Prawo Administracyjne

POJĘCIE ADMINISTRACJI
W naukach administracyjno-prawnych mówi się o administracji w dwóch znaczeniach.
--Według pierwszego znaczenia -administracja jest pewną organizacją, składającą się z różnorodnych jednostek organizacyjnych, skupionych wokół organów, tj. jednostek organizacyjnych wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe bądź publiczne, lub jedne i drugie. Tak rozumiana administracja może składać się albo wyłącznie z państwowych jednostek organizacyjnych, a więc stanowić pewien, mniej lub bardziej zarysowany, fragment aparatu państwowego, albo z państwowych jednostek organizacyjnych oraz innych instytucji i organizacji, albo wyłącznie z instytucji i organizacji pozapaństwowych, powołanych przez ustawy i wyposażonych przez nie w kompetencje do realizowania zadań publicznych (np. określonych w ustawie z 1990 r. o samorządzie gminnym i powierzonych organom gminy). W pierwszym przypadku mówi się o administracji państwowej w wąskim znaczeniu tego słowa, w drugim o administracji w znaczeniu szerokim, a w trzecim o administracji publicznej, a ściślej -o administracji publicznej w wąskim rozumieniu tego słowa.
---Zgodnie z drugim znaczeniem -administracja jest pewną działalnością. Gdy działalność tę prowadzi państwo jako określona organizacja, wtedy mamy do czynienia z administracją państwową w znaczeniu ścisłym. Jeżeli natomiast działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje, wtedy możemy mówić już to o administracji państwowej w znaczeniu szerszym, już to o administracji publicznej, obejmującej administrację państwową w znaczeniu ścisłym, i administrację wykonywaną przez owe inne organy i instytucje nie należące do aparatu państwowego. Jeżeli natomiast działalność pro

ZWIĄZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM

Oparcie działalności administracji na przepisach prawnych wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie przepisów prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa i każdego obywatela. Związanie administracji prawem czy, może lepiej, określenie jej czynności przez prawo nie jest jednakowe. Między innymi zależy ono od sfery, rodzaju i form działania administracji.
We współczesnym państwie działalność administracji nie sprowadza się bowiem tylko do wykonywania ustaw za pomocą aktów konkretyzujących i skierowanych do osób fizycznych, ich organizacji i innych podmiotów znajdujących się na zewnątrz aparatu państwowego. Notabene nie miało to miejsca nawet wtedy, gdy pod wpływem wczesnokapitalistycznej ideologii państwa prawnego za najważniejszą funkcję państwa uznawano działalność reglamentacyjną. Już wówczas na działalność administracji składały się liczne i zróżnicowane rodzaje działań faktycznych, wewnętrznych, jak na przykład opracowywanie programów i planów działania, analiz i sprawozdań, utrzymywanie w ruchu urządzeń technicznych, pozyskiwanie środków materialnych. Wszystko to tworzyło sferę wewnętrzną działań administracji, równie ważną jak sfera zewnętrzna, a pod względem ilościowym nawet znacznie większą.
---Związanie administracji prawem zależy także od rodzaju działań podejmowanych przez organy administracji państwowej i inne podmioty. Ogólnie można powiedzieć, że działania o charakterze faktycznym związane są prawem stosunkowo luźno. Wymaga się jedynie, aby były one oparte na jakiejś podstawie prawnej, na przykład na ogólnej normie kompetencyjnej wyprowadzonej z przepisów administracyjnych, określających zakres czynności związanych z danym stanowiskiem pracy czy instytucją oraz rodzaje więzi łączących poszczególne stanowiska lub instytucje.
---Inaczej przedstawia się problem działań o charakterze prawnym. Są one z zasady dość ściśle zdeterminowane przez prawo, aczkolwiek stopień ich związania także nie jest jednakowy. Najściślej określone są te działania, które zmieniają sytuację prawną indywidualnie określonych podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Wymaga się, aby działania takie miały podstawę zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i formalnego -ustrojowego i proceduralnego. Są też one dokładniej opisane ze względu na ich dopuszczalność, moc prawną i wywoływane skutki.
----Przepisy prawne określają także działania administracji w zależności od formy, w jakiej mają być podejmowane. Działania przybierające formę aktów administracyjnych (indywidualnych), aktów normatywnych (ogólnych), a także działania prowadzone w ramach procedur regulujących wykonywanie wynikających z wyżej wymienionych aktów obowiązków albo kontrolę ich przestrzegania są na ogół bardziej zdeterminowane aniżeli działania podejmowane przez administrację w innych formach, właściwych dla działań materialno-technicznych (np. gromadzenie informacji, analizowanie, zarządzanie) lub społeczno-organizatorskich (np. porozumiewanie się, apelowanie).
---Administracja nie może działać bez ustawowej podstawy prawnej jedynie wtedy, gdy w wyniku jej działania uległaby zmianie sytuacja prawna podmiotu organizacyjnie z nią nie związanego. Przez ustawową podstawę prawną należy tu rozumieć przepis ustawy oraz przepis aktu wydanego na podstawie ustawy i celem jej wykonania, upoważniający do określonego działania. Taką podstawę prawną powinny mieć decyzje zmieniające sytuację wymienionego podmiotu zarówno na jego niekorzyść, jak i na korzyść (a więc nie tylko decyzje nakładające obowiązek, lecz również decyzje o dodatkowych świadczeniach, pomocy itp. ). Pomoc świadczona jednym odbija się bowiem na interesach innych i dlatego musi być poddana takim wymogom formalnym, jakie stosuje się odnośnie do decyzji zmieniającej sytuację danego podmiotu na jego niekorzyść.
---Administracja nie może też podjąć działania sprzecznego z obowiązującą ustawą lub z przepisami wykonawczymi do niej. Ma ona bowiem także obowiązek przestrzegania prawa. Chodzi tu zarówno o działania, które są wyraźnie zabronione przez ustawę, jak i takie, które mogą być podjęte, ale tylko wtedy, gdy ustawa w ogóle je przewiduje i często tylko w granicach określonych w konkretnej ustawie (np. w przypadku spraw zastrzeżonych przez Konstytucję).

POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

W nauce prawo administracyjne ma różne znaczenia. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nie unormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa. Prawo administracyjne w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji państwowej, prawa materialnego i prawa proceduralnego.
-----Prawo o ustroju administracji państwowej reguluje organizację i zasady funkcjonowania aparatu państwowego powołanego do wykonywania zadań państwowych w formach uznanych za właściwe dla administracji państwowej. Zawiera ono zatem w szczególności następujące przepisy prawne:
- tworzące podmioty administracji państwowej i określające ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania,
- określające strukturę systemu podmiotów administracji państwowej oraz zachodzące w nim procesy (w tym kierowania,. nadzoru, kontroli, koordynacji, informacji itp.),
- stanowiące podstawę określania zadań poszczególnych organów administracji państwowej i ich systemu, a także form i metod ich wykonywana,
- tworzące podział terytorialny kraju dla potrzeb administracji państwowej.
Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej i podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji państwowej jako części aparatu państwowego. Każdemu uprawnieniu organu administracji państwowej odpowiada określony obowiązek podmiotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. I odwrotnie, każdemu obowiązkowi administracji państwowej odpowiada stosowne uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji państwowej itd.
Prawo proceduralne zawiera normy, które wyznaczają postępowanie mające na celu urzeczywistnienie (wykonanie) norm prawa ustrojowego i materialnego. Dokonuje się to z reguły bądź przez ich konkretyzację i powiązanie z indywidualnie oznaczonymi podmiotami, bądź przez doprowadzenie do wykonania obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa albo z decyzji lub postanowień administracyjnych, bądź też przez kontrolę przestrzegania przepisów prawnych i nadzór nad aktami stanowienia i stosowania prawa, a także przez orzekanie o sankcjach za naruszenie zakazów albo nakazów zawartych w przepisach regulujących działalność administracji albo związanych z wykonywaniem przez administrację jej zadań (np. w zakresie ochrony porządku i bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, czystości i porządku w gminie).
Zależnie od funkcji spełnianych przez omawiane normy prawo proceduralne dzieli się na:
- prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych,
- prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych,
- prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji państwowej oraz obywateli i organizacje społeczne,
- prawo o postępowaniu legislacyjnym,
- prawo o postępowaniu karno-administracyjnym (postępowaniu w sprawach o wykroczenia),
- prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym,
- prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków.
Do prawa administracyjnego w znaczeniu wąskim zalicza się na ogół tylko normy dwustronnie wiążące, ustanawiające bezpośrednio lub poprzez odpowiednie akty prawne określone uprawnienia i obowiązki organów administracji państwowej oraz podmiotów nie podporządkowanych im organizacyjnie. Do prawa administracyjnego w tym znaczeniu należą zatem przede wszystkim następujące przepisy prawne:
- ustanawiające uprawnienia lub obowiązki, wyznaczające wprost zachowanie się każdego, kto znajdzie się w określonej sytuacji czy posiada określone rzeczy (dobra) lub prowadzi określoną działalność,
- ustanawiające dla organów administracji państwowej kompetencje do nałożenia na podmioty znajdujące się na zewnątrz administracji państwowej określonych obowiązków; wymagalność takich obowiązków zależy od ich przypisania danemu podmiotowi w określonym trybie i przy zachowaniu przewidzianej formy,
- przyznające podmiotom usytuowanym na zewnątrz administracji państwowej prawo domagania się od organów administracji państwowej spełnienia określonych w przepisach prawnych świadczeń, udostępnienia dóbr , wydania pozwolenia na prowadzenie określonej działalności, przekroczenia granicy państwowej itd.

TYPY NORM W PRAWIE ADMINISTRACYJNYM

Biorąc pod uwagę wydzielone wyżej normy prawa administracyjnego w rozumieniu szerokim, można wyróżnić następujące typy norm prawa administracyjnego:
- normy ustrojowe,
- normy materialne,
- normy proceduralne.
Do norm ustrojowych należą normy:
l) określające właściwość,
2) ustanawiające zadania,
3) regulujące prawne formy działania i wskazujące na kompetencje, 4) regulujące organizację administracji.
---Normy określające właściwość umożliwiają przypisanie organowi lub innej jednostce organizacyjnej, względnie osobie fizycznej, określonego uprawnienia lub obowiązku. Normy te opierają się na różnych przepisach prawnych, określających czas i miejsce działania, rodzaj spraw, status prawny podmiotu, jego strukturę organizacyjną, obsadę personalną itp.
.--Normy ustanawiające zadania określają kierunki działania administracji oraz wskazują na wartości, którymi winna się ona kierować.
Normy regulujące sposób działania zezwalają podmiotom administracji publicznej na zastosowanie określonej w prawie formy lub na podjęcie działania w sposób określony prawem i z wynikającymi z prawa konsekwencjami. Normy wskazujące na kompetencje organów umożliwiają realizację norm materialnych, ustrojowych lub proceduralnych.
Normy regulujące organizację administracji między innymi mają na celu wyznaczenie stosunku zależności (nadrzędności i podporządkowania) między organami, między organami i innymi jednostkami organizacyjnymi itp., dokonanie podziału czynności między organami i podległymi jednostkami organizacyjnymi, określenie przedmiotu i trybu porozumiewania się organów, jednostek organizacyjnych oraz zasad ich współdziałania.
Wśród norm materialnych prawa administracyjnego można z kolei wyrÓŻnić normy merytoryczne, blankietowe, generalne i abstrakcyjne. Normy merytoryczne nakazują lub zakazują określonym podmiotom (adresatom normy) zachowywać się w pewnych okolicznościach w określony sposób. Jeżeli są adresowane do organów administracji publicznej, wiążą adresatów w sposób pełny, nie pozostawiając im możliwości wyboru zachowania. Przeciwieństwem norm merytorycznych są normy blankietowe. Wskazują one jedynie sposób, w jaki mogą być podjęte czynności organu, nie określają natomiast ich treści. Normy blankietowe odgrywają ważną rolę w prawie administracyjnym. Umożliwiają one bowiem organowi uwzględnienie wartości i interesów celowo nie zdefiniowanych w przepisach prawnych.
Normy generalne nie mają indywidualnie wyznaczonego adresata, normy abstrakcyjne zaś nie mają konkretnie określonych okoliczności (warunków), od których zależy uprawnienie lub obowiązek adresata.
Ważne dla prawa administracyjnego są także normy sankcjonujące. OkreŚlają one następstwa (sankcje) niewykonania innej normy nakazującej określone postępowanie (zachowanie się) w danych okolicznościach, zwanej normą sankcjonowaną.
Normy proceduralne można podzielić na:
l) normy postępowania administracyjnego,
2) normy postępowania sądowoadministracyjnego, 3) normy postępowania skargowo-wnioskowego, 4) normy postępowania kontrolnego.
Normy postępowania administracyjnego wywodzą się z przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Określają one czynności podmiotów postępowania, tj. organu zobowiązanego do prowadzenia postępowania oraz uczestników tego postępowania (strony, podmiotów występujących na prawach strony, skarżącego itp.).
Normy postępowania ogólnego, tj. mającego na celu rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej decyzją administracyjną, są w charakterystyczny sposób powiązane z normami prawa ustrojowego i materialnego. Postępowanie administracyjne ogólne wszczyna się bowiem ze względu na potrzebę urzeczywistnienia norm materialnoprawnych i po osiągnięciu tego celu kończy ono swój żywot. W jego wyniku następuje zmiana względnie potwierdzenie sytuacji prawnej stron (uczestników postępowania).
Normy postępowania skargowo-wnioskowego pełnią nieco inną funkcję. Ich celem jest dokonanie urzędowej oceny stanu faktycznego wskazanego


w ska.rdze lub wniosku i skonfrontowanie go z aktualnym stanem prawnym oraz określenie sposobu urzeczywistnienia (załatwienia merytorycznego) sprawy będącej przedmiotem skargi lub wniosku. Nie mamy tu zatem do czynienia z owym charakterystycznym dla norm postępowania ogólnego bezpośrednim powiązaniem z normami materialnymi. Normy postępowania kontrolnego pełnią podobną funkcję. Określają one jedynie zachowanie się podmiotu uprawnionego do kontroli oraz prawa i obowiązki kontrolowanych. Z prawem materialnym czy ustrojowym łączą się jedynie pośrednio i tylko wtedy, kiedy wniosek pokontrolny stanie się przyczyną zmiany materialnoprawnej sytuacji kontrolowanego (jego praw i obowiązków).
Normy postępowania sądowoadministracyjnego są zdeterminowane przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Ich treść jest zatem uzależniona od funkcji tego postępowania i jego struktury. W konsekwencji prawa i obowiązki sądu oraz obu stron tego postępowania (tj. organu, który wydał decyzję, oraz skarżącego) układają się w ciąg procesowych czynności (aktów) prowadzących do weryfikacji zachowania się organu administracji publicznej ze względu na obowiązujące prawo. Sąd administracyjny jednak, co do zasady, nie nakłada wprost na strony postępowania obowiązków materialnoprawnych ani też nie przyznaje im takich praw, lecz dokonuje jedynie prawnie wiążącej kwalifikacji zaskarżonych aktów i czynności.

STOSUNEK ADMINISTRACYJNOPRAWNY

Stosunek prawny jest kolejną pomocniczą konstrukcją nauki prawa. Służy on rekonstrukcji założonych w prawie przedmiotowym podstawowych zaleŻnoŚci, jakie zachodzą, mogą zachodzić lub winny zachodzić między różnymi podmiotami. Odpowiednio do wyróżnionych wyżej części prawa administracyjnego wyróżnia się stosunki materialnoprawne, ustrojowe, proceduralne i sądowo-procesowe (sporno-administracyjne).
---Stosunek materialnoprawny określa wzajemne prawa i obowiązki dwu lub więcej podmiotów, zawarte w normach prawa administracyjnego. Owe prawa i obowiązki mogą tworzyć prosty albo złożony układ zależności. W układzie prostym określone prawo odpowiada określonemu obowiązkowi, i odwrotnie. W układzie złożonym określonemu prawu odpowiada określony obowiązek, który z kolei tworzy prawo do żądania od pierwszego podmiotu wykonania innego obowiązku itp. Owe zależności mogą zachodzić między dwoma podmiotami -wtedy stosunek będzie płaski, albo między tymi podmiotami a innymi -wtedy stosunek będzie spiętrzony.
===W prawie administracyjnym jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze organ administracji państwowej albo podmiot, któremu ustawa wprost lub za pośrednictwem tego organu powierza pełnienie administracji publicznej (funkcji z zakresu administracji publicznej). W konsekwencji w prawie administracyjnym przedmiot stosunku prawnego jest także objęty kompetencją jednego z organów administracji państwowej lub podmiotu wykonującego funkcje zlecone administracji publicznej. W prawie cywilnym jest inaczej. W tej gałęzi prawa podmiotami stosunku materialnoprawnego z zasady są osoby prywatne -fizyczne lub prawne.
Stosunki ustrojowe są regulowane nie tylko przepisami ustawowymi (ustawą i rozporządzeniem), lecz także przepisami mającymi charakter wewnętrzny (aktami normatywnymi wewnętrznymi). Poza tym w stosunkach ustrojowych wszystkie podmioty są organami administracji państwowej lub innymi jej jednostkami organizacyjnymi, albo podmiotami, które wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Stosunki proceduralne są konstruowane na podstawie przepisów postępowania administracyjnego. Łączą one organ prowadzący postępowanie, stronę oraz pozostałych uczestników tego postępowania, określając ich wzajemne prawa i obowiązki. Stosunki odtworzone na podstawie postępowania administracyjnego judykacyjnego (tj. mającego na celu rozstrzygnięcie sprawy z zakresu administracji państwowej decyzją administracyjną) są ponadto w charakterystyczny sposób powiązane z prawem materialnym. Postępowanie to bowiem wszczyna się ze względu na potrzebę zindywidualizowania i skonkretyzowania (urealnienia) praw lub obowiązków zawartych w normach prawa materialnego oraz kończy aktem, który wiążąco przypisuje prawo lub obowiązek konkretnej osobie, będącej zarówno stroną, jak i podmiotem stosunku materialnoprawnego.
Stosunki sądowo-procesowe zdeterminowane są inną strukturą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jego przedmiotem oraz funkcją. NSA prowadzi postępowanie, aby rozstrzygnąć spór między skarżącym a organem o legalf1ość wydanej przez organ decyzji albo o brak naruszenia prawa w przypadku jej niewydania. Podobnie postępuje w przypadku innych aktów, czynności i przepisów, jeżeli mogą być one przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

ŹRÓDŁA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO POJĘCIE I KLASYFIKACJA ŹRÓDEŁ PRAWA

"Źródło prawa" jest pojęciem wieloznacznym. Przez źródło prawa rozumie się bowiem z jednej strony czynniki wpływające na treść prawa, a więc np. wolę narodu czy prawodawcy, stosunki społeczno-ekonomiczne, stan świadomości prawnej; z drugiej strony -różne formy przekazu norm prawnych, ustanowionych bądź uznanych, a więc np. dokumenty, teksty czy inne przedmioty będące nośnikami tych informacji (treści).

==Mówi się też o źródłach prawa w znaczeniu szerokim i szczególnym, jak gdyby właściwym. W szerokim znaczeniu źródłem prawa jest każdy fakt, który ma prawotwórczą moc, walor. W tym znaczeniu źródłem będzie zarÓwno orzeczenie właściwego organu, doktryna, zwyczaj czy precedens, jak i ustawa. W znaczeniu szczególnym źródłem prawa może być już to jeden z wymienionych wyżej czynników wpływających na treść prawa, konkretna forma przekazu albo dany rodzaj czy typ przekazu, np. akty wykonawcze podporządkowane ustawie.
==Źródła mogą być ujmowane pod kątem opisowym albo normatywnym. Można bowiem o jakimś źródle mówić albo jak o fakcie mającym rzeczywiście miejsce, np. wskazać, który fakt ma w danym systemie prawa właściwość prawotwórczą, albo jak o fakcie, który zdaniem mówiącego powinien mieć w danym systemie prawa taką właściwość. Zaliczenie faktu do grupy faktów prawotwórczych jest zazwyczaj poprzedzone przyjęciem określonych kryteriów, na podstawie których zalicza się dany fakt do prawotwórczych bądź postuluje się to zrobić odnośnie do danego systemu prawa. Na przykład zakłada się, że prawo mogą tworzyć tylko organy państwowe, tylko w formie i w sposób określony w ustawie.
==Biorąc pod uwagę organ, który jest właściwy do stanowienia prawa, można wyróżnić ustawy oraz akty podporządkowane ustawom, przepisy państwowe i gminne, przepisy ogólnokrajowe i miejscowe itp. W naszym państwie ustawy wydaje bowiem tylko Sejm jako podstawowy organ władzy ustawodawczej, zaś akty podporządkowane ustaw.om z reguły wydają organy władzy wykonawczej, a więc Prezydent RP, Rada Ministrów, jej Prezes i ministrowie oraz wojewodowie. Od 1990 r., tj. od wprowadzenia samorządu terytorialnego, obok przepisów wydawanych przez organy państwowe sensu stricto, pojawiły się też przepisy wydawane przez organy gmmy.
==Inny podział uzyska się, gdy weźmie się pod uwagę właściwości organów powołanych do wydawania aktów i ich zasięg terytorialny. Do jednej grupy zaliczymy wówczas wszystkie przepisy wydane przez organy centralne, a do drugiej -przepisy miejscowe i gminne.
==Jeszcze inny podział uzyskamy, gdy do jednej grupy zaliczymy akty, które są wydawane przez organy administracji państwowej, a do drugiej pozostałe akty będące źródłami prawa. Ten podział pozwala nam skoncentrowaĆ uwagę na wybranych źródłach i problemach związanych przede wszystkim ze stanowieniem prawa przez administrację państwową.

AKTY STANOWIENIA PRAWA POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO

Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. do źródeł prawa powszechnieobowiązującego należą:
1) Konstytucja,
2) ustawy,
3) ratyfikowane umowy międzynarodowe,
4) rozporządzenia,
5) akty prawa miejscowego.
==Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 Konstytucji). Z Konstytucją muszą być zgodne wszystkie pozostałe źródła prawa powszechnego lub wewnętrznego.
==Obowiązująca Konstytucja została uchwalona w postępowaniu szczegÓlnym, określonym w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uch'Yalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Może być ona zmieniona tylko w trybie określonym w Konstytucji, a więc tylko w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm, a następnie przez Senat. Zgodnie z Konstytucją, z inicjatywą zmiany może wystąpić co najmniej 115 ustawowej liczby posłów albo Senat lub Prezydent RP. Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 213 głosów, w obecności co najmniej połowy liczby posłów, oraz Senat bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (zob. art. 235 ust. 4 Konstytucji).
==Konstytucja określa podstawowe zasady funkcjonowania państwa, ustala katolog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, podstawowe wolności oraz prawa i obowiązki człowieka i obywatela, ustrój władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, podstawy i zakres działania organów kontroli państwowej i ochrony prawa, a także zasady działania państwa w sytuacjiszczególnych zagl"ożeń, regulując podstawy regulacji trzech stanów: wojennego, wyjątkowego i klęski żywiołowej. Wreszcie Konstytucja określa warunki i tryb zmiany Konstytucji, wyróżniając ją w ten sposób od innych aktów stanowienia prawa powszechnie obowiązującego.
Ustawa jest podstawowym aktem stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Ustawę wydaje Sejm RP. Sposób opracowania ustawy oraz uchwalania, jak również sposób i zakres współdziałania Sejmu z Senatem określa Konstytucja (zob. art. 121 Konstytucji). Tylko ustawa o zmianie Konstytucji jest uchwalana najpierw przez Sejm, a następnie -w terminie nie dłuższym niż 60 dni -przez Senat (zob. art. 235 ust. 2 Konstytucji).
Procedurę uchwalenia ustawy określa Konstytucja oraz Regulamin Sejmu i Senatu
Ratyfikowane umowy międzynarodowe. Umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji zawiera Rada Ministrów. Ratyfikacja umów międzynarodowych i ich wypowiadanie należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. O ratyfikacji lub wypowiedzeniu takiej umowy Prezydent ma obowiązek zawiadomić Sejm i Senat.
=Ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych, jak również ich wypowiedzenie, wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Chodzi tutaj o umowy dotyczące:
l) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3) członkostwa Polski w organizacji międzynarodowej,
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymagaustawy ,
6) przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowe
mu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy wymienionej w pkt. 6 jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone także w referendum ogólnokrajowym. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.
Przez ratyfikację, ogólnie rzecz biorąc, należy rozumieć swoisty akt, w którym organ upoważniony do reprezentowania państwa w stosunkach ~ędzynarodowych wyraża wolę związania państwa treścią umowy międzynarodowej zawartej przez inny organ (lub swojego pełnomocnika). Według konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 23 maja 1969 r., zgoda państwa na związanie się traktatem powinna być wyrażona w drodze ratyfikacji, gdy: a) traktat postanawia, że taka zgoda ma być wyrażona w drodze ratyfikacji;
b) w inny sposób ustalono, że państwa uczestniczące w rokowaniacuzgodniły, iż ratyfikacja będzie wymagana;
\c) zamiar państwa podpisania traktatu pod warunkiem ratyfikacji wynika ł;pełnomocnictw jego przedstawiciela lub został wyrażony w czasie rokowań.
Rozporządzenia. Według art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy w niej wskazane, na podstawie szczególnego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Konstytucja wyposaża w prawo do wydawania wymienionych rozporządzeń następujące organy:
1) Prezydenta RP (art. 142 ust. 1),
2) Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2),
3) Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2),
4) wchodzącego w skład Rady Ministrów przewodniczącego określonego w ustawie Komitetu,
5) ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2).

Rozporządzenie z mocą ustawy wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Może to zrobić tylko w czasie stanu wojennego i tylko wówczas, jeżeli Sejm nie będzie mógł się zebrać na posiedzenie. Podlega ono zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu.
Przedmiotem takiego rozporządzenia mogą być tylko sprawy wymienionewart. 228 pkt 3 i 4 Konstytucji, a więc:
l) zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim
mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela,
2) podstawy, zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych, wynikającyc,h z ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela.
Rozporządzenia te wydaje Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów. Prezydent ma obowiązek przedstawić je Sejmowi w ciągu 48 godzin od ich podpisania. Sejm winien niezwłocznie je rozpatrzyć i podjąć uchwałę o ich przyjęciu do wiadomości albo uchyleniu.
Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej może być wydane tylko w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Do wydania tego rozporządzenia upoważniona jest Rada Ministrów.
stan wyjątkowy oraz stan klęski można wprowadzić na części lub na całym terytorium państwa i tylko na czas oznaczony; stan wyjątkowy Da czas nie dłuższy niż 90 dni, a stan klęski żywiołowej na czas nie dłuższy niż 30 dni. Przedłużenie stanu wyjątkowego i stanu klęski żywiołowej może nastąpić tylko za zgodą Sejmu; jednak przedłużenie stanu wyjątkowego tylko JaZ i na czas nie dłuższy niż 60 dni.
Rozporządzenia są ogłaszane w Dzienniku Ustaw. ~


Akty prawa miejscowego. Zgodnie z Konstytucją, źródłami prawa powszechnie obowiązującego są również akty prawa miejscowego. Jak wynika z ich nazwy, zakres obowiązywania tych aktów jest ograniczony do obszaru działania organu, który ustanowił taki akt. Z porównania art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji wynika, iż do ustanawiania takich źródeł prawa powołane są organy administracji rządowej ogólnej i specjalnej oraz organy samorządu terytorialnego. Wszystkie akty prawa miejscowego, jeżeli mają mieć moc powszechnie obowiązującą, muszą być wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji).
==Rodzaje, nazwę, przedmiot i sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego określają ustawy o ustroju administracji rządowej w województwie oraz samorządu terytorialnego, ustawy określającej szczegółowe kompetencje innych organów terenowych do stanowienia aktów prawa miejscowego, a także ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 91, poz. 577) przewiduje, iż wojewoda i organy administracji niezespolonej stanowią -na podstawie i w granicach upowaŻnień zawartych w ustawach -akty prawa miejsco~ego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. W zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać nadto rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenia te mogą przewidywać za naruszenie ich przepisów kary grzywny wymierzane na zasadach i w trybie okreŚlonym w prawie o wykroczeniach. Podstawą prawną rozporządzenia porządkowego jest więc wymieniona ustawa, a nie ustawa odrębna, zawierająca szczegółowe upoważnienie do wydania przepisów porządkowych.
==Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. nr 9lj poz. 576) stanowi, iż na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień! udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stan~iwi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Aktami tymi sejmik w szczególności reguluje:
a) statut województwa,
b) zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim,
c) zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej .
Akty prawa miejscowego ustanowione przez sejmik do 31 grudnia 2000 r . ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W chodzą one w życie z dniem ich publikacji w tym dzienniku, chyba że przepisy odrębne lub akty ogłaszane przewidują termin póżniejszy.
Z kolei ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) przewiduje, iż rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Podstawą prawną tych aktów są upoważnienia zawarte w ustawach. Ich przedmiotem są w szczególności:
a) sprawy wymagające uregulowania w statucie,
b) przepisy porządkowe,
c) szczególny tryb zarządzania mieniem powiatu,
d) zasady i tryb korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń uŻytecz
ności publicznej .
Ustawa nadto wymaga, aby:
[l) przyczyny wydania przepisów porządkowych występowały na obszarzewięcej niż jednej gminy,
2) przyczyny wydania przepisów były na tyle poważne, aby można byłoo nich powiedzieć, że są "przypadkiem szczególnie uzasadnionym",
3) nie ma przepisów powszechnie obowiązujących, które można by zas~sować dla osiągnięcia wymienionych celów.

AKTY STANOWIENIA PRAWA O CHARAKTERZE WEWNĘTRZNYM

Do aktów wewnętrznych należą:
l) uchwały Sejmu, Senatu i Rady Ministrów,
2) zarządzenia Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów, 3) akty prawa miejscowego nie mające mocy powszechnie obowiązującej, 4) nieratyfikowane umowy międzynarodowe.

PROBLEM WAŻNOŚCI AKTÓW NORMATYWNYCH WYDANYCH PRZED WEJŚCIEM W ŻYCIE KONSTYTUCJI

Konstytucja z 1997 r. nie pozbawia a priori mocy powszechnie obowiązującej aktów stanowienia prawa nie odpowiadających wymogom konstytucyjnym, a pochodzących od organów administracji rządowej. Przewiduje, iż w okresie dwóch lat Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej -wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji -wymagają zastąpienia przez rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projektw odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi. W tym samym okresie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekt ustawy określającej, które rozporządzenia normatywne organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji stają się uchwałami albo zarządzemami w rozumieniu Konstytucji.
W ten sposób Konstytucja z jednej strony stworzyła możliwość przekształcenia dawnych uchwał Rady Ministrów i zarządzeń pozostałych organÓw administracji rządowej w rozporządzenia nowego typu, a z drugiej zweryfikowania istniejących rozporządzeń, wydanych przed wejściem w życie Konstytucji, i przekształcenia ich w akty wewnętrzne, tj. w uchwały Rady Ministrów albo zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów lub innych organów administracji rządowej.

PROCEDURA I TECHNIKA PRAWODAWCZA

Proces stanowienia ustawy rozpoczyna się z chwilą złożenia przez uprawmony podmiot na tęce Marszałka Sejmu projektu ustawy wraz z pismem wskazującym przedstawiciela wnioskodawcy, upoważnionego do reprezentowania go w pracach nad tym projektem.
Projekt ustawy może wnieść ten, komu przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Obecnie jest to:
l) grupa 15 posłów,
2) Senat,
3) Prezydent RP ,
4) Rada Ministrów,
5) przedstawiciele grupy co najmniej 100 tys. obywateli.
Posłowie przy opracowywaniu projektu ustawy mogą korzystać z pomocy Biura Legislacyjnego oraz Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Do zadań pierwszego Biura należy bowiem między innymi:
l) obsługa prawna prac nad projektami ustaw i uchwał Sejmu, w szczególnoŚci przygotowanie propozycji poprawek legislacyjnych i redakcyjnych do projektów ustaw, współuczestniczenie w redagowaniu projektów aktów prawnych oraz sporządzanie dla Prezydium Sejmu i komisji ocen, uwag i opinii prawnych o wniesionych projektach;
2) sporządzanie materiałów pomocniczych i roboczych do prac nad pro
jektami ustaw i uchwał Sejmu;
3) opracowywanie ocen i wniosków w zakresie techniki prawodawczej,
procedury legislacyjnej i tworzenia prawa.
Do zadań Biura Studiów i Ekspertyz należy między innymi:
l) prowadzenie badań w zakresie budżetu państwa i przewidywanychskutków finansowych, społecznych i ekonomicznych projektowanych ustaw;
2) udzielanie konsultacji posłom;
3) sporządzanie przekładów zagranicznych aktów prawnych i ich opracowywame.
===Zasady techniki prawodawczej po raz pierwszy ujęte zostały w jeden akt prawny w 1939 r. W 1960 r. zostały one zaadaptowane do ówczesnych warunków ustrojowych i opublikowane jako załącznik do zarządzenia Prezesa RM z 9 grudnia 1961 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, z poleceniem ich stosowania przy opracowywaniu projektów ustaw i dekretów oraz aktów wykonawczych: rozporządzeń, normatywnych uchwał Rządu oraz normatywnych zarządzeń Prezesa RM i ministrów.
===Zasady przyjęte w 1991 r. mają być stosowane przez naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne jednostki podległe Radzie MinistrÓw i Prezesowi Rady Ministrów przy opracowywaniu i rozpatrywaniu wszystkich projektów aktów normatywnych, z wyjątkiem projektów aktów tzw. prawa miejscowego. Zatem w porównaniu do poprzednich zasad mają być one wykorzystywane także przy opracowywaniu i rozpatrywaniu projektów aktów wykonawczych centralnych organów administracji państwowej.
Omawiane zasady techniki legislacyjnej mają przede wszystkim zapewnićpoprawną i jednolitą redakcję tekstu ustawy i aktu wykonawczego, a w konsekwencji umożliwić ich odczytanie nawet przez osoby nie przygotowane zawodowo do interpretowania przepisów prawnych. Dlatego też zasady te kładą szczególny nacisk na strukturę aktu i formę zamieszczonych w niej przepisów, język oraz sposób ustalania znaczenia terminów i pojęć. Zwraca
się więc w szczególności uwagę na sposób oznaczenia ustawy, podział przepisÓw merytorycznych na ogólne i szczególne, wyróżnienie i oddzielenie od siebie przepisów o zmianie przepisów obowiązujących, przepisów przejŚciowych i dostosowawczych, przepisów o wejściu w życie ustawy oraz o wygaŚnięciu mocy obowiązującej ustawy.

PODSTAWOWE POJĘCIA TEORETYCZNE W NAUCE PRAWA
ADMINISTRACYJNEGO------- APARAT ADMINISTRACYJNY

Wykonywanie administracji publicznej wymaga istnienia rozbudowanego aparatu administracyjnego. Na aparat ten składają się przede wszystkim organy administracji rządowej, organy samorządowe, zakłady użyteczności publicznej oraz, w znacznie mniejszym stopniu, podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień. W tej grupie możemy znaleźć niektóre przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne czy innego typu korporacje, np. spółki prawa handlowego lub innego typu podmioty prawa (np. fundacje), w zakresie, w jakim przepisy przyznają im prawo wykonywania funkcji administracji publicznej. W tym też zakresie, w jakim organy tych podmiotów wykonują administrację publiczną, możemy je zaliczyć do aparatu administracyjnego państwa. Przez aparat administracyjny rozumiemy bowiem wszystkie jednostki wykonujące funkcje administracji publicznej, niezależnie od tego, czy są one państwowe, samorządowe, czy też nie.
===Przyczyny funkcjonalne -do wykonywania administracji w różnych dziedzinach wymagane są specjalne kwalifikacje. Przykładowo: administrowanie sprawami zdrowia wymaga odpowiedniej wiedzy medycznej, sprawami obronności kraju zaś -wiedzy wojskowej. Na tym przykładzie widać, że w sprawach administracji zdrowia będą stosowane inne metody administrowania niż w sprawach obronności kraju. Z tych względów muszą istnieć odrębne organy do spraw zdrowia i do spraw obronności kraju. To samo odnosi się do innych dziedzin.
Przyczyny terytorialne -różne zadania mogą być wykonywane dla różnego obszaru. Decyzje o pozwoleniu na budowę domów jednorodzinnych, aby były prawidłowe, powinny zapadać na szczeblu lokalnym, tam gdzie organy administracji budownictwa mogą na miejscu bezpośrednio obejrzeć miejsce przyszłej budowy i nadzorować jej przebieg. Natomiast decyzje o budowie autostrady czy nowej linii kolejowej muszą zapadać na znacznie wyższym szczeblu i być podejmowane przez organ, który zakresem swojej kompetencji obejmuje cały obszar, na którym linia kolejowa ma przebiegać.
Przyczyny organizacyjne -w zależności od zadań organu administrującego różny musi być stopień jego powiązania organizacyjnego z innymi organami. Przykładowo: organ, który zajmuje się sprawami gospodarki komunalnej, powinien być w znacznym stopniu uzależniony od lokalnych społecznoŚci, aby w swej działalności realizować życzenia mieszkańców. Natomiast organ zajmujący się kontrolą powinien być w znacznym stopniu niezależny od innych organów lokalnych, jeżeli jego kontrola ma być efektywna. Przy tym pewne dziedziny wymagają jednolitego, silnego kierownictwa w skali całego kraju (np. sprawy obronności kraju), inne zaś mogą być w bardzo dużym stopniu, jeżeli nie całkowicie, pozostawione uznaniu władz lokalnych (np. wspomniane sprawy gospodarki komunalnej).
Przyczyny finansowe -każde państwo dąży do minimalizacji kosztów utrzymania aparatu administracyjnego. Dlatego też stosuje się posunięcia koncentrujące kompetencje w jednostkach aparatu administracyjnego, a czasami powierza się wykonanie kompetencji podmiotom niepaństwowym, np. spółkom prawa handlowego, stowarzyszeniom.
====Wymienione, a także i inne przyczyny powodują, że aparat administracyjny stanowi bardzo skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów, której stopień złożoności jest nieporównywalny ze strukturą np. sądów. Na tle struktury aparatu administracyjnego wyłania się wiele problemów teoretycznych i praktycznych, którym poświęcony jest niniejszy rozdział. Jednostki wchodzące w skład aparatu administracyjnego określa się często mianem podmiotów działalności administracyjnej czy podmiotów administracji. Ponieważ w grupie tej dominują jednak organy administracji publicznej, z pewnym uproszczeniem w dalszym ciągu będziemy posługiwać się pojęciem "organu administracji" dla oznaczenia każdego podmiotu administracji.

NADZÓR, KONTROLA, KOORDYNACJA, KIEROWNICTWO

Pojęcia wymienione w powyższym tytule dotyczą stosunków wewnątrz aparatu administracyjnego, a niekiedy także stosunków między tym aparatem a innymi podmiotami. Pojęcia te, choć często używane w tekstach aktów prawnych, są zaczerpnięte z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu.
====Pojęcie kontroli jest używane do określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzaniu działalności innych jednostek, bez stałych moŻliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie im nakazów czy poleceń. Organ wyposażony w prawo kontroli ma zazwyczaj prawo wydawania zaleceń jednostkom kontrolowanym, a w przypadkach wyjątkowych, w celu uniknięcia strat -prawo wydawania poleceń (zwanych często zarządzeniami doraźnymi) natychmiastowego usunięcia nieprawidłowości. Zasadniczo jednak organ kontrolujący przedstawia tylko wyniki kontroli wraz z wypływającymi z tego wnioskami. Zamiast terminu "kontrola " przepisy używają czasami pojęcia "lustracja ", " wizytacja " czy

===Natomiast termin nadzór jest używany najczęściej do określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczaĆ tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli, wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane. W niektórych przypadkach termin ten bywa Używany do oznaczenia kierownictwa lub kontroli, co wiąże się z faktem, że nadzorowanie jest jednym z elementów funkcji kierowania. Przepisy nie zawsze zawierają prawidłową terminologię, określając np. uprawnienia kontrolne mianem nadzoru.
SAMORZĄD
Pojęcie samorządu jest jednym z najważniejszych pojęć w nauce prawa administracyjnego. Jak to już wcześniej podnosiliśmy, samorząd jest jedną z form decentralizacji administracji. Jest on zdecydowanie formą najważniejszą, tak że w niektórych systemach prawnych pojęcia decentralizacji i samorządu traktowane są jako synonimy.
Samorząd w ujęciu tradycyjnym. Spośród wielu definicji samorządu najszerzej akceptowana wydaje się być następująca: samorząd jest formą decentralizacji administracji, albo administracją sprawowaną przez korporacje.
Definicja ta wymaga pewnych wyjaśnień. Chodzi mianowicie o to, że przepisy prawa powierzają wykonywanie administracji nie scentralizowanym organom administracji rządowej, lecz społecznościom lokalnym wyposaŻonym w osobowość prawną. Takie zrzeszenia określane bywają mianem korporacji albo związków publicznoprawnych. Członkostwo takich grup (gminy, powiatu, regionu; samorządu radców prawnych lub samorządu adwokackiego itp.) z zasady jest przymusowe i często następuje niejako automatycznie, z chwilą zamieszkania na pewnym terenie lub nabycia uprawnień do wykonywania określonego zawodu.
Wykonywanie administracji publicznej polega tu na tym, że grupa (korporacja) posiada kompetencje władcze, których nie posiada prywatna organizacja. Kompetencje wynikają z przepisów Konstytucji i ustaw dotyczących samorządu (terytorialnego lub zawodowego). Kompetenćje te grupa realizuje ; przede wszystkim wobec swoich członków, może je też wykonywać w stosun ! ku do innych osób, np. osób przebywających przejazdem na terenie gminy.