Finanse publiczne i prawo finansowe

I. FINANSE PUBLICZNE.
Finanse publiczne ? potocznie wiąże się to z pieniądzem, ze stosunkami społecznymi, które łączą się z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych. Jak nie ma pieniądza to nie ma finansów i nie ma stosunków społecznych. Termin ?finanse? łączy się z pieniądzem, który jest zawsze w ruchu. Operacje finansowe ? polegają na dwóch czynnościach: gromadzenie środków pieniężnych i wydatkowanie wcześniej zgromadzonych środków tzn. dokonywanie wydatków, kierowanie środków pieniężnych na zaspokojenie potrzeb lub podział środków pieniężnych. Mówiąc o pieniądzach mamy go na myśli w każdej postaci: gotówkowy i bezgotówkowy(w postaci zapisów na rachunkach bankowych). O podmiotach, które gromadzą środki pieniężne i je wydatkują mówi się, że prowadzą działalność finansową (dokonują operacji finansowych). Do podmiotów tych należy zaliczyć: osoby fizyczne, podmioty gospodarcze, podmioty publiczne takie, które sprawują władzę czyli państwa, samorząd terytorialny, organizacje międzynarodowe (ONZ) i ponadnarodowe (UE). Czynności wykonywane przez finanse publiczne ? pobieranie i gromadzenie dochodów, wydatkowanie środków publicznych, finansowanie deficytu, zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne (zawieranie różnych umów, z których wynikają pewne płatności), zarządzanie długiem publicznym(zaciąganie go i spłata), zarządzanie środkami publicznymi. Cechy finansów publicznych i różnice od finansów prywatnych ? a) dotyczy wielkości środków finansowych będących w dyspozycji tych podmiotów ? podmioty publiczne a zwłaszcza państwo dysponują środkami finansowymi dużych rozmiarów. Prywatny podmiot gospodarczy nie dysponuje tak dużymi środkami. Oznacza to, że działalność finansowa państwa, jego operacje finansowe mają zasadnicze znaczenie dla gospodarki danego państwa, b) Celem podmiotów publicznych jest realizacja interesu publicznego, szeroko rozumianego interesu ogółu. Podmioty prywatne kształtują własne finanse, kierując się wyłącznie własnym prywatnym interesem(zyskiem), c) wszelkie czynności gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przez podmioty publiczne są regulowane prawem. Wynikają z przepisów obowiązującego prawa, nie mogą działać bez podstawy prawnej wynikającej z ustaw. Jednocześnie w stosunkach z innymi podmiotami podmioty publiczne są wyposażone w atrybut władzy. To podmioty publiczne stanowią prawo, a potem na jego podstawie i w jego granicach wiążą podporządkowane im podmioty. Takich możliwości nie mają prywatne podmioty gospodarcze. Podmioty publiczne, głównie państwo suwerennie kształtują własne dochody i własne wydatki, d) finanse publiczne mogą mieć charakter zarówno scentralizowany (finanse państwa) i zdecentralizowany jak finanse gmin, powiatów czy województw. Finanse podmiotów prywatnych mają zawsze charakter zdecentralizowany.
Funkcje finansów publicznych ? to efekty, które przynoszą operacji gromadzenia dochodów i dokonywania wydatków przez podmioty publiczne. a) Redystrybucyjna ? wiąże się ściśle z zaspokajaniem potrzeb społecznych. Środki publiczne są przeznaczane na finansowanie zbiorowych potrzeb społecznych. Pewne potrzeby społeczne mogą być zaspokajane tylko w sposób zbiorowy np. bezpieczeństwo, ochrona przed klęskami żywiołowymi i epidemiami. Redystrybucja polega na tym, że czerpie się środki finansowe ze sfery produkcji i przenosi do sfery nieprodukcyjnej, b) Symulacyjna ? ma charakter wtórny w stosunku do funkcji redystrybucyjnej. Pobierając środki podmiot publiczny może zachęcać podatników bądź zniechęcać do określonego działania, do złożonej aktywności zwłaszcza gospodarczej. Może stymulować ich działanie, c) Kontrolna ? polega na tym, że dzięki rejestracji czynności finansowych, dzięki rejestracji gromadzonych dochodów i dokonywanych wydatków uzyskujemy informacje o stanie gospodarki państwa. Poprzez finanse kontrolujemy ten stan.

II. KAPITALIZM.
Kapitalizm wolnorynkowy ? ma tutaj miejsce rewolucja przemysłowa. Następuje rozdział między skarbem państwa a skarbem monarchy. Państwo wyzbywa się resztek domen, pojawiają się przedsiębiorstwa, pojawia się kapitał i wolny rynek. Doktryna liberalizmu gospodarczego(Smith) ? zgodnie z tą doktryną procesy gospodarcze w państwie kształtują się swobodnie na rynku. W sferze gospodarczej ma dominować kapitał prywatny. Państwo nie powinno ingerować w swobodne działanie rynku, bo rynek jest najlepszym regulatorem. To prawa rynku stymulują życie gospodarcze do zmiennej sytuacji. Państwo ma pełnić jedynie funkcję stróża nocnego. Ma ustanawiać reguły gry, stanowić prawo i pilnować jego przestrzegania. Nie powinno ingerować w procesy gospodarcze bo te reguluje wyłącznie rynek. Takie założenia wywierały silny wpływ zarówno na dochody państwa jak i jego wydatki. Dochody tych państw są niemal w całości podatkowymi. Wydatki państwowe są niewielkie. W tym okresie rozwija się instytucja budżetu państwa. Budżet jest to urządzenie przy pomocy, którego organizuje się gromadzenie dochodów państwa i ich wydatkowanie. Służy zorganizowanemu prowadzeniu finansów państwa. W tym okresie rozwija się także obok państwa samorząd terytorialny, któremu państwo przekazało cześć swych obowiązków i uprawnień. Lecz samorząd terytorialny zawodzi coraz częściej. W XVIII i XIX wieku pojawiają się kryzysy gospodarcze, zaczynają rodzić się konflikty społeczne między przedstawicielami kapitału a świadczącymi pracę pracownikami. Rozwój związków zawodowych, partii politycznych, wyzysk w pracy spowodował zasadnicze zmiany, a ich syntezą była doktryna interwencjonizmu gospodarczego.
Kapitalizm interwencyjny - doktryna interwencjonizmu gospodarczego ? twórcą jej jest Keyns. Zgodnie z tą zasadą państwo ma aktywnie oddziaływać na przebieg procesów gospodarczych, ma interweniować w okresach załamania gospodarczego aby doprowadzić do jego wzrostu. Głównym zadaniem państwa jest dbałość o równomierny wzrost gospodarczy, o równowagę gospodarczą. Jednocześnie to państwo ma zapewnić ład i spokój społeczny. Państwo ma osiągać kształtując odpowiednio własne wydatki i dochody budżet państwa. Istotnie powiększył się katalog zadań państwa, pojawiły się także wydatki o charakterze gospodarczym i socjalnym. Zaczyna finansować naukę, walkę z ubóstwem i bezrobociem. Państwo może się zadłużać, a żeby spłacić zaciągnięte długi podniesie podatki. W tym okresie państwa poważnie się zadłużają.

III. PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH.
Przepisy prawne finansów publicznych ? a) takie, które dotyczą wyłącznie podmiotów publicznych, są właściwie charakterystyczne tylko dla tych podmiotów np. budżet ? państwo, samorząd terytorialny, UE. Przepisy budżetowe to przepisy dotyczące wyłącznie podmiotów publicznych, b) takie, które mogą dotyczyć i dotyczą podmiotów publicznych i innych podmiotów niepublicznych. Są one związane także z finansami publicznymi np. jeśli państwo jest właścicielem lokalu i wydzierżawia go to dostaje czynsz który jest dochodem publicznym. Niektórzy autorzy twierdzą, że do prawa finansowego należy zaliczyć wszystkie przepisy dotyczące finansów publicznych. Zakres prawa finansowego jest bardzo szeroki, bo przepisy tego prawa przecinają się z przepisami bardzo wielu gałęzi praw. Zdaniem większości teoretyków do prawa finansowego należą tylko te przepisy, które dotyczą wyłącznie podmiotów publicznych, są powołane wyłącznie do obsługi ich gospodarki finansowej.
Prawo finansowe w Polsce w latach 80 i 90 ? państwo przestało regulować przepisami prawnymi niektóre zagadnienia. Nie reguluje już w sposób szczegółowy gospodarki finansowej państwowych przedsiębiorstw, procedury kredytowania ze środków banków państwowych. Zliberalizowano prawo dewizowe. W doktrynie dotychczas zarysowały się dwa skrajne stanowiska w przedmiocie określania działów prawa finansowego. Zgodnie ze skrajnym stanowiskiem ujmującym wąsko przedmiot prawa finansowego do tej gałęzi prawa należy prawo budżetowe państwa i samorządu terytorialnego oraz prawo długu publicznego. Drugie skrajne stanowisko obejmuje obok tych działów prawo podatkowe, prawo bankowe, prawo dotyczące gospodarki finansowej przedsiębiorstw i prawo dotyczące gospodarki finansowej zakładów ubezpieczeń zdrowotnych. Dodatkowo jeszcze prawo celne, walutowe, dewizowe.
Prawo materialne i proceduralne finansów ? są zróżnicowane dla różnych działów prawa finansowego. W prawie podatkowym prawem materialnym są przepisy szczególnych ustaw podatkowych, przepisy proceduralne są zawarte w ordynacji podatkowej, ale ustawa ta normuje także zobowiązania podatkowe, a więc ogólne materialne prawo podatkowe. W przypadku prawa budżetowego prawo materialne wynika z ustawy o finansach publicznych, ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i niektórych innych ustaw. Są to przepisy normujące przykładowo budowę ustawy budżetowej czy uchwały budżetowej. Procedura budżetowa jest uregulowana częściowo w ustawie o finansach publicznych, ale także w konstytucji i w samorządowych ustawach ustrojowych.
Prawo ustrojowe finansów ? jest unormowane w ustawie o działach administracji rządowej, w ustawie o organach kontroli skarbowej, ustawie o urzędach skarbowych i izbach skarbowych oraz w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych. Prawo finansowe wykazuje liczne związki z innymi gałęziami praw.

IV. ZWIĄZKI PRAWA FINANSOWEGO Z INNYMI PRAWAMI.
Związek prawa finansowego z prawem administracyjnym ? zarówno organ administracyjny jak i finansowy działają władczo, mają pozycję nadrzędną w stosunku do drugiej strony stosunku prawnego. Najczęściej jednostronnie rozstrzygają sprawę, wiążąc władczą drugą stronę stosunku prawnego. Działają też w formach niewładczych, ale one występują wyjątkowo. To podobieństwo metod działania powoduje, że zdaniem niektórych teoretyków nie ma ostatecznych podstaw do wyodrębnienia prawa finansowego w odrębną gałąź prawa. Twierdzą, że wyodrębnia się tą gałąź jedynie ze względów pragmatycznych, dużej ilości tych przepisów. Istnieje drugi pogląd zgodnie, z którym istnieją dostateczne podstawy dla wyodrębnienia prawa finansowego w samodzielną gałąź praw. Ta gałąź prawa ma własny przedmiot badań, ma charakter służebny wtórny w stosunku do całej administracji. Te przepisy wykształciły się przecież dlatego że istnieje pieniądz. Przepisy prawa finansowego różni od innych przepisów prawa ich silne uwarunkowanie ekonomiczne. Zupełnie inny jest zakres prawa materialnego tych dwóch gałęzi praw. Prawo administracyjne to przykładowo prawo budowlane, prawo o gospodarce nieruchomościami, prawo szkolne lotnicze wodne, i.t.p. Prawo finansowe to prawo podatkowe, prawo celne, prawo długu publicznego czy prawo dewizowe. Jeśli założymy istnienie dwóch odrębnych gałęzi praw: PA i PF to związki tych dwóch gałęzi prawa są bardzo ścisłe. Kształtują się one jednak różnie. Na gruncie prawa procesowego i na gruncie prawa ustrojowego. Jeśli idzie o prawo proceduralne to zasadniczo inaczej kształtują się te związki w zależności od etapu postępowania.
Związek prawa finansowego z Prawem Konstytucyjnym ? prawo konstytucyjne reguluje między innymi ustrój państwa, ustrój gospodarczy, społeczny. Określa suwerena i podział władzy w państwie, normuje stosunki między władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, oraz normuje wolności, prawa i obowiązki obywateli. Niektóre z tych przepisów dotyczą finansów publicznych. W konstytucji z 1997 r. po raz pierwszy wyodrębniono dział dotyczący finansów publicznych. Unormowano w tym dziale między innymi problematykę budżetu państwa, długu publicznego w tym jego górny pułap, podstawy prawa dewizowego, w tym podatków, podstawy ustroju pieniężnego państwa i zasady działania centralnego banku państwa czyli NBP i Rady Polityki Pieniężnej. Po za tym uregulowano źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Te zasady, przepisy o charakterze podstawowym zawarte w konstytucji są rozwijane, konkretyzowane w ustawach zwykłych będących źródłami prawa finansowego.
Związek prawa finansowego z prawem cywilnym ? wspólnym przedmiotem są stosunki finansowe, ale dla prawa finansowego jest to jedyny przedmiot regulacji. Zaś dla prawa cywilnego jest to jeden z dwóch przedmiotów. Obok stosunków pieniężnych prawo cywilne normuje także stosunki niepieniężne. To co różni obie gałęzie prawa to metoda regulacji. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest równorzędność stron stosunku prawnego, a dla prawa finansowego nadrzędność podmiotu publicznego, reprezentowany przez organ publiczny. Druga strona tego stosunku jest podporządkowaną. Związek tych dwóch gałęzi prawa PC i PF przejawia się w trzech głównych aspektach: a) podmioty publiczne prowadząc działalność finansową posługują się instytucjami prawa cywilnego np. zawierają wiele umów sprzedaży, b) ustawodawca przejmuje często z prawa cywilnego pewne pojęcia, pewne instytucje tam wykształcone i buduje w związku z nimi własne instytucje PF. To zjawisko ma bardzo często miejsce w prawie podatkowym, c) pewne umowy cywilno-prawne mogą być zawierane w granicach wyznaczonych przez PF, w granicach wyznaczonych przez tzw. limity wydatków wynikających z planów finansowych.
Związek prawa finansowego z prawem karnym ? związek przejawia się w dwóch aspektach. Pierwszy z nich polega na tym, że kary i grzywny orzeczone w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi: skarbu państwa lub organów jednostek samorządu terytorialnego. Drugi aspekt polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów dotyczących finansów publicznych są przestępstwami lub wykroczeniami. Odpowiedzialność za nie jest uregulowana w kodeksie karnym skarbowym np. przestępstwa przeciwko obowiązku podatkowemu, np. nieujawnienie przedmiotu lub podstawy opodatkowania, przestępstwa przeciwko dotacjom i subwencjom, obowiązkowi celnemu. W teorii prawa trwa spór czy prawo karne skarbowe jest działem prawa finansowego czy karnego. Pojawiły się trzy różne stanowiska: a) jedni uważają, że to dział PF, b) drudzy, że to dział PK, c) trzeci uważają, że nie jest to dział ani PK, ani PF tylko że jest to osobna gałąź prawa.
Związek prawa finansowego z prawem międzynarodowym ? wynikają z tego, że niektóre umowy międzynarodowe dotyczą publicznej działalności finansowej. Są też umowy międzynarodowe normujące pomoc prawną w sprawach podatkowych i inne np. umowa akcesyjna Polski z UE. W przypadku tych dwóch gałęzi prawa jest ten sam problem co z prawem karnym i prawem finansowym. Jest tu spór czy umowy międzynarodowe normujące kwestie finansów publicznych są częścią prawa międzynarodowego czy częściami prawa finansowego. Także zarysowały się trzy stanowiska: a) jedni sądzą, że jest to część prawa międzynarodowego, b) drudzy, że jest to część prawa finansowego, c) trzeci natomiast, że nie jest to cześć prawa finansowego ani międzynarodowego tylko osobna gałąź prawa.
Związek prawa finansowego z prawem pracy ? wynika z tego, że wynagrodzenia tak zwanej sfery budżetowej są wypłacane ze środków publicznych. Wynagrodzenie za pracę jest instytucją prawa pracy, ale wielkość środków wynagrodzenia wypłacanego pracownikom państwowym i samorządowym wynika z planów finansowych, głównie z budżetu.

V. POLITYKA FINANSOWA.
Działalność finansowa podmiotów publicznych - jest unormowana przez prawo, ale to jakie przepisy obowiązują, jakie rozwiązania zastosowano zależy od czynników dwojakiego rodzaju: a) zależy od pewnych warunków obiektywnych które trzeba brać pod uwagę stanowiąc prawo, one są wyznaczone np. przez uwarunkowania historyczne, kulturowe, geograficzne, geopolityczne, poziom rozwoju gospodarczego. Stanowiąc prawo właściwe organy muszą uwzględniać istnienie tych czynników, b) wiążą się z polityką w przypadku prawa finansowego z polityką finansową. To jakie przepisy obowiązują zależy od wyborów dokonywanych przez organy stanowiące prawo. Organy stanowiące przepisy finansowe dokonują wyboru celu, który chcą osiągnąć dzięki tym przepisom i środków służących realizacji tych celów. To jakie prawo obowiązuje zależy od polityki finansowej, a polityka finansowa, są to owe wybory. Jeśli nie ma wyboru możliwe jest tylko jedno rozwiązanie ? to nie ma polityki.
Związek polityki finansowej z polityką gospodarczą ? cele zakładane do osiągnięcia można realizować zarówno w związku z wydatkami publicznymi jak i w związku z dochodami publicznymi. Jeśli uchwalamy ustawę np. o finansowym wsparciu inwestycji i przewidujemy możliwość dotowania prywatnych inwestycji ze środków publicznych to osiągamy założony cel poprzez wydatki publiczne. Ale ten sam cel można także osiągnąć poprzez instrumenty związane z dochodami publicznymi. Można np. wprowadzić w podatku dochodowym ulgi inwestycyjne i zezwolić na odliczanie od dochodu przed jego opodatkowaniem wydatków inwestycyjnych. Dochody publiczne bardzo długo były traktowane w sposób neutralny. Pobierano je wyłącznie z myślą o ich fiskalnym znaczeniu. Cele fiskalne dochodów publicznych są zawsze celami pierwotnymi. Podmiot publiczny pobiera dochody przede wszystkim dlatego że chce zapewnić sobie niezbędne środki finansowe. Jednak w XX w. pod wpływem doktryny interwencjonizmu zrodziły się cele pozafiskalne poboru dochodu. W sposób świadomy zaczęto różnicować zasady poboru dochodów po to aby osiągnąć różne cele pozafiskalne, zwłaszcza cele gospodarcze. Celem zasadniczym, nadrzędnym jest równomierny wzrost gospodarczy, równowaga gospodarcza.

VI. ŻRÓDŁA PRAWA FINANSOWEGO.
Właściwości źródeł prawa finansowego ? a) ilość aktów prawnych zaliczonych do prawa finansowego (jest ich bardzo dużo) ? prawo finansowe jest nieskodyfikowane, brak jest zatem kodeksu finansowego, a więc tej formy która jest najwyższym stopniem uporządkowania przepisów danej gałęzi prawa. Istnieje zatem bardzo wiele aktów prawnych stanowiących źródła tego prawa. W latach 80, XX wieku w doktrynie prawa finansowego trwał spór na temat możliwości i potrzeby skodyfikowania tej gałęzi prawa. Zwolennicy kodyfikacji byli w mniejszości. Przeciwnicy podnosili kilka zasadniczych argumentów. Po pierwsze wskazywali na różnorodność stosunków prawno-podatkowych z różnych działów prawa finansowego. Wskazywali na różnych adresatów poszczególnych aktów prawnych, wreszcie wskazywali na brak wspólnych instytucji dla różnych działów tej gałęzi prawa. W praktyce jednak podjęto w latach 90 proces porządkowania źródeł prawa finansowego. Dokonano kilku kodyfikacji cząstkowych. Uchwalono w roku 1997 ordynację podatkową, w której skodyfikowano ogólne prawo podatkowe. W tym samym roku uchwalono kodeks celny, skodyfikowano zatem prawo celne. W roku 1998 uchwalono ustawę o finansach publicznych składającą się z dwóch części. Część pierwszą mającą ambicję pełnić rolę instytucji ogólnych prawa finansowego i część drugą poświęconą prawu budżetowemu. W 1999 r. uchwalono kodeks karny skarbowy, b) różnorodna ranga prawna tych aktów ? w tej gałęzi prawa spotykamy wszelkie możliwe formy aktów prawnych. Naczelnym źródłem prawa finansowego jest konstytucja. Drugą w kolejności formą aktów prawnych są ustawy zwykłe. Ustawy normują poszczególne działy prawa finansowego. Ustawa o finansach publicznych normuje przede wszystkim prawo budżetowe i państwa i samorządu terytorialnego oraz prawo długu publicznego. Ale także te zagadnienia normowane są innymi ustawami np. ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Liczne są ustawy podatkowe normujące prawo podatkowe np. ordynacja podatkowa. Odrębne ustawy regulują organy finansowe, organy kontroli finansowej i ich kompetencje, a więc grupa ustaw regulujących prawo ustrojowe. Następnym w kolejności źródłem prawa finansowego są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Te ratyfikowane przez Sejm mają moc wyższą od ustawy. Są to umowy z komisją europejską i umowy podatkowe. Te pierwsze normują między innymi rozliczenia podatkowe między Polską a UE. Następne w kolejności są uchwały Sejmu i Senatu normujące odpowiednio regulamin Sejmu i Senatu. W zakresie dotyczącym postępowania z projektem ustawy budżetowej. Kolejnym aktem są akty prawne wykonawcze wydawane do ustaw. Są wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Kolejnym aktem jest zarządzenie ministrów. Są to akty prawne wewnętrzne. Obowiązują tylko wewnątrz administracji a więc nakładają obowiązki przede wszystkim na jednostki organizacyjne podległe ministrowi finansów, c) niezwykła częstotliwość zmian tych aktów ? wynika z kilku powodów: ze zmienności polityki finansowej, zmienia się sytuacja gospodarcza, która wymusza zmianę przepisów, względy subiektywne czyli niechlujstwo ustawodawcy i stanowienie złego prawa oraz stanowienie ustaw z błędami a czasami niezrozumiałych.

VII. SEKTOR FINANSÓW PUBLICZNYCH.
Sektor finansów publicznych ? pojęcie sektora finansów publicznych wprowadziła do prawa ustawa o finansach publicznych. Określa ona podmiotowy zakres finansów publicznych. W art. 5 tej ustawy określając sektor finansów publicznych ustawodawca wymienia tzw. jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki sektora finansów publicznych ? a) organy władzy publicznej, organy administracji rządowej, organy ochrony państwowej, ochrony prawa, sądy, trybunały, jednostki samorządu terytorialnego oraz ich organy i związki, b) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, c) fundusze celowe, d) państwowe szkoły wyższe, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe lub samorządowe instytucje kultury, ZUS, kasa rolniczego ubezpieczenia społecznego (KRUS) i zarządzane przez nie fundusze NFZ- Narodowy Fundusz Zdrowia, niektóre państwowe i samorządowe osoby prawne ale nie będące przedsiębiorstwami, bankami i spółkami prawa handlowego.
Sposób prowadzenia działalności finansowej ? Państwo i samorząd terytorialny ? prowadzą działalność finansową poprzez własne organy i własne jednostki organizacyjne. Organami prowadzącymi działalność finansową są np. Sejm, Rada Ministrów, ministrowie(państwowe); organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego np. Rada Gminy, Sejmik wojewódzki albo organy wykonawcze np. burmistrz, wójt, zarząd powiatu, województwa. Niektóre organy zwłaszcza państwowe są wyspecjalizowane, powołane niemal wyłącznie do prowadzenia działalności finansowej bądź jej kontrolowania. Są to organy finansowe bądź organy kontroli finansowej. I państwo i samorząd terytorialny prowadzi działalność także poprzez państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne np. poprzez urzędy, komendy policji, szkoły, szpitale itp. Działalność finansowa państwa i samorządu jest prowadzona poprzez specjalne urządzenia, poprzez budżet, fundusze celowe, środki specjalne ? nazywają się one jednostkami sektora finansów publicznych. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych jednostki z tego sektora gromadzą środki publiczne i je wydatkują.
Środki publiczne ? Należą do nich: a) dochody publiczne, b) środki bezzwrotne pochodzące z zagranicy m. in. z budżetu UE, b) przychody ? przychody budżetów, przychody niektórych jednostek sektora finansów publicznych prowadzących samodzielnie działalność finansową (państwowe szkoły wyższe), c) inne przychody. Charakterystyka środków publicznych ? zgodnie z art. 4 ustawy o finansach publicznych są przeznaczone albo na wydatki publiczne albo na rozchody budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium podziału wydatków publicznych i rozchodów jest kryterium ekonomiczne. Wydatki publiczne oznaczają redystrybucję definitywną. Rozchody natomiast są transferem spłaty otrzymanych wcześniej pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki. Różnica między dochodami publicznymi i bezzwrotnymi środkami zagranicznymi z jednej strony a z drugiej między wydatkami publicznymi stanowi bądź nadwyżkę bądź deficyt sektora finansów publicznych. Jest ona ustalana dla roku budżetowego. Deficyt finansów publicznych jest odzwierciedleniem deficytów budżetów: państwa, samorządu terytorialnego i deficytów planów finansowych niektórych jednostek sektora finansów publicznych np. NFZ, niektóre fundusze.

VIII. ZASADY FINANSÓW PUBLICZNYCH.
Zasady finansów publicznych ? a) Zasada jawności finansów publicznych ? zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych finanse publiczne są jawne. Ta zasada jest ściśle powiązana z konstytucyjnym prawem obywateli do uzyskania informacji. Pozostaje w związku z zasadą udzielania informacji publicznych. Ustawa o finansach publicznych określa formy realizacji zasady jawności finansów publicznych. Ta jawność ma być realizowana na wszystkich etapach procedury. Wyraża się w szczególności na etapie debat budżetowych (parlamentarne i nad budżetami samorządowymi). Jawność finansów wyraża się także w podawaniu do publicznej wiadomości istotnych informacji finansowych np. podawanie zbiorowych danych dotyczących finansów publicznych przez ministra finansów, albo kwot dotacji udzielonych z budżetu państwa i jednostek samorządowych. Minister finansów ma także obowiązek ogłaszania kwot długu publicznego, długu skarbu państwa i stosunku długu publicznego do PKB oraz wykazów udzielonych przez skarb państwa, poręczeń i gwarancji oraz wykazu osób, którym umorzono znaczące należności podatkowe. Zasada ta dotyczy zatem nie tylko etapu planowania finansowego, ale także dotyczy etapu wykonania tych planów i sprawozdawczości finansowej. Sprawozdania finansowe mają być udostępniane co roku i mają być podawane opinii publicznej, b) Zasada przejrzystości finansów publicznych ? wynika wprost z ustawy o finansach publicznych. Oznacza ona, że środki publiczne, wydatki i rozchody powinny być ujmowane w jasny i uporządkowany sposób. Przejrzystość jest ściśle związana z jawnością. Jeśli finanse nie będą przejrzyste to nie będą jawne. Realizacji tej zasady służy klasyfikacja środków publicznych, wydatków i rozchodów. Klasyfikuje się je według następujących podziałów: a) według działów i rozdziałów. One określają rodzaj działalności publicznej, b) według paragrafów, które określają rodzaj dochodu, przychodu, wydatku i rozchodu. Klasyfikację określa minister finansów, c) Zasada planowania działalności finansowej ? gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowy. Planowanie tej działalności umożliwia maksymalną gospodarkę finansową. Istnieje kilka rodzajów planów finansowych. Podstawowym zasadniczym planem na szczeblu państwa jest budżet państwa, a na szczeblu samorządowym budżety samorządowe. Obok budżetów istnieje planowanie finansowe jednostek budżetowych państwowych i samorządowych. Plan finansowy danej jednostki budżetowej jest drobnym wycinkiem budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Następnie wyróżniamy plany finansowe tzw. gospodarki pozabudżetowej, gospodarstw pomocniczych, środków specjalnych, funduszów celowych(mają własne plany) oraz plany jednostek sektora finansowego, które prowadzą działania finansowe samodzielnie np. samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc prawną, inny charakter. Stanowi o tym art. 26 ustawy o finansach publicznych. Wynika z niego, że wydatki z budżetu mają charakter wiążący. Oznacza to, że przekraczanie limitu stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Inaczej jest z dochodami i przychodami budżetowymi. One nie mają charakteru wiążącego. Ustawodawca mówi, że stanowią prognozy ich wielkości, zatem ich przekroczenie jak i osiągnięcie w kwotach niższych niż planowane nie rodzi skutków prawnych, d) Zasada sprawozdawczości działalności finansowej ? sprawozdania są dopełnieniem planowania finansowego, umożliwiają ocenę wykonywania planów. Sprawozdania są opracowywane przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych. Najważniejsze znaczenie mają sprawozdania budżetowe. Z ustawy o finansach publicznych wynika grupa zasad dotyczących gromadzenia środków publicznych i wydatkowania. Art. 216 mówi, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane na podstawie i w sposób określony w ustawie. Gromadzenie środków publicznych określają przepisy dotyczące podatków, ceł, opłat i innych dochodów publicznych. Podstawą prawną ich poboru są też różne akty prawne, a nie np. ustawa budżetowa czy uchwała budżetowa jednostki samorządowej. Wydatki publiczne są dokonywane w oparciu o podwójne podstawy prawne, mogą być dokonywane jedynie na cele i w wysokościach ujętych w planie finansowym. Pierwsza podstawa ich dokonywania i zgodnie z przepisami dotyczącymi tych wydatków, organy i jednostki dokonujące wydatki publiczne nie mogą ich wykonać bez upoważnienia wynikającego z planu finansowego, ale muszą je dokonywać zgodnie z przepisami dotyczącymi wydatków tego typu. Wydatki publiczne muszą być dokonywane w sposób celowy i oszczędny umożliwiający terminową realizację zadań w wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych zobowiązań, a w przypadku zakupu środków rzeczowych, usług i robót budowlanych zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych. Prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przysługuje co do zasady ogółowi podmiotów, e) Zasada gromadzenia i wydatkowania finansów publicznych ? przejawia się w kilku aspektach: 1) Przedłożenie Radzie Ministrów jakiegokolwiek projektu ustawy powodującego zmniejszenie dochodów publicznych lub zwiększenie wydatków publicznych wymaga określenia tych skutków i ich zaopiniowania przez ministra finansów, 2) Polega na tym że wydanie przez jakikolwiek organ administracji rządowej aktu prawnego rodzącego skutki finansowe nie przewidziane w budżecie wymaga porozumienia z ministrem finansów, 3) Dotyczy projektów ustaw powodujących zmianę wysokości dochodów własnych samorządów i rządów. Projekt takiej ustawy musi być zaopiniowany przez komisję wspólną rządu i samorządu, a opinia przedłożona parlamentowi wraz z projektem ustaw, f) Zasada uwzględniania skutków finansowych aktów prawnych.

IX. ADMINISTRACJA FINANSOWA.
Administracja finansowa ? publiczna działalność finansowa jest prowadzona przez organy publiczne i inne jednostki sektora finansów publicznych, a więc państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne. Jeśli idzie o organy publiczne to działalność finansową prowadzą zarówno organy o kompetencjach ogólnych np. Sejm, Senat, Rada Ministrów; organ stanowiący Rada Gminy, Rada Powiatu, zarząd jednostki samorządu terytorialnego, organ wykonawczy. Publiczną działalność finansową prowadzą także organy o kompetencjach szczególnych, powołana głównie do tego aby prowadzić bądź organizować lub kontrolować działalność finansową. W ramach o kompetencjach szczególnych można wyróżnić organy finansowe, organy kontroli finansowej i organy koordynacji finansowej.

X. ORGANY FINANSOWE.
Organy finansowe ? to taki organ publiczny(władzy publicznej), którego działalność w zasadzie wyczerpuje się w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. Nie jest więc to organ finansowy np. Sejm, RM, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Organy finansowe działają głównie w formach władczych, są to wyspecjalizowane organy administracji finansowej. Działając władczo jednostronnie rozstrzygają sprawy, wiążąc inne podmioty mogą stosować środki przymusu. Działania krystalizują się najczęściej w aktach finansowych. Do organów finansowych należą: a) Minister finansów(naczelny organ finansów państwa, b) dyrektorzy izb skarbowych i naczelnicy urzędów skarbowych, c) dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych.

XI. MINISTER FINANSÓW.
Minister finansów ? jest on naczelnym organem finansów. Jest zobowiązany do podejmowania następujących czynności: a) inicjować i opracowywać politykę w zakresie działu, którym kieruje, oznacza to m.in. przygotowanie projektów aktów prawnych, b) wykonywać politykę, wykonywać postanowienia ustaw, c) koordynować wykonanie ustaw, polityki przez podległe sobie jednostki i nadzorowane przez niego. ? Zgodnie z ustawą o działaniu administracji rządowej kieruje trzema działami tej administracji: budżet, finanse publiczne, instytucje finansowe. Te trzy działy obejmują różne kategorie spraw. Do działu budżet należą sprawy: a) Opracowywania budżetu państwa, jego wykonania, kontroli wykonania, przygotowania sprawozdań z kontroli, b) finansowania samorządu terytorialnego, sfery budżetowej i bezpieczeństwa państwa, c) zarządzania państwowym długiem publicznym. Do działu finansów publicznych należą sprawy: a) wykonania dochodów i wydatków budżetu państwa a w szczególności wykonanie dochodów podatkowych płynących z opłat, ceł i dochodzenie należności państwowych, b) gier losowych, zakładów i gier na automatach, c) rachunkowości i prawa dewizowego oraz kontroli finansowej. Do działu instytucji finansowych należą sprawy: banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy powierniczych i innych instytucji finansowych.

XII. URZĘDY SKARBOWE, IZBY SKARBOWE.
Urzędy skarbowe, izby skarbowe ? są one rządowymi organami administracji niezespolonymi w urzędzie wojewódzkim. Podlegają ministrowi finansów. Urzędy skarbowe są organem niższego stopnia, a izby skarbowe organem stopnia wyższego. Urzędów jest obecnie około 350 (dojdzie kilkanaście nowych od nowego roku), zaś izb jest 16. Od 1 stycznia 2004 roku mają rozpocząć działalność dodatkowe urzędy skarbowe powołane wyłącznie do obsługi dużych podmiotów gospodarczych, a więc przedsiębiorców, których przychody przekraczają rocznie 5 mln euro, do obsługi banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i inwestycyjnych, a także przedsiębiorców z udziałem kapitału zagranicznego. W każdym województwie tworzy się po jednym takim ośrodku. W województwie wielkopolskim i dolnośląskim po dwa, a w mazowieckim trzy. Zakres działania naczelników urzędu ? a) ustalenie lub określenie i pobór podatków i niepodatkowych należności budżetowych z wyjątkiem pobieranych przez inne organy. Wyjątek: podatek od towarów i usług i podatek akcyzowy tzw. graniczny a więc związany z importem i eksportem towarów i usług, podatki i opłaty lokalne pobierane przez samorządowe organy podatkowe: podatek rolny, leśny, od posiadania psów, b) rejestrowanie podatników NIP, rejestracja podatników od towarów i usług, c) przyjmowanie deklaracji podatkowych, d) wykonywanie kontroli podatkowej, e) wykonywanie egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, f) podział i przekazanie dochodów budżetowych między budżet państwa a budżety samorządów.
Zakres działania urzędów skarbowych ? a) prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw i wykroczeń skarbowych, b) wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach, c) wykonywanie kar majątkowych określonych w kodeksie karnym wykonawczym i karnym skarbowym.
Zakres działania dyrektorów izb skarbowych ? a) rozstrzyganie w drugiej instancji w sprawach należących w I instancji do urzędów, b) nadzór nad urzędami skarbowymi, c) ustalenie, udzielanie i analizowanie prawidłowości wykorzystania dotacji przedmiotowych dla przedsiębiorców.

XIII. ORGANY CELNE.
Organy celne ? organami administracji rządowej w sprawach celnych są: naczelnicy urzędów celnych(organ I instancji), dyrektorzy izb celnych(organ II instancji). Urzędy i izby celne są jednostkami organizacyjnymi obsługującymi organy. Postępowanie w sprawach celnych prowadzi się na podstawie ordynacji podatkowej z uwzględnieniem kodeksu cywilnego. Zadania organów celnych: a) dokonywanie wymiaru i poboru należności celnych, b) ustalanie, określanie i pobór podatku od towarów i usług z tytułu importu i eksportu, i podatku akcyzowego z tytułu importu wyrobów akcyzowych, c) kontrola celna obrotu towarowego z zagranicą, d) nadawanie towarom przeznaczenia celnego, e) zwalczanie przestępstw związanych z obrotem towarowym z zagranicy.

XIV. ORGANY KONTROLI FINANSOWEJ.
Organ kontroli finansowej ? organem kontroli finansowej jest taki organ państwowy, którego działalność w zasadzie wyczerpuje się w kontroli publicznej w działalności finansowej. Nie jest zatem organem kontroli finansowej NIK. Organami kontroli finansowej są: organy kontroli skarbowej i regionalne izby obrachunkowe. Wewnętrznymi organami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych są główni księgowi i audytorzy wewnętrzni.
Organy kontroli skarbowej: Skład: a) minister finansów, który pełni rolę naczelnego organu kontroli skarbowej, b) generalny inspektor kontroli skarbowej, jest organem wyższego stopnia, c) dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, którzy są organami stopnia pierwszego. Charakterystyka organów kontroli skarbowej: do obsługi organów kontroli skarbowej utworzono urzędy kontroli skarbowej. Jest ich 16. Celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych skarbu państwa. Celem jest zapewnienie skutecznego wykonania zobowiązań podatkowych, innych należności publicznych, jest także badanie zgodności z prawem gospodarowania z mieniem państwowym, zapobieganie i ujawnianie przestępstw popełnionych przez pracowników resortu finansowego(korupcja, płatna protekcja) oraz zwalczanie naruszeń prawa w zakresie obrotu z zagranicą. Ich podstawową formą działania jest prowadzenie postępowań kontrolnych. W toku kontroli organom przysługuje szereg uprawnień. Mają prawo do korzystania ze środków łączności, do zmiany możliwości udostępnienia samodzielnego pomieszczenia. Mają prawo wstępu do wszystkich obiektów a wszelkie działania są prowadzone na koszt kontrolowanego. Po zakończeniu kontroli organ wydaje decyzję lub wynik kontroli gdy nieprawidłowości nie stwierdzono bądź gdy dotyczy innych spraw. Organ kontroli skarbowej może zatem w pewnych przypadkach działać władczo jak organ podatkowy. Od decyzji służy odwołanie jeśli decyzję wydał dyrektor urzędu kontroli skarbowej to odwołanie wnosi się do właściwego dyrektora izby skarbowej lub celnej. Jeśli decyzję wydał jednak generalny inspektor kontroli skarbowej odwołanie nie przysługuje. Kontrolowany może jednak złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakres przedmiotowy kontroli skarbowej: 1) kontrola podatkowa(kontrola rzetelności podawanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków i innych należności publicznych), 2) ujawnianie nie zgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej oraz dochodów nie znajdujących pokrycia w ujawnianych źródłach dochodów, 3) źródła pochodzenia majątku w przypadku nie zgłoszenia działalności gospodarczej do opodatkowania, 4) dotyczy przepisów finansów publicznych (celowość i zgodność z prawem gospodarowania środkami publicznymi, także środkami pochodzącymi z UE i z międzynarodowych instytucji finansowych), 5) prawidłowość przekazania składki polskiej do budżetu UE (certyfikacja i wydawanie deklaracji zamknięcia pomocy finansowej ze środków pochodzących z budżetu UE), 6) zagadnienia związane z wypełnianiem zobowiązań, poręczeń i gwarancji udzielonych przez skarb państwa oraz kontrola prawidłowości wykorzystania środków których spłatę poręczył lub gwarantował skarb państwa, 7) dotyczy gospodarowania mieniem państwowym (celowość i zgodność z prawem wykorzystania i rozporządzania tym mieniem, kontrolują także wykorzystanie mienia otrzymanego od państwa w celu realizacji zadań publicznych, 8) ujawnianie, zwalczanie i zapobieganie przestępstw(związanych z obrotem towarowym za granicą, popełnianych przez urzędników resortu finansów), 9) inne sprawy takie jak : prawidłowość stosowania cen urzędowych i umownych w pewnym zakresie, kontrola dewizowa, kontrola prawidłowości obrotu towarowego z zagranicy. Organy kontroli skarbowej kontrolują następujące organy: a) zobowiązanie doświadczeń na rzecz skarbu państwa, b) wydatkujących, przekonujących i otrzymujących środki publiczne, c) władających i zarządzających mieniem państwowym, d) beneficjantów poręczeń i gwarancji udzielonych przez skarb państwa, e) jednostki wykorzystujące przekazane im mienie skarbu państwa, f) osoby zatrudnione i pełniące służbę w administracji celnej, podatkowej, kontroli skarbowej, g) jednostki organizacyjnej tej administracji.

XV. REGIONALNE IZBY OBRACHUNKOWE.
Regionalne izby obrachunkowe (RIO) ? izby te są organami nadzoru i kontroli finansowej. Ich uprawnienia dotyczą następujących podmiotów: a) jednostek samorządu terytorialnego(gmin, powiatów, województw), b) związków i stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego(stowarzyszeń gmin i.t.p.), c) samorządowych jednostek organizacyjnych w tym samorządowych osób prawnych, d) innych podmiotów które wykorzystują dotację przyznane z budżetu samorządowego. Organami RIO są: kolegium izby, komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Nadzór nad RIO sprawuje minister właściwy do spraw administracji.
Zadania regionalnych izb obrachunkowych: 1) Kontrola gospodarki finansowej ? kontrolują gospodarkę różnych organów państwowych. Kryterium kontroli jest zgodność z prawem i zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym. W przypadku tzw. zadań zleconych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej dodatkowymi kryteriami kontroli są celowość, rzetelność i gospodarność. Co najmniej raz na cztery lata izba ma obowiązek przeprowadzić kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując kontroli inspektorzy mają prawo wglądu w dokumentację kontrolowanego, żądać niezbędnych informacji czy też mają prawo wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół. Po zakończonej kontroli na podstawie jej wyników izba kieruje do kontrolowanego wystąpienie pokontrolne wskazując nieprawidłowości, osoby odpowiedzialne za nie, oraz formułuje wnioski zmierzające do ich usunięcia. Jednostka kontrolowana ma obowiązek w ciągu 30 dni zawiadomić izbę o wykonaniu wniosków lub przyczynach ich niewykonania. 2) Nadzór nad samorządową działalnością finansową ? w zakresie nadzoru RIO wykonuje czynności dwojakiego rodzaju: a) w pewnych przypadkach ustala zastępczo budżet samorządowy. Jeśli organ stanowiący samorządu terytorialnego nie uchwali budżetu samorządowego do 31.03 roku budżetowego to budżet ten ustala RIO do 30.04, b) polega na nadaniu uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego w sprawach finansowych. W szczególności RIO bada: uchwały dotyczące procedury budżetowej, uchwałę budżetową i zmieniającą uchwałę budżetową, uchwały i zarządzenia dotyczące podatków i opłat lokalnych, uchwały dotyczące absolutorium, przyznawania dotacji. W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, RIO stwierdza ich nieważność. Chyba, że naruszenie jest nieistotne. W przypadku uchwały budżetowej jest nieco inny tryb postępowania. Jeśli izba stwierdzi nieprawidłowość tej uchwały to wskazuje ją oraz określa sposób i termin jej usunięcia. Jeśli nieprawidłowość nie zostanie usunięta to izba orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części. W tym zakresie (nieważności) budżet lub jego część ustala izba. (3,4) Wydawanie opinii, resortów i analiz oraz prowadzenie działalności szkoleniowej i informacyjnej - podejmuje także działania o charakterze niewładczym. W szczególności wydaje opinie w różnych sprawach np. o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki przez jednostkę samorządu terytorialnego. O możliwości sfinansowań deficytu budżetu samorządowego, opnie o projektach budżetów samorządowych i sprawozdaniach z ich wykonania, czy izba wydaje raport o stanie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Izba organizuje także szkolenia w zakresie swoich kompetencji i udziela informacji. 5) Orzekanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

XVI. WEWNĘTRZNE ORGANY KONTROLI FINANSOWEJ.
Wewnętrzne organy kontroli finansowej ? są nimi główni księgowi, audytorzy wewnętrzni. Główny księgowy jest pracownikiem jednostek sektora finansów publicznych. Obowiązki głównego księgowego: a) prowadzenie rachunkowości jednostki, b) wstępna kontrola zgodności czynności gospodarczych i finansowych z planem finansowym jednostki, c) wykonywanie dyspozycji środkami publicznymi. Obowiązki audytora wewnętrznego: funkcjonują w ważniejszych państwowych jednostkach ? a) badanie dowodów księgowych i zapisów w księgach rachunkowych, b) ocena systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania nimi, c) ocena efektywności i gospodarności zarządzania finansami.
Wojewódzkie Kolegia Skarbowe - obok organów finansowych i organów kontroli finansowej od 1 stycznia przyszłego roku będzie działał także organ koordynujący działalność tych organów. Zadania: Zgodnie z ustawą o utworzeniu WKS ich zadaniem będzie koordynacja działań i konsolidacja działań w zakresie polityki podatkowej, celnej i kontrolnej na obszarze województwa. Zadaniem kolegium jest w szczególności: a) uzgadnianie zadań tych różnych organów, b) koordynacja planów kontroli, c) typowanie podmiotów do kontroli, d) uzgadnianie wymiany informacji, e) inicjowanie i opiniowanie przepisów z zakresu prawa podatkowego i celnego. Skład kolegium: a) dyrektor izby skarbowej, b) dyrektor izby celnej, c) dyrektor urzędu kontroli skarbowej, d) naczelnik urzędu skarbowego reprezentujący naczelników urzędów skarbowych z województwa.

XVII. FORMY ORGANIZACYJNO-PRAWNE SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH.
Formy organizacyjno-prawne ? przy ich wykorzystaniu odbywa się gospodarowanie środkami publicznymi. Formy te różnią się między sobą sposobem powiązania z budżetem. Niektóre z tych form są powiązane z budżetem w sposób ścisły inne zaś luźno bądź wcale. Podstawowe formy organizacyjno- prawne uregulowane są w ustawie o finansach publicznych.
Rodzaje form organizacyjno-prawnych na podstawie ustawy o finansach publicznych ? a) Jednostki budżetowe ? zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Oznacza to, że każdy wydatek jednostki budżetowej, każdy jej dochód jest jednocześnie dochodem i wydatkiem danego budżetu. Taka metoda powiązana z budżetem nazywana jest metodą ?Brutto?. Jednostka nie może pokryć żadnego wydatku z osiągniętych przez nią dochodów. Dzięki tej metodzie powiązania, wydatki jednostki budżetowej nie zależą od jej dochodów, nie ma żadnego związku między wysokością dochodów, a wydatków tej jednostki. Taką metodę powiązania a więc status jednostek budżetowych, nadają się tym jednostkom organizacyjnym, które świadczą usługi niematerialne, najczęściej bezpłatne, mają zatem niewielkie dochody bądź nie mają ich wcale. Jednostkami budżetowymi są np. urzędy administracji, ministerstwa, szkoły publiczne, komendy policji i jednostki wojskowe, sądy. Jednostka budżetowa prowadzi działalność finansową na podstawie własnego planu finansowego. Ten plan jest wynikiem, fragmentem budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Działalność jednostki jest bardzo usztywniona np. nie może dokonać innych wydatków niż tych zaplanowanych w jej planie i budżecie, chyba, że zmieni się wcześniej budżet. Jednocześnie wadą metody ?Brutto? jest to, że jednostki budżetowe nie wykazują żadnych skłonności do oszczędnego dokonywania wydatków i nie są zainteresowane zwiększeniem dochodów. Istnieją państwowe i samorządowe jednostki budżetowe, b) Zakłady budżetowe ? zgodnie z art. 19 ustawy o finansach publicznych zakładami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadanie i pokrywają koszty swojej działalności z tych przychodów. Mogą otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe, a więc dopłaty do jednostkowej ceny towaru bądź usługi. Niektóre zakłady budżetowe mogą otrzymywać inne dotacje. Łączna ich kwota nie może przekroczyć 50 % wydatków zakładu budżetowego. Zakłady budżetowe wiążą się z budżetem tzw. metodą ?Netto?, odmiennie niż jednostki budżetowe, pokrywają swoje wydatki z własnych przychodów. Jeśli wydatki są wyższe niż przychody to zakład otrzymuje dotację z budżetu. Jeśli jednak wydatki są niższe niż przychody to zakład dokonuje wpłaty do budżetu. Z budżetem rozlicza się zatem wynikiem swojej działalności. Zakład budżetowy ma autonomię finansową, prowadzi własną gospodarkę finansową znacznie bardziej elastycznie niż jednostka budżetowa. Jeśli zakład osiągnie wyższe dochody niż planowano to może dokonać wyższych wydatków pod warunkiem, że nie zmniejszy wpłat do budżetu, bądź nie zwiększy dotacji z budżetu. Zakład budżetowy kieruje się pewnymi bodźcami ekonomicznymi. Zakład budżetowy prowadzi gospodarkę finansową na podstawie własnego planu finansowego. Ten plan jest zatwierdzony przez kierownika zakładu i jest ujmowany w załączniku do ustawy budżetowej i uchwały budżetowej w sposób syntetyczny. Ten plan nie jest już wycinkiem budżetu. Istnieją państwowe i samorządowe zakłady budżetowe. Zakładami budżetowymi są np. przedszkola, żłobki, c) Gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych ? zgodnie z art. 20 ustawy o finansach publicznych gospodarstwo pomocnicze to wyodrębniona z jednostki budżetowej organizacyjnie i finansowo część działalności tej jednostki. Gospodarstwo pomocnicze jest zatem związane z jednostką budżetową a wyodrębnienie z niej gospodarstwa oznacza wyodrębnienie majątku i zorganizowanie odrębnego zespołu pracowników i posiadanie odrębnej struktury organizacyjnej. Wyodrębnienie finansowe oznacza, że gospodarstwo ma własny plan finansowy i własny rachunek bankowy. Gospodarstwo pomocnicze to np.: warsztaty szkolne przy szkole uczącej zawodu. Gospodarstwo pomocnicze podobnie jak zakład budżetowy pokrywa koszty swej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych, ale może otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe. Jeśli jego przychody są wyższe niż koszty to gospodarstwo dokonuje wpłaty do budżetu 50 % zysku. Gospodarstwo płaci też niektóre podatki np. podatek od towaru i usług. Działalność finansowa gospodarstwa jest prowadzona na podstawie planu finansowego, który jest załącznikiem do dokumentów budżetowych. Plan finansowy może być zmieniony w ciągu roku pod warunkiem, że nie zwiększy to dotacji z budżetu i nie zmniejszy wpłat do budżetu, d) Środki specjalne ? zgodnie z art. 21 ustawy o finansach publicznych, są środkami finansowymi gromadzonymi przez jednostki budżetowe na wyodrębnionych rachunkach bankowych. Podobnie jak gospodarstwa pomocnicze są powiązane z jednostką budżetową, ale są wyodrębnione tylko finansowo, mają zatem własny plan finansowy i własny rachunek bankowy. Są tworzone na podstawie różnych ustaw. Najczęściej są przeznaczone na dodatkowe wynagrodzenie. Środki specjalne nie są dotowane z budżetu i nie dokonują wpłat do budżetu. Są przeznaczone na cele wskazane w ustawach, e) Fundusze celowe ? zgodnie z art. 22 ustawy o finansach publicznych jest to fundusz, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznacza się na wyodrębnione zadania publiczne. Istota funduszu celowego polega na tym, że wyodrębnia się z budżetu część dochodów publicznych i przeznacza się je na finansowanie ściśle określonego zadania publicznego. Wiążą się pewne dochody ze ściśle określonym zadaniem publicznym. W budżecie tego powiązania nie ma. Fundusz celowy jest zatem podobnie jak budżet pewnym narzędziem organizacyjnym służącym finansowaniu zadań publicznych. Jest mini-budżetem dla ściśle określonego zadania np. fundusz ubezpieczeń społecznych ? składki, fundusz rehabilitacji dla osób niepełnosprawnych. W funduszach zasadą jest, że ich wydatki są pokrywane z dochodów funduszy, ale mogą one otrzymywać dotacje z budżetu. Odmiennie niż w budżecie zasadą jest, że niewykorzystane w roku budżetowym środki przechodzą na rok następny. Fundusze mogą niekiedy zaciągać kredyty i pożyczki, mają własne plany finansowe stanowiące jedynie załączniki w ustawie budżetowej i w uchwale budżetowej. Fundusze mogą działać w dwóch formach: a) osoba prawna, b) jako wyodrębniony rachunek bankowy, dysponentem funduszu jest organ publiczny.

XVIII. GOSPODARKA FINANSOWA PAŃSTWA.
Skład gospodarki finansowej współczesnego państwa polskiego ? a) Gospodarka budżetowa ? jest to gospodarka objęta ramami budżetu państwa. Jej nazwa bierze się od podstawowej instytucji prawnej ? budżetu państwa. Dla tej gospodarki charakterystyczna jest bezzwrotna metoda finansowania i gromadzenia środków. Dochody budżetu i wydatki budżetu są bezzwrotne. Bezzwrotność budżetu przesądza o jego randze, o jego znaczeniu. Istnieją wyjątki od bezzwrotności, b) Gospodarka pozabudżetowa ? pod tym pojęciem rozumie się dochody i wydatki państwowych funduszy celowych, zakładów finansowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych. Te formy nie są ujęte w budżecie, ale są ujmowane w wielkościach syntetycznych, w ustawie budżetowej. Uchwalając ustawę budżetową parlament uchwala także plany finansowe pozabudżetowe, lecz w kwotach ogólnych w sposób znacznie mniej szczegółowy niż budżet państwa. Swoboda gospodarowania w tych formach organizacyjno-prawnych jest znacznie większa niż w budżecie państwa. Nie wiąże wykonawców tych planów szereg rygorów charakterystycznych dla gospodarki budżetowej, c) Gospodarka finansowa samodzielnych jednostek sektora finansów publicznych ? te jednostki mają pełną autonomię finansową. Organy państwa mogą na nie oddziaływać jedynie poprzez dotowanie (jeśli są one dotowane), oraz w drodze czynności nadzorczych. Do tego segmentu zaliczamy np. gospodarstwo finansowe agencji państwowych np. agencja mienia wojskowego, państwowe szkoły wyższe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.

XIX. BUDŻET PAŃSTWA.
Historia budżetu państwa ? współczesne budżety państwa są rezultatem długiego rozwoju historycznego. Najpierw długo wykształciły się formy ewidencjonowania dochodów i wydatków publicznych, a potem różne formy ich planowania czyli przewidywania na okres przyszły. Różne formy ewidencji publicznej i planowania finansowego pojawiły się już w starożytności. Z instytucją budżetu państwa mamy jednak doczynienia dopiero wtedy gdy wykształciło się wiążące planowanie finansowe, a więc wtedy gdy parlament jako organ przedstawicielski zaczął uchwalać co roku budżet, który wiązał monarchę i jego egzekutywę. Do wykształcenia instytucji budżetu dochodziło stopniowo. Poddani na przestrzeni kilku wieków ograniczali stopniowo władzę króla. W pierwszym etapie ograniczono prawo monarchy do zakładania podatków. W miarę upływu czasu to prawo utrwaliło się w systemie. Każde nałożenie podatków wymagało wcześniejszej aprobaty przez płacących podatki. W drugim etapie ograniczono władzę króla do decydowania o wydatkach państwowych. Zaczęto się domagać najpierw w Anglii w drugiej połowie XIV wieku rozliczenia się króla z pobranych podatków, potem zaczęto się domagać informacji o przyszłych, przewidywanych podatkach. W trzecim etapie wykształciła się zasada corocznego uchwalania przez parlament planowanych dochodów i wydatków na rok następny. Wraz z tą zasadą wykształciła się instytucja budżetu państwa. Ojczyzną budżetu jest Anglia ? w 1688 utrwalono prawo parlamentu do stosowania o budżecie państwa. Drugim krajem była Polska ? 1768 rok za króla Augusta.
Definicja budżetu państwa ? 1) Definicja legalna - w chwili obecnej pojęcie budżetu państwa jest w prawie polskim zdefiniowane definicją legalną. Definicja legalna została zbudowana w oparciu o wcześniejsze ustalenia doktryny. Zgodnie z art. 61 ustawy o finansach publicznych budżet państwa jest planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa, uchwalanym w formie ustawy budżetowej na okres roku budżetowego. W teorii podkreśla się, że oznacza to iż dotyczy on okresu przyszłego. Dochody i wydatki mają charakter bezzwrotny, definitywny. Przychody i rozchody wiążą się na ogół z finansowaniem zwrotnym(wyjątek: wpływy z prywatyzacji). Budżet państwa obejmuje wydatki i dochody, przychody i rozchody państwa, a więc organów państwowych administracji rządowej, sądów i trybunałów oraz państwowych organów kontroli i ochrony praw. Dochody i wydatki, przychody i rozchody są ujmowane w budżecie w uporządkowany sposób, wg podziałek, klasyfikacji budżetowej. Budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy, ustawy zawierające budżet to ustawy budżetowe. Budżety polskie od lat są ujmowane w postaci załączników do ustawy budżetowej. Załączniki są immanentną częścią ustawy. Budżet państwa jest uchwalany na okres roku. Rok budżetowy jest określony w konstytucji. Ustawa o finansach publicznych konkretyzuje, że jest to rok kalendarzowy. Budżety są uchwalane systematycznie, na każdy kolejny rok budżetowy. Złożoność procesów gospodarczych powoduje jednak, że podejmowane są próby wydłużenia okresu planowania budżetowego. 2) Inne definicje - obok definicji budżetu państwa wymienionych w definicji legalnej podkreśla się dodatkowo, że budżet państwa jest podstawowym planem finansowym państwa i że ma charakter wiążący. Pierwsza z tych cech oznacza, że budżet obejmuje zasadniczą część dochodów i wydatków państwa. Wiążący charakter tego planu oznacza, że uchwalając budżet państwa parlament wyznacza wykonawcom budżetu zadania do wykonania. Wyznacza granice zezwoleń budżetowych, określa na jakie zadania mogą być dokonane wydatki i do jakiej wysokości.
Charakter prawny budżetu ? budżet państwa ma formę ustawy ale jego treść różni się bardzo od przepisów zawartych w innych ustawach. Przepisy budżetu są skierowane do imiennie nazwanych adresatów, wykonawców budżetu. Z budżetu wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków na dany rok budżetowy. One są wykonywane tylko jeden raz, a nieograniczoną hipotetycznie ilość razy. W teorii prawa rozgorzał spór co do charakteru prawnego budżetu. Zdaniem części teoretyków ustawa budżetowa jest ustawą w tylko sensie formalnym, a nie materialnym. Nie ustanawia powtarzalnych reguł z zachowania skierowanych do nieograniczonej liczby adresatów, czyli nie normuje materii właściwej dla ustaw. Ma formę ustawy tylko dlatego, że tak nakazuje konstytucja. Zdaniem drugich teoretyków ustawa budżetowa jest ustawą w sensie materialnym, ale to stanowisko formułowali głównie obrońcy prawa parlamentu do stanowienia o budżecie. Zdaniem części teoretyków ustawa budżetowa jest aktem prawnym szczególnym zawierającym normy planowe. Jest aktem planowania finansowego. Bez znaczenia jest formalny czy materialny charakter. Moc wiążąca budżetu jest zróżnicowana dla strony dochodowej i wydatkowej budżetu. Postanowienia dotyczące dochodów nie mają charakteru wiążącego, ich nie wykonanie nie rodzi skutków prawnych. Inaczej jest z wydatkami. Uchwalając budżet parlament upoważnia wykonawców budżetu do wykonania wydatków na określone zadania do określonej wysokości. Te zezwolenia wiążą tylko przez okres roku budżetowego. Wydatki budżetowe mają więc wiążący charakter.

XX. USTAWA BUDŻETOWA.
Różnice od innych ustaw ? 1) Ma szczególną treść ? przedmiotem ustawy budżetowej jest budżet państwa na dany rok, ale nie jest to jedyny element składowy ustawy budżetowej. Obok budżetu państwa ustawa budżetowa zawiera także limity zatrudnienia w sferze budżetowej. Ustawa budżetowa zawiera także plany finansowe gospodarki pozabudżetowej. Plany finansowe funduszów celowych, zestawienie dochodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych zawiera wykaz programów wieloletnich, zawiera także tzw. część tekstową. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym znacznie obszerniejszym niż budżet państwa: a) załącznik pierwszy dotyczy dochodów państwa, b) załącznik drugi wydatki budżetu państwa, c) załącznik trzeci dochody i rozchody budżetu państwa. Ustawy budżetowej nie należy mylić z ustawą prawo budżetowe. W chwili obecnej funkcje prawa budżetowego pełni ustawa o finansach publicznych. Prawo budżetowe to ogół przepisów normujących funkcjonowanie budżetu, treść budżetu, jego układ, stopień szczegółowości i postępowanie z budżetem, opracowanie projektu budżetu, jego uchwalenie, wykonanie i kontrolę wykonania. Ustawa budżetowa zawiera natomiast przede wszystkim budżet państwa na cały rok. Materia tych ustaw jest różna oraz czas ich obowiązywania. Ustawa budżetowa jest aktem prawnym terminowym, obowiązuje do czasu jej uchylenia. Niekiedy w części tekstowej ustawy zawarte są przepisy zmieniające na okres jednego roku przepisy innych ustaw, najczęściej ustawy o finansach publicznych. To zjawisko określa się mianem obładowywania ustawy budżetowej, 2) Jest przedmiotem regulacji wielu różnych przepisów prawnych ? żadna inna ustawa a zwłaszcza treść ustawy budżetowej nie jest przedmiotem regulacji tak licznych przepisów. Materię ustawy budżetowej, jej uchwalenie reguluje konstytucja, ustawa o finansach publicznych i wiele innych ustaw. Regulamin Sejmu i regulamin Senatu normują postęp z projektem ustawy budżetowej w Sejmie i ustawy budżetowej w Senacie. Jest dużo aktów prawnych wykonawczych dotyczących głównie wykonania budżetowego państwa, wykonania istotnej części ustawy budżetowej, 3) Jest uchwalana w szczególnym trybie różniącym się od trybu legislacyjnego innych ustaw ? polega na odrębnościach w drodze legislacyjnej ustawy budżetowej. Jest ona uchwalana w trybie właściwym dla ustaw, te odrębności dotyczą wszystkich etapów trybu ustawodawczego ustawy okołobudżetowej, 4) Jej wykonanie jest co roku przedmiotem kontroli Sejmu ? kontroli tej dokonuje Sejm, a jej efektem jest uchwała w przedmiocie absolutorium z wykonania ustawy budżetowej, 5) Jej zasadniczy element, budżet państwa jest aktem prawnym wewnętrznym ? uchylenie budżetu państwa rodzi skutki prawne jedynie wewnątrz administracji państwowej. Nie rodzi żadnych praw, ani żadnych obowiązków ani państwa wobec osób trzecich, ani osób trzecich wobec państwa. Uchwalenie budżetu rodzi taki skutek, że władza ustawodawcza upoważnia wykonawców budżetu, a więc głównie władzę wykonawczą do dokonywania wydatków budżetowych. Zarówno prawa jak i obowiązki państwa wynikają z innych ustaw. Tę zasadę ustawodawca zapisał w art. 27 ustawy o finansach publicznych, aczkolwiek w sposób ułomny. Wyjątek od tej zasady dotyczy jedynie subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. Uchwalenie budżetu państwa wywołuje zatem tylko ten skutek, że rodzi ona upoważnienia do dokonywania wydatków budżetowych i rozchodów budżetowych wewnątrz aparatu państwowego.

XXI. ZASADA USTAWY BUDŻETOWEJ.
Charakterystyka zasad ustawy budżetowej ? są one rozumiane w teorii w dwojaki sposób. Jako postulaty, doktryny pod adresem ustawodawcy, co do pewnych właściwości, pewnych ce