Pojęcie, zakres i funkcje finansów publicznych

"Pojęcie, zakres i funkcje finansów publicznych"

Spis treści:



1. Podstawowe pojęcia i podział finansów publicznych………………………. 1
1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych……………………………... 1
1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych…………………………………….. ..3
2. Znaczenie teorii finansów publicznych……………………………………… 4
3. System finansowy państwa…………………………………………………...4
3.1. Pojęcie i charakterystyka systemu finansowego……………………..5
3.2. Podstawowe typy systemów finansowych…………………………...6
3.3 .Funkcje systemu finansowego……………………………………….7
3.4. Ogniwa systemu finansowego……………………………………….8
4. Finanse publiczne a finanse prywatne………………………………………...9
4.1. Różnice pomiędzy finansami publicznymi a finansami prywatnymi
……………………………………………………………………………9
5. Zakres, sektory i funkcje finansów publicznych…………………………….10
5.1. Rodzaje funkcji……………………………………………………...10
5.2. Funkcja alokacyjna………………………………………………….11
5.3. Funkcja redystrybucyjna…………………………………………....13
5.4. Funkcja stabilizacyjna………………………………………………14
5.5 Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych……15
5.6. Sektor finansów publicznych……………………………………….16
5.7. Zakres finansów publicznych……………………………………….16
6. Bibliografia…………………………………………………………………..17

1. Podstawowe pojęcia i podział finansów publicznych


1.1. Pojęcie nauki o finansach publicznych

Zdefiniowanie nauki o finansach publicznych sprawia trudności, które są zresztą pochodną trudności występujących przy definiowaniu nauki finansów, a przymiotnik „publiczne” wcale nie ułatwia zadania. Należy zresztą zauważyć, że charakter definicji nauki o finansach publicznych jest zdeterminowany – co zrozumiałe – rodzajem dyscypliny, w ramach której jest ona formułowana. Inaczej rozłożone są akcenty w definicjach ekonomicznych, ekonomicznych inaczej np. w definicjach prawniczych.
Warto także zauważyć, że podejście do poszczególnych dyscyplin wiedzy ewaluowało wraz z upływem czasu. Nie inaczej było z pojmowaniem istoty finansów publicznych.

Wyróżniono podział definicji finansów publicznych :
1).według klasycznej nauki skarbowości:
finanse publiczne- badają zjawiska i procesy związane z tworzeniem i rozdysponowaniem funduszy publicznych tj. budżet państwa, budżety jednostek samorządu terytorialnego, funduszy zabezpieczenia społecznego
2).według współczesnej nauki finansów
finanse publiczne- nie ograniczają się do badania gospodarki funduszami publicznymi, ale wyjaśniają ponad to treść ekonomiczną, społeczną funduszy publicznych, zmierzając do zidentyfikowania związków przyczynowo skutkowych zachodzących miedzy gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych oraz zjawiskami ekonomicznymi, społecznymi oraz politycznymi
3).prawnicza
finanse publiczne- stanowią gałąź prawa publicznego, której przedmiotem jest badanie norm dotyczących publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami

Normy możemy podzielić na:
- podatkowe- mają zagwarantować władzy publicznej możliwość dysponowania środkami publicznymi
- budżetowe- mają określić zasady rozdysponowania środków publicznych
- skarbowe- koncentrują się na określeniu zasad operacji środków publicznych wewnątrz sektora
a) w ujęciu ekonomicznym
b) finanse publiczne- to subdyscyplina mikroekonomii, która zajmuje się badaniem wpływu decyzji władzy publicznej w zakresie systemu podatkowego oraz struktury wydatków na równowagę na rynkach czynników produkcji oraz na rynkach towarów (Hicks)
c) wg ustawy z dn. 30 czerwca 2005r o Finansach publicznych DZ.U nr 249 z 2005r poz.2104
finanse publiczne- są to procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych a w szczególności gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, wydatkowanie środków publicznych, finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, zarządzanie środkami publicznymi, zarządzanie długiem publicznym, rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Nauka o finansach publicznych bada zarówno przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne, jak też różnorodne skutki, jakie wywołuje tworzenie funduszy publicznych. Ustalenia przyczyn oraz skutków istnienia funduszy publicznych nie można ograniczać do pytań i odpowiedzi formułowanych na wysokim szczeblu abstrakcji. Nie można np. poprzestać jedynie na skonstatowaniu faktu, że fundusze publiczne powstają dlatego, że państwo i inne związki publiczno-prawne zgłaszają popyt na pieniądz. Nauka o finansach publicznych musi szukać odpowiedzi m.in. na następujące pytania:
1) dlaczego władze publiczne zgłaszają popyt na pieniądz w takiej, a nie innej wysokości,
2) jakie czynniki kształtują wielkość tego popytu,
3) w jaki sposób popyt na pieniądz może być zaspokojony (podatki, pożyczki) i jakie są granice ciężarów fiskalnych,
4) jakie skutki dla gospodarki i społeczeństwa spowoduje kreowanie popytu na pieniądz przez władze publiczne,
5) jakie skutki dla społeczeństwa i gospodarki przynoszą wydatki dokonywane przez władze publiczne,
6) jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych powinny być zastosowane, aby ograniczyć do minimum negatywne skutki redystrybucji dochodów przez władze publiczne
7) jaką formę organizacyjna preferować w stosunku do gromadzonych i wydatkowanych pieniężnych środków publicznych
8) jakie dziedziny życia społecznego i gospodarczego powinny być finansowane z funduszy publicznych, publicznych jakich procentach itd.,
9) jakie techniki wydatkowania funduszy publicznych powinny być zastosowane , aby wyznaczone cele społeczne, ekonomiczne, polityczne itp. były jak najlepiej realizowane,
10)jakie powinny być relacje miedzy różnymi szczeblami władz publicznych, aby ich ich działalność była należycie skoordynowana,
11) jaki udział w gromadzeniu i wydatkowaniu środków publicznych powinny mieć władze państwowe, a jaki władze samorządowe, aby zapewnić bezpieczeństwo finansowe kraju,
12) jakie mechanizmy regulujące dopływ środków finansowych do poszczególnych szczebli władz publicznych powinny być zastosowane, aby możliwe było realizowanie określonej strategii zaopatrzenia poszczególnych obywateli, zbiorowości lokalnych oraz całego społeczeństwa w dobra publiczne,
13) do jakiego stopnia możliwe jest akceptowanie przez społeczeństwo nierównomiernego rozkładu dochodów w społeczeństwie jako skutku działania mechanizmu rynkowego,
14) jak powinien być zbudowany aparat skarbowy, aby możliwe było skuteczne ściąganie danin publicznych
15) jak umiejętnie łączyć cele czysto fiskalne, sprowadzające się do zaspokojenia popytu władz publicznych na pieniadz (dochody), z celami pozafiskalnymi: korygowanie rozkładu dochodów, wspieranie wzrostu gospodarczego, walka z bezrobociem itp.

Sformułowane pytania (zadania) znacznie przybliżają przedmiot nauki o finansach publicznych.


1.2. Kategoria potrzeb zbiorowych

Kategoria potrzeb ludzkich stanowi centralny element teorii ekonomii oraz pierwotny motyw gospodarczej aktywności człowieka. Potrzeby ludzkie są przedmiotem zainteresowania nie tylko teorii ekonomi, lecz także psychologii, socjologii, filozofii. Wynika to ze zróżnicowania charakteru potrzeb ludzkich, systemów wartości, którymi kierują się ludzie przy zaspokajaniu potrzeb, sposobów zaspokajania potrzeb itp.
Spośród wielu definicji spotykanych w literaturze przedmiotu wybrałam tę, która ściśle wiąże się z finansami publicznymi: „Potrzeba jest pożądaniem wartości użytkowych (dóbr i usług), wynikającym z osiągniętego rozwoju gospodarczego i kulturalnego ludzkości. Owe pożądanie przejawiało zarówno jednostki, jak też grupy społeczne i całe społeczeństwo”. W przytoczonej definicji na podkreślenie zasługują potrzeby zgłaszane przez grupy społeczne i całe społeczeństwo.
Według niektórych autorów faktu występowania potrzeb zbiorowych nie da się zakwestionować. Istnienie potrzeb państwa, społeczeństwa, jego elementów(np. zbiorowości lokalnych) jest zjawiskiem obiektywnym, a ich niezaspokojenie zagraża egzystencji społeczeństwa (np. obrona narodowa, ochrona środowiska naturalnego) i państwa (np. niewydolna administracja). O istnieniu potrzeb zbiorowych decyduje więc obiektywny fakt istnienia społeczeństwa oraz instytucji, które są jego wytworem (np. państwa, władz samorządowych).


2. Znaczenie teorii finansów publicznych

Teorie finansów publicznych były i nadal są podstawą polityki państwa w zakresie wydatkowania publicznego.
Związek finansów publicznych z funkcjonowaniem całej - powiedzielibyśmy dzisiaj – gospodarki narodowej sprawiał, że teorie finansów publicznych stanowiły element ogólnej teorii ekonomicznej i wyprowadzanych z niej doktryn ekonomicznych ekonomicznych i społecznych.
Wpływ finansów publicznych na życie poszczególnych obywateli, różnych grup społecznych czy całego społeczeństwa powodował, że w formułowanych teoriach finansów publicznych występowały pierwiastki społeczne, etyczne i religijne. Z.Fedorowicz słusznie więc zauważa, że „podstawy teorii finansów publicznych (czy polityki finansowej państwa), prezentowanych przez różnych autorów leżą w poglądach teoretyczno-ekonomicznych i społeczno-politycznych”.
Silny wpływ religii oraz poglądów filozoficznych na posługiwanie się finansami publicznymi – a ściślej ich elementami, zwłaszcza podatkami – był widoczny w okresach, w których nie było rozwiniętej myśli i teorii ekonomicznej. W historii nowożytnej myśli ekonomicznej przyjmuje się, że zwarty system teoretyczny opisujący podstawy kapitalistycznego sposobu produkcji został stworzony przez fizjokratyzm, chociaż elementy systemowego podejścia do gospodarki spotykamy już w poglądach kameralistów niemieckich


3. System finansowy państwa

System finansowy państwa czy innego podmiotu publicznego to zespół:
instytucji prawnych połączonych w sposób celowy i logiczny w całość, służący gromadzeniu środków pieniężnych i ich rozdysponowaniu. System ten powinno cechować poszanowanie i ochrona własności prywatnej oraz zasadę wolności gospodarczej.
System finansowy państwa obejmuje elementy:
a) stałe
system budżetowy
- system finansowy banku centralnego
b) zmienne
- systemy finansowe przedsiębiorstw publicznych (państwowych i komunalnych) oraz zakładów użyteczności publicznej
- system finansowy instytucji publicznych o charakterze para fiskalnym (takie, których dochody gromadzone są całkowicie lub częściowo dzięki władztwu finansowemu, zaś zadania statutowe należą do zadań, za które państwo całkowicie lub częściowo bierze odpowiedzialność np. ZUS)

System finansowy państwa może być uporządkowany:
według (przy zastosowaniu) trzech kryteriów podziału
- podmiotowego,
-prawnego
-instytucjonalnego
Według kryterium podmiotowego elementami polskiego systemu finansowego są:
- władze ustawodawcze szczebla centralnego i samorządowego (parlament, rada gminy)
- władze wykonawcze wyżej wymienionych szczebli (rząd, zarząd gminy)
- Aparat finansowy zajmujący się realizacją:
1. dochodów i wydatków publicznych
2. ich kontrolą
3. zarządzaniem budżetem, funduszami
- jednostki sektora publicznego, które finansowane są z funduszów publicznych
Według kryterium prawnego podział systemu zdeterminowany jest przez:
- Konstytucje
- Ustawy
- Rozporządzenia rady ministrów i ministra finansów
- Uchwały rady gminy
- Akty normatywne prawa międzynarodowego (np. unikanie podwójnego opodatkowania)
Według kryterium instytucjonalnego system finansów publicznych to fundusze o określonej formie organizacyjnej i prawnej:
- Budżet państwa
- Budżet gmin
- Fundusze ubezpieczeń społecznych
- Tak zwane pozostałe fundusze publiczne (pozabudżetowe)
- Fundacje publiczne

3.1.Pojęcie i charakterystyka systemu finansowego

System finansowy to zbiór norm prawnych ustalających społeczne organy (instytucje), których zadaniem jest wykonywanie czynności związanych z gromadzeniem oraz podziałem zasobów pieniężnych.

Charakterystyka systemu finansowego:
System finansowy musi być:
a) racjonalny
b) efektywny
c) zgodny z przebiegiem procesów gospodarczych
d) wewnętrznie zgodny
e) prosty w konstrukcji
f) zdolny do samoregulacji
ad b)
Efektywność systemu finansowego polega na skuteczności oddziaływania na przebieg procesów rzeczowych przy pomocy pieniądza. Jego celem jest przede wszystkim zaspokojenie potrzeb całego społeczeństwa, jak i poszczególnych jednostek.
ad c)
Zgodność systemu oznacza, adekwatność stosowanych metod do charakteru zjawiska, na podstawie ich analizy. Wiąże się to z koniecznością uwzględnienia specyfiki zjawisk, które podlegają działaniom praw ekonomicznych, czyli istnieją niezależnie od woli człowieka.
ad d)
System finansowy musi być również wewnętrznie zgodny, co oznacza, że regulacje różnych zjawisk, są najczęściej we wzajemnym związku. Zatem trzeba je odpowiednio powiązać z innym obszarem, aby osiągnąć określony cel, wyznaczony przez politykę gospodarczą.
ad e)
Prostota oznacza, że reakcja na określoną normę jest najczęściej zgodna z założeniem. Prosty w konstrukcji system finansowy oznacza, że każda norma musi być skonstruowana w mało skomplikowany sposób. W przeciwnym przypadku pojawia się tzw. „szara strefa”
ad f)
Zdolny do samoregulacji oznacz, że system powinien umieć dostosować się do podlegającym ciągłym zmianom warunków i gospodarczych, i społecznych.

3.2. Podstawowe typy systemów finansowych.

Istnie duża różnorodność typologii systemu finansowego.
I. Ze względu na rodzaj i obszar działania, wyróżnia się:
1. system budżetowy:
a) system budżetowy państwa,
b) system budżetowy lokalny,
2. system ubezpieczeń:
a) społecznych,
b) gospodarczych,
3. system finansowy przedsiębiorstw, który dzieli się np.:
a) według kryterium własności: na przedsiębiorstwa państwowe, prywatne,
b) według przynależności do gałęzi gospodarki narodowej: na przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe, budowlane itd.,
4. system bankowo – kredytowy:
a) kredytowy,
b) rozliczeń.

II. Ze względu na związki między korporacjami niefinansowymi (przedsiębiorstwami) a instytucjami finansowymi (szczególnie bankami), wyróżnia się:
1. system anglosaski (zwany również anglo – amerykański lub rynkowy),
2. system kontynentalny (zwany również europejskim – kontynentalny; zachodnio – europejskim; reńskim; niemiecko – japońskim oraz bankowo zorientowanym.
Ad 1.
Nazwa rynkowy uwypukla zasadniczą cechę strukturalną systemu anglosaskiego. Owa nazwa, wskazuje, że w systemie finansowym, kluczową rolę odgrywa bezpośrednio rynek kapitałowy, tzn. rynek papierów wartościowych, które emitują przedsiębiorstwa produkcyjne czyli rynek ich akcji i obligacji.
Warto zaznaczyć, że banki w tym systemie istnieją, jednak ich rola sprowadza się do zaspokajania krótkookresowych potrzeb przedsiębiorstw, wynikających z naturalnej fluktuacji życia gospodarczego oraz zarządzania systemem płatniczym. System anglosaski istnieje obecnie w USA. Do niedawna występował w krajach: Wspólnoty Brytyjskiej, Wielkiej Brytanii, Kanadzie, Australii, Nowej Zelandii.
Ad 2.
Najbardziej adekwatną nazwą jest w systemie kontynentalnym tzw. „bankowo zorientowany. Oddaje on bowiem jego podstawowe cechy, tj.:
1. krótko- i długookresowe potrzeby przedsiębiorstw są zaspokajane na podstawie umów kredytowych i długotrwałych powiązań z bankami,
2. często istnieją powiązania kapitałowe (wzajemne),
3. banki mają charakter uniwersalny,
4. banki wspomagają działalność inwestycyjną swoich klientów, tj.:
- przez długoterminowe bezpośrednie kredyty,
- przez organizowanie subskrypcji papierów wartościowych i świadczenie usług związane z ich obsługą, ich posiadaczom.

3.3. Funkcje systemu finansowego.

System finansowy spełnia następujące funkcje:
1. płatniczą – polegającą na tym, że system powinien zapewnić sprawne działanie mechanizmu rozliczeń transakcji gospodarczych, zwłaszcza zakupu towarów i usług,
2. płynności – polegającą na tym, że system umożliwia zamianę papierów wartościowych i innych aktywów na gotówkę czyli pieniądz,
3. oszczędności – polegającą na ty, że system stwarza podmiotom różne możliwości lokowania oszczędności na atrakcyjnych warunkach,
4. kredytową – polegającą na dostarczaniu przez system f. kredytów dla firm, gospodarstw domowych oraz sektora publicznego w celu popierania inwestycji i konsumpcji,
5. zabezpieczającą prze ryzykiem – polegającą na tym, że system f. zawiera instrumenty ochraniające przedsiębiorców, konsumentów i rząd przed nadmiernym ryzykiem,
6. polityki ekonomicznej – polegająca na stworzeniu możliwości prowadzenia polityki dbającej o wzrost gospodarczy, niskie bezrobocie, niską inflację itd.


3.4. Ogniwa systemu finansowego

Głównymi ogniwami systemu finansowego są:

1).System bankowy – zajmuje się tworzeniem i podziałem funduszy bankowych. Do podstawowych zadań systemu bankowego należą: emisja pieniądza, regulacja obiegu pieniądza, udzielanie kredytów, rozliczenia pieniężne między podmiotami gospodarczymi a ludnością, prowadzenie obrotu dewizami, gwarancje i poręczenia, prowadzenie lokat jednostek gospodarczych i ludności, obsługa pożyczek państwowych.
2).System budżetowy - ogół norm prawnych oraz struktur organizacyjnych regulujących funkcjonowanie budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

3).System finansowy ludności – określa on gromadzone środki pieniężne przez ludzkość. Środki te pochodzą: z zarobków, rent, odszkodowań, stypędiów itp. Fundusze te ludność wydatkuje według własnych potrzeb, część pieniędzy jest tezauryzowane, czyli gromadzona.

4).System finansowy ubezpieczeń – fundusz ten tworzą składki wpłacane dobrowolnie i obowiązkowo przez ludność i podmioty gospodarcze. Do wydatków funduszu należą: wypłaty odszkodowań, pokrycia działalności i instytucji, finansowania działalności prewencyjnej. W systemie są dwie kategorie ubezpieczeń: gospodarcze i społeczne. Ubezpieczenia gospodarcze majątkowe i osobowe są obowiązkowe i dobrowolne do obowiązkowych należą i OC posiadaczy pojazdów, budynki w gospodarstwach rolnych od ognia i zdarzeń losowych. Minister finansów określa inne ubezpieczenia obowiązkowe. Do ubezpieczeń społecznych należą ubezpieczenia związkowe ze stosunkiem pracy, są one obowiązkowe. Ubezpieczenia te realizuje i reguluje ZUS.

5).System finansowy podmiotów gospodarczych – głównym jego celem jest gromadzenie i dzielenie środków pieniężnych. Działanie komórek finansowych podmiotów gospodarczych regulowane jest przez normy prawne. Stopy procentowe, stawki podatkowe, kursy walut, prowadzenie ksiąg rachunkowych w systemie norm prawnych regulują samodzielność jednostek gospodarczych dążących do racjonalnego gospodarowania zasobami. Osiąganie maksymalnych wyników przy określonych nakładach albo obniżenie nakładów do minimum dla osiągnięcia danych wyników to właśnie zasada racjonalnego gospodarowania


4. Finanse publiczne a finanse prywatne

Finanse publiczne – obejmują zasoby pieniężne związków publicznoprawnych tzn. państwa, samorządów terytorialnych, samorządów gospodarczych i zawodowych oraz zasoby pieniężne (budżety) ubezpieczeń społecznych, fundacji, związków wyznaniowych. Dochody ekonomiczne mają przede wszystkim charakter transferów występujących głównie w formie podatków i opłat publicznych obciążających przedsiębiorstwa, instytucje finansowe i ludności. Specyfiką dochodów publicznych jest dominacja płatności o charakterze transferów (w postaci dotacji, zasiłków, stypendiów, emerytur i rent) nad wydatkami ekwiwalentnymi.
Finanse prywatne obejmują zasoby pieniężne indywidualnych jednostek prowadzących działalność gospodarczą i spółek oraz zasoby pieniężne gospodarstw domowych. Uzyskują w ten sposób wynagrodzenia, które mogą się kształtować pod wpływem mechanizmów rynkowych lub też podlegają regulacji prawnej (dotyczy pracowników sfery budżetowej)Gospodarstwa domowe mogą otrzymywać dochody transferowe z tytułu zasiłków, emerytur, rent, stypendiów, dywidend. Ludność może korzystać z kredytów bankowych, szczególnie na działalność inwestycyjną (np. budownictwo mieszkaniowe) lub zakup dóbr trwałego użytkowania oraz uzyskiwać odszkodowania od zakładu ubezpieczeń w przypadku strat losowych. W skład wydatków transferowych wchodzą głównie podatki i opłaty publiczne oraz składki ubezpieczeń społecznych.

4.1. Różnice pomiędzy finansami publicznymi a finansami prywatnymi

Finanse publiczne Finanse prywatne
- przymusowy charakter gromadzenia środków publicznych
- wykorzystanie finansów publicznych jako instrument realizacji określonych funkcji państwa
- poddanie finansów publicznych społecznej kontroli
- nie traktowanie gromadzenia środków publicznych jako osiąganie zysku - brak przymusu osiągania dochodów

- zaspokajanie potrzeb jednostek

- dobrowolne gospodarowanie środków prywatnych

- traktowanie gromadzenia środków prywatnych jako osiąganie zysku

1.Publiczne zasoby finansowe opierają się na władztwie finansowym podmiotu publicznego i powstają przymusowo, podczas gdy finanse prywatne tworzone są na podstawie czynności cywilnoprawnych.
2. Finanse prywatne zorientowane są na korzyści indywidualne i realizację zysku, finanse publiczne powinny być narzędziem realizacji interesów ogółu społeczeństwa. W praktyce zorientowane są na realizację interesów politycznych.
3. Rozmiary publicznych zasobów pieniężnych i operacje za ich pośrednictwem przeprowadzane są na znacznie większe aniżeli zasoby pieniężne podmiotów prywatnych.
4. Ocena działalności prywatnej następuje w sposób zindiwidualizowany. Podmioty prywatne samodzielnie i bezpośrednio odczuwają oraz mierzą rezultaty swego działania gospodarczego. Ocena działalności państwa i innych podmiotów finansów publicznych następuje przy użyciu kryteriów politycznych.
5.Podmioty prywatne gospodarują dostosowując swe działania do stale zmieniających się warunków rynkowych. Podmioty publiczne funkcjonują wg planów sporządzonych na przyszłość.
6.Państwo jako suweren ma prawo decydowania o kształcie polityki pieniężnej. Suwerenność państwa wyraża się w nie podleganiu żadnym innym władzom zewnętrznym i wewnętrznym co czyni zeń w sposób naturalny podmiot finansów publicznych o charakterze samoistnym i pierwotnym. Wszystkie inne podmioty finansów publicznych uzyskują taki status tylko z nadania państwa.


5. Zakres, sektory i funkcje finansów publicznych

5.1.Rodzaje funkcji

Pomiędzy instytucją państwa, a finansami publicznymi istnieje silny związek, gdyż finanse publiczne są instrumentem i atrybutem państwa (władz publicznych). Charakteryzując związki między państwem a finansami trzeba z całym naciskiempodkreślić specyficzność tych związków. Celem działalności państwa, czy szerzej władz publicznych, nie jest zysk. Fundamentalnym motywem aktywności państwa jest działanie na rzecz obywateli i społeczeństwa. To kryterium bardzo wyraźnie odróżnia gospodarkę publiczną od gospodarki prywatnej.
Wychodząc zatem z oczywistego założenia, że finanse pełnią służebną rolę w stosunku do państwa, logiczne będzie rozpoczęcie analizy funkcji finansów publicznych od funkcji państwa we współczesnej gospodarce rynkowej w warunkach systemu demokratycznego. Funkcje państwa można uznać za jeden z kanonów teorii ekonomii, chociaż zakres poszczególnych funkcji państwa, sposób ich realizacji, stosowane przez państwo narzędzia itp. Niekiedy różnią się istotnie, ze względu na preferowaną doktrynę ekonomiczną i społeczną. Nie wdając się jednak w tym miejscu w szczegółowe rozważania, poprzestanę na omówieniu standardowych funkcji państwa.
P.A. Samuelson oraz W.D. Nordhaus wyróżniają trzy funkcje państwa; jego zadaniem jest zapewnienie:
1)efektywności całej gospodarki przy niesprawności rynkowego mechanizmu alokacji zasobów,
2)sprawiedliwości, równości przy nadmiernej dysproporcji dochodów,
3)stabilności gospodarki rynkowej przy jej cyklicznym funkcjonowaniu.
Wymienione funkcje państwa niekiedy są wręcz utożsamiane z funkcjami finansów publicznych, jednak w literaturze z zakresu finansów publicznych tym funkcjom nadaje się – gdy chodzi o treść – specyficzny pieniężny charakter. Jest zrozumiałe, gdyż państwo oprócz narzędzi finansowych może stosować wiele innych instrumentów np. instrumenty prawne czy instrumenty polityczne.
Do podstawowych funkcji finansów publicznych zalicza się:
-funkcję alokacyjną ,
-funkcję redystrybucyjną ,
-funkcję stabilizacyjną.



2.Funkcja alokacyjna

Istota funkcji lokacyjnej polega na tym, że finanse publiczne są narzędziem alokacji części zasobów w gospodarce rynkowej. Skutkiem alokacji części zasobów, którymi dysponuje gospodarka, przez system finansów publicznych jest dostarczanie towarów i usług obywatelom, społecznościom lokalnym oraz całemu społeczeństwu. Dostarczanie towarów i usług finansowane jest z funduszy publicznych i następuje w związku z dwojakiego rodzaju zadaniami stawianymi przed państwem:
-zadaniami publicznymi,
-zadaniami społecznymi,
Realizacja przez państwo wymienionych zadań jest konieczna, gdy nie mogą one być wykonane za pomocą mechanizmu rynkowego.
W przypadku zadań publicznych państwa wykorzystanie mechanizmu rynkowego nie wchodzi w rachubę z powodu specyficznych, naturalnych cech, potrzeb i dóbr publicznych. Trudna byłoby bowiem na zasadach rynkowych organizować np. obronę narodową, bezpieczeństwo publiczne, służbę dyplomatyczną, administrację państwową.
Realizacja zadań społecznych państwa to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli, które wprawdzie, ze względu na ich cechy fizyczne, mogłyby być zaspokajane na zasadach rynkowych, ale rodziłoby to jednak wiele niebezpieczeństw, wywołanych przez niesprawność mechanizmu rynkowego. Chodzi zwłaszcza o trzy rodzaje niesprawności.
1.Nadmierno zróżnicowanie dochodów poszczególnych jednostek (obywateli), co ograniczałoby dostęp pewnej ich liczby do dóbr, gdyby były alokowane na zasadach rynkowych (np. oświata, ochrona zdrowia)
2.Pełna swoboda wyboru obywatela, którą gwarantuje mechanizm rynkowy, mogłaby wyrządzić szkodę i obywatelowi, i społeczeństwu. Gdyby wszystkie dobra były alokowane przez rynek, nie byłoby gwarancji ,że dany obywatel będzie skłonny kupować określony rodzaj dóbr, np. kupować usługi oświatowe czy usługi zdrowotne, gromadzić oszczędności na starość. Prawdopodobnie gupy społeczne o niższych dochodach zrezygnowałyby z niektórych dóbr, gdyż swoje dochody przeznaczają na zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takich sytuacjach państwo i samorządy wymuszają pewną część konsumpcji dostarczając nieodpłatne lub za częściową odpłatnością dobra i usługi ważne dla normalnej egzystencji i rozwoju człowieka.
3.Dla przedsiębiorstw prywatnych, dominujących w gospodarce rynkowej, podstawowym kryterium działania jest zysk, tymczasem ich działalność wywołuje tzw. efekty uboczne (np.. skażenie środowiska naturalnego, obciążanie sieci komunikacyjnej). Państwo wprawdzie próbuje obciążać poszczególne przedsiębiorstwa kosztami tych ubocznych efektów , ale w procesie tym napotyka istotne trudności. Niejednokrotnie ustalenie stopnia odpowiedzialności za skażenie środowiska jest trudne. Zmusza to państwo do alokacji pewnej części zasobów publicznych na ochronę i regenerację środowiska naturalnego.
Wypada zauważyć, że mechanizm rynkowy jest prawie idealnym sposobem zaspokajania potrzeb prywatnych (indywidualnych). Konsument chętnie będzie płacił za dane dobro, jeżeli z tego zakupu osiągnie indywidualne korzyści, natomiast jeżeli korzyści płynące z takiego dobra dotyczą wielu obywateli czy całego społeczeństwa, to konsument nie będzie zainteresowany przeznaczeniem swoich dóbr na ten zakup. Oznacza to, że mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych; w takich szczególnych sytuacjach mechanizm rynkowy zawodzi albo jest nieefektywny. Do tego celu wykorzystuje się więc administracyjny mechanizm zaspokajania potrzeb zbiorowych, a podstawowym elementem tego mechanizmu są finanse publiczne.
Skoro wiele osób korzysta z danego dobra publicznego, np. oświetlenia ulic, to najczęściej w niejednakowym stopniu. Stąd też próba urynkowienia tego rodzaju dóbr jest niemal niewykonalna, gdyż pojawia się bariera czysto techniczna: w jaki sposób ustalić cenę za korzystanie przez daną osobę z dóbr wspólnych. Ponadto istnieje naturalna skłonność ludzi do korzystania z dóbr publicznych bez płacenia za nie lub przy minimalizowaniu kosztów „pozyskiwania” dóbr publicznych (minimalne obciążenie swoich prywatnych funduszy); osoby takie określane są mianem „wolnych jeźdźców” („free riders”). A więc także z tych ostatnich wzgledów mechanizm administracyjny musi być zastosowany w odniesieniu do wytwarzania i „przymusowej” konsumpcji niektórych dóbr publicznych.



5.3.Funkcja redystrybucyjna

Rozważając istotę alokacyjnej funkcji finansów publicznych główny akcent położyłam na wytwarzanie i dostarczanie dóbr publicznych obywatelom, społecznościom lokalnym, społeczeństwu jako całości. Procesy te wymagały zasobów ziemi, zasobów pracy, kapitału trwałego i obrotowego. Wytwarzanie i dostarczanie określonych dóbr publicznych i społecznych wymaga - w warunkach gospodarki pieniężnej – posiadania dochodów. Spełniając konstytucyjne funkcje (obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja, edukacja itp.) państwo musi ponosić wydatki związane z alokowaniem dóbr publicznych i społecznych. Jednocześnie państwo bezpośrednio nie wytwarza żadnego dochodu. Dlatego z konieczności sięga do dochodów innych podmiotów, wykorzystując atrybut władzy. Źródłem finansowania wydatków publicznych mogą być też pożyczki.
Specyficzna sytuacja dochodowa państwa wymusza redystrybucję dochodów społeczeństwa. Dokonuje się ona w różnych przekrojach, tzn. między rożnymi grupami ludności, między różnymi wspólnotami lokalnymi i regionalnymi, między krajami itp.
Redystrybucja dochodów jest realizowana a formie pieniężnej. Dokonuje się – w najszerszym ujęciu – przez system transferów dochodów. Transfery te przyjmują postać przepływu pieniądza między różnymi podmiotami a państwem (władzami publicznymi). Dla transferów o charakterze publicznym istotne jest to, że – w zasadzie – przepływ pieniądza ma charakter jednostronny, ściślej jednokierunkowy. Tak dzieje się z podatkami definitywne przejęcie przez władze publiczne części dochodów podatników. Z kolei władze publiczne dokonują – albo bezpośrednio, albo pośrednio – transferów na rzecz różnych podmiotów, w tym także na rzecz podatników, np. wówczas, gdy administracja publiczna dokonuje wypłat wynagrodzeń pracownikom zatrudnionym w sektorze publicznym, wypłat rent, emerytur, stypendiów itp. System transferów do i od władz publicznych jest skomplikowanym układem o różnorodnym charakterze. W jego ramach występują transfery, które nie są związane z żadnym kontrświadczeniem; jest tak w przypadku podatków, emerytur, rent. Są jednak również transfery związane z kontrświadczeniami, np. praca lekarza, nauczyciela, policjanta itp. Osobną grupą transferów są transfery wewnątrz sektora publicznego; np. transfery z budżetu państwa do budżetów samorządowych, transfery z budżetu państwa do publicznych funduszy celowych, transfery miedzy różnymi szczeblami gestorów pieniężnych środków publicznych a podmiotami sektora publicznego wytwarzającymi dobra i usługi. Niezależnie od wymienionych wyżej transferów występują transfery o charakterze zwrotnym, a więc transfery pieniądza związane z zaciąganiem i spłacaniem przez państwo (samorządy) pożyczek. Ten rodzaj transferów nie jest jednak typowy dla władz publicznych. Ze względu na wysoki stopień skomplikowania systemu transferów jednym z ważnych kryteriów ich systematyki, ułatwiającej ich rozpoznanie i prowadzenie analizy, jest ich „stosunek” do wykorzystania produktu krajowego brutto (dochodu narodowego). Na podstawie tego kryterium rozróżnia się transfery, których skutkiem są wydatki nabywcze podmiotów, na rzecz których transfery są dokonywane, oraz transfery nie mające bezpośredniego związku z wykorzystaniem produktu krajowego brutto (dochodu narodowego).



5.4.Funkcja stabilizacyjna

Trudności i negatywne skutki, jakie powstają w związku z wykorzystywaniem funkcji lokacyjnej i funkcji redystrbucyjnej finansów publicznych mogą być częściowo złagodzone przez wykorzystywanie finansów publicznych do stabilizowania gospodarki rynkowej. Innymi słowy, celem władz publicznych powinno być umiejętne posługiwanie się instrumentami alokacji zasobów i redystrybucji dochodów do łagodzenia wahań cyklu koniunkturalnego.
Charakteryzując sens i znaczenie funkcji stabilizacyjnej finansów publicznych musimy pamiętać, że:
1) instrumenty polityki fiskalnej nie są jedynymi, które państwo może stosować do stabilizowania gospodarki, można stosować także instrumenty polityki monetarnej,
2) w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych zaobserwowano nieskuteczność instrumentów polityki fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki,
3) między fiskalistami i monetarystami toczy się ostry spór naukowy i ideologiczny o zakres oraz kształt polityki fiskalnej państwa.

Stabilizacyjne oddziaływania finansów publicznych mogą być różne. Najczęściej jednak wykorzystuje się dwie grupy instrumentów:
a) podatki,
b) wydatki.
Podatki, które umożliwiają sfinansowanie procesów alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych, są narzędziem redystrybucji dochodów. Ta funkcja podatków może być wykorzystywana także do stabilizowania cyklu koniunkturalnego. Cel ten może być osiągany przez odpowiednie skonstruowanie podatków. Stabilizacyjne działanie podatków, zwłaszcza dochodowych, polega na tym, że w okresie nadmiernego wzrostu gospodarczego (ekspansji), którego skutkiem jest wzrost dochodów, progresja podatkowa hamuje nadmierną aktywność gospodarczą, co ogranicza amplitudę wahań cyklu koniunkturalnego.
Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych przejawia się także w oddziaływaniu dochodów, wydatków i salda budżetu na:
- skłonność do oszczędzania,
- skłonność do inwestowania,
- poziom stopy procentowej,
- poziom bezrobocia.
Państwo może stabilizująco wpływać na rynek pracy. Polega to na tym, że zatrudnienie w sektorze publicznym podlega znacznie mniejszym wahaniom niż w sektorze prywatnym. W zakresie możliwości państwa leży też organizowanie na szerszą skalę programów robót publicznych. Pociąga to za sobą najczęściej zwiększenie wydatków publicznych i pojawienie się deficytu budżetowego ze wszystkimi jego konsekwencjami.



5.5 Problem sprzeczności między funkcjami finansów publicznych

Scharakteryzowane wyżej trzy podstawowe funkcje finansów publicznych powinny skłaniać do sformułowania pytania, czy cele wyznaczone w ramach poszczególnych funkcji są możliwe do zrealizowania. Pytanie takie jest w pełni uzasadnione. Jeżeli np. państwo będzie nadmiernie rozbudowywać redystrybucję dochodów, to trudno będzie jednocześnie wykorzystywać finanse do pełnienia ich funkcji stabilizacyjnej. Z kolei funkcja stabilizacyjna może pozostawać w sprzeczności z funkcją lokacyjną. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy cele stabilizacji gospodarki będą uniemożliwiać zgromadzenie odpowiednich dochodów do alokacji dóbr publicznych i dóbr społecznych.
Przykłady te w pełni potwierdzają podniesiona wątpliwość. Należy pamiętać, że wiele instrumentów stosowanych w ramach realizowanych funkcji finansów publicznych wywołuje różnorakie skutki – pozytywne i negatywne. Państwo (rząd) zawsze stoi więc wobec wielu dylematów. Nietrudno zauważyć, że dylematów tych nie można rozstrzygnąć abstrahując od rzeczywistości. Są one przedmiotem wyboru państwa (rządu) w konkretnym kraju, w danym czasie, w określonej sytuacji politycznej, społecznej, gospodarczej.
Konkludując można stwierdzić, że pewne sprzeczności między funkcjami finansów publicznych SA nieuniknione. Zadaniem państwa jest łagodzenie tych sprzeczności oraz eksponowanie tych funkcji i instrumentów finansowych, które skutecznie realizują konkretne cele społeczne i gospodarcze- takie jak np. ograniczenie bezrobocia, walka z inflacją, równowaga wewnętrzna gospodarki itd.-według określonej w konkretnych warunkach hierarchii.


5.6. Sektor finansów publicznych

Sektor finansów publicznych, według ustawy o finansach publicznych, dzieli się na:
- rządowy
- samorządowy
i jednostki tego sektora mogą być tworzone tylko w formach (postaciach) przewidzianych w ustawie czyli w postaci:
- jednostki budżetowej
- zakładu budżetowego
- gospodarstwa pomocniczego
- środka specjalnego
- funduszu celowego (państwowego lub wojewódzkiego)

5.7. Zakres finansów publicznych

Zakres finansów publicznych w przepisach ustawy o Finansach publicznych z 1998 roku:
- pobieranie i gromadzenie dochodów
- finansowanie deficytu
- wydatkowanie środków publicznych
- zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne
- zarządzanie długiem publicznym
- zarządzanie środkami publicznymi


6. Bibliografia:



1.Owsiak S., Finanse publiczne: teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN 2005
2.Ziółkowska W., Finanse publiczne teoria i zastosowanie, Wydawnictwo WSB, Poznań 2002
3.Krasowska-Walczak G., Finanse publiczne, Wydawnictwo WSB Poznań 1996r.
4.Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, wyd. 3, Warszawa 2004