Prawo administracyjne

1. Charakterystyka administracji publicznej
Administracja ( administrare lub administro – zarządzam, kieruję, posługuję się) to:
- ogół czynności zarządzania
- ogół organów zajmujących się zarządzaniem.
W potocznym ujęciu administracja występuje w trzech znaczeniach:
- administracja to wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie dla realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych,
- administracja to określona i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o char. publicznym
- administracja to ludzie zatrudnieni (powołani, nominowani, wybierani, przyjęci do pracy w oparciu o umowę cywilną) w strukturach organizacyjnych powołani do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznym.
Administracja publiczna to: przyjęte przez państwo i realizowane przez zależne od niego podmioty administrujące zaspokajanie indywidualnych i zbiorowych potrzeb wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.
Cechy administracji publicznej:
• działa w imieniu państwa i na jego rachunek a także poprzez różne zdecentralizowane podmioty,
stąd dominującą metodą w funkcjach administracyjnych jest kierownictwo, hierarchiczne podporządkowanie i nadzór.
• ma charakter władczy,
• działa w imieniu interesu publicznego co oznacza, ze organy administracji publicznej i inne podmioty kształtujące bezpośrednio sytuację administrowanego nie mają własnych interesów, mieszczą się w sferze zadań i kompetencji.
• działa w imieniu prawa opierając się na normach prawnych – oznacza to, że obywatelowi wolno wszystko to czego prawo nie zakazuje, natomiast podmiotowi administrującemu wszystko to na co prawo zezwala.
2. Pojęcie prawa administracyjnego
Prawo administracyjne to zespół norm regulujący działalność administracyjną lub inaczej jest to prawo, które normuje administracje publiczną.
Prawo administracyjne :
• jest to taka część systemu prawa, która zawiera normy o charakterze władczym,
• jest to taka część systemu prawa, która dotyczy administracji publicznej, czyli reguluje jej powstawanie i funkcjonowanie.
Cechy prawa administracyjnego;
- jest to prawo publiczne, co oznacza inne usytuowanie dwóch podmiotów stosunku administracyjno-prawnego a więc ich nierównorzędność, zawiera element władztwa
- jest to prawo dynamiczne, ulegające istotnym przekształceniom zależnym od rozwoju życia społ., gosp. i politycznego.
- jest ono narażone na partykularyzm resortowy i lokalny,
- w prawie administracyjnym szczególne organy administracji publicznej odpowiedzialne są za realizację jego norm i kształtowanie interesu publicznego.
3. Prawo administracyjne a inne dziedziny prawa oraz nauka administracji
W prawie administracyjnym mamy dwie definicje;
• definicja sensu LARGO – jest to takie prawo, którego normy regulują działanie podmiotów administrujących oraz zachowania wszelkich jednostek, czyli osób fizycznych i prawnych, nawiązujących stosunki prawne z administracją w zakresie nie uregulowanym innymi dziedzinami prawnymi.
W tym znaczeniu prawo administracyjne zawiera normy:
- ustrojowe,
- materialne
- proceduralne, czyli procesowe.
• definicja sensu STRICTE - jest to takie prawo, które zawiera normy dwustronnie wiążące określające obowiązki, uprawnienia, zadania podmiotów administrujących oraz osób fizycznych i prawnych nie podporządkowanych tym podmiotom organizacyjnie.
Prawo administracyjne różni się od innych gałęzi prawa tym, że nie ma tzw. części ogólnej.
Jest ona wynikiem refleksji naukowej, badań orzeczniczych, obejmuje wszelkie instytucje prawne wspólne dla wszystkich podsystemów prawa administracyjnego.
4. Budowa prawa administracyjnego
Obecnie przyjmuje się, że obszar prawa administracyjnego wyznaczają stosunki administracyjno – prawne i dlatego zalicza się do niego m.in. prawo finansowe, podatkowe, o wolnych zawodach, o strefach specjalnych i inne dotyczące stosunków służbowych zawiązywanych na podstawie mianowania.
Prawo administracyjne składa się z:
- prawa ustrojowego – reguluje najważniejsze elementy administracji publicznej jako organizacji (obsadzania organów administracyjnych, urzędów, budowy wewnętrznej, struktury),
- prawa materialnego – zawiera normy przepisów prawa powszechnie obowiązującego administrującego i określa treść praw i obowiązków administrowanego,
- prawa procesowego – reguluje tok czynności w celu realizacji norm prawa materialnego, wydawanie decyzji administracyjnych oraz czynności podejmowanych w celu przymusowego wykonania decyzji administracyjnych.
5. Tendencje rozwojowe prawa administracyjnego i nauki o nim
Prawo w ujęciu ewolucyjnym było oparte na normach zwyczajowych. U schyłku państwa średniowiecznego wzrastała ranga panującego, co wiązało się ze stanowieniem przez niego norm prawa w interesie grupy panującej. Ograniczono wtedy prawo sądowe. W XIV w. odżywają idee prawa rzymskiego – czyli tworzenie państwa absolutnego. Wiek XVI przynosi zaś ekspansje gospodarczą i polityczną oraz ideologię prawa policyjnego. Prawo przez wszystkie te wieki wiązało tylko jedną stronę. Administracja państwa lub np. kościoła były poza wszelką kontrolą. W wieku XVIII powstawały pierwsze normy ustrojowe, określające budowę administracji a przede wszystkim jej zależności hierarchicznej od zwierzchności. W wieku tym ( XVIII) mamy do czynienia z prawem urzędniczym. Podwaliny prawa materialnego określały tylko obowiązki poddanego a nie obywatela.
W wieku XVIII i XIX , w wyniku podziału władz publicznych na ustawodawczą, sądowniczą i wykonawczą administracja zaczęła działać na podstawie prawa a także w jego granicach. Podstawy działania administracji zaczęły być tworzone przez władzę ustawodawczą. W wieku XIX kształtuje się pojęcie służby publicznej, aktu, władztwa administracyjnego. Równolegle z tworzeniem prawa administracyjnego rozwijała się nauka o nim. Na zachodzie Europy pojawiają się koncepcje państwa liberalnego. Wiek XXX przyniósł dynamiczny rozwój tzw. triady nauk administracyjnych: * naukę prawa administracyjnego,* naukę administracji, * politykę administracyjną. (opisał Somlo)
W Polsce początki prawa administracyjnego znajdujemy w II połowie XVIII w . Przedstawiciele to Hugo Kołłątaj, Stanisław Staszic, Strojnowski, Skrzetuski. Nauka tworzona przez nich stała na gruncie policystyki nie wyodrębniając jednak prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi. Dynamiczny rozwój prawa administracyjnego datuje się w Polsce na wiek XIX. Wybitni to: Oczapowski, Kasparek, Okolski – wyodrębnili prawo administracyjne. Wprowadzili pojęcie aktu administracyjnego, centralizacji i decentralizacji. Zajęli się także samorządem terytorialnym. Po II wojnie światowej pracowali nad nauką prawa administracyjnego: Panejko i Bigo. W III RP nauka prawa administracyjnego pozbawiona jest elementów politycznych.(N)
Obecnie główne tematy badawcze nauki prawa administracyjnego:
- sytuacja prawna jednostki wobec władzy publicznej, a szczególnie podmiotów administrujących.
- Badanie sposobów legalnego i nielegalnego przekraczania sądów obywatelskich.
6. Stosunek administracyjno prawny – cechy
Stosunek administracyjno prawny to wszelkie zależności między dwoma podmiotami: organem administracji publicznej (administrującym) a osobą fizyczną i prawną, czyli administrowanymi wyznaczane przez normy prawa administracyjnego.
Na stosunek administracyjno prawny składają się elementy:
• przedmiot – oznacza to, że dana sprawa mieści się w sferze działań podmiotów administrujących i zależna jest od kompetencji.
• podmiot – z jednej strony podmiot administrujący a z drugiej osoba fizyczna lub prawna jako administrowani,
• obowiązki i uprawnienia – jest to treść stosunku prawnego czyli wzajemny układ między stronami (zgodnie z przepisami prawa administracyjnego).
Cechy stosunku administracyjno prawnego
• ma charakter indywidualny – łączy podmioty w celu rozstrzygnięcia pewnej konkretnej sprawy,
• jest to stosunek władczy – podmiot administrujący mocą przyznanych kompetencji jednostronnie decyduje o treści danego stosunku prawnego i mocą władztwa może zastosować określone środki w celu przymuszenia do danego zachowania.
• podstawą prawną każdego stosunku prawnego są przepisy prawa administracyjnego,
• rozstrzygnięcie konfliktów powstających w trakcie realizacji danego stosunku prawnego następuje w trybie procedury administracyjnej nadzorowanej przez NSA
Środki łagodzące nierównorzędność podmiotów (dominacja danego organu)
- władza publiczna funkcjonuje w interesie publicznym i na podstawie prawa.
- obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego- kontrola wewnętrzna
- możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć do NSA – kontrola zewnętrzna,
- obowiązek czynnego uczestnictwa stron.
7. Rodzaje i sposoby nawiązywania stosunków administracyjno prawnych
Rodzaje stosunków administracyjno-prawnych:
• z uwagi na rodzaj adresata :
- zewnętrzne – miedzy podmiotami niepodporządkowanymi,
- wewnętrzne – w ramach podległości służbowej,
• z uwagi na czas trwania :
- jednorazowe – np. okazanie dokumentów policjantowi,
- okresowe – trwające przez pewien czas określone przepisem generalnym lub aktem administracyjnym (np. korzystanie z usług sanatoryjnych)
- trwałe – np. decyzja o przydziale mieszkania, obowiązek podatkowy, świadczenie z pomocy społecznej,
• z uwagi na podstawę prawną:
- materialne: wszystkie wymienione wyżej i wywołujące skutki w sferze prawa materialnego.
- procesowe: powstałe na tle stosunku materialnego kiedy toczy się postępowanie przed danym podmiotem administrującym. Zaczyna się z chwilą wszczęcia postępowania a kończy z chwilą wydania decyzji.
- sporno – administracyjne: zaczyna się od zaskarżenia aktu indywidualnego a kończy z chwilą wydania danego wyroku przez sąd. Tylko w tym stosunku pozycje administrującego i administrowanego wyrównują się.
Sposoby nawiązywania stosunków prawnych:
• z mocy prawa - wynika z sytuacji faktycznej, z którą norma wiąże skutki prawne (osiągnięcie wieku szkolnego zobowiązuje rodziców do posłania dziecka do szkoły),
• z mocy decyzji danego podmiotu administrującego (decyzja podatkowa),
• z mocy umowy administracyjnej – czyli ugody administracyjnej wprowadzonej przez kpa.( strony o spornych interesach mogą ją zawrzeć i po zatwierdzeniu przez dany organ wywoła ona takie same skutki prawne jak indywidualny akt).
• W wyniku działań faktycznych – gdy po obu stronach rodzą się prawa i obowiązki (korzystanie z urządzeń i pomieszczeń rządowych, samorządu.
8. Pojęcie i podział źródeł prawa administracyjnego
Fons iuris - źródła prawa
W nauce prawa administracyjnego źródła prawa ujmuje się w znaczeniu formalnym. Są to;
- akty normatywne,
- te instytucje życia społecznego, które mają wpływ na stanowienie i stosowanie prawa.
Mieszczą się one w porządku zamkniętym (art.87 konstytucji) oraz w porządku otwartym.
Cechy źródeł prawa:
• są zorganizowane hierarchicznie – w systemie zamkniętym od konstytucji po akty najniższej rangi.
• są różnorodne – dotykają wielu materii życia społecznego, gospodarczego i politycznego dlatego nie dają się kodyfikować,
• nie są jednolite – nie można wśród nich wyróżnić jednego działu a tworzą odrębne prawa np. prawo transportowe, ochrony środowiska. Szybko powstają nowe.
• większość z nich pochodzi od podmiotów administrujących – od administracji publicznej a także lokalne źródła prawa.
Podział źródeł prawa administracyjnego:
• według porządku zamkniętego (konstytucja, umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego – wszelkie zmiany dokonują się według ściśle określonych mechanizmów)
• otwartego
• według organu, który wydaje dany akt
- stanowione przez organy naczelne i centralne,
- stanowione przez organy terenowe,
• według zasięgu i mocy obowiązywania
- źródła ius cogens – powszechnie obowiązujące (art. 87 konstytucji) – to znaczy, że tylko ono może stanowić podstawę ingerencji władzy w tym administracji w prawa i wolności jednostki.
# - możność normowania wszystkich kategorii adresatów
# - niezbędność wyraźnego upoważnienia do ich wydania
# - zgodne z prawem ogłoszenie
- źródła ius dispositivum – prawo wewnętrzne (art. 93 konstytucji) – to znaczy, że źródła te tworzą odrębny układ norm prawnych obowiązujących tylko w danej strukturze administracyjnej.
9. Źródła prawa powszechnie obowiązującego
• konstytucja – określa ustrój państwa, miejsce władzy wykonawczej, porządkuje kwestie związane z usytuowaniem administracji rządowej i samorządu terytorialnego, określa kompetencje prezydenta, prawa, wolności i obowiązki obywatela
• ratyfikowane umowy międzynarodowe,
• ustawy – tylko te, które są źródłem prawa administracyjnego , regulujące funkcje i zadania administracji, związane to jest z zasadą nadrzędności ustawy i wyłączności ( np. ograniczenie swobód może odbywać się tylko z mocy ustawy)
• rozporządzenia z mocą ustawy,
• rozporządzenia zwykłe – rozwijają postanowienia ustawy. Może tu wystąpić upoważnienie obligatoryjne (minister musi wydać rozporządzenie) lub upoważnienie fakultatywne (nie musi )
• akty prawa miejscowego – lokalne, obowiązujące na pewnym terytorium (wydają je: organy samorządu terytorialnego, wojewodowie). Wydają je ponieważ:
# - lokalne organy dostosowują normy prawne do miejscowych uwarunkowań,
# - rozstrzygają istotne elementy życia na danym terytorium,
# - działają samodzielnie w sytuacjach kryzysowych bez poleceń z centrum
Nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego:
- akty prawa wewnętrznego,
- akty wydawane przez organy samorządów np. lekarskich,
- akty wydawane przez centralne organy administracji np. Wyższy Urząd Górniczy.
10. Ustawa jako źródło prawa administracyjnego
Ustawy (jeśli są one źródłami prawa materialnego, tzn. regulują sprawy w sferze administracji publicznej) ważne są z powodu tzw. materii ustawowej . W polskiej literaturze prawniczej przeważa pogląd, że pewne dziedziny spraw są wyłączone spod władczej ingerencji administracji bez wyraźnego wskazania przez ustawę, że ingerencja ta jest dopuszczalna.. Oznacza to dla administracji, że np. sprawy dotyczące ograniczeń sfery praw i wolności obywatelskich, określenia sposobów udziału obywateli w rozwiązywaniu spraw publicznych, ustalenia zakresu potrzeb w niektórych podstawowych sprawach obywateli oraz organizacji państwa może regulować tylko ustawa.
11. Rozporządzenie jako źródło prawa administracyjnego
Rozporządzenia rozwijają postanowienia ustawy. Wiążą się z konkretną ustawą pod względem kryterium formalnego i materialnego. W związku ustawy z rozporządzeniem mamy do czynienia z upoważnieniem obligatoryjnym , gdy wskazany jest organ, np. minister i musi on wydać rozporządzenie oraz upoważnieniem fakultatywnym kiedy nie musi wydać rozporządzenia.
Rozporządzenia do ustaw wydawane przez Prezydenta muszą być kontrasygnowane przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra.
12. Akty prawa miejscowego (statuty, przepisy wykonawcze i porządkowe)
Są to takie akty, które mają cechy powszechnego obowiązywania na pewnej części terytorium państwa. Wydają je organy samorządu terytorialnego oraz rządowej administracji ogólnej czyli wojewoda oraz nie zespolonej (specjalnej). Jest wiele przyczyn wyposażenia tych organów w kompetencje prawodawcze:
• lokalne organy mają możliwość plastycznego dostosowania norm prawnych do uwarunkowań miejscowych,
• rozstrzyganie przez władze lokalną istotnych elementów życia na danym terenie musi odbywać się nie tylko poprzez wykonywanie prawa ale także jego stosowanie,
• w razie sytuacji nadzwyczajnych organy te nie mogą oczekiwać dyspozycji z centrum, muszą same podejmować decyzje
Podział źródeł prawa miejscowego
• statuty ,
• przepisy wykonawcze – wydają je jednostki samorządu terytorialnego:
- w formie uchwał : Rada Gminy, Rada Powiatu i sejmik województwa (np. uchwała o podatkach czy opłatach)
- w formie rozporządzenia wykonawczego – przedstawiciel rządowej administracji ogólnej czyli wojewoda np. na podstawie ustawy o klęsce żywiołowej,
- w formie zarządzeń wykonawczych – organy administracji rządowej nie zespolonej czyli specjalnej, np. akty administracji leśnej, morskiej,
• przepisy porządkowe wydawane na podstawie upoważnień generalnych –
- w formie zarządzeń porządkowych – jednostki samorządu terytorialnego a po zmianach najprawdopodobniej wójt, burmistrz, prezydent oraz zarząd powiatu,
- w formie zarządzeń porządkowych – organy administracji nie zespolonej (specjalnej)
- w formie rozporządzeń porządkowych – wojewoda (np.dot. zakazu sprzedaży alkoholu w dniach jakichś uroczystości)
Wszystkie akty porządkowe muszą być opublikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych a także w zwyczajowo przyjętych miejscach, np. tablice ogłoszeń a także w miejscach, których dotyczą.
Akty te mogą zawierać sankcje przymuszenia do pewnego zachowania, czyli kary i grzywny.
13. Statut a regulamin
Statut gminy czy powiatu to ich konstytucja. Wyznacza on miejsce i funkcje władz tych jednostek, czyli funkcje ustawodawcze i wykonawcze. W statucie określa się również miejsce jednostek organizacyjnych.
Regulamin ?
14. Źródła niezorganizowane:
Znajdują się w tzw. porządku otwartym, w którym wszelkie zmiany dokonują się samorzutnie nie planowo, w dłuższych okresach czasu. Zaliczamy do nich:
• różnego rodzaju odesłanie stosowne przez podmioty administrujące, np. do zasad współżycia społecznego, dobrych obyczajów,
• normy zawarte w aktach planowania, są to wszelkiego rodzaju akty planowania budżetowego, przestrzennego. Stanowią one podstawę wielu decyzji, uruchamiają proces zadaniowy i kompetencyjny.
• normy techniczne zawarte w płaszczyźnie sanitarnej, produkcji, obrotu gospodarczego wyznaczają standard zachowań administrowanych wprost a także procedury inspekcyjne, nadzoru itd.
• zwyczaj - ma ogromne znaczenie dla praktyki administracyjnej. Człowiek akceptuje go, gdy sprawa w urzędzie załatwiana jest szybciej. Przyjęte jest np. w gminnej praktyce administracyjnej podawanie przepisów zgodnie ze zwyczajami przyjętymi miejscowo.
• orzecznictwo sądowe – dużą role odgrywa we Francji i Anglii. W Polsce ma znaczenie dla:
- rozstrzygania spraw o podobnym charakterze,
- dla praktyki orzeczniczej kierowanej wskazaniami NSA i Sądu Najwyższego,
- dla sytuacji prawnej administrowanego, gdyż przez proces wykładni określa sposób ochrony praw i wolności.
Wszystkie wymienione źródła prawa muszą być ujmowane w procesie tworzenia prawa jak i jego stosowania.
15. Prawo wewnętrznie obowiązujące (źródła, terminologia, cechy charakterystyczne, podstawa wydania, sposób publikacji)
Cechy charakterystyczne :
- nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec administrowanych,
- wydawane są na podstawie ogólnego upoważnienia do kierowania danymi strukturami administracyjnymi, czy jednostką, np. w resorcie zdrowia, wojskowości.
Do prawa wewnętrznie obowiązującego zaliczamy ( art. 93 konstytucji):
- uchwały - podejmowane przez organy kolegialne np. Radę Ministrów,
- zarządzenia organów jednoosobowych – monokratycznych , np. wojewoda czy minister.
Akty te publikowane są m.in. w Monitorze Polskim, w wojewódzkich dziennikach urzędowych, urzędowych dziennikach resortowych.
16. Promulgacja i publikacja
Publikacja przepisów prawa służy rozpowszechnianiu go a także poddaje to prawo kontroli społecznej.
Promulgacja - odnosi się do procedury prawotwórczej i oznacza urzędowe stwierdzenie, że akt doszedł do skutku.
Publikacja jest ostatnim elementem instytucji promulgacji, niezbędnym do tego aby podjęty akt normatywny nabrał mocy prawnej. W przypadku kiedy nie istnieje instytucja promulgacji, publikacja jest tylko urzędowym ogłoszeniem treści normy prawnej
Ustawa z 20 lipca 2000 r o ogłoszeniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych weszła w życie 1 stycznia 2001 r.
Określiła ona:
- vacatio legis – termin wejścia w życie akty – 14 dni, chyba że sam akt podaje inny termin,
- przepisy porządkowe – obowiązują po upływie 3 dni od ich ogłoszenia, chyba, że zwłoka spowoduje szkody ,

Określiła także zamknięty katalog dzienników w których ogłasza się akty normatywne:
- Dziennik Ustaw RP – publikuje się konstytucję, ustawy, rozporządzenia, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uchylające akty ogłoszone w dzienniku ustaw,
- Monitor Polski – akty wewnętrzne konstytucyjnych centralnych organów władzy publicznej, uchwały sejmu, senatu, a także obwieszczenia i komunikaty organów centralnych,
- Monitor Polski „ B” – sprawozdania finansowe przewidziane w ustawie o rachunkowości, różne ogłoszenia przedsiębiorców. Te trzy dzienniki wydaje Kancelaria Premiera,
- Monitor Sądowy i Gospodarczy,- akty prawne różnych osób prywatnych oraz obwieszczenia za opłatą,
- dzienniki Urzędowe Ministerstw, Dzienniki Urzędowe Urzędów Centralnych (skarbowe, agencji bezpieczeństwa wewnętrznego) – publikowane w nich są akty prawa wewnętrznego, akty prawa miejscowego, dotyczące danego resortu lub urzędu, a także dotyczące ich orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i wyroki NSA.
- resorty oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe–źródła prawa lokalnego, akty premiera uchylające źr. prawa miejscowego,
Ustawa z 2002 roku wprowadziła następujące zmiany:
- marszałek sejmiku może wydać ujednolicony akt danej ustawy, jeżeli jej stosowanie jest wybitnie utrudnione,
- Dzienniki Ustaw i monitory Polskie mają być rozpowszechniane w wersji elektronicznej.
- Urzędy jednostek samorządowych obowiązane są do gromadzenia tychże i udostępniania ich administrowanym bezpłatnie w określonych godzinach.
17. Organ administracji publicznej
Organem administracji publicznej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego znajdujący się w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołany do realizowania norm prawa administracyjnego, w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji, które uprawniają do stosowania środków władczych.
Nauka prawa administracyjnego klasyfikuje organy administracji publicznej według kryteriów:
- według składu osobowego – jednoosobowe i kolegialne,
- według struktury – administracji rządowej, samorządowej i różne organy sektora non-profit,
- według sposobu powoływania – na centralne konstytucyjne organy państwa, te zaś na : naczelne i centralne.
18. Zakres działania i kompetencje organu administracji publicznej
Kompetencje te zostały określone w sposób pełny (np. wojewody lub prezydenta RP) oraz niezupełny , które są modyfikowane czynnościami dodatkowymi ( np. przy zadaniach zleconych lub powierzonych).
Dla podmiotu posiadającego daną kompetencje oznacza to, że ma on obowiązek określonego działania w przyznanych prawem formach, np. poprzez decyzję, licencję czy koncesję. Nie wolno mu wychodzić poza odpowiednią formę i procedurę.
Dla administrowanego oznacza to, że wie gdzie i w jakim urzędzie, w jaki sposób ubiegać się o rozstrzygnięcie danej sprawy. Jest przewidywalna sytuacja określenia praw i obciążeń (podatkowych) i ingerencji policyjnych (legitymowanie).
19. Naczelne i centralne organy (urzędy) administracji rządowej
Na szczeblu centralnym działają dwie grupy organów:
• naczelne
• centralne i agencje.
Cechy organów naczelnych;
- są to takie organy administracji rządowej, które są powoływane bezpośrednio przez sejm lub prezydenta RP
- są to organy zwierzchnie wobec wszystkich organów rządowych a ich właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa.
Cechy urzędów centralnych i agencji:
- są tworzone w drodze ustawy lub wyjątkowo aktem niższego rzędu,
- mają charakter jednoosobowy lub kolegialny, Prawidłowością jest to, że jeżeli w nazwie występuje słowo „ urząd” to jest to organ jednoosobowy (dyrektor, prezes), gdy występuje słowo ”komisja” lub „komitet” mamy do czynienia z organem kolegialnym. Funkcje prawotwórcze wykonuje przewodniczący,
- są to organy, których właściwość rozciąga się na cały kraj,
- ich organami zwierzchnimi są: Rada Ministrów, premier, ministrowie,
- same urzędy centralne ( bez agencji) są organami zwierzchnimi administracji nie zespolone (specjalnej).
20. Organy rządowej administracji ogólnej
Administracja rządowa ogólna charakteryzuje się tzw. władztwem publicznym, Istotą tej cechy jest pojęcie zwierzchności, czyli zespolenie organizacyjne, finansowe, osobowe i kompetencyjne.
21. Organy rządowej administracji specjalnej
Cechy terenowej administracji nie zespolonej ( specjalnej):
- liczne są organy o funkcjach nadzorczych i policyjnych, np., urzędy górnicze,
- niektóre organy tej administracji np. leśna lub morska wykonują funkcje administracji ogólnej łącząc je z zadaniami z innych obszarów prawa : cywilnego czy rolnego,
- niektóre organy np. statystyki nie wydają aktów indywidualnych.
22. Administracja zespolona – cechy, charakter działania
Główne cechy administracji zespolonej na szczeblu wojewódzkim to:
- organizacyjne – poddane formalizacji statutem i regulaminem,
- finansowe,
- osobowe – co znaczy, że np. wojewoda ma wpływ na obsadę szefów,
- kompetencyjne – co znaczy, że kierownicy tych służb, inspekcji i straży wykonują kompetencje wojewody, chyba, że ustawa wyraźnie je dla nich zastrzega.
23. Zakład i Fundacja
Zakłady administracyjne to inaczej publiczne jednostki organizacyjne powoływane do świadczenia usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem czyli destynariuszem stosunku administracyjno-prawnego.
Funkcjonują one:
• w dziedzinie oświaty – jako typowe zakłady np. szkoły podstawowe i średnie,
• w dziedzinie kultury – biblioteki publiczne,
• w dziedzinie nauki – szkoły wyższe,
• w dziedzinie wychowania – przedszkola,
• w dziedzinie reedukacyjnej – zakłady karne, izby wytrzeźwień,
• w dziedzinie ochrony zdrowia – sanatoria, kliniki,
• w dziedzinie opieki społecznej – domy dziecka,
Cechy zakładów:
• funkcjonują w sferze humanistycznych zadań rządu, samorządu ,
• tworzone są przez różne podmioty prawa i na podstawie różnych aktów,
• korzystanie z nich jest ograniczone o różnym stopniu dostępności - np. kliniki rządowe,
• korzystanie z nich może być dobrowolne lub przymusowe np. szpital – izba wytrzeźwień,
• objęte są budżetem centralnym lub samorządowym,
• nie mają osobowości prawnej z wyjątkiem szkół wyższych i instytutów naukowo-badawczych.
Fundacja - w Polsce mamy dwa rodzaje:
- fundacje, które służą osiąganiu celu wspólnego i są poddane nadzorowi organów samorządowych,
- fundacje prawa publicznego tworzone w drodze ustawy lub delegacji ustawowej.
Charakteryzuje się:
• cel - zgodny z podstawowymi interesami RP, społeczno-użyteczny, ochrona zdrowia, rozwój gospodarczy, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka społeczna, ochrona środowiska,
Celem nie może być działalność gospodarcza.
• stanowienie - może założyć ją osoba fizyczna, niezależnie od obywatelstwa i miejsca zamieszkania, lub osoba prawna mająca siedzibę w Polsce lub za granicą.
• majątek - stanowią pieniądze, papiery wartościowe, rzeczy ruchome i nieruchome.
24. Inne podmioty wykonujące funkcje administracji publicznej (organizacje społeczne, przedsiębiorstwa, osoby prywatne)
Kwalifikowanie osób prywatnych jako podmiotów administrujących odbywa się:
• drogą postanowień ustawowych i aktów wykonawczych,
• mocą indywidualnych decyzji.
Zlecanie funkcji administracyjnych państwa organizacjom społecznym jest coraz częstsze.
Decydują o tym:
- dynamiczny rozwój administrowania
- poszerzanie wpływu obywateli na działalność administracji, co ma pobudzić ich inicjatywę.
- KPA określa te organizacje jako zawodowe, samorządowe i inne. Uzyskują one istotną część władztwa publicznego mocą ustawy lub porozumienia. Przykładem są: fundacje i stowarzyszenia.. Wiele z nich jest partnerami administracji rządowej i samorządowej na rynku usług publicznych.
np. PCK, Komitety Przeciwalkoholowe. LOK itd.
Wykonują one funkcje:
- policyjne – pouczanie, legitymowanie,
- regulacyjne.
Fundacje działają na podstawie ustawy z 1984 roku znowelizowanej w 1991 r.
25. Podział terytorialny (pojęcie, rodzaje, stan prawny)
Obejmuje on rozdział zadań i kompetencji w sferze funkcji publicznych. Nauka prawa administracyjnego wyróżnia trzy rodzaje podziału terytorialnego:
• zasadniczy – dokonywany dla potrzeb struktur administracyjnych o kompetencjach generalnych (ustawa z 1998 roku o wprowadzeniu trzystopniowego podziału, czyli na gminę powiat i województwo)
• pomocniczy – to podział gminy na osiedla, dzielnice, sołectwa.,
• specjalny – umożliwia funkcjonowanie administracji nie zespolonej czyli specjalnej.
Do XIX w. był układ centralistyczny. Obecnie dominuje decentralizacja, czyli takie ukształtowanie administracji, które:
- zależne jest od czynników fizjologicznych, ukształtowania rzek, dolin, sieci kolejowych,
- względów historycznych,
- względów narodowościowych czy wyznaniowych,
- czynnika ludnościowego i potencjału gospodarczego,
O podziale decydują także kwestie prakseologiczne (sprawnego działania), zasady organizacyjne.
Wprowadzona w Polsce dwuetapowa reforma administracji publicznej umiejscowiła właściwości organów publicznych:
• właściwość rzeczowa – decydująca w jakiej płaszczyźnie dany organ realizuje swoje kompetencje, (np. rozstrzyganie spraw z zakresu rolnictwa, budownictwa )
• właściwość miejscowa – zwana terytorialną, oznacza konkretny obszar terytorialny np. gminy, województwa,
• właściwość funkcjonalna – oznacza dekoncentrację wewnętrzną danej struktury np. jakie sprawy ma załatwiać wójt, sekretarz gminy czy pracownik urzędu,
• właściwość instancyjna – określa, który organ jako pierwszy, czy jako odwoławczy ma rozstrzygać daną sprawę.
26. Samorząd terytorialny (źródła prawa, pojęcie)
Samorząd jest to administracja sprawowana przez odrębne od państwa osoby prawne, czyli korporacje.
Samorząd to w myśl Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego (1985) jako prawo i powinność społeczności lokalnych dla samodzielnego zarządzania własnymi sprawami.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego ( 1985) przyjęta przez Polskę w 1994 r. określiła, że
Kształt samorządowi, nadzorowi nad nim muszą dać akty prawne rzędu ustawy. Ma on występować w interesie mieszkańców.
Wyróżnia się rodzaje samorządu:
• terytorialny – nazywany powszechnym lub komunalnym,
• specjalny – w ramach którego wyróżniamy:
- wyznaniowy, narodowościowy, gospodarczy, zawodowy, uczniowski i studencki.
Obecny kształt samorządu nadały dwa etapy:
- reaktywowanie go z dniem wyborów do rad gmin ( 27 maja 1990 r), powstanie gminy i województwa,
- 1 stycznia 1999 r. ukształtowano obecny stan, czyli podział na gminy, powiaty i województwa.
Mamy 2489 gmin, 315 powiatów oraz 16 województw.
Cechy powstałych wspólnot samorządowych:
• tworzy je ogół mieszkańców, także cudzoziemców i bezpaństwowców,
• przynależność ma charakter przymusowy i powszechny, nie zależy od bierności czy aktywności. Nie jest potrzebne składanie oświadczenia woli, wystarczającą podstawą jest zamieszkiwanie na danym terenie.
• Wspólnota ta powstaje z mocy prawa. Nie można nikogo z niej wykluczyć, członkowie wspólnoty nie mogą podjąć skutecznej uchwały o jej rozwiązaniu.
27. Gmina – zakres działania i zadania, referendum gminne, organy gminy, mienie gminy, związki, stowarzyszenia i porozumienia gmin
Do gminy należą wszystkie sprawy publiczne, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych organów . Nie ma definicji legalnej sprawy publicznej. Zgodnie z orzecznictwem za sprawy publiczne uznaje się stanowienie lokalnych źródeł prawa, wybór i odwoływanie organów samorządu, wszystkie sprawy rozstrzygane w sposób władczy.
Zadania wykonywane przez gminę , powiat i województwo są określone:
- z uwzględnieniem potrzeb i preferencji mieszkańców jednej czy więcej gmin,
- uwzględnieniem interesu lokalnego i regionalnego,
- budowaniem stopnia innowacyjności w sektorze usług publicznych co ma sprzyjać m. in. konkurencji.
Zadania wykonywane przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego to:
• zadania własne – dzielą się na:
- obowiązkowe , w przypadku gminy dotyczące porządku i bezpieczeństwa publicznego, oświaty, pomocy społecznej. Realizowane są one ze swoich własnych dochodów uzupełnianych subwencjami i dotacjami.
- pozostałe.
• zadania zlecone – mogą być przekazywane drogą ustaw lub porozumień z organami rządowymi.
Subwencje – finansują tylko zadania własne.
Dotacje – zarówno zadania własne jak i zlecone.
Zadania własne mogą być przeniesione na:
- jednostki pomocnicze,
- na szczebel ponadgminny i ponadpowiatowy ( ujęte są w związki komunalne, porozumienia i stowarzyszenia)
- władzę i organy w gminie, powiecie i województwie
Władzę tę stanowią mieszkańcy. Mogą oni powoływać piastunów organów uchwałodawczych, a także obecnie powoływać wójta, burmistrza i prezydenta. Drugą formą władzy jest referendum. Ta drogą rozstrzygane są sprawy:
- samo opodatkowania mieszkańców,
- odwoływania rady, a obecnie wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji.
Organy samorządowe dzielimy na:
• uchwałodawcze - mające uprawnienia stanowiące tworzenie prawa oraz kontrolę. Są to: Rada Gminy, Rada Powiatu i sejmik Województwa.
• wykonawcze – dzielące się na:
- jednoosobowe – wójt, burmistrz, prezydent – wybierani przez mieszkańców, starosta na szczeblu powiatu i marszałek na poziomie województwa- wybierani przez Rade Powiatu i Sejmik. Oprócz nich na poziomie powiatu i województwa działają organy kolegialne w postaci zarządów.
Jednostki pomocnicze gminy mają także swoje własne organy:
- uchwałodawcze – rada dzielnicy, osiedla oraz ogólne zebranie wiejskie, ogólne zebranie mieszkańców,
- wykonawcze – sołtys i rada sołecka oraz zarząd osiedla i dzielnicy i ich przewodniczący.
Kompetencje organów uchwałodawczych:
• organizacyjne – tworzenie statutu, określanie miejsca jednostek organizacyjnych i pomocniczych ( szkoły, spółki)
• planistyczne – uchwalanie budżetu, miejscowych planów gospodarczych,
• finansowo – majątkowe – opłaty i podatki, kredyty, emisje obligacji,
• kierownicze i kontrolne,
• podejmowanie innych spraw publicznych – dotyczą nazw ulic, herbu, nadawania honorowego obywatelstwa.
Organy uchwałodawcze mają własna strukturę, przewodniczącego, wiceprzewodniczących, którzy nie są organami publicznymi.. Organy te dzielą się na : stałe i doraźne. Szczególne znaczenie ma Komisja Rewizyjna - W przypadku równego rozkładu głosów nie rozstrzyga już głos przewodniczącego.
Kompetencje organów wykonawczych samorządu terytorialnego
• wykonywanie wszelkich zadań własnych i zleconych a w szczególności przygotowanie projektów uchwał i wykonywanie uchwał organów uchwałodawczych,
• gospodarowanie majątkiem i mieniem poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego,
• wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych w sprawach z zakresu administracji publicznej.
• zarząd powiatu wydaje zarządzenia porządkowe a odnośne kompetencje przynależy organom monokratycznym (wójtom, burmistrzom, prezydentom)
• zatwierdzanie i zwolnienie kierowników jednostek organizacyjnych.
• Organy te są zwierzchnikami służbowymi pracowników zatrudnionych w poszczególnych urzędach (gminy, urzędy miejskie)
28. Powiat - zakres działania i zadania, organy powiatu, referendum, mienie powiatu, związki, stowarzyszenia i porozumienia powiatów –
Podobnie jak wyżej
29. Województwo samorządowe - zakres działania i zadania, organy, referendum, mienie
Podobnie jak wyżej
30. Stosunki ustrojowo – prawne (centralizacja i decentralizacja, koncentracja i dekoncentracja, zasada hierarchicznego podporządkowania, nadzór)
31. Nadzór nad samorządem terytorialnym (przedmiot kryteria, zakres podmiotowy, środki nadzoru)
Nadzór w teorii prawa administracyjnego oznacza kontrolę, czyli badanie działalności danego podmiotu oraz możność podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego.
Wyróżnia się następujące rodzaje nadzoru:
1) nad administracją rządową - oznacza to zakres zadaniowy i kompetencyjny przebiegający w poszczególnych sektorach, quasi sektorach i wszelkiego rodzaju oddziaływaniach w stosunku do wszystkich podmiotów organizacyjnie podległych. Ten typ nadzoru jest w wysokim stopniu poddany regułom hierarchii owego podporządkowania i kierownictwa .
2) nadzór tzw. policyjny - związany z policją administracyjną o charakterze skarbowym, celnym, sanitarnym, itd. Ten typ nadzoru oznacza, że możliwość wymuszenia pewnego zachowania zgodnie z prawem odnosi się do podmiotów które nie są organizacyjnie podległe organowi nadzorującemu.
3) nadzór nad samorządem terytorialnym - z którego wyeliminowane jest kierownictwo i hierarchiczne podporządkowanie ma do spełnienia następujące funkcje:
• przestrzeganie prawa,
• realizacja praw podmiotowych jednostki,
• o cechach politycznych
Standardy nadzoru nad samorządem terytorialnym określiła Europejska Karta Samorządu Terytorialnego . Mieszczą się one w konstytucji z 1997 roku w art. 165 i 171 oraz w ustawie o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim.
Istotę nadzoru nad gminą, powiatem i województwem określa :
1) jego zakres - dotyczy to wszelkich zadań realizowanych w związku z prowadzeniem spraw publicznych, rozstrzyganiem w formie aktów władczych poza indywidualnymi aktami administracyjnymi,
2) środki nadzoru , które mają formę aktów administracyjnych innych niż indywidualne decyzje, np. stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, rozwiązanie organu czy zarząd komisaryczny. Środki te, w literaturze, dzieli się na: prewencyjne, merytoryczne, kontrolne, itd.
3) kryteria - w Polsce od 2001 roku obowiązuje jedno kryterium - legalności (zgodności z prawem aktów wydawanych przez gminy z prawem powszechnie obowiązującym0
4) tryb postępowania - cecha ta ma charakter postępowania administracyjnego, chociaż nie jest bezpośrednio poddana regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego. Cechami wyróżniającymi tryb postępowania są: jednoinstancyjność, okresowość, selektywność i bezwnioskowość. Przy trybie zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się regulacje z ustawy o NSA.
5) organ - kompetencje organu posiadają: wojewoda i prezes rady ministrów - w sprawach ogólnych oraz Regionalna Izba Obrachunkowa - w sprawach finansowych. Do organów tych nie zalicza się sejmu RP.
Instytucja nadzoru określona jest w dwóch płaszczyznach:
- w sprawach, w których nadzór sprawuje wojewoda,
- w sprawach finansowych.
Podjęte przez organy uchwałodawcze uchwały organ wykonawczy samorządu przekazuje do urzędu wojewódzkiego i regionalnej izby obrachunkowej. Z urzędu prowadzone jest postępowanie, które może po 30 dniach zakończyć się stwierdzeniem jej nieważności z prawem. Ważnymi kategoriami w ocenie prawnej uchwały są uchybienia : istotne - powodujące jej nieważność (np. naruszenie podstaw kompetencyjnych do wydania danego aktu) oraz nieistotne (nie mające wpływu na zakres praw czy obowiązków administrowanego, np. mylna nazwa uchwały, błędnie podany przepis)
Postępowanie nadzorcze kończy się:
1) wydaniem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały gdy wystąpi uchybienie istotne,
2) wstrzymaniem wykonania uchwały w przypadku wszczęcia postępowania o stwierdzeniu o nieważności.,
3) wykazaniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, jeśli uchybienie jest nieistotne,
4) uchylenie przez wojewodę uchwały i wydanie zarządzenia zastępczego.
32. Skarga samorządowa
Jest to istotny środek kontroli sądowej przewidziany w ustawach samorządowych. Ma on charakter:
• każdy administrowany mieszkaniec danej jednostki samorządu terytorialnego, gdy jego uprawnienia lub interesy prawne zostaną naruszone uchwałą organów uchwałodawczych może do nich wystąpić o zmianę tej uchwały. Gdy tego nie uczyni może ją zaskarżyć do NSA.
Wyłączone spod tej instytucji są akty indywidualne. W praktyce skarga najczęściej dotyczy np. opłat administracyjnych, sprzedaży mienia komunalnego. Skarga dotyczy też bezczynności organów .
Nie można wystosować skargi, w sprawie, w której orzekał już NSA i skargę oddalił. Skargę można sporządzić indywidualnie, lub zbiorowo w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrażą na to zgodę, a także działająca organizacja społeczna, samorząd zawodowy.
33. Formy działania administracji publicznej
Podmioty administracyjne państwa demokratycznego wyrażają swoje działania w określonych prawnie dozwolonych formach. Ingerują one w zachowania jednostki, modyfikują status grup społecznych , np. narodowościowych. Ich podstawą są przepisy tworzone przez władze ustawodawczą ale mają swoje podstawy w upoważnieniach generalnych. Obywatel czy jednostka mogą domagać się w tych sytuacjach prawnie określonych pewnych zachowań podmiotów administrujących Prawna forma działania ma inne lub podobne sposoby ich podejmowania, zasięg ingerencji i warunki. Ważne jest, że buduje ona jednocześnie pewien sposób czy sposoby ochrony prawnej ochrony jednostki. Jest to ważne w stanach np. klęski powodziowej, wojny a także w sytuacjach, gdy czynności funkcjonariuszy publicznych są niezgodne z prawem. Przepisy prawne określają generalnie pozycję jednostki wobec administracji rządowej czy samorządowej. W pewnych sytuacjach kształtują ją normy ogólne, nakazy czy zakazy zawarte w aktach generalnych. Powszechne są sytuacje kierowania w stosunku do jednostki aktów indywidualnych, np. decyzji. Administrowany korzysta dzisiaj z pewnych dóbr, majątku publicznego, rzeczy powszechnego użytku, np. dóbr, wód. Konkretyzacja jego praw i obowiązków odbywa się szerokim strumieniem prawnym. Są również sytuacje, gdy podmioty administrujące prowadzą np. akcje uświadamiające dotyczące zagrożeń chorobowych. Konstytucja w art. 7 uwydatnia, że wszelkie organy, a w tym administracji publicznej działają na podstawie prawa. Jest to najważniejsze kryterium wyróżnienia form administracji publicznej., nauka prawa administracyjnego wyróżniając je i klasyfikując ujmuje w sposób naukowy sposoby działań, które idą za tymi formami, procedury podejmowania określonych czynności itd. Jednocześnie chodzi o budowanie kontroli i nadzoru nad działaniem administracji, nad środkami instytucyjnymi, sądowymi itd.
Prawne formy działania są to prawem określone, nadające się do wielokrotnego stosowania typy działań podmiotów administrujących.
Oznacza to, że w określonych sytuacjach różne podmioty władzy wykonawczej mogą się nimi posługiwać w powtarzalny sposób. Na działanie administracji należy patrzeć jako na mające cechy autonomiczności. Podmioty administrujące wychodzą od przepisów prawa i będąc w zgodzie z nimi mogą w wielu sytuacjach wybierać taką a nie inną formę działania. Mogą stosować różne formy, mogą posługiwać się instrumentami prawa podatkowego poprzez politykę celną za pomocą środków ekonomizujących, np. pewne tereny pod inwestycje itd.
W związku z tym mówi się o metodach działania podmiotów administracyjnych.
Metody działania podmiotów administracyjnych oznaczają pewną politykę w sposobie realizacji prawnych form, częstotliwość czy też intensywność posługiwania się nimi.
Prawne formy działania dzielą się na :
• czynności prawne
- są podejmowane w sferze działań zewnętrznych - wobec administrujących - w tej sferze styku administracji z administrowanym wyróżnia się jeszcze czynności administracyjno - prawne i czynności cywilno - prawne.
- są podejmowane w sferze wewnętrznej, w której istotny charakter mają więzi instytucjonalne, procesy koncentracyjne, kierownicze i wiążące się z hierarchicznym podporządkowaniem.
• czynności lub działania faktyczne - mające związek z wartościami, zasadami i normami państwa prawnego, są prawnie nieobojętne.
34. Czynności prawne w sferze zewnętrznej
Do czynności administracyjno-prawnych w sferze działań zewnętrznych zalicza się:
• akt generalny , który jest opisanym wcześniej źródłem prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzenie z mocą ustawy oraz wykonawcze i porządkowe,
• indywidualne akty administracyjne,
• umowy prawa publicznego
• porozumienia
• sprawiające duże kłopoty identyfikacyjne czynności stwarzające obowiązki jednostki wyrażone w pewien szczególny sposób.
Czynności cywilno-prawne znamienne dla form działania współczesnych podmiotów administrujących to umowy prawa cywilnego podejmowane z innymi podmiotami
35. Czynności prawne w sferze wewnętrznej
Chodzi tutaj o sferę funkcjonowania podmiotów czyli organów i urzędów. Mamy tutaj do czynienia z typowymi aktami kierownictwa wewnętrznego o charakterze generalnym i indywidualnym. Charakteryzują one również inne ważne akty - akty władztwa zakładowego.
Akty władztwa zakładowego ujmują sferę imperium władzy publicznej przetworzona w oddziaływanie na pewnym obszarze wobec konkretnych organów. Są to również akty o charakterze statutowym, regulaminowym a więc mają charakter generalny lub indywidualny, np. polecenia.
Akty prawa wewnętrznego mają charakter statutowy, regulaminowy lub innych aktów zawierających wytyczne.
Trybunał Konstytucyjny w 1989 roku stwierdził, że: aktami wewnętrznymi o charakterze normatywnym są te wszystkie, które zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc zobowiązują do pewnego działania ich adresatów.
Aby zbadać sytuacje administrowanego należy brać pod uwagę tylko te akty generalne ale także o charakterze indywidualnym, np. polecenia skierowane do urzędnika rozpatrującego sprawę, uczestniczącego w komisji przetargowej czy konkursowej, gdy chodzi o wybór osoby. Zachowania kształtowane przez te typowe normy prawa wewnętrznego nie pozostają bez wpływu na sytuację administrowanego.
36. Czynności faktyczne
Czynności faktyczne są ujmowane w literaturze zarówno w sferze wewnętrznej jak i zewnętrznej. Dzielą się na dwie kategorie:
- materialno- techniczne,
- organizatorskie.
Czynności materialno - techniczne mają następujący charakter:
• są kształtowane w formie zaświadczeń czy poświadczeń potwierdzających wystąpienie określonych skutków prawnych, okoliczności faktycznych. Potwierdzają one wcześniej wydany akt określonej treści. np. duplikaty prawa jazdy, odpisy dyplomów ukończenia szkoły itp.
• prowadzenie różnego rodzaju ewidencji i rejestrów, przewidziane przez różne przepisy prawa materialnego administracyjnego, np. ustawę o ewidencji ludności, działalności gospodarczej. W pewnych sytuacjach podmiot administrujący dokonuje tych czynności wprost na podstawie przepisów prawa, ale w innych dokonanie wpisu musi być poprzedzone wydaniem sformalizowanego aktu administracyjnego.
• działanie administracji obejmuje także sytuacje, w których administrowany musi się poddać pewnemu reżimowi, np. przeszukanie lub zatrzymanie osoby, prowadzenie czynności kontrolnych itp.
• szczególnym rodzajem tych czynności są tzw. czynności egzekucyjne.
Maja ogromne znaczenie, gdyż w istotnym stopniu kształtują sytuacje administracyjno - prawne a często w pewnych sferach prawa i obowiązki administrowanego.
37. Akt administracyjny (prawidłowość, wadliwość, trwałość ...)
Akt administracyjny jest to najbardziej charakterystyczna forma działania podmiotów administrujących. Poprzez nią w sposób jednoznaczny, władczy często arbitralny podmiot administrujący, kształtuje sytuację prawną administrowanego.
Posiada on następujące cechy:
• pochodzi od organu administracji publicznej lub innego podmiotu, któremu przyznane prawem kompetencje umożliwiają rozstrzyganie spraw z zakresu administracji.
• sprawa ma charakter indywidualny i konkretny. Mówi się w ten sposób o tzw. podwójnej konkretności aktu administracyjnego. Odnosi się on do podmiotu wskazanego z imienia i nazwiska a nie jak np. w akcie generalnym, który mówi o jakiejś grupie społecznej, a także reguluje konkretną jednorodną sytuacje prawną podmiotu.
• Wywiera skutki w sferze prawa administracyjnego choć mogą one również dotyczyć innych obszarów prawa np. cywilnego.
Indywidualne akty administracyjne dzieli się na:
- decyzje administracyjne
- postanowienia.
Decyzja to akt administracyjny poprzez który uprawniony organ rozstrzyga w sposób jednostronny o konsekwencjach zastosowania danej normy prawa administracyjnego w stosunku do administrowanego. Wszystkie wydawane przez podmioty administracyjne rozstrzygnięcia indywidualne tak należy klasyfikować jako decyzje bez względu jaką będą posiadać nazwę. O decyzjach mówi się np. przy wymeldowaniu osoby, w ustawie o ewidencji ludności, w sprawie świadczeń pomocy społecznej itd. Gdy mamy do czynienia z przyznawaniem lub odmową przyznania pewnego świadczenia, nakładaniem obowiązków czy też zwolnieniem z nich to takie akty nazywa się różnie, np. orzeczenia, nakazy, zakazy, uprawnienia ( uprawnienia do wykonywania zawodu, nakaz usunięcia naruszeń i wymagań higienicznych). Formę decyzji przyjmują również przyrzeczenia wydania koncesji.
Art. 107 kpa sformułował warunki obligatoryjne oznaczające prawidłowość decyzji. Musi mieć:
- określenie organu wydającego,
- datę wydania,
- oznaczenie adresata
- wskazanie podstawy prawnej, treść rozstrzygnięcia ( sentencja),
- uzasadnienie faktyczne i prawne ( na drodze administracyjno-prawnej lub sądowej)
- podpis pracownika.
Akt wadliwy to taka decyzja, która nie spełnia w/w przesłanek. Może wystąpić jednak :
- wadliwość istotna
- wadliwość nieistotna - występuje wtedy, gdy wada pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bez niej prawa i obowiązki administrowanego pozostają takie same, np. niejasno sformułowane rozstrzygnięcie, błędy rachunkowe czy pisarskie.. Wyjaśnienie następuje zgodnie z art. 113 kpa w formie postanowienia.
Zasada domniemania prawidłowości aktu indywidualnego - oznacza, że nawet akt wadliwy uznawany jest za obowiązujący dopóki nie zostanie zmieniony lub uchylony w odpowiednim trybie. Przyjęcie innej zasady zakłóciłoby porządek administracyjne. Ze względu na fakt, że administracja nie może dowolnie zmieniać czy uchylać aktów indywidualnych przypisuje się im ważna prawnie i społecznie cechę trwałości.
Zezwolenie określa ono pewne uprawnienia lub wyraża zgodę na określone zachowania, np. na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej, otwarcie uczelni niepaństwowej itd. Formę tę niekiedy nazywa się pozwoleniem, np. na budowę, rozbiórkę obiektu, zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu.
Koncesja jest to akt administracyjny, który administrowanemu nadaje uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej o charakterze produkcyjnym lub usługowym. Wydając koncesję uprawniony organ nakłada zazwyczaj na koncesjonariusza określone uprawnienia, które musi spełnić.
Jest ona wydawana na czas określony i nieokreślony. Prowadzenie działalności podlega kontroli.
Koncesja wiąże się z odstępstwem od monopolu publicznego na rzecz innych podmiotów w celu realizacji zadań publicznych. Dotyczy np. rozpowszechniania programów telewizyjnych, budowy i eksploatacji autostrad, wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi.
Licencja jest to taki akt indywidualny, który określa uprawnienia do wykonywania pewnej działalności niekoniecznie o charakterze gospodarczym lub pracy zawodowej, np. gdy wykonywanie pewnych czynności wiąże się z posiadaniem odpowiednich kwalifikacji ( licencja połowowa, sędziego, przewoźnictwo lotnicze.)
Ze względu na sposób kształtowania stosunków prawnych wyróżnia się :
- akty konstytutywne - takie, które konstytuują nowe obowiązki bądź uprawnienia, wywołują skutki prawne wyłącznie na przyszłość nie wcześniej niż od chwili ich wydania, np. pozwolenie na budowę zawierające imię i nazwisko i inne dane.
- akty deklaratoryjne - takie, które nie tworzą, nie zmieniają , nie powodują ustania stosunków prawnych ale jedynie stwierdzają czyli deklarują, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania prawem przewidzianego stanu faktycznego, np. decyzje o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, wydanie prawa jazdy, stwierdzenie obywatelstwa.
Inny podział indywidualnych aktów prawnych:
- akty formalne - zawierające minimum formy, np. policjant kierujący ruchem drogowym,
- akty materialne - kształtują zachowania administrowanych.
Inny ważny podział aktów indywidualnych:
- uprawniające
- zobowiązujące
- prawomocne i nieprawomocne
- ostateczne i nie ostateczne.
Ustawowe kryteria prawidłowości aktu indywidualnego:
• musi być wydany zgodnie z prawem materialnym
• musi być wydany zgodnie z prawem ustrojowym, tzn. wydał go organ kompetentny zarówno rzeczowo jak i miejscowo,
• musi być wydany zgodnie z prawem procesowym czyli w odpowiednim trybie określającym sposób jego podejmowania oraz kontroli,
• musi być wydany w warunkach gwarantujących samodzielność w ustalaniu stanu faktycznego i interpretowanie stosowanych norm prawnych. Organ wydający musi mieć samodzielność w zakresie wydawania sądów wartościujących i jakościujących, Jedynym wyjątkiem jest przyjęcie interpretacji normy zastosowanej przez NSA.
• musi być wydany w warunkach zapewniających bezstronność urzędnika, który rozpatruje daną sprawę jak i bezstronność urzędu.
Akt indywidualny może utracić moc obowiązującą w ściśle określonych przypadkach:
• zrzeczenia się - dotyczy to aktów na mocy których strony nabyły prawa,
• zmiany okoliczności faktycznych w przypadku np. śmierci określonej osoby,
• w przypadkach przewidzianych prawem uchylenie aktu przez właściwy organ,
• uchylenie całej grupy aktów przez określoną ustawę.
Bardzo ważną grupą aktów indywidualnych są te , które mają szczególny tryb ich wydawania a nie istota jako czynność prawna administracji publicznej.
Określają różne czynności podmiotów administrujących, stwarzające obowiązki dla jednostki w pewien szczególny sposób, np. zatrzymanie kierowcy pojazdu przez policjanta, zakaz wstępu do lasu, zakaz kąpieli itd.
Cechy aktu indywidualnego określające go wobec wyroku sądowego:
• wyrok rozstrzyga spór w interesie porządku prawnego, natomiast akt indywidualny jest specyficzną formą działania podmiotów administrujących i wybiega w przyszłość, konstruując również pewną politykę administrowania,
• sąd jest bezstronnym arbitrem. Organ upoważniony do wydania aktu jest jednocześnie rozstrzygającym i jedna ze stron.
• wyrok jest jednostronnym rozstrzygnięciem natomiast akt indywidualny jest jednym z wielu elementów osiągnięcia celów społecznych,
• sąd działa na wniosek, organ administrujący może także działać z urzędu,
• postępowanie sądowe jest sformalizowane, natomiast administracyjne ma w wysokim stopniu zaznaczone walory szybkiego, sprawnego działania, co nie eliminuje jednak pewnego minimum formalizmu.
Związki, porozumienia i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego
Samorząd działa w Polsce na zasadzie decentralizacji i komplementarności. Oznacza to m.in. wzrost znaczenia współdziałania jego jednostek. Jego ustawy prawne określane są w ustawach i można je scharakteryzować następująco:
• minimum regulacji prawnej,
• swoboda doboru formy współdziałania,
• dobrowolność istnienia,
• brak stosunku nadrzędności i podrzędności.
Prawo do współdziałania i to szczególnie w trzech wymienionych formach dają unormowania Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 172 Konstytucji. Najczęściej spotykaną formą są związki samorządowe.
Związek samorządowy jest tworzony przez gminy i/lub powiaty w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Mają one osobowość prawną, własny majątek, który mogą pomnażać wykonując przyjęte zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Mają własne organy którymi są: Zarząd i Zgromadzenie Związku.
Forma ta jest szczególnie przydatna w prowadzeniu np. lokalnej komunikacji, kultury, telefonizacji, wodociągów itd.
Porozumienie jest tą formą poprzez która jedna z gmin lub powiatów przyjmuje określone zadania innej jednostki samorządowej. Wykonuje je na koszt tych właśnie jednostek. Zdaniem NSA forma ta nie jest umową prawa cywilnego, ale publicznego. Zawarcie porozumienia należy do kompetencji rady. Wykonując określone zadania dana gmina czy powiat nie tworzy odrębnej struktury organizacyjnej jak w przypadku związku ale czyni to w ramach już istniejących podmiotów.
Tym co odróżnia porozumienie od związku jest następująca cecha: w związku mamy do czynienia
z łączeniem elementów organizacyjnych i finansowych a w porozumieniu tylko finansowych. W tej formie w Polsce prowadzi się obecnie oczyszczalnie ścieków, wysypiska odpadów.
Stowarzyszenie ma na celu wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obronę własnych interesów.
Dopuszczalne jest tworzenie stowarzyszeń mieszanych. Nie może ono mieć charakteru zarobkowego. Stosuje się do niego również przepisy ustawy o stowarzyszeniach z wyłączeniem art. 9. Nie jest jasno określone w polskim prawie czy podlega ono nadzorowi administracyjnemu czy sądu rejestrowego.
W roku 1990 wydano na administrację ponad 500 mln nowych złotych. W roku 1999 10 razy więcej. W tym samym czasie wydatki całego budżetu państwa zmalały prawie o 21 %. W tym samym czasie liczba ustaw, rozporządzeń wzrosła z około 600 do 1200. Dwukrotnie zwiększyła się liczba wielkości dzienników publikacyjnych.. W tym samym czasie ponad 5-krotnie wzrosła liczba skarg na administracje do NSA. NSA w 2 sprawach na 5 przyznał racje skarżącemu, z powodu wadliwie wydanych aktów indywidualnych.
Związki, porozumienia i stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego
Samorząd działa w Polsce na zasadzie decentralizacji i komplementarności. Oznacza to m.in. wzrost znaczenia współdziałania jego jednostek. Jego ustawy prawne określane są w ustawach i można je scharakteryzować następująco:
• minimum regulacji prawnej,
• swoboda doboru formy współdziałania,
• dobrowolność istnienia,
• brak stosunku nadrzędności i podrzędności.

Prawo do współdziałania i to szczególnie w trzech wymienionych formach dają unormowania Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego i art. 172 Konstytucji. Najczęściej spotykaną formą są związki samorządowe.
Związek samorządowy jest tworzony przez gminy i/lub powiaty w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Mają one osobowość prawną, własny majątek, który mogą pomnażać wykonując przyjęte zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Mają własne organy którymi są: Zarząd i Zgromadzenie Związku.
Forma ta jest szczególnie przydatna w prowadzeniu np. lokalnej komunikacji, kultury, telefonizacji, wodociągów itd.
Porozumienie jest tą formą poprzez która jedna z gmin lub powiatów przyjmuje określone zadania innej jednostki samorządowej. Wykonuje je na koszt tych właśnie jednostek. Zdaniem NSA forma ta nie jest umową prawa cywilnego, ale publicznego. Zawarcie porozumienia należy do kompetencji rady. Wykonując określone zadania dana gmina czy powiat nie tworzy odrębnej struktury organizacyjnej jak w przypadku związku ale czyni to w ramach już istniejących podmiotów.
Tym co odróżnia porozumienie od związku jest następująca cecha: w związku mamy do czynienia
z łączeniem elementów organizacyjnych i finansowych a w porozumieniu tylko finansowych. W tej formie w Polsce prowadzi się obecnie oczyszczalnie ścieków, wysypiska odpadów.
Stowarzyszenie ma na celu wspieranie idei samorządu terytorialnego oraz obronę własnych interesów.
Dopuszczalne jest tworzenie stowarzyszeń mieszanych. Nie może ono mieć charakteru zarobkowego. Stosuje się do niego również przepisy ustawy o stowarzyszeniach z wyłączeniem art. 9. Nie jest jasno określone w polskim prawie czy podlega ono nadzorowi administracyjnemu czy sądu rejestrowego.
W roku 1990 wydano na administrację ponad 500 mln nowych złotych. W roku 1999 10 razy więcej. W tym samym czasie wydatki całego budżetu państwa zmalały prawie o 21 %. W tym samym czasie liczba ustaw, rozporządzeń wzrosła z około 600 do 1200. Dwukrotnie zwiększyła się liczba wielkości dzienników publikacyjnych.. W tym samym czasie ponad 5-krotnie wzrosła liczba skarg na administracje do NSA. NSA w 2 sprawach na 5 przyznał racje skarżącemu, z powodu wadliwie wydanych aktów indywidualnych.
Kompetencje organów: rola i ranga sołtysa, kompetencje rady sołeckiej, rady osiedla itd.
Wójt, burmistrz, prezydent :
- organizuje pracę zarządu jako jego przewodniczący - ustalony ustawowo układ zależności pozwala wójtowi, burmistrzowi organizować pracę zarządu z pomocą aparatu urzędniczego gminy.
- jest kierownikiem urzędu gminy
- reprezentuje gminę jednoosobowo na zewnątrz - dotyczy to spraw administracyjno-prawnych , przy czym przepisy szczególne mogą ograniczyć zakres tej reprezentacji.
- kieruje bieżącymi sprawami gminy - nie jest sprecyzowane ustawowo. Można przyjąć, że chodzi tu o sprawy powtarzające się i wymagające operatywnego działania i rozstrzygania, które nie są zastrzeżone na rzecz rady czy zarządu. Podmiot oraz zakres tych spraw powinien być określony w statucie


Wójt lub burmistrz podejmuje działania o charakterze doraźnym - w sprawach nie cierpiących zwłoki, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia, związanych z zagrożeniem interesu publicznego, z wyłączenie wydawania zarządzeń porządkowych.. Kiedy w takiej sytuacji zarząd gminy nie może zebrać się na czas, wójt lub burmistrz powinien podjąć odpowiednią czynność w zastępstwie zarządu. Podlega ona jednak