzież oraz niezgłoszone mięso drobiowe. Gdyby przemytnikom udało się przewieźć wszystko przez granicę, uniknęliby zapłacenia 220 mln euro w cłach i akcyzie za same papierosy, nie licząc innych przemycanych dóbr.
Takie scentralizowane podejście nie tylko umożliwia przechwycenie większej ilości towarów dzięki koordynacji, lecz również oszczędność kosztów (pomiędzy jedną trzecią a jedną czwartą kosztów w przypadku operacji zdecentralizowanej) i skrócenie czasu przygotowania akcji (trzy miesiące zamiast osiemnastu).
OLAF podpisał umowy o współpracy z wieloma krajami, od USA po Uzbekistan, od Chin po Chile, i ściśle współpracuje z Europolem, Europejskim Urzędem Policji, i z Eurojustem, agencją powołaną w celu skutecznego koordynowania walki z poważnymi przestępstwami
OLAF stosuje politykę zerowej tolerancji w stosunku do korupcji lub nadużyć finansowych w instytucjach UE, wszczynając dochodzenia nawet wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do źródła informacji, lub gdy chodzi o małe kwoty. Liczba udowodnionych przypadków jest na razie niewielka.
W wielu badanych przez OLAF sprawach wykorzystywane są niedociągnięcia w prawodawstwie UE. Dlatego OLAF współpracuje z Komisją Europejską, dokładając starań, aby każdy nowy akt prawny pociągający za sobą istotne skutki finansowe był zabezpieczony przed nadużyciami już na etapie projektu.
Technika ma ogromne znaczenie dla działalności OLAF-u. Wymiana informacji odbywa się poprzez System Informacji Celnej (CIS). Uzupełnia on istniejący system informacji o nadużyciach finansowych (AFIS), za pomocą którego przesyła się tysiące wiadomości rocznie. CIS umożliwia służbom celnym, policji, straży przybrzeżnej, służbom zdrowia publicznego i służbom rolnym wymianę informacji niejawnych w ramach jednej bazy danych.
Pod koniec trwającego dziesięciolecia ma zostać wprowadzony kolejny skomputeryzowany system informacji, tym razem dotyczący towarów objętych akcyzą ? alkoholu, wyrobów tytoniowych oraz olei mineralnych - transportowanych pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi i niepodlegających opodatkowaniu do chwili przywozu do kraju docelowego. Podobnie jak CIS, system ten będzie w czasie realnym dostarczał informacji na temat miejsca pobytu towarów.

1. RAMY PRAWNE OCHRONY INTERESÓW FINANSOWYCH UE W POLSCE.

Spełnienie zakresu obowiązków ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, który wynika z art. 280 TWE, tworzyła przedmiot prac dostosowawczych w dwóch obszarach negocjacyjnych: Kontrola finansowa, regulującego zagadnienia administracyjne oraz Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, obejmującego kwestie karnoprawne.
Obszar negocjacyjny Kontrola Finansowa podzielono na dwie grupy tematyczne ? pierwsza dotyczyła ochrony interesów finansowych Wspólnot, druga zagadnień systemu kontroli finansowej sprawowanej przez państwa członkowskie. Negocjacje otwarto w dniu 6 kwietnia 2000 r. i zakończono 14 czerwca 2002 r. Polska nie wystąpiła o okresy przejściowe ani derogacje, zaakceptowała dorobek prawny UE i zobowiązała się wdrożyć go do dnia uzyskania członkostwa. Proces dostosowawczy dotyczył zmian legislacyjnych i instytucjonalnych. W obszarze prawa administracyjnego najistotniejsze nowelizacje objęły ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm.) oraz ustawą z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. 1999, nr 54 poz. 572 ze zm. ? tekst jednolity).
Wprowadzono przepisy dotyczące kontroli finansowej i audytu w jednostkach sektora finansów publicznych, co ma poprawić zarządzanie w podmiotach gromadzących i wydatkujących środki publiczne, w tym środki unijne. Bezzwrotne środki pomocowe pochodzące ze źródeł zagranicznych, m.in. środki przedakcesyjne PHARE, SAPARD i ISPA, uznano za środki publiczne. Status taki zostanie nadany w dniu akcesji również środkom z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
W ramach programów PHARE, SAPARD i ISPA Polska uzyskała w latach 1999 ? 2002 ponad 887 mln ?. Zadanie kontroli celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej powierzono kontroli skarbowej. Kontrola środków przedakcesyjnych jest wstępem do zadania, które stoi przed inspektorami kontroli skarbowej. Dalsze nowelizacje zwiększyły zakres uprawnienia kontroli skarbowej o nowe zadania które wynikają z obowiązków członkostwa. Od dnia akcesji służba ta stanie się właściwa w zakresie kontroli prawidłowości gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Według szacunków Ministerstwa Finansów, w latach 2004 ? 2010 w Polsce wykorzystanych zostanie ponad 12 848 mln ? pochodzących z tych funduszy. Służby skarbowe będą kontrolować wywiązywanie się z warunków finansowania pomocy pochodzącej ze środków UE, prawidłowość przekazywania polskich środków własnych do budżetu UE oraz wykonywać zadania certyfikacji i wydawania deklaracji zamknięcia pomocy finansowej środków UE. Polska będzie również brać udział w realizacji wewnętrznych polityk UE, spośród których na szczególną uwagę zasługują działania w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Uregulowane zostały również zasady uczestnictwa przedstawicieli instytucji unijnych w czynnościach kontrolnych dotyczących środków wspólnotowych. Ochrona interesów finansowych UE obejmuje również tradycyjne środki własne, na które składają się opłaty cukrowe, należności celne, część podatku VAT oraz ? obliczana w oparciu o PKB ? składka członkowska. Kompetencje ochrony wspólnotowego budżetu wymagają również dostosowań w obszarze polskiego prawa karnego. Na poziomie wspólnotowym głównym aktem regulującym kwestie karnoprawnej ochrony interesów finansowych UE jest Konwencja o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r. (O.J. C ł16, 27.11.95, str. 48), Pierwszy Protokół z dnia 27 września 1996 r. (O.J. C 313, 23.10.96, str. 1) i Drugi Protokół z dnia 19 czerwca 1997 r. (O.J. C 221, 19.7.1997, str. 11). Dostrojenia owładnęły w głównej mierze kodeks karno-skarbowy (Dz. U. 1999, nr 83 poz. 930 ze zm.) oraz kodeks karny (Dz. U. 1997, nr 88 poz. 553). Dostosowano normy dotyczące korupcji, a do prawa karnego podano odpowiedzialność karną podmiotów zbiorowych (ustawa z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbę kary, Dz.U. 2002, nr 197, poz. 1661). Stronę wydatkową i dochodową budżetu UE uznano za dobro prawne chronione przez reżimy tych kodeksów, co oznacza, iż czyny skierowane przeciwko niemu będą realizowane.

Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przyjął 31 grudnia 2002 roku datę gotowości Polski do członkostwa w Unii Europejskiej, dla określenia ram czasowych procesu harmonizacji i implementacji prawa wspólnotowego. Polska nie występowała o okresy przejściowe ani derogacje w obszarze ?Kontrola finansowa? ale akceptowała i wdrożyła acquis communautaire w obszarze ?Kontrola finansowa? z chwilą przystąpienia do Unii Europejskiej, włącznie z obowiązkami konstytuowanymi przez art. 280 TWE. Polskie prawo jest w tym obszarze zbieżne z prawem wspólnotowym a system kontroli finansowej odpowiadał standardom dobrego zarządzania finansowego. Polska zapewniła przygotowanie techniczne służb kontrolnych do objęcia kontrolą środków wspólnotowych.

Polska posiada spójny system sankcji administracyjnych i karnych za oszustwa i nadużycia naruszające interes finansowy i gospodarczy kraju. System ten nie odbiega od stosowanych w państwach członkowskich. Z chwilą akcesji kontrola środków własnych oraz środków z budżetu wspólnotowego wydatkowanych w Polsce była wykonywana także przez kontrolerów działających w imieniu Wspólnot. W odniesieniu do oszustw godzących w interesy finansowe Wspólnot, Polska zapewnia prowadzenie identycznych działań, jakie są obecnie stosowane w Polsce do walki z oszustwami godzącymi w interesy finansowe kraju.

2. SYSTEM INSTYTUCJONALNY OCHRONY INTERESÓW FINANSOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ W POLSCE

System instytucjonalny ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w Polsce tworzy Pełnomocnik Rządu ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej oraz dwie struktury pomocnicze:
? Biuro Międzynarodowych Relacji Skarbowych w Ministerstwie Finansów.
? Międzyresortowy Zespół ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę budżetu RP lub UE;

Pełnomocnik Rządu ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej odpowiada za ochronę interesów finansowych RP lub UE w Polsce. Ochrona budżetu polskiego i wspólnotowego jest zadaniem które wymaga współpracy i koordynacji działań wielu służb zaangażowanych w ochronę środków publicznych: celnych, skarbowych, policyjnych i innych. Specyficzną i niezależną funkcję pełni również prokuratura. Dodatkowo, uwzględniając często ponadnarodowy charakter czynów naruszających polskie czy wspólnotowe interesy finansowe, niezbędna jest współpraca polskich służb z administracjami państw członkowskich czy wreszcie Komisją Europejską i OLAF. Z tego względu Pełnomocnik wypełnia zadanie ochrony interesów finansowych Polski lub UE poprzez harmonizację działań właściwych służb i resortów, wymianę informacji w tej dziedzinie, prace analityczne oraz poprzez inicjowanie prac legislacyjnych. Funkcj? Pełnomocnika pełni Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, sekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. Pełnomocnik został ustanowiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2003 r. (Dz. U. 2003, nr 119, poz. 1113).

Międzyresortowy Zespół ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę RP lub UE. Zadaniem Zespołu, zwanego GAFU (ang. General Anti ? Fraud Unit) jest realizacja funkcji powierzonych Pełnomocnikowi. GAFU zostało ustanowione na mocy Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i jest organem pomocniczym Rady Ministrów. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele służb bezpośrednio zaangażowanych w ochronę polskich i unijnych interesów finansowych. W jego pracach mogą również uczestniczyć eksperci oraz przedstawiciele innych organów administracji rządowej.
Biuro Międzynarodowych Relacji Skarbowych.
Do zadań Biura należy m.in. kontrola środków wydatkowanych w ramach programów przedakcesyjnych (PHARE, SAPARD i ISPA), a od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Biuro przekazuje Komisji Europejskiej informacje o ujawnionych w wyniku postępowań
kontrolnych nieprawidłowościach, prowadzi działalność analityczną oraz wymienia informacje z zagranicą. Biuro obsługuje Pełnomocnika Rządu ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę Rzeczypospolitej Polskiej lub Unii Europejskiej oraz Międzyresortowy Zespół ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę RP lub UE. Biuro powstało w październiku 2002 r. na mocy Zarządzenia nr 102 Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2002 r. (M.P.02.ł8.602). Funkcjonuje w Ministerstwie Finansów w pionie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej ? Pełnomocnika Rządu ds. Zwalczania Nieprawidłowości Finansowych na Szkodę RP lub UE. Biuro jest jednostką organizacyjną kontroli skarbowej.

3. WSPÓŁPRACA MIĘDZYNARODOWA W ZAKRESIE OCHRONY INTERESÓW FINANSOWYCH UE

Zgodnie z art. 280 TWE państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić taki sam poziom ochrony wspólnotowych interesów finansowych jak własnego budżetu oraz koordynować działania i współpracować w tym zakresie z właściwymi strukturami państw członkowskich oraz Komisją Europejską. Zobowiązanie to spoczęło na Polsce od pierwszego dnia akcesji.
Komisja Europejska decyzją z dnia 16 maja 2002 r. przyjęła Wielonarodowy Program PHARE PH/2002/1412 mający wspomóc nowe państwa członkowskie i kraje kandydujące w wypełnieniu zobowiązań . Poza Polską do programu przystąpiły Węgry, Słowenia, Czechy, Słowacja, Łotwa, Litwa, Estonia, Bułgaria i Rumunia. Celem programu jest ustanowienie w administracjach krajowych nowych państw członkowskich Jednostek ds. koordynacji przeciwdziałania oszustwom (Anti ? Fraud Co?ordination Services, AFCOS). Struktury AFCOS mają pełnić funkcję centralnych punktów kontaktowych dla służb Komisji oraz służb państw członkowskich właściwych dla spraw ochrony interesów finansowych UE. Do ich głównych zadań należy:
1. analizowanie krajowych rozwiązań prawnych i inicjowanie niezbędnych zmian legislacyjnych,
2. opracowywanie założeń systemowych ochrony interesów finansowych UE, identyfikowanie obszarów podwyższonego ryzyka w zakresie zarządzania funduszami unijnymi,
3. koordynowanie działań krajowych struktur administracyjnych oraz zapewnienie przepływu informacji i współpracy pomiędzy służbami Komisji Europejskiej a administracją krajową.