Główne założenia Europejskiej Agendy Społecznej

Już w trakcie portugalskiego przewodnictwa w UE (styczeń - czerwiec 2000 r.) do priorytetów prezydencji zaliczone zostały działania na rzecz zreformowania europejskiej polityki gospodarczej, społecznej i zatrudnienia oraz lepszej koordynacji współpracy państw członkowskich w tym zakresie. Podkreśla się, iż zmiany te są szczególnie ważne dla przyszłości UE, w kontekście takich wyzwań jak proces globalizacji, postęp technologiczny, a także rosnące zagrożenie marginalizacji niektórych grup społecznych. Problematyce rozwoju polityki gospodarczej i społecznej UE zostało poświęcone specjalne posiedzenie Rady Europejskiej: "Zatrudnienie, reforma gospodarcza i spójność socjalna - ku Europie innowacji i wiedzy", które odbyło się w trakcie prezydencji portugalskiej (Lizbona; 23 - 24 marca 2000 r.). Przedstawiciele państw członkowskich zgodnie stwierdzili, iż wspólnym strategicznym celem Unii na następne 10 lat powinno być przede wszystkim dążenie do stworzenia dynamicznie rozwijającej się, wysoce konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy, co z kolei gwarantowałoby zrównoważony rozwój gospodarczy, wzrost zatrudnienia i osiągnięcie spójności społecznej w państwach członkowskich. Założono, iż celem Unii powinno być utrzymanie, przez następne 10 lat, średniego wzrostu gospodarczego na poziomie 3% PKB, jak również osiągnięcie, do 2010 r., poziomu zatrudnienia w granicach 70%. Rada Europejska w Lizbonie w końcowych zaleceniach zobowiązała prezydencję francuską (lipiec - grudzień 2000 r.) do opracowania i przedstawienia Radzie Europejskiej w Nicei (7-9 grudnia 2000 r.) Europejskiej Agendy Społecznej - dokumentu wyznaczającego wspólne cele polityki społecznej państw UE na najbliższych pięć lat (2000-2005).
1. Przebieg prac nad Agendą
Mając na uwadze realizację zaleceń i deklaracji Szczytu UE z Lizbony, Francja w dokumencie programowym przedstawiającym priorytety swojej prezydencji jako jeden z trzech głównych celów umieściła "pogodzenie modernizacji gospodarki z procesem wzmacniania europejskiego modelu socjalnego", zobowiązując się jednocześnie do przedstawienia Agendy Społecznej zgodnie z ustalonym w Lizbonie harmonogramem. Podstawowy cel Agendy stanowić miało stworzenie skonsolidowanego europejskiego modelu społecznego, przyjęcie długookresowego harmonogramu działań (z konkretnymi datami) oraz jak najszersze zaangażowanie partnerów społecznych w ten proces. Dlatego też w trakcie prac nad tym dokumentem szczególną uwagę zwracano na współpracę zarówno z instytucjami UE, państwami członkowskimi jak i partnerami społecznymi. Agenda opracowywana była na podstawie dokumentu ramowego opracowanego i przyjętego przez Komisję Europejską 28 czerwca 2000 r.: "Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Social Policy Agenda". W trakcie prac nad Agendą swoje oficjalne stanowiska przedstawiły m.in.: Parlament Europejski1, Komitet Ekonomiczno-Społeczny2, Komitet Regionów oraz przedstawiciele partnerów społecznych (m.in. Europejska Konfederacja Związków Zawodowych ETUC3).
Parlament Europejski w swojej rezolucji odnoszącej się do dokumentu opracowanego przez Komisję wyraził pełne poparcie dla przedstawionych przez KE celów i zadań. Deputowani podkreślili jednak, iż dla większej przejrzystości dokumentu konieczne jest wyraźne rozdzielenie nowych projektów od zadań znajdujących się już w trakcie realizacji, jak również precyzyjne zdefiniowanie instrumentów poszczególnych działań. Wskazano ponadto (co zostało uwzględnione w ostatecznym tekście Agendy) na konieczność wprowadzenia zasady corocznego monitorowania przez Komisję Europejską stopnia realizacji założeń Agendy. Oceniając dokument ramowy przedstawiony przez Komisję, przedstawiciele europejskich organizacji pracodawców i związków zawodowych: UNICE (Związek Przemysłu Wspólnot Europejskich) i ETUC wskazywali na jego ambitne cele, podkreślając jednocześnie, iż po raz pierwszy partnerzy społeczni mieli okazję do tak szerokiej konsultacji i współpracy przy opracowywaniu założeń oraz kierunków rozwoju europejskiej polityki społecznej i zatrudnienia.
Prace nad Agendą zostały zainaugurowane na nieformalnym posiedzeniu Rady UE ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej (8 lipca 2000 r.). Na kolejnym posiedzeniu Rady (17 października 2000 r.) przedstawiciele prezydencji francuskiej przedstawili ustny raport prezentujący stanowiska poszczególnych instytucji europejskich oraz partnerów społecznych w odniesieniu do Agendy. Ostateczna wersja dokumentu, przekazanego Radzie Europejskiej w Nicei, została przyjęta przez Radę UE ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej na posiedzeniu w dniach 27 - 28 listopada 2000 r. Aż do ostatniego etapu prac nad Agendą, tj. listopadowego posiedzenia Rady UE ds. Zatrudnienia, tekst i wymowa dokumentu, przygotowanego przez prezydencję francuską wywoływała wiele dyskusji i kontrowersji wśród pozostałych państw członkowskich. Trzecia wersja dokumentu przedstawiona przez prezydencję Radzie UE 27 listopada 2000 r., nie uzyskała jednogłośnej akceptacji ministrów UE i prezydencja zmuszona była do kolejnej modyfikacji dokumentu (już w trakcie obrad Rady UE), który następnie został jednomyślnie przyjęty przez członków Rady UE i przekazany do zatwierdzenia Radzie Europejskiej w Nicei. W ostatecznym tekście dokumentu, pod wpływem protestów Wielkiej Brytanii i Hiszpanii, wyeliminowano dużą część postulowanych przez Francję działań legislacyjnych, do przyjęcia i wdrożenia których zobowiązane byłyby wszystkie państwa członkowskie. W wyniku tych zmian dokument ma w dużym stopniu charakter deklaracyjny i ramowy, w którym główny nacisk kładzie się na współpracę krajów, wzajemną wymianę informacji i doświadczeń bez wiążących dla państw członkowskich zobowiązań oraz konieczności ujednolicania zasad prowadzenia poszczególnych działań.
2. Główne założenia Europejskiej Agendy Społecznej
Agenda stanowi pierwszy w historii integracji europejskiej dokument, w którym państwa członkowskie uzgodniły wspólne cele w zakresie polityki społecznej, w perspektywie kolejnych kilku lat. Z założenia Agenda ma brać pod uwagę różnorodność systemów i polityk społecznych realizowanych w państwach członkowskich, a w ramach kierunków wyznaczonych przez Agendę stosowne działania będą podejmowane w każdym z państw UE przez odpowiednie władze centralne, regionalne i lokalne w jak najszerszej współpracy z partnerami społecznymi. We wszystkich wymienionych w dokumencie obszarach proponuje się zarówno podjęcie konkretnych inicjatyw jak i definiuje ramowe kierunki działań.
W ramach Agendy zaproponowane zostały różnorodne instrumenty działania obejmujące m.in. inicjatywy ustawodawcze, realizowanie polityki strukturalnej oraz szerokie zastosowanie tzw. metody otwartej koordynacji, która do tej pory stosowana była jedynie w dziedzinie polityki zatrudnienia. Metoda ta służyć ma wymianie najlepszych rozwiązań między państwami członkowskimi oraz zapewnieniu większej spójności działań. Obejmuje ona m.in. opracowanie unijnych wytycznych wraz z harmonogramami działań; ustalenie jakościowych i ilościowych wskaźników pozwalających porównać sytuację w UE z państwami osiągającymi najlepsze wyniki; przełożenie wytycznych unijnych na polityki narodowe i regionalne z uwzględnieniem różnic między krajami i regionami oraz okresowe monitorowanie osiąganego postępu.
W odniesieniu do monitorowania realizacji zaleceń Agendy, Komisja Europejska została zobowiązana do corocznego opracowywania zbiorczego materiału w postaci tablicy wyników (scoreboard) informującej o postępie we wdrażaniu kolejnych założonych celów. Raport Komisji będzie następnie przedstawiany Radzie UE ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej oraz Radzie Europejskiej poświęconej rozwojowi polityki gospodarczej, społecznej i zatrudnienia, która od wiosny 2001 r. będzie zbierać się regularnie każdego roku.
Do sześciu priorytetowych obszarów, w których podejmowane będą konkretne działania w ramach Agendy, zaliczono:
tworzenie większej ilości wysokiej jakości miejsc pracy;
dążenie do osiągnięcia równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem socjalnym na rynku pracy;
walka z ubóstwem i wszelkimi formami dyskryminacji;
usprawnienie funkcjonowania systemów zabezpieczeń społecznych;
wspieranie zasady równouprawnienia na rynku pracy;
wzmacnianie polityki społecznej w kontekście rozszerzenia Unii i zewnętrznej polityki UE.
Tworzenie większej ilości wysokiej jakości miejsc pracy
W Agendzie wskazuje się na znaczenie działań prowadzonych w ramach realizowanej przez państwa UE Europejskiej Strategii Zatrudnienia, zaznaczając, iż w 2002 r. opracowany zostanie kompleksowy przegląd i ocena jej dotychczasowego wpływu na europejski rynek pracy. Podkreślono również konieczność podejmowania działań na rzecz tzw. aktywnego zatrudnienia (m.in. inicjatywy na rzecz łączenia kariery zawodowej z prowadzeniem rodziny) i ułatwiania dostępu do pracy grupom w największym stopniu pozostającym poza unijnym rynkiem pracy (kobiety, osoby niepełnosprawne, mniejszości narodowe, osoby starsze). Komisja Europejska została zobowiązana do opracowania (przed 2002 r.) analizy porównawczej na temat czynników strukturalnych wpływających na wzrost poziomu zatrudnienia w państwach UE.
W Agendzie zwrócono się z apelem do rządów i partnerów społecznych z państw UE do zintensyfikowania wspólnych działań w zakresie prowadzenia kształcenia ustawicznego i szkoleń zawodowych oraz przedstawienia Radzie ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej, do końca 2001 r., informacji na temat rozwiązań prawnych przyjętych w tej dziedzinie na poziomie europejskim i narodowym. Zagadnieniu temu planuje się poświęcić specjalną konferencję w roku 2002.
W Agendzie podkreśla się, iż kluczowy wpływ na wzrost poziomu zatrudnienia na unijnym rynku pracy ma mobilność pracowników. W tym kontekście wskazano na konieczność podjęcia działań na rzecz ułatwiania zmiany miejsca pracy takich grup zawodowych i społecznych jak nauczyciele, pracownicy szkoleniowi oraz studenci. Wyraźnie zaznaczono, iż konieczne jest podjęcie działań na rzecz zachęcania obywateli UE do swobodnego przemieszczania się w ramach Unii w celu podjęcia pracy. Służyć temu mają m.in. nowe inicjatywy ustawodawcze (nowelizacja, do 2003 r., dyrektyw dotyczącej prawa pobytu), a także doskonalenie procesu wdrażania już obowiązujących uregulowań prawnych. Wskazano, iż celowym byłoby opracowanie raportu poświęconego związkom procesu migracji pracowników z realizowaną obecnie polityką zatrudnienia.
Dążenie do osiągnięcia równowagi między elastycznością a bezpieczeństwem socjalnym na rynku pracy
W tej dziedzinie kluczowym pozostaje doskonalenie i intensyfikowanie dialogu pracownik - pracodawca oraz jak najefektywniejsze włączenie osób zatrudnionych do aktywnego kształtowania środowiska i warunków pracy. W tym kontekście w Agendzie zakłada się, iż do 2002 r. nastąpić ma przegląd uregulowań wspólnotowych dotyczących m.in. prawa pracowników do informowania i konsultacji oraz funkcjonowania Europejskich Rad Zakładowych. Zobowiązano się również, iż przed 2003 r. dojdzie do przeglądu i modyfikacji dyrektyw dotyczących ochrony pracowników w przypadku bankructwa pracodawcy oraz gwarancji pracowniczych w przypadku zwolnień grupowych.
W Agendzie przewidziano podjęcie działań na rzecz rozwoju wspólnotowej strategii w dziedzinie zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy (w oparciu o dokument ramowy Komisji Europejskiej). Działania w tej dziedzinie będą miały na celu przede wszystkim skonsolidowanie, modyfikację i uproszczenie obowiązujących standardów.
Walka z ubóstwem i wszelkimi formami dyskryminacji
Agenda zakłada, iż w tej dziedzinie kluczowym będzie wdrożenie przez poszczególne państwa członkowskie, do czerwca 2001 r., dwuletnich narodowych planów walki z ubóstwem i wyłączeniem społecznym, opracowanych na podstawie celów uzgodnionych na poziomie wspólnotowym (z wykorzystaniem otwartej metody współpracy). Zapowiedziano, iż postęp w realizacji planowanych działań oceniany będzie z użyciem jednolitych kryteriów uzgodnionych przez państwa członkowskie.
W Agendzie podkreślono, iż eliminowaniu zjawiska wyłączenia społecznego powinny służyć działania w ramach wspierania rozwoju tzw. społeczeństwa informacyjnego oraz realizacji Planu Działań Komisji Europejskiej w tej dziedzinie: "e-Europe 2002 - An information society for all", przyjętego na posiedzeniu Rady Europejskiej w Feira (czerwiec 2000 r.). Konieczna, zdaniem autorów Agendy, będzie również ocena funkcjonowania i roli Europejskiego Funduszu Socjalnego w walce ze zjawiskiem wyłączenia społecznego4.
W okresie jaki obejmuje Agenda przewidziano również przegląd stanu wdrażania przez poszczególne państwa członkowskie dyrektyw dotyczących walki z różnymi przejawami dyskryminacji oraz wspieranie wymiany doświadczeń w tej dziedzinie między poszczególnymi państwami.
W Agendzie wskazano, iż konieczne są bardziej efektywne działania na rzecz integracji obywateli krajów trzecich przebywających legalnie na terenie państw UE. W tym kontekście zwrócono uwagę na prowadzenie dialogu między poszczególnymi państwami Unii na temat realizacji narodowych polityk integracyjnych.
Usprawnienie funkcjonowania systemów zabezpieczeń społecznych
Podkreślono, iż w obliczu niekorzystnych zjawisk demograficznych (spadek przyrostu naturalnego, proces starzenia się społeczeństw) priorytetem jest zapewnienie równowagi funkcjonowania europejskich systemów zabezpieczeń społecznych. Na poziomie europejskim służyć temu ma zintensyfikowana współpraca między poszczególnymi państwami UE, polegająca głównie na wzajemnej wymianie doświadczeń oraz uzgodnieniu jednolitych kryteriów oceny postępu w tej dziedzinie. W Agendzie podkreślono, iż oczekuje się przedstawienia przez poszczególne państwa członkowskie informacji na temat funkcjonowania systemów zabezpieczeń społecznych przed posiedzeniem Rady Europejskiej w Sztokholmie (marzec 2001 r.). Z kolei, Rada ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej została zobowiązana do opracowania i przedstawienia Radzie Europejskiej w Goteborgu (czerwiec 2001 r.) zbiorczego opracowania poświęconego tej problematyce. Przed 2003 r. przewiduje się również opracowanie kompleksowego raportu poświęconego sytuacji europejskich systemów opieki zdrowotnej, biorąc pod uwagę proces starzenia się społeczeństw państw UE.
Wspieranie zasady równouprawnienia na rynku pracy
W dokumencie wskazuje się, iż problematyka równouprawnienia ma charakter horyzontalny i powinna zostać włączona do możliwie największej liczby dziedzin, w których podejmowane będą działania w ramach Agendy (na etapie opracowywania działań, ich realizacji i późniejszej oceny).
Podstawę działań w tej dziedzinie stanowić powinna realizacja założeń dokumentu ramowego Komisji Europejskiej poświęconego tematyce równouprawnienia: "Towards a Community framework strategy on gender equality (2001 - 2005)"5.
W odniesieniu do działań legislacyjnych zakłada się przyjęcie przed 2003 r., dyrektywy w oparciu o art. 13 Traktatu ustanawiającego Wspólnoty Europejskie, w sprawie wspierania zasady równouprawnienia w dziedzinach innych niż zatrudnienie i kariera zawodowa.
Wzmacnianie polityki społecznej w kontekście rozszerzenia Unii i zewnętrznej polityki UE
W Agendzie wskazano, iż zagadnienia dotyczące polityki społecznej powinny stanowić przedmiot regularnej wymiany poglądów między partnerami z państw członkowskich i kandydujących. W tym kontekście zaznaczono, iż konieczne będzie wspieranie państw kandydujących przy przejmowaniu i realizowaniu przez nie w przyszłości założeń Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Zapowiedziano również działania w celu promowania rozwoju dialogu społecznego oraz działalności organizacji pozarządowych w państwach EŚiW.
W odniesieniu do polityki zewnętrznej UE, w dokumencie zwrócono uwagę na podejmowanie działań w celu wypracowania spójnego stanowiska Unii w sprawach polityki społecznej na forum organizacji międzynarodowych (m.in. ONZ, WHO, ILO, WTO, OECD). Podkreśla się również konieczność podjęcia bardziej intensywnej współpracy międzynarodowej w tej dziedzinie, szczególnie w ramach współpracy z państwami Basenu Morza Śródziemnego.
3. Podsumowanie
Posiedzenie Rady Europejskiej w Nicei zostało zdominowane przez kwestie związane z reformę instytucjonalną Unii, przygotowującą UE do rozszerzenia, usuwając na dalszy plan problematykę polityki społecznej6. Należy jednak pamiętać, iż doprowadzenie do przyjęcia w Nicei Europejskiej Agendy Społecznej miało dla prezydencji francuskiej również istotne znaczenie, gdyż pozwoliło zrealizować zobowiązanie podjęte na szczycie UE w Lizbonie i osiągnąć, zakładany w priorytetach francuskiego przewodnictwa w UE, postęp w tak istotnej dla Francji dziedzinie, jaką jest polityka społeczna i zatrudnienie. Dlatego też mimo kontrowersji, jakie budziły niektóre zapisy Agendy, prezydencji francuskiej udało się doprowadzić do opracowania i przyjęcia Agendy, która, jak się podkreśla, jest pierwszym dokumentem ramowym, w którym państwa członkowskie uzgodniły wspólne długookresowe cele w dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia. Z założenia Agenda stanowić ma kolejny krok w unowocześnianiu europejskiego modelu społecznego - procesu, w którym istotny postęp dokonał się w wyniku decyzji Rady Europejskiej w Luksemburgu (listopad 1997 r.), wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu (maj 1999 r.) oraz postanowień specjalnego szczytu UE poświęconego europejskiemu rozwojowi gospodarczemu i społecznemu (Lizbona, marzec 2000 r.).
Jednak należy pamiętać, iż w ostatecznej wersji przyjętego przez Radę Europejską dokumentu główny nacisk położony został na działania o charakterze konsultacyjnym oraz wymianę doświadczeń, przy pominięciu, postulowanych szczególnie przez Francję, konkretnych propozycji nowych działań legislacyjnych, które miałyby dla państw członkowskich wiążący charakter. Nie należy się raczej spodziewać przełomowych zmian w realizacji tej polityki, które mogłyby wynikać z przyjęcia Agendy, jako, że część z państw członkowskich jest zdecydowanie przeciwna zbyt daleko idącym zmianom w narodowych modelach polityki społecznej i zatrudnienia. Europejska Agenda Społeczna wskazuje jedynie kierunki działań, a to od państw członkowskich zależeć będzie ostateczna decyzja, w jakim stopniu i w jaki sposób będą realizowane priorytety przedstawione w dokumencie. W tym kontekście ważne jest, iż w Agendzie precyzyjnie zdefiniowane zostały metody oceny postępu działań prowadzonych przez każde z państw członkowskich w ramach polityki społecznej i zatrudnienia, a Komisja Europejska została zobowiązana do corocznego opracowywania i przedstawiania Radzie Europejskiej zbiorczej oceny w formie tablic wyników (scoreboard). Pierwszy taki raport zostanie przedstawiony Radzie Europejskiej w Sztokholmie (marzec 2001 r.).
Należy zaznaczyć, iż wśród 6 priorytetowych obszarów działania w ramach Agendy znalazło się również przygotowanie do rozszerzenia UE, co wskazuje na znaczenie jakie przywiązuje się do dostosowań w dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia, przed którymi stoją państwa kandydujące. W perspektywie przyszłej akcesji dokument o tak ramowym charakterze, jakim jest Agenda, stanowi dla krajów ubiegających się o członkostwo w UE istotne źródło informacji o priorytetach i kierunkach rozwoju europejskiej polityki społecznej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż postulowane w Agendzie systematyczne podnoszenie standardów, tworzenie nowych kryteriów oceny, czy porównywanie postępów poszczególnych państw członkowskich stanowią kolejne wyzwanie dla państwa kandydujących, które w perspektywie kolejnych lat staną się członkami UE i aktywnie włączą się w kształtowanie i realizację europejskiej polityki gospodarczej, społecznej oraz zatrudnienia.
Przypisy:
1 Na posiedzeniu plenarnym 25 października 2000 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję ws. Europejskiej Agendy Społecznej: European Parliament resolution on the Commission communication to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the social policy agenda (COM(2000) 379 -C5-0508/2000 - 2000/2219(COS))
2 Opinion of the Economic and Social Committee on the Commission communication to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the social policy agenda (Dokument przyjęty przez Komitet na posiedzeniu w dniu 19 października 2000 r.).
3 Rezolucję w tej sprawie przyjęto na posiedzeniu zarządu ETUC w dniach 25-26 października 2000 r.
4 Rada UE ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej na posiedzeniu w dniach 27-28 listopada 2000 r. przyjęła budżet Programu działań do walki ze zjawiskiem wyłączenia społecznego. Na realizację Programu w latach 2000 - 2005 przeznaczonych zostanie 70 mln euro.
5 Na posiedzeniu Rady UE ds. Zatrudnienia i Polityki Społecznej (27 -28 listopada 2000 r.) uzgodniono, iż na realizację Programu w tej dziedzinie (m.in. działalność partnerów społecznych, wdrażanie programów pilotażowych w państwach UE) zostanie przeznaczone 50 mln euro.
6 W dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia, oprócz Europejskiej Agendy Społecznej, Radzie Europejskiej w Nicei przedstawiony został również pakiet dokumentów związanych z realizacją Europejskiej Strategii Zatrudnienia (Raport z realizacji Strategii Zatrudnienia w 2000 r., Zalecenia działań dla poszczególnych państw członkowskich oraz Wytyczne działań w ramach realizacji polityki zatrudnienia w roku 2001), a także wstępny raport dotyczący perspektyw rozwoju europejskich systemów zabezpieczeń społecznych.