Kompetencje finansowe organów lokalnych

KOMPETENCJE FINANSOWE ORGANÓW LOKALNYCH
Obowiązujące podstawy prawne
Ponadustawowe źródła prawa
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku zawiera następujące regulacje, dotyczące bezpośrednio gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego:
jednostkom tym zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1);
dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa (art. 167 ust. 2);
źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone
w ustawie (art. 167 ust. 3);
zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego
następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4);
jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie (art. 168).
Konstytucja zawiera gwarancje prawa ochrony sądowej, możność kierowania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego.
Z przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku wynika zasada, nieeksponowana wcześniej, że przesuwaniu zadań publicznych na szczebel lokalny powinno towarzyszyć odpowiednie przesuwanie środków na ich realizację (zasada adekwatności). Zapis ten nie spełnia w całości oczekiwań działaczy samorządowych - iż powinny to być środki
w wysokości przynajmniej do tej pory wykorzystywanej przez władzę centralną na finansowanie w całości danego zadania.
Decentralizacja i demokracja lokalna może być nadużywana tak samo przez władze centralne, jak i lokalne. Dlatego właśnie zapis Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w granicach ustalonych w ustawie (zasada autonomii podatkowej w ustawowych granicach).
Należy ocenić ten aspekt pozytywnie, gdyż z jednej strony - jako konstytucyjną gwarancje przekazania samorządowi terytorialnemu określonego władztwa podatkowego, ale
z drugiej strony - jako zasadę mającą istotne znaczenie dla przeciwdziałania tendencjom, jakie ujawniają gminy
w zakresie wprowadzania lokalnych obciążeń finansowych.
Z przytoczonych wyżej przepisów Konstytucji RP wynikają także zasady:
gwarancji określonych źródeł dochodów dla każdej jednostki samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 2)
określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w drodze ustawy (art. 167 ust. 3)
Niektórzy autorzy odnoszą do finansów lokalnych także konstytucyjne zasady ustrojowe dotyczące organizacji państwa oraz samorządu terytorialnego, budując na ich podstawie zasady finansów lokalnych, mające oparcie w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dotyczy to przykładowo zasady decentralizacji finansów publicznych, subsydiarności (w aspekcie finansowym), samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego.
W rozdziale III Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku wprowadziła nową strukturę źródeł prawa (w tym prawa finansowego). Dla samorządu terytorialnego i gwarancji jego samodzielności (także finansowej) ważne jest, iż ratyfikowane umowy międzynarodowe stały się źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1). Dotyczy to także ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (EKST). Karta ma obecnie rangę ,,uprzywilejowanej” umowy międzynarodowej, z której treścią powinny być zgodne wszystkie ustawy krajowe (zob. art. 241 ust. l w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.).
Art. 9 EKST jest poświecony zasobom finansowym społeczności lokalnych:
Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wykonywania uprawnień
i decydują samodzielnie o przeznaczeniu tych zasobów
Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych przez Konstytucję lub przez ustawę
Przynajmniej cześć zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków, których wysokość społeczności te mają prawo ustalać w zakresie określonym ustawą
Systemy finansowania, na jakich opierają się dochody pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być zróżnicowane i elastyczne
Ochrona społeczności lokalnych finansowo słabszych wymaga zastosowania procedur wyrównawczych lub rozwiązań równoważnych, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału potencjalnych źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub rozwiązania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych
Społeczności lokalne powinny być konsultowane
w odpowiednim trybie, w przedmiocie form przyznania im zasobów pochodzących z redystrybucji
Jeśli jest możliwe, subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może być użyte przeciwko podstawowej wolności społeczności lokalnej do prowadzenia własnej polityki w zakresie przyznanym jej przez prawo
Na potrzeby finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do narodowego rynku kapitałowego w granicach określonych ustawą
Z art. 9 EKST wynikają następujące zasady organizacji finansów lokalnych:

z pkt 1. zasada subsydiarności (tj. prawa społeczności lokalnych do posiadania własnych zasobów niezbędnych do wykonywania uprawnień, zaś innych wspólnot do posiadania pozostałych zasobów) oraz zasada samodzielności wykorzystywania własnych zasobów jednostek samorządu terytorialnego;
z pkt 2. zasada adekwatności, tj. dostosowania wysokości zasobów jednostek samorządu terytorialnego do ich uprawnień;
z pkt 3. zasada autonomii podatkowej jednostek samorządu terytorialnego w granicach ustaw
z pkt 4. zasada zróżnicowania i elastyczności systemów finansowania jednostek samorządu terytorialnego
z pkt. 5 zasada solidarności
z pkt. 6 zasada konsultacji jednostek samorządu terytorialnego
z pkt. 7 zasada ograniczonego stosowania dotacji celowych
z pkt. 8 zasada dostępu jednostek samorządu terytorialnego do narodowego rynku kapitałowego
Ustawowe źródła prawa
Ze względu na zakres normowanej problematyki i jej ogólność - podstawowe znaczenie dla finansów samorządu terytorialnego (i samorządowego systemu budżetowego) ma ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, póz. 2104). Z formalnego punktu widzenia do finansów lokalnych ma zastosowanie przeważająca część jej przepisów, tj. wszystkie regulacje,
z wyjątkiem działu III - ,,Budżet państwa”.
Przepisy ustawy o finansach publicznych mające zastosowanie do samorządu terytorialnego można podzielić na:
przepisy odnoszące się tylko do finansów samorządowych (cały dział IV „Budżet jednostki samorządu terytorialnego" oraz pojedyncze przepisy działu I
przepisy odnoszące się do całego sektora finansów publicznych (w tym także do sektora samorządowego)
Do regulacji dotyczących finansów samorządu terytorialnego
w ustawie o finansach publicznych można zaliczyć:
objęcie sektora samorządowego zasadami jawności
i przejrzystości finansów publicznych
objęcie samorządowego długu publicznego regulacjami ustawowymi, odnoszącymi się do państwowego długu publicznego i samorządowego długu publicznego
określenie ogólnych zasad zaciągania zobowiązań przez j.s.t.
wprowadzenie wieloletnich programów inwestycyjnych
klasyfikacja zadań j.s.t. i związanych z nimi wydatków budżetu
możliwość uchwalania budżetu z nadwyżką lub z deficytem
możliwość udzielania z budżetu j.s.t. dotacji podmiotom nienależącym do finansów publicznych, ale wyłącznie niedziałającym w celu osiągnięcia zysku oraz wyłącznie na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki
wymóg opracowywania informacji o stanie mienia komunalnego
możliwość wykorzystania w następnym roku budżetowym kwot wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego
Drugim kluczowym dla finansów lokalnych źródłem prawa jest ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, póz. 1966). Reguluje ona podział źródeł dochodów pomiędzy poszczególne szczeble j.s.t. obowiązujący od dnia l stycznia 2004 roku.
Istotne zapisy w odniesieniu do finansów lokalnych,
a zwłaszcza budżetów samorządowych, zawierają tzw. ustawy ustrojowe, tj.
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1592 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1590 z późn. zm.)
Inną ważną dla finansów samorządu terytorialnego regulacją jest ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, póz. 577
z późn. zm.). Dotyczy ona wykonywania przez izby nadzoru
i kontroli nad gospodarką finansową j.s.t., funkcji opiniodawczej i informacyjno-szkoleniowej izb, a także organizacji i zasad działania tych organów. W zakresie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych u.r.i.o. reguluje wyłącznie status i skład komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny, odsyłając w sprawie zasad działania komisji do odrębnych przepisów.
Ważne rozstrzygnięcia w zakresie finansów lokalnych zawierają także (w skali roku) ustawy budżetowe. Ponadto finanse lokalne w sposób bezpośredni lub pośredni regulowane są kilkuset innymi ustawami.
Liczne ustawy odnoszą się do finansów lokalnych w sposób bezpośredni (np. ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r.
o Narodowym Planie Rozwoju, Dz. U. Nr 116, póz. 1206), wiele innych w sposób pośredni (np. ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 2001 r. Nr 85, póz. 237 z późn. zm.).
Cześć ustaw reguluje wyłącznie problemy finansów lokalnych (np. ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach
i opłatach lokalnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 9, póz. 84 z późn. zm.), inne odnoszą się do nich w sposób częściowy, a nawet epizodyczny (np. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2000 r. Nr 56, póz. 679 z późn. zm.). W ramach dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego wydane zostały liczne ustawy, istotne dla finansów lokalnych (np. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz. U. Nr 19, póz. 177 z późn. zm.), a wiele innych uległo istotnym zmianom (np. ustawą
z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, Dz. U. Nr 96, póz. 959).
Pozostałe źródła prawa

Do pozostałych źródeł prawa regulujących finanse lokalne należą: ratyfikowane umowy międzynarodowe (nieuprzywilejowane), akty wykonawcze do wcześniej omówionych ustaw oraz akty prawa miejscowego regulujące samorządową gospodarkę finansową.
Umową międzynarodową, która ma podustawowy charakter, a jednocześnie może mieć wpływ na finanse j.s.t. jest Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, póz. 287).
Akty samorządowego prawa miejscowego mają moc wiążącą odpowiednio na obszarze: gminy, powiatu i województwa (lub jego części) i są wydawane z reguły w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Należy wyraźnie zastrzec, że nie wszystkie uchwały organów stanowiących samorządu terytorialnego w sprawach finansowych należą do prawa miejscowego, znaczna ich cześć bowiem ma charakter aktów zarządzania, nierodzących praw i obowiązków oraz reguł postępowania w sensie ogólnym, normatywnym.
Niezależnie od zaliczenia bądź niezaliczenia określonych uchwał finansowych organów stanowiących samorządu do aktów prawa miejscowego, odgrywają one istotną rolę w gospodarce finansowej (głównie budżetowej) j.s.t.
Do podstawowych aktów prawa miejscowego należących do samorządowego prawa finansowego można zaliczyć przede wszystkim (przykładowo):
uchwały rad gmin w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej przez pomocnicze jednostki samorządowe w ramach budżetu gminy (np. przez sołectwa)
uchwały rad gmin w sprawie wysokości stawek w poszczególnych podatkach i opłatach lokalnych, wprowadzania generalnych obniżek
i zwolnień w tych świadczeniach itp.
uchwały rad gmin, powiatów i sejmików województw w sprawie zasad
i trybu postępowania w stosunku do podmiotów niezaliczonych do sektora
finansów publicznych o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia, a także
kontroli wykonania zleconego zadania
Wśród aktów prawa, będących źródłem praw
i obowiązków finansowych, odrębne miejsce zajmują uchwały budżetowe rad gmin, powiatów
i sejmików wojewódzkich. Wprawdzie większość autorów uważa, że nie są one aktami prawa miejscowego, to jednak przynajmniej niektóre ich elementy mają cechy takich aktów.
Ta sfera działalności organów samorządowych jest wykonywaniem zadań związanych z działalnością samorządową, a nie stanowieniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego.
Budżet samorządowy i jego charakter prawny
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych określa budżet jednostki samorządu terytorialnego jako roczny plan obejmujący:
dochody i wydatki oraz przychody i rozchody tej jednostki;
przychody i wydatki: zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, jednostek budżetowych oraz funduszy celowych jednostek samorządu terytorialnego.
Przepisy u.f.p. stanowią także, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy w formie uchwały budżetowej, która stanowi podstawę gospodarki finansowej tej jednostki.
Zakład budżetowy (przykłady):
Zakład budżetowy Administracji Domów Mieszkalnych
Komunalny Zakład Budżetowy
w Dusznikach (eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę, obsługi kanalizacji i oczyszczalni ścieków, prowadzenia gospodarki odpadami, zarządu lokalami komunalnymi)
Gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (przykłady):
warsztaty szkolne
stołówki
hotele pracownicze
zakłady produkcyjne przy zakładach karnych
Za budżet jednostki samorządu terytorialnego – w świetle obowiązujących przepisów prawnych - należy uznać podstawowy plan finansowy samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, uchwalony przez jej organ stanowiący na rok kalendarzowy, z uwzględnieniem ustawowo przewidzianej struktury i treści. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest podstawowym planem finansowym tej jednostki.
Roli budżetu nie mogą spełniać np.
w województwie wieloletnie programy inwestycyjne, gdyż są one fragmentaryczne, zaś budżet jest podstawą ich finansowania. Oznacza to, że gospodarka finansowa gmin, powiatów i województw musi być prowadzona na podstawie budżetów tych jednostek.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego powinien mianowicie z jednej strony zapewniać samodzielne prowadzenie gospodarki finansowej gminy, powiatu
i województwa, z drugiej zaś sam powinien być skonstruowany, opracowany, uchwalony
i wykonywany oraz kontrolowany
z zachowaniem zasady samodzielności finansowej tych jednostek, której istotnym elementem jest samodzielność budżetowa.


O zakresie samodzielności finansowej decydują następujące czynniki:
wielkość zasobów pieniężnych przekazanych do samodzielnej dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego
zakres swobody tych jednostek w kształtowaniu swych dochodów
zakres swobody gmin, powiatów i województw
w wydatkowaniu swych środków
zakres swobody tych jednostek w organizacji swych budżetów
Budżet gminy, powiatu i województwa jest podstawowym planem gospodarki finansowej jednostek samorządowych i warunkuje samodzielność finansową tej gospodarki. Zarówno u.f.p., jak i ustawy ustrojowe nakazują uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego na okres roczny, przy czym pierwsza z wymienionych ustaw mówi o roku budżetowym, zaś ustawy ustrojowe konsekwentnie o roku kalendarzowym. W tym rozumieniu budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem uchwalanym na rok kalendarzowy (tzw. zasada roczności budżetu).
Zasada roczności budżetu samorządowego wymaga, aby był on uchwalany przed rozpoczęciem roku budżetowego
(z zachowaniem zasady uprzedniości), a jego wydatki wygasały wraz z zakończeniem tego roku. Taka restrykcyjna gospodarka budżetowa oparta na zasadzie roczności jest jednak często nie do zrealizowania w praktyce (a nawet nie zawsze jest uzasadniona), dlatego ustawodawca wprowadza normy liberalizujące, do których należą:
dopuszczalność kwartalnego opóźnienia w uchwaleniu budżetu
prowizorium budżetowe
niewygasanie określonych wydatków z końcem roku budżetowego
Obowiązujące przepisy - stanowiące, że budżet jednostki samorządu terytorialnego powinien być co do zasady uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego - dopuszczają „w szczególnie uzasadnionych przypadkach” możliwość późniejszego jego uchwalenia,
w nieprzekraczalnym terminie do 31 marca roku budżetowego. Rozwiązanie takie powoduje, że skutkiem opóźnienia w uchwaleniu budżetu samorządowego jest tylko prowadzenie gospodarki budżetowej w czasie pierwszego kwartału na podstawie projektu budżetu, przyjętego przez zarząd. Dopiero nieuchwalenie budżetu przez organ stanowiący jednostki do dnia 31 marca roku budżetowego wywołuje negatywne skutki w postaci niemożności uchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki po tym terminie oraz ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową.
Ustawa o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa przewidują instytucję prowizorium budżetowego w budżetach samorządowych. Instytucja ta ma także zastosowanie do gmin (na podstawie u.f.p.). Prowizorium budżetowe jest tymczasowym budżetem, uchwalanym na okres części roku budżetowego, o mniejszej niż budżet szczegółowości. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek organu wykonawczego, może uchwalić prowizorium budżetowe - wyłącznie jednak w przypadku, gdy dochody
i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym i tylko na okres objęty prowizorium budżetowym państwa,
Wyjątkiem od zasady roczności budżetu samorządowego jest także niewygasanie określonych wydatków z końcem roku budżetowego. Organ stanowiący jednostki może ustalić wykaz wydatków, które nie wygasają
z upływem roku budżetowego, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie. Z mocy ustawy nie wygasają z upływem roku budżetowego także określone wydatki ze źródeł zagranicznych.
Wyłączną kompetencje do uchwalenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma jej organ stanowiący (rada gminy
i powiatu, sejmik województwa). Kompetencja ta nie może być przeniesiona na inne organy, dlatego za istotną cechę budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy uznać, że jest on planem finansowym uchwalanym przez organ stanowiący gminy, powiatu
i województwa.
Roczność i uchwalenie przez organ stanowiący mogą decydować o istocie tego budżetu. Inaczej mówiąc - aktu planowania, który uchwalony jest np. na pół roku kalendarzowego lub np. przez wójta, nie można uznać za budżet gminy. Będzie on nieważny z mocy prawa jako sprzeczny
z przepisami u.s.g. i u.f.p.
Z kolei naruszenie w akcie budżetowym innych pożądanych cech budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zaliczanych do zasad budżetowych (np. jawności, równowagi budżetowej itp.), może - choć nie musi - skutkować stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części, w trybie nadzoru regionalnej izby obrachunkowej lub kontroli sądu administracyjnego, jako wydanego z naruszeniem obowiązujących przepisów.
Do momentu stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej powiatu, gminy i województwa, w trybie i formach przewidzianych prawem, budżet tych jednostek ma w pełni obowiązujący charakter.
Ostatnią konstytutywną cechą budżetu samorządowego jest zgodność jego struktury i treści z wymogami ustawowymi. Chodzi przy tym nie o wszelką zgodność struktur i treści budżetu ze wszystkimi przepisami prawa, lecz zasadniczą zgodność z podstawnymi wymogami ustawowymi, której niezachowanie można uznać za istotne naruszenie prawa. Nieusunięcie takich naruszeń skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały budżetowej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w całości lub części
i ustaleniem przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej budżetu tej jednostki lub jego części dotkniętej nieważnością.
Szczególny charakter prawny budżetu jednostki samorządu terytorialnego wiąże się przede wszystkim z formułą, z której wynika, że zamieszczenie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań tej jednostki wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec wymienionej jednostki.
Oznacza to, że zawarte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zapisy po stronie wydatków (np. na oświetlenie ulic) nie dają podstawy mieszkańcom gminy (osobom trzecim) do roszczeń cywilnoprawnych ani publicznoprawnych wobec tej jednostki o sfinansowanie konkretnych przedsięwzięć (np. w zakresie oświetlenia ulic), podobnie jak zamieszczone w budżecie kwoty dochodów nie mogą być podstawą roszczenia jednostki samorządu terytorialnego wobec osób trzecich o uiszczenie tychże dochodów.

Struktura zewnętrzna i wewnętrzna budżetów samorządowych Struktura zewnętrzna budżetów j.s.t.
Przez zewnętrzną strukturę budżetów j.s.t. należy rozumieć ich organizację postrzeganą
z zewnątrz, co pozwala opisać te budżety
z punktu widzenia ich odrębności lub powiązania organizacyjnego z innymi budżetami, istnienia jednego lub kilku planów finansowych jednostki samorządu terytorialnego itp.
Zasada odrębności budżetu każdej jednostki samorządu terytorialnego dotyczy niezależności strukturalnej
i organizacyjnej zarówno od budżetu państwa, jak i od innych budżetów samorządowych. W związku z powyższym struktura budżetów samorządu terytorialnego składa się obecnie
w Polsce z odrębnych budżetów poszczególnych gmin, powiatów i województw. Miasta na prawach powiatów mają
z reguły wspólne budżety z powiatami grodzkimi, dlatego można mówić o specyfice budżetów miast na prawach powiatu, wyodrębnianych także do celów sprawozdawczych
z budżetów pozostałych gmin i powiatów.
Struktura zewnętrzna budżetów j.s.t. realizuje zasadę budżetową jedności formalnej budżetu.
W odniesieniu do budżetów samorządowych postuluje ona, aby wszystkie dochody i wydatki każdej gminy, powiatu oraz województwa, jako podmiotów publicznoprawnych, ujęte były w jednym dokumencie - budżecie każdej z tych jednostek. Obowiązujące przepisy nakazują sporządzanie
i uchwalanie przez organy j.s.t. jednego, całościowego planu finansowego, zwanego odpowiednio: budżetem gminy, budżetem powiatu i budżetem województwa.
Oznacza to, że wymienione jednostki nie mogą uchwalać kilku dokumentów w tym zakresie (np. budżetu bieżącego i budżetu inwestycyjnego). Ponadto budżetem j.s.t. obejmuje przychody
i wydatki zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, środków specjalnych i funduszy celowych tej jednostki. W ten sposób jednoznacznie przesądzono o objęciu budżetem samorządowym także funduszy celowych.
W u.f.p. oraz u.s.w. pojawił się nowy rodzaj planu finansowego jednostek samorządu terytorialnego: wieloletnie programy inwestycyjne. Uchwała budżetowa może określać limity wydatków na te programy, które ujmuje się
w załączniku do uchwały budżetowej.
Wieloletni program inwestycyjny powinien określać:
nazwę programu, jego cel i zadania, które będą finansowane
z budżetu j.s.t.
jednostkę organizacyjną realizującą program lub koordynującą jego wykonanie
okres realizacji programu i łączne nakłady finansowe
wysokość wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch kolejnych latach
Kolejne uchwały budżetowe powinny określać nakłady na uruchomiony program
w wysokości umożliwiającej jego zakończenie. Zmiana kwot wydatków na realizację programu wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres jego wykonania lub wstrzymującej realizację programu.
Struktura wewnętrzna budżetu
Przez strukturę wewnętrzną budżetu samorządowego rozumie się sposób jego organizacji wewnętrznej oraz jego układ i treść. Ze strukturą wewnętrzną budżetu wiążą się ściśle formy prawno-organizacyjne gospodarki budżetowej, które
w ujęciu podmiotowym (za każdą formą prawno-organizacyjną stoją określone podmioty) są wyrazem struktury podmiotowej budżetu.
Oprócz zasady roczności i zasady uchwalania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz zasady odrębności organizacyjnej i zasady jedności formalnej budżet podlega zasadom: jasności, przejrzystości (łącznie z zasadą szczegółowości), niefunduszowania i równowagi budżetowej.
Formy organizacyjno-prawne samorządowej gospodarki budżetowej
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych określa formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych.
Spośród form organizacyjno-prawnych samorządowej gospodarki budżetowej tylko jednostki budżetowe są formą budżetowania brutto, zaś zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, a także samorządowe fundusze celowe zaliczane są do form budżetowania netto.
Formy budżetowania netto według rozwiązań prawnych wchodzą do budżetu tylko nadwyżką lub niedoborem.
Metoda brutto polega na ujmowaniu w budżecie pełnych kwot przychodów i wydatków samorządowych.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów
z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe
i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, póz. 1333):
Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają bezpośrednio na rachunek budżetu j.s.t. Gminne, powiatowe
i wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą, likwidują, łączą także przekształcają w inną formę organizacyjno-prawną organy stanowiące j.s.t.;
Gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zakładami budżetowymi mogą być jednostki, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych. Mogą one jednak otrzymywać z budżetu j.s.t. dotacje przedmiotową, a także
w zakresie określonym w odrębnych przepisach - dotacje podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Z kolei nowo utworzonym zakładom budżetowym może być przyznana jednorazowa dotacja budżetowa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Łącznie wymienione dotacje nie mogą jednak przekraczać 50% wydatków zakładu budżetowego, co nie dotyczy jednak dotacji na inwestycje. Zakłady budżetowe dokonują na koniec roku wpłat do właściwego budżetu nadwyżek środków obrotowych, ustalonych na koniec roku rozliczeniowego. Podobnie jak jednostki budżetowe, także zakłady budżetowe j.s.t. mogą być tworzone, łączone, likwidowane bądź przekształcane przez organ stanowiący j.s.t.;
Gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona
z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym
i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych, może jednak otrzymywać z budżetu j.s.t. dotacje przedmiotowe, zaś nowo utworzone gospodarstwa pomocnicze mogą otrzymywać dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Usługi na rzecz macierzystej jednostki gospodarstwo pomocnicze dokonuje po kosztach własnych, zaś połowę osiągniętego zysku wpłaca do budżetu j.s.t. Gospodarstwo pomocnicze tworzy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną bądź likwiduje kierownik jednostki budżetowej, po uprzednim uzyskaniu zgody organu wykonawczego j.s.t;
Samorządowe fundusze celowe są funduszami typu budżetowego o charakterze celowym. Mogą być tworzone w ramach budżetu lub poza nim jako alternatywne w stosunku do budżetu źródło finansowania zadań samorządu terytorialnego. Istota funduszu celowego polega na wykonywaniu zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego albo środkami publicznymi albo dochodami własnymi.
Wymienione wyżej formy organizacyjno-prawne można zaliczyć do form gospodarki budżetowej (brutto lub netto). Zadania j.s.t. mogą być jednak finansowane i realizowane także w innych formach organizacyjno-prawnych, które można nazwać formami niebudżetowymi. Te z kolei można podzielić na formy organizacyjno-prawne zaliczane do sektora finansów publicznych (,,podsektora samorządowego”) i formy niezaliczane do tego sektora.
Wśród form niebudżetowych j.s.t., zaliczanych do sektora finansów publicznych, można wymienić:
samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, utworzone przez j.s.t.;
samorządowe instytucje kultury;
inne samorządowe osoby prawne, wykonujące zadania publiczne z wyłączeniem samorządowych przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego.
Samorządowe przedsiębiorstwa, banki i spółki prawa handlowego stanowią kategorię organizacyjno-prawnych form gospodarki niebudżetowej j.s.t.
Zasady tworzenia budżetów samorządowych
Zasada jawności formalnej budżetu sprowadza się do postulatu, aby budżet był ujawniany obywatelom w fazie planowania, uchwalania i wykonywania.
Zasada przejrzystości budżetu postuluje uporządkowanie dochodów i wydatków budżetowych w odpowiednim systemie podziałek, zaś merytorycznie zasada przejrzystości wymaga stosowania nie tylko jednolitych kryteriów klasyfikacji, lecz także jasnych i jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej oraz czytelnych i logicznych zasad konstrukcji budżetu.
Zasada niefunduszowania w budżetach samorządowych postuluje, aby budżet był zorganizowany na zasadzie jednej puli środków, której całość dochodów przeznaczona jest na całość wydatków.
Zasada równowagi budżetowej oznacza takie ukształtowanie wydatków, aby nie przekraczały one wysokości dochodów, aby nie wystąpił deficyt budżetowy
Uchwała nr XLV/2991/05
Rady Miejskiej Wrocławia
z dnia 29 grudnia 2005 r.
w sprawie budżetu Miasta na 2006 rok
Rada Miejska Wrocławia uchwala, co następuje:
1
1. Dochody budżetu miasta w wysokości - 2.182.749.120,16 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 1
2. Wydatki budżetu miasta w wysokości - 2.217.749.120,16 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 2,
z tego: 1) wydatki bieżące - 1.669.592.684,16 zł,
w tym: a) wydatki na wynagrodzenia osobowe wraz z pochodnymi - 568.512.019,00 zł,
b) wydatki na wynagrodzenia bezosobowe wraz z pochodnymi - 9.720.407,00 zł,
c) wydatki na dodatkowe wynagrodzenie roczne wraz z pochodnymi - 45.229.620,00 zł,
d) wpłata do budżetu państwa - 25.337.417,00 zł,
e) dotacje przedmiotowe - 5.073.040,00 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 4,
f) dotacje podmiotowe - 85.550.830,00 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 5,
g) dotacje dla podmiotów nie zaliczonych do sektora finansów publicznych i nie działających w celu osiągnięcia zysku - 30.127.980,00 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 6,
h) dotacje celowe na remonty i konserwacje zabytków - 5.943.450,00 zł,
i) dotacje celowe na zadania realizowane na podstawie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego - 3.139.040,00 zł,
j) środki wyodrębnione do dyspozycji Rad Osiedli - 1.993.610,00 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 9,
k) wydatki związane z obsługą kredytów i pożyczek - 39.700.000,00 zł,
2) wydatki majątkowe - 548.156.436,00 zł,
z tego: a) wydatki inwestycyjne - 538.156.436,00 zł,
zgodnie z załącznikiem nr 3,
b) udziały w spółkach - 10.000.000,00 zł.
3. Deficyt budżetu miasta (1-2) w wysokości - 35.000.000,00 zł.
2
1. Spłata zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek w łącznej kwocie 99.358.000 zł nastąpi z dochodów miasta.
2. Źródłem sfinansowania wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach w wysokości 134.358.000 zł będą:
a) kredyt z Europejskiego Banku Inwestycyjnego w wysokości 59.155.050 zł,
b) kredyt z banku 10.000.000 zł,
c) pożyczka z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju w wysokości 9.880.000 zł,
d) pożyczka z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w wysokości 901.520 zł,
e) spłata pożyczki udzielonej z budżetu Miasta w wysokości 35.000.000 zł,
f) wolne środki jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikającej z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych w wysokości 19.421.430 zł.
3. Szczegółowy podział przychodów i rozchodów związanych z finansowaniem deficytu oraz spłatą zobowiązań Miasta zawiera załącznik nr 10.
4. Prognozę kwoty długu miasta na lata 2006-2017 przedstawia załącznik nr 12.
3
• Wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi przedstawia załącznik nr 11.
2. Plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, dochodów własnych i gospodarstw pomocniczych na 2006 rok przedstawia załącznik nr 7.
3. Plany przychodów i wydatków funduszy celowych na 2006 rok przedstawia załącznik nr 8.
4
1. Wyodrębnia się dotacje celowe związane z realizacją zadań zleconych i powierzonych w wysokości 146.254.192,00 zł,
z tego: 1) zadania zlecone - 145.881.192,00 zł,
2) zadania powierzone - 373.000,00 zł,
2. Wyodrębnia się wydatki na finansowanie zadań zleconych i powierzonych miastu w wysokości 146.254.192,00 zł,
z tego: 1) zadania zlecone - 145.881.192,00 zł,
2) zadania powierzone - 373.000,00 zł.
3. Określa się dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej podlegające przekazaniu do budżetu państwa w wysokości 28.246.000 zł.
5
Ustala się dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w wysokości 9.000.000 zł i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w wysokości 9.000.000 zł.
6
1. Ustala się ogólną rezerwę budżetową w wysokości 11.000.000 zł.
2. Ustala się rezerwy celowe w wysokości 30.154.300 zł,
z przeznaczeniem na: 1) zmiany organizacyjne w Urzędzie Miejskim – 1.000.000 zł,
2) zakup i zamiany nieruchomości oraz odszkodowania związane z gospodarką nieruchomościami – 16.500.000 zł,
3) zadania współfinansowane ze środków Unii Europejskiej – 12.654.300 zł.
7
Upoważnia się Prezydenta Miasta do:
1) zaciągania długu w wysokości 79.936.570 zł oraz do spłaty zobowiązań miasta w wysokości 99.358.000 zł,
2) samodzielnego zaciągania zobowiązań wynikających z zawartych umów cywilnoprawnych powodujących skutki finansowe w kolejnych latach do łącznej wysokości 120.000.000 zł,
3) dokonywania przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach działów klasyfikacji budżetowej w budżecie miasta, z wyjątkiem przeniesień wydatków inwestycyjnych powyżej kwoty 500.000 zł,
4) przekazania kierownikom jednostek organizacyjnych miasta uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków między paragrafami w ramach ich planów finansowych, z wyjątkiem wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń oraz wydatków inwestycyjnych i remontowych.
8
Ustala się maksymalną wysokość pożyczek i kredytów krótkoterminowych w kwocie 100.000.000 zł, zaciąganych przez Prezydenta Miasta na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru środków finansowych.
9
Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.
10
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2006 r.
Dziękuję za uwagę