Wydatki publiczne

Ostatecznym skutkiem fiskalnej aktywności państwa, a ściślej władz publicznych, tj. władz państwowych i władz samorządowych, jest wydatkowanie zgromadzonych środków pieniężnych. Wydatkowanie to jest związane z realizacją funkcji, celów i zadań tych władz.

Charakteryzując istotę wydatków publicznych można stwierdzić, że istnieje sześć głównych obszarów rozważań teoretycznych i poszukiwań praktycznych związanych z wydatkami publicznymi. Do obszarów tych należą:
1) uzasadnienie wydatków publicznych znajdujące wyraz w potrzebach kolektywnych oraz w polityce społecznej i gospodarczej państwa,
2) rozmiary wydatków publicznych i związana z tym kwestia granic wydatków publicznych, czyli ustalenie, do jakiego stopnia wydatki publiczne nie zakłócają funkcjonowania mechanizmu rynkowego,
3) rozłożenie ciężarów wydatków publicznych na poszczególne grupy społeczne czy nawet konkretne osoby,
4) udział poszczególnych osób, grup zawodowych, zbiorowości lokalnych itp. w korzyściach wynikających z wydatków publicznych,
5) racjonalność wydatkowania środków publicznych osiągana przez stosowanie właściwych metod planowania i rozdysponowywania tych środków,
6) efektywność wydatków publicznych.

Rozważając zagadnienie uzasadnienia dla wydatków publicznych możemy
nawiązać do stwierdzenia, że zakres aktywności władz publicznych - którego wyrazem są, z jednej strony, nakładane na społeczeństwo ciężary podatkowe, a z drugiej strony, ponoszone przez władze publiczne wydatki - może się różnić. Różnice te wynikają z odmiennego rozumienia obowiązków władz publicznych wobec społeczeństwa i gospodarki. To zaś jest podyktowane realizowaną doktryną społeczno-ekonomiczną, programem partii sprawujących władzę itd.

Dążąc do "przełożenia" tych abstrakcyjnych rozważań odnoszących się do różnych możliwych rozwiązań w zakresie wydatkowania publicznego na grunt praktyczny posłużymy się danymi liczbowymi ilustrującymi zróżnicowanie wydatków publicznych, a ściślej nabywczych finalnych wydatków bieżących władz publicznych (sektora publicznego) w wybranych krajach. Wprawdzie dane te (tablica) dotyczą tylko jednego roku, ale na podstawie ich analizy można jednak stwierdzić zróżnicowane podejście do obowiązków władz publicznych przez poszczególne kraje, czego wyrazem jest wielkość wydatków i ich struktura. Warto zaznaczyć, że oprócz wydatków finalnych władze publiczne dokonują wydatków transferowych, głównie są to emerytury i renty. Transfery są więc podstawową pozycją różnicy między kwotą wydatków bieżących ogółem a kwotą wydatków finalnych na konsumpcję sektora publicznego. Tablica zawiera też dodatkową informację o udziale zatrudnienia w sektorze publicznym w zatrudnieniu ogółem. Również ten wskaźnik potwierdza istotne zróżnicowanie wielkości sektora publicznego w poszczególnych krajach.

Jeśli chodzi o kwestię wielkości wydatków publicznych oraz związane z tym granice wydatków, to przypomnę, że sprawom tym poświęciłem stosowny fragment w ramach przeglądu teorii finansów publicznych. W tym miejscu, poprzestanę więc na stwierdzeniu, że ani nauce, ani praktyce nie udało się wyznaczyć uniwersalnej wielkości i uniwersalnych granic wydatków publicznych. O ich rozmiarach decydują konkretne czynniki i warunki historyczne, społeczne, gospodarcze, kulturowe i inne. Wielkość wydatków publicznych i ich struktura podlegają więc zmianom w czasie. Długookresowa analiza tych wydatków prowadzi do konkluzji, że wzrost gospodarczy, rozwój społeczny; sprawne funkcjonowanie mechanizmu rynkowego itp. może odbywać się przy różnym poziomie i różnej strukturze wydatków publicznych. Nie oznacza to wcale, że wydatkowanie publiczne nie rodzi wielu problemów. Przeciwnie, wydatki te nastręczają władzom publicznym i społeczeństwom duże trudności. Wynikają one z samej natury tych wydatków i powinny być wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu optymalnej dla danego kraju oraz określonego czasu wielkości i struktury wydatków. Wysiłki w celu ustalenia uniwersalnej granicy wydatków publicznych uważam za, z natury rzeczy, pozbawione sensu. Podobny stosunek mam do tzw. prawa Wagnera, głoszącego stały wzrost potrzeb państwa na środki finansowe, j wielkich dyskusji naukowych na temat jego aktualności lub nieważności. O potrzebach tych decydują konkretne warunki i etap rozwoju poglądów oraz doktryn na temat roli państwa (władz publicznych) w funkcjonowaniu gospodarki i społeczeństwa. Jeżeli rozmiary wydatków publicznych stają na drodze efektywnego funkcjonowania gospodarki, a poziom rozwoju świadomości społeczeństwa w podstawowych kwestiach, takich jak oświata, ochrona zdrowia, ubezpieczenia społeczne itp. , jest na tyle wysoki, iż pozwala pozostawiać większą swobodę w podejmowaniu decyzji indywidualistycznych, to rolę państwa, a więc i zakres wydatków publicznych, można i należy ograniczać. Sytuacje takie obserwujemy obecnie w wielu wysoko rozwiniętych krajach.

Jeśli chodzi o rozmiary i granice wydatków publicznych, to w kwestiach tych jestem zwolennikiem pragmatycznego podejścia. Wydatki publiczne są faktem, bez którego trudno byłoby sobie wyobrazić sprawne funkcjonowanie tak społeczności lokalnych, jak i całego społeczeństwa. Występowanie wydatków publicznych rodzi, co już podkreślałem, wiele problemów, stąd też konieczne jest wydobycie ich cech szczególnych.
Treść wydatków publicznych jest zawarta w ich nazwie. Wynika z niej, że wydatki te ponoszone są na realizację zadań publicznych, są dokonywane w celu zaspokojenia potrzeb zbiorowych lubi potrzeb indywidualnych, których ranga jest na tyle wysoka, że władze publiczne decydują się albo na całkowite, albo na częściowe ich finansowanie ze środków publicznych.

Jeśli chodzi o zaspokojenie potrzeb zbiorowych w wyniku wydatkowania środków publicznych, to fakt, że potrzeby te nie mogą być finansowane inaczej niż przez wydatki publiczne wyznacza ich wysoką pozycję w życiu społecznym i gospodarczym kraju. Również w przypadku usług świadczonych na rzecz konkretnych osób, a finansowanych z funduszy publicznych, znaczenie tych wydatków wynika stąd, że za ich pomocą mogą być zaspokojone szczególne potrzeby indywidualne. Przykładem są usługi zdrowotne i usługi edukacyjne.

Na tym tle powstaje istotny problem relacji między ciężarem ponoszonym przez daną jednostkę, wyrażającym się przede wszystkim w wysokości płaconych podatków, a korzyściami odnoszonymi z wydatków publicznych. Z reguły są to wielkości różne, co oznacza że między osobami, grupami zawodowymi, społecznościami lokalnymi itp. dokonywana jest "redystrybucja" ciężarów i korzyści. Zewnętrznym tego wyrazem są płacone podatki i inne daniny publiczne, z jednej strony, a otrzymywane świadczenia, w tym transfery pieniężne oraz usługi, z drugiej strony. Zasady, według których obciąża się daną jednostkę daninami publicznymi, oraz zasady partycypowania w korzyściach z wytwarzanych dóbr publicznych były już wielokrotnie - w rożnych kontekstach - tu opisane. W tym miejscu poprzestanę więc na przypomnieniu, że zasady te są elementem realizowanych doktryn społeczno-gospodarczych, które również zmieniają się w zależności od tego, jaki system wartości jest preferowany przez większość społeczeństwa i jej reprezentantów.

Ekonomiczny sens wydatków publicznych polega na tym, że w ich wyniku następuje alokacja dóbr, czyli wykorzystanie części produktu krajowego brutto. Wydatki publiczne stanowią więc kluczowy element administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów w gospodarce. Mechanizm ten musi współistnieć z rynkowym mechanizmem alokacji zasobów przynajmniej w takim zakresie, w jakim niemożliwe jest zastosowanie mechanizmu rynkowego, a więc w przypadku potrzeb wspólnych, które - ze względu na ich cechy fizyczne - muszą być zaspokojone w sposób kolektywny. W pewnym obszarze istnieje możliwość alternatywnego zastosowania mechanizmu rynkowego albo mechanizmu administracyjnego. Przykładem mogą być usługi zdrowotne i usługi edukacyjne. Ekonomiczne znaczenie wydatków publicznych ściśle wiąże się także ze sposobem pozyskiwania środków. Typowym zachowaniem się władz publicznych w zaspokajaniu popytu na środki pieniężne (dochody) jest przymus administracyjny. Administracyjny również jest mechanizm alokacji tych środków, gdyż decyzje o przeznaczeniu zgromadzonych dochodów podejmowane są przez władze publiczne w trybie administracyjnym, a nie poprzez rynek. Pamiętając więc zarówno o nieuchronności wydatków publicznych, jak i o ich pożytecznych skutkach musimy zauważyć, że wydatkowanie środków publicznych ma specyficzne cechy. Należy do nich zaliczyć w szczególności:
1) arbitralność decyzji dotyczących rozmiarów i kierunków wydatkowania środków publicznych,
2) niebezpieczeństwo marnotrawstwa środków publicznych,
3) niebezpieczeństwo nadużyć i korupcji podmiotów wydatkujących środki publiczne,
4) "wypychanie" zasobów prywatnych poza obieg stricte gospodarczy.

Arbitralność decyzji o wydatkowaniu środków publicznych tkwi w samej naturze administracyjnego mechanizmu alokacji zasobów. Jej skutkiem może być lepsze lub gorsze dostosowanie wydatków publicznych do potrzeb społecznych. Stopień arbitralności decyzji alokacyjnych może być ograniczony przez wprowadzanie zobiektywizowanych kryteriów przeznaczania środków publicznych na poszczególne cele, ale wyeliminowanie czynnika arbitralności jest niemożliwe. Wynika to także z faktu, że decyzje alokacyjne podejmowane w ramach mechanizmu administracyjnego podlegają też presji politycznej, wywieranej przez różne grupy interesów.
Niebezpieczeństwo marnotrawienia środków publicznych, przez nadmierną rozrzutność gestorów funduszy publicznych, wynika także ze sposobu pozyskiwania pieniędzy publicznych. Alokacja ta nie jest poddawana weryfikacji ekonomicznej, tak jak to się dzieje w przypadku mechanizmu rynkowego. Z tych właśnie powodów możliwe są sytuacje „przefinansowania” pewnych dziedzin działalności, zadań publicznych, konkretnych projektów itd. Weryfikacja sposobu zużytkowania środków publicznych dokonywać się może jedynie przez administracyjne procedury. Ich ścisłe przestrzeganie może zresztą, paradoksalnie, prowadzić do marnotrawienia środków publicznych. Przykładem jest wadliwy system planowania wydatków publicznych i bezkrytyczne wykonywanie tych planów nawet wtedy, gdy rzeczywiste potrzeby publiczne różnią się od przyjętych w planach. W gospodarowaniu środkami publicznymi dość powszechnie znane jest zjawisko wydawania pieniędzy pod koniec roku fiskalnego, gdyż ich nie wydanie groziłoby, przyznaniem mniejszych środków publicznych w następnym roku fiskalnym.

Niebezpieczeństwo nadużyć, malwersacji i korupcji przy wydatkowaniu środków publicznych powstaje w związku z administracyjnym charakterem ich wydatkowania. Państwo czy władze publiczne są potężnym uczestnikiem rynku, gdyż realizacja części zadań publicznych tworzy zagregowany popyt na towary i usługi dostarczane jednostkom sektora publicznego przez sektor prywatny. W warunkach konkurencji, gospodarki ograniczonej popytem itp. zamówienia władz publicznych, zwłaszcza na wieloletnie dostawy towarów i świadczenie usług, są atrakcyjne dla prywatnych przedsiębiorstw. Wybór partnera władz publicznych dokonuje się przyostrej rywalizacji o zamówienia. Rodzi to naturalne poniekąd warunki do korumpowania gestorów środków publicznych w zamian za otrzymanie zamówień rządowych (samorządowych). poza kryminalnym charakterem takiej działalności, którą zresztą bardzo trudno wykryć, istnieje niebezpieczeństwo marnotrawienia środków publicznych przez zlecanie zamówień wcale nie najkorzystniejszych z punktu widzenia realizowanych zadań.
Wydatki publiczne w wymiarze ekonomicznym to także kreowanie popytu w gospodarce z wszelkimi tego konsekwencjami. Istotną rolę w tym zakresie odgrywają:
1) bezwzględny poziom wydatków,
2) struktura wydatków,
3) zmiany zachodzące w poziomie i w strukturze wydatków.

Wymienione zagadnienia wiążą się bezpośrednio z przebiegiem cyklu koniunkturalnego oraz potencjalnym wpływem wydatków publicznych na poziom aktywności gospodarki. Kwestie te będą rozważane w kontekście równowagi budżetowej. W tym miejscu odniosę się do tzw. efektu wypychania zasobów prywatnych przez wydatki publiczne poza obieg gospodarczy.
Teza, że wydatki publiczne to bezpowrotne przepadanie części zasobów, które stoją do dyspozycji kraju w danym okresie, jest do pewnego stopnia uzasadniona, gdyż niektóre wydatki budżetowe rzeczywiście nie przynoszą bezpośrednich efektów w postaci przyrostu PKB. Jest to zresztą oczywiste, gdyż władze publiczne nie prowadzą działalności gospodarczej sensu stricto. Podkreślałam to już wcześniej, zwracając uwagę na fakt, że państwo potrzebuje dochodów, ale samo nie jest w stanie ich wytworzyć. W istocie, klasyczne wydatki publiczne - a więc wydatki na obronę narodową, bezpieczeństwo wewnętrzne, administrację publiczną - nie; zwiększają bezpośrednio PKB. Jednak nawet w tym przypadku trudno nie dostrzegać związku. między wydatkami a tempem rozwoju np. przemysłu obronnego, który tworzy PKB. Zupełnie inną sprawą jest czy w ogóle wydatki na te cele nie są bezmyślną dewastacją zasobów gospodarczych kraju, a w skali globalnej - świata. Ocena w tym zakresie jest zdeterminowana wieloma czynnikami, w tym etycznymi, politycznymi, religijnymi itd.

W każdym razie teza o bezproduktywnym charakterze wydatków publicznych jest sformułowana zbyt krańcowo i nie odpowiada - moim zdaniem - prawdzie. Wydatki na infrastrukturę, naukę, ochronę zdrowia przynoszą niewątpliwe efekty, jeśli chodzi o poziom PKB i jego wzrost, chociaż związek ten trudno precyzyjnie ustalić. Związek ten ma charakter pośredni, jakkolwiek w analizach empirycznych oraz przy budowaniu modeli makroekonomicznych podejmowane są próby kwantyfikacji tych zależności w formie korelacji między nakładami na edukację, pojmowanymi jako szczególny rodzaj inwestycji w człowieka gospodarującego, a wzrostem gospodarczym. To samo dotyczy nakładów na naukę oraz ochronę zdrowia. Nie mniej ważne dla procesów wzrostu gospodarczego są nakłady, finansowane ze środków publicznych w części lub w całości, na infrastrukturę gospodarczą (drogi, ochronę środowiska, system łączności, porty morskie, lotniska itd.). Infrastruktura publiczna tworzy przyjazne warunki (środowisko) rozwijania prywatnego sektora gospodarki, zachęca do inwestowania przez podmioty zagraniczne itd. Należy zatem zauważyć, że do zrozumienia ekonomicznej treści wydatków publicznych i ich znaczenia dla wzrostu gospodarczego oraz ogólnego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju konieczne jest ustalenie przedmiotu wydatkowania publicznego, struktury wydatków publicznych, ustalenie, w jakim stopniu pozostają one wewnątrz kraju, a w jakim są transferowane poza granice. Pytania te zmuszają do rozważenia rodzajów wydatków publicznych.

Rodzaje wydatków publicznych

Podstawowe kryterium podziału wydatków publicznych wiąże się z funkcjami państwa i samorządu. Funkcje te, z kolei, mogą być różne, zawsze jednak należy do nich zaliczyć trzy podstawowe:
1) klasyczne funkcje publiczne państwa (obrona narodowa, bezpieczeństwo wewnętrzne, wymiar sprawiedliwości, administracja publiczna),
2) socjalne funkcje władz publicznych,
3) ekonomiczne funkcje państwa.
W ramach klasycznych funkcji publicznych państwa rozróżnia się:
- funkcje zewnętrzne,
- funkcje wewnętrzne.
Funkcje zewnętrzne polegają na tym, że władze państwowe mają obowiązek zapewnienia społeczeństwu bezpieczeństwa, co wiąże się ze znacznymi wydatkami publicznymi na utrzymanie armii. W ramach funkcji zewnętrznych ponosi się też wydatki na utrzymanie służb zagranicznych państwa. Wraz z rozwojem międzynarodowej współpracy politycznej i gospodarczej wzrasta także znaczenie wydatków publicznych zewnętrznych związanych z udziałem danego kraju w różnych międzynarodowych organizacjach, ugrupowaniach gospodarczych czy militarnych. W ramach funkcji wewnętrznych ponosi się wydatki na utrzymanie administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa wewnętrznego itd. Funkcje wewnętrzne współczesnego państwa nie ograniczają się jednak do klasycznych funkcji publicznych, są też związane z funkcjami socjalnymi i funkcjami gospodarczymi,
Na podstawie analizy wydatków publicznych według realizowanych przez państwo i samorządy funkcji można zidentyfikować rodzaj realizowanej doktryny ekonomiczno-społecznej, program partii rządzącej itp. Istotna jest także struktura wewnętrzna wydatków np. na cele socjalne lub na cele gospodarcze; ten przekrój pozwala ustalić strukturę ekonomiczno- społeczną wydatków publicznych. Jest to więc pogłębienie podziału wydatków w układzie funkcjonalnym, polegające na określeniu wydatków według działów gospodarki narodowej, a więc wydatków na rolnictwo, ochronę środowiska, edukację, ochronę zdrowia, opiekę społeczną itp.

Analiza wydatków w przekroju działowym, a nie wykonawczym (resortowym), pozwala określić rzeczywistą alokację środków pieniężnych na dany dział bez względu na to, czy dysponentem środków są władze centralne, władze regionalne czy władze samorządowe. Dobrym tego przykładem była Polska, gdzie wydatki publiczne na ochronę zdrowia były alokowane w relatywnie niewielkim stopniu przez resort zdrowia, w większym stopniu przez wojewodów i ich budżety, a także inne resorty (wojskowa służba zdrowia, kolejowa służba zdrowia, służba zdrowia resortu spraw wewnętrznych itp.). Ponadto pewna część budżetów samorządowych gmin również jest przeznaczana na ochronę zdrowia. Wprowadzenie 1 stycznia 1999 r. radykalnej reformy ochrony zdrowia, w tym systemu jej finansowania, jeszcze bardziej wzmacnia argument za koniecznością działowego ujęcia i działowej analizy wydatków publicznych. Wydatki te będą rozproszone między kilkanaście kas chorych, pewna część wydatków zostanie w gestii resortu zdrowia i - prawdopodobnie - innych resortów (np. obrony narodowej). Pojawi się - jak wolno zakładać - nowe źródło finansowania ochrony zdrowia - budżet powiatu i budżet regionu (województwa).
Drugi istotny podział wydatków publicznych to: - wydatki realne albo rzeczywiste nabywcze), - wydatki transferowe.
Kryterium wyodrębnienia tych wydatków jest ich związek z ostatecznym wykorzystaniem PKB. W wyniku wydatków realnych następuje zużycie elementów PKB w drodze zakupu towarów i usług przez jednostki należące do sektora publicznego. Wydatki nabywcze tworzą więc w sposób bezpośredni popyt na dobra i usługi, co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki; zewnętrznym tego wyrazem są np. zamówienia publiczne.
Wydatki transferowe dokonywane są na rzecz innych podmiotów, co albo wiąże się z istniejącym systemem finansów publicznych, albo wynika z prowadzonej przez państwo polityki finansowej. W związku z tym należy rozróżnić:
- transfery wewnętrzne, czyli transfery dokonywane wewnątrz systemu finansów publicznych,
- transfery zewnętrzne, czyli na rzecz podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym.
Transfery wewnętrzne oznaczają wydatki publiczne jednych gestorów funduszy publicznych na rzecz innych gestorów funduszy publicznych. W wyniku tych transferów nie zmienia się ogólna wielkość środków publicznych, natomiast zmienia się struktura ich finalnego wydatkowania. Zagadnienie roli transferów wewnętrznych przedstawię na przykładzie systemu finansów publicznych w innym miejscu.
Transfery zewnętrzne oznaczają zasilanie podmiotów prywatnych w pieniądz pochodzący ze środków publicznych; mogą one być związane z finansowym wspieraniem przez władze publiczne realizacji ważnych celów społecznych i gospodarczych. Mogą to być np. transfery na rzecz spółdzielczego i prywatnego budownictwa mieszkaniowego czy transfery na rzecz prywatnego rolnictwa.
Należy zauważyć, że pojęcie "transfer" jest kategorią ogólną, w ramach której mogą występować różne odmiany. Zależy to od konkretnego systemu wydatkowania funduszy publicznych oraz od realizowanych przez władze publiczne celów. Chodzi o to, czy zasilane z funduszy publicznych podmioty muszą spełniać jakieś szczególne warunki oraz jaki stopień swobody chcą pozostawić gestorzy środków publicznych realizatorom celów i zadań publicznych. W związku z tym można zwłaszcza wyróżnić takie odmiany transferów, jak:
1) dotacja podmiotowa,
2) dotacja przedmiotowa.
Pierwszy rodzaj transferu ma charakter ogólny i jest związany z całokształtem działalności danego podmiotu. Drugi rodzaj transferu wiąże ilość środków publicznych z konkretnymi potrzebami lub celami wydatkowania. W polskim systemie finansów publicznych funkcjonuje np. system zadań zleconych przez władze państwowe administracji samorządowej. Zadania zlecone są klasycznym przykładem transferów w formie dotacji przedmiotowej.
Z punktu widzenia kryterium gospodarka krajowa-zagranica wydatki publiczne dzielą się na:
- wydatki krajowe,
- wydatki zagraniczne.
Mogą one mieć zarówno formę wydatków realnych, jak i wydatków transferowych. W przypadku zagranicznych wydatków publicznych chodzi np. o zakupy rządowe dokonywane poza granicami kraju, jak i o transfery dokonywane na rzecz zagranicy, np. z tytułu kosztów obsługi zagranicznego długu publicznego. Znaczenie podziału wydatków publicznych na krajowe i zagraniczne wynika z ich wpływu na redystrybucję PKB dokonywaną przez wydatki publiczne między krajem a zagranicą.
Do klasycznych podziałów wydatków publicznych należy ich podział ze względu na przeznaczenie na cele bieżące oraz na cele średnio- i długookresowe. W oparciu o to kryterium rozróżnia się:
- wydatki bieżące,
- wydatki majątkowe.
Ten podział wydatków jest ważny, gdyż na jego podstawie można się zorientować, jaka jest hierarchia potrzeb ilub preferencje władz publicznych, wyrażana przez kształtowanie proporcji wydatków bieżących i wydatków majątkowych. Między tymi wydatkami występuje poniekąd naturalna sprzeczność, gdyż przy danych środkach publicznych te dwa rodzaje wydatków konkurują ze sobą.
Inny ważny podział wydatków wiąże się z możliwością oddziaływania władz publicznych na wydatkowanie środków. Z tego punktu widzenia dzieli się je na:
- wydatki stałe,
- wydatki zmienne.
Istota tych dwóch rodzajów wydatków zawarta jest w ich nazwie, ale trzeba zaznaczyć, że jakkolwiek podział ten ma klarowne kryterium, to jednak w praktyce napotyka się pewne trudności w jednoznacznym określeniu charakteru wydatków. W krańcowym ujęciu można powiedzieć, że w ogóle nie ma czegoś takiego, jak wydatki stałe, skoro alokacja pieniężnych środków publicznych dokonuje się za pośrednictwem mechanizmu administracyjnego, a więc na podstawie decyzji gestorów środków. Podejście takie można zaakceptować tylko wówczas, gdy budowanie planu wydatków publicznych dotyczy wyspy dziewiczej. W rzeczywistości jednak wydatki publiczne na nowy rok fiskalny są zdeterminowane zaszłościami, tj. poziomem i strukturą wydatków publicznych w poprzednim roku. Stąd też trudno sobie wyobrazić, że nagle można ograniczyć wydatki na realizację zadań, za które odpowiedzialne są władze publiczne. Należy zresztą pamiętać, że szereg wydatków publicznych jest zdeterminowanych istniejącym prawem (ustawy), stąd władze publiczne, jeśli chciałyby ograniczyć zakres wydatków stałych, musiałyby doprowadzić do zmiany ustaw, co - jak pokazuje praktyka - nie jest ani łatwe, ani szybkie.

Kształtowanie się proporcji między wydatkami stałymi a wydatkami zmiennymi jest o tyle ważne, że to właśnie wydatki zmienne wyznaczają rzeczywiste pole wyboru władz publicznych w alokowaniu środków, a więc tworzą warunki do prowadzenia polityki przez wydatki publiczne.
Z podziałem wydatków publicznych na wydatki stałe i zmienne wiąże się także podział na:
- wydatki sztywne,
- pozostałe wydatki.
Obowiązek ponoszenia przez władze publiczne wydatków sztywnych jest bardziej rygorystyczny niż ponoszenia wydatków stałych. Najczęściej za wydatki sztywne uważa się wydatki związane z obsługą długu publicznego. Nie przeznaczenie wydatków na te cele oznaczałoby zachwianie wiarygodności władz publicznych na rynkach pożyczkowych, co utrudniłoby państwu zaciąganie pożyczek w przyszłości, a także wywołałoby szereg innych negatywnych skutków związanych z podważaniem zaufania obywateli do instytucji państwa. W polskich warunkach do wydatków sztywnych zalicza się także wydatki na finansowanie deficytu funduszy ubezpieczeń społecznych. Cofnięcie dotacji z budżetu państwa na rzecz tychże funduszy groziłoby załamaniem się systemu ubezpieczeń społecznych.
Wydatki publiczne dzieli się też według szczebla wydatkowania środków na:
- wydatki szczebla centralnego (ogólnokrajowego) - są to wydatki państwowe,
- wydatki szczebla regionalnego - mogą to być wydatki państwowe,
wydatki samorządowe lub wydatki rządowo-samorządowe,
- wydatki szczebla lokalnego - są to wyłącznie wydatki samorządowe (gmin, powiatów).
Ważnym podziałem wydatków jest podział według kryterium formy
funduszu publicznego. Na tej podstawie wyróżnia się:
- wydatki budżetowe - obejmujące wydatki budżetu państwa i wydatki
budżetów samorządowych,
- wydatki publicznych funduszy celowych - obejmujące wydatki zarówno funduszy państwowych jak i funduszy samorządowych.
Ze względu na podmioty wydatkujące środki publiczne rozróżnić należy:
- wydatki jednostek budżetowych,
- wydatki jednostek pozabudżetowych (zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych).
Wyodrębnienie tego rodzaju wydatków publicznych jest konieczne ze względu na różną swobodę kształtowania wydatków przez wymienione wyżej podmioty. (Do zagadnienia tego powrócę).
PROBLEM RACJONALIZACJI WYDATKÓW PUBLICZNYCH
Dwie płaszczyzny racjonalizacji wydatków publicznych
Problem racjonalizacji wydatków publicznych musi być rozwiązywany w dwóch zasadniczych płaszczyznach:
- makroekonomicznej,
- mikroekonomicznej.

W płaszczyźnie makroekonomicznej chodzi o ustalenie racjonalnego – dla społeczeństwa i gospodarki - poziomu i racjonalnej struktury wydatków publicznych. W zakres tego zagadnienia wchodzi nie tylko bezwzględny czy relatywny poziom wydatków publicznych, najczęściej w odniesieniu do PKB, lecz także, jak już zaznaczałem, ich wewnętrzna struktura. Racjonalizacja struktury wydatków publicznych musi być dokonywana w różnych przekrojach, a więc w przekroju funkcji państwa, działów gospodarki narodowej, rodzaju funduszy wykorzystywanych do alokacji środków publicznych, szczebla ich rozdysponowywania, form ponoszenia wydatków itd. Dla racjonalnego wykorzystania środków publicznych ważne jest bowiem nie tylko, ile środków publicznych jest wydatkowanych oraz na co, lecz także jak środki te są wydatkowane. Z makroekonomicznego punktu widzenia ważne jest więc czy środki publiczne wydatkowane są przez budżet, czy przez fundusze celowe. Nadmiernie rozbudowany system funduszy celowych zmniejsza swobodę wyboru władz publicznych co do przeznaczenia środków finansowych w danym roku fiskalnym, a to może być przyczyną nieracjonalnego wykorzystania ich globalnej wielkości. W zakres racjonalności makroekonomicznej wchodzi także struktura wydatkowania środków według szczebla władz publicznych. Doświadczenia wielu krajów pokazują, że środki publiczne przeznaczane na poszczególne cele i zadania lepiej są wykorzystywane przez władze lokalne (samorządowe), gdyż mają one lepsze rozeznanie w skali potrzeb, ich rodzajach, pożądanych preferencjach itd. , niż władze publiczne szczebla pośredniego, a tym bardziej szczebla centralnego. Racjonalne wydatkowanie środków publicznych uwarunkowane jest więc także tym, kto wydatkowuje środki oraz jaki jest dystans między gestorem środków publicznych a podmiotami, na rzecz których pieniądze są wydawane (gospodarstwa domowe, społeczności lokalne).

Druga płaszczyzna racjonalizacji wydatków publicznych ma wymiar mikroekonomiczny. Dotyczy ona podmiotów, które bezpośrednio wykorzystują środki publiczne, a więc jednostek sektora publicznego, w przypadku Polski jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych, jednostek działających w specyficznych obszarach, np. szkoły wyższe prowadzące działalność dydaktyczną i badawczą. Istota racjonalizacji wydatków publicznych w ujęciu mikroekonomicznym sprowadza się do znalezienia adekwatnych form organizacyjnych i zasad gospodarowania pieniężnymi środkami publicznymi, takich które pozwalają jak najlepiej wykorzystywać te środki. W dostosowaniu tym musi być wzięta pod uwagę specyfika przedmiotu działalności, gdyż niewłaściwie dobrany model organizacyjno-finansowy podmiotu wydatkującego środki publiczne może powodować ich częściowe zmarnotrawienie.

Płaszczyzny makroekonomiczna i mikroekonomiczna są ściśle powiązane i tylko łączne ich traktowanie gwarantuje racjonalne wydatkowanie środków publicznych. W ujęciu mikroekonomicznym chodzi o takie sformułowanie zasad gospodarki środkami finansowymi, które zapewniałoby wydatkowanie zgodne z celami i zadaniami publicznymi danej jednostki sektora publicznego, ale przy jednoczesnym oszczędnym zużywaniu środków. Oszczędność nie jest tutaj jednak synonimem racjonalności. Jeżeli oszczędne wydatkowanie środków publicznych byłoby traktowane jako kryterium rozstrzygające, to pewna część zadań nie byłaby wykonana albo jakość realizowanych zadań (celów) byłaby niska, a to podważałoby właśnie zasadę racjonalnego wydatkowania środków publicznych. W ujęciu mikroekonomicznym chodzi więc raczej o jak najlepsze dostosowanie wykorzystania środków publicznych do zadań realizowanych przez dany podmiot i jak najlepsze zaspokojenie potrzeb ludzkich. Zasady gospodarowania jednostek sektora publicznego muszą eliminować marnotrawstwo. Realizacja tego zadania nie jest łatwa wobec konieczności nakładania pewnych rygorów na personel jednostek sektora publicznego, ograniczających jego swobodę w wykorzystywaniu środków publicznych, przy jednoczesnym zachowaniu pewnego obszaru swobody decyzji, wymaganego właśnie przez sztukę elastycznego reagowania na zmieniające się warunki, w których działa dany podmiot sektora publicznego. Wyłaniają się istotne pytania: (a) czym powinny kierować się jednostki sektora publicznego w swojej działalności, (b) jakie kryteria powinny być zastosowane przy ocenie wydatków publicznych ponoszonych przez te jednostki. Pytania te kierują nasze rozważania w stronę kluczowego problemu efektywności wydatków publicznych, jej istoty, analogii do efektywności w sferze stricte gospodarczej, pomiaru efektywności wydatków publicznych itp.

Efektywność wydatków publicznych

Specyficzny sposób gromadzenia pieniężnych środków publicznych, jak również administracyjny sposób ich alokacji stwarza problem ich racjonalnego wykorzystania. Rozwiązywanie tego problemu jest tym trudniejsze, że dziedziny, na które ponosi się wydatki, na ogół nie są podatne na stosowanie precyzyjnych narzędzi pomiaru skutków tych wydatków. W niektórych przypadkach ustalenie efektywności nakładów w ogóle jest niemożliwe, zwłaszcza w krótszych okresach; jest tak np. w przypadku wydatków na obronę narodową. Weryfikacji efektywności tych nakładów można dokonać tylko w sytuacjach wyjątkowych, a kryterium tej oceny byłaby skuteczność obrony kraju przed agresorem. Jednak nawet w takich przypadkach na skuteczność armii wpływ ma wiele czynników, wśród nich np. umiejętność dowodzenia, realizowana strategia wojskowa itd. Tak więc nie można definitywnie rozstrzygnąć czy sukces lub porażka armii jest wynikiem takich, czy innych wydatków publicznych na cele obronne.

Pozostając jeszcze przy wydatkach publicznych na obronę narodową zauważmy, że sytuacje wyjątkowe (wojna) nie mogą być kryterium weryfikacji efektywności tych wydatków w sytuacjach typowych, tzn. w czasie pokoju. W tych okresach możemy mówić o potencjalnej skuteczności (efektywności) wydatków publicznych, która nigdy nie zostanie zweryfikowana. Tak jest z wydatkami na cele obronne poniesionymi np. przed 20-30 laty w kraju, w którym w tym okresie nie było wojny. Oczywiste jest, że w zakresie skutków wydatków istnieje zjawisko ciągłości w tym sensie, że np. na obecny stan gotowości obronnej miały wpływ wydatki poniesione przed laty (na uzbrojenie, na wyszkolenie kadry), ale nigdy nie dowiemy się czy wydatki poniesione na ten cel były efektywne, ponieważ nie zostały zweryfikowane. Poziom wyposażenia i wyszkolenia armii jest niekiedy weryfikowany w niewielkim zakresie w szczególnych sytuacjach wewnętrznych, np. podczas wielkich klęsk żywiołowych. Przy tych okazjach następuje jak gdyby zwrot nakładów (wydatków) na sektor obrony narodowej.
Oceniając efektywność wydatków publicznych na obronę narodową trzeba zwrócić uwagę zarówno na efekty bezpośrednie, które można ustalić tylko w wyjątkowych sytuacjach, jak i na szereg efektów pośrednich. Bezpieczeństwo kraju, posiadającego sprawną armię, odgrywa ważną psychologiczną rolę w procesach gospodarowania, tzn. w podejmowaniu działalności gospodarczej, w poszukiwaniu kapitału zagranicznego itd. Podkreślenia wymaga również fakt, że wydatki publiczne na sektor wojskowy mogą wywołać pozytywne skutki pośrednie, przenosząc się do gospodarki przez wynalazki, postęp techniczny, postęp organizacyjny itd.

Wszystko to, oczywiście, nie zmienia faktu, że w przypadku wydatków publicznych na obronę narodową nie jest możliwe zastosowanie kryteriów pomiaru efektywności. Z tych właśnie powodów w pełni zasadne jest stawianie fundamentalnych pytań o bezwzględny i relatywny (w odniesieniu do PKB, do globalnych wydatków publicznych) poziom wydatków na ten cel, o strukturę tych wydatków itd.
Problem mierzenia efektywności wydatków publicznych dotyczy nie tylko tak ogólnych dziedzin, jak obrona narodowa, działalność dyplomatyczna państwa czy, szerzej, działalność administracyjna, lecz także dziedzin, w których istnieją konkretni odbiorcy usług. Jest tak np. w przypadku ochrony zdrowia czy edukacji, gdzie pojawiają się trudności w mierzeniu rezultatów wydatków publicznych (kosztów) ponoszonych na wytworzenie tych usług. Rzecz w tym, że nie jest łatwo ustalić zależność między rozmiarami wydatków a osiągniętymi efektami, gdyż efekty są trudno mierzalne, a skutki niektórych wydatków pojawiają się niekiedy ze znacznym opóźnieniem. Chodzi tutaj o efektywność w głębszym ujęciu, a nie efektywność mierzoną miarami powierzchownymi. Można, oczywiście, mierzyć skutki wydatków na ochronę zdrowia licząc liczbę porad lekarskich, liczbę zabiegów itp. Podobnie w przypadku usług edukacyjnych można określić, ile osób objętych jest nauczaniem, ilu jest absolwentów szkół wyższych itp. Jednakże w pomiarze efektywności wydatków publicznych chodzi o ustalenie związku między poziomem i strukturą wydatków publicznych a rzeczywistymi korzyściami, jakie odniesie społeczeństwo i gospodarka w wyniku tych wydatków. Ustalenie tego związku dlatego jest takie trudne, że przy pomiarze efektywności wydatków napotykamy bariery związane z jakością osiąganych rezultatów. Nakłady (wydatki) na edukację mogą przynieść lepsze lub gorsze rezultaty w zależności m. in. od systemu kształcenia, w tym także od systemu finansowania edukacji. Podobna zależność występuje w przypadku efektywności wydatków na ochronę zdrowia. Dobrze zorganizowany system ochrony zdrowia przyczynia się do obniżenia kosztów jego utrzymania i poprawy skuteczności. Praktyka przynosi wiele dowodów potwierdzających taką tezę. Jeśli jako przykład wziąć doświadczenia polskie, to znamienna jest sprawa ilości łóżek szpitalnych, których notoryczny deficyt występował w ostatnich dziesięcioleciach. Rozwiązania tego problemu poszukiwano na drodze budowy nowych szpitali i innych obiektów lecznictwa zamkniętego. Postęp w terapii, z jednej strony, a zmiany organizacyjne, z drugiej strony, zmieniły tę sytuację. Gdy chodzi o zmiany organizacyjne, to polegały one na skróceniu pobytu pacjentów w szpitalach przez wykonywanie części badań systemem ambulatoryjnym, zorganizowanie opieki ze strony szpitala (np. po zabiegach operacyjnych) w domu pacjenta itd. Innym przykładem możliwości lepszego wykorzystania środków publicznych przeznaczanych na ochronę zdrowia jest wdrażana od kilku lat w Polsce koncepcja lekarza rodzinnego (domowego). Można przyjąć, że lekarz domowy przez trwały kontakt z pacjentem lepiej i szybciej będzie podejmować decyzje o niezbędnych badaniach, terapii, itd. , co ma np. eliminować zbędne specjalistyczne badania, wędrówkę pacjenta od jednego specjalisty do drugiego, co wywoływało nieuzasadnione koszty.

Trudno skwantyfikować związek między nakładami na profilaktykę a stanem zdrowia społeczeństwa, ale analiza wydatków publicznych w wielu krajach pozwala jednak ustalić zależność między rozmiarami wydatków na ochronę zdrowia a poziomem zdrowotności społeczeństwa. Nawet w takich przypadkach pojawiają się jednak wątpliwości, a wraz z postępem badań okazuje się, że powszechnie uznane kanony polityki ochrony zdrowia poddawane są weryfikacji. Przykładem tego są kontrowersje dotyczące struktury alokowanych nakładów na ochronę zdrowia. Obowiązująca jeszcze do niedawna, zdawałoby się niepodważalna, teza, że wydatki na profilaktykę są bardziej efektywne niż wydatki na leczenie, została podana w wątpliwość. Źródłem wątpliwości są rezultaty badań genetycznych, z których wynika, że niektóre choroby są dziedziczne, a więc znaczenie profilaktyki jest mniejsze niż sądzono. Jeżeli przyjąć takie rozumowanie za prawdziwe, to konsekwencją powinna być zmiana w strukturze wydatków na ochronę zdrowia na rzecz lepszej diagnostyki i skuteczniejszej (kosztowniejszej) terapii. W procesie decyzyjnym dotyczącym alokacji środków na ochronę zdrowia konieczne jest zróżnicowane podejście, np. w zależności od poziomu nakładów, poziomu higieny, endemicznego charakteru chorób. Znane są przypadki krajów słabiej rozwiniętych, które wysoce nieracjonalnie wykorzystywały fundusze pochodzące z krajów bogatych i organizacji międzynarodowych. Polegało to na przeznaczaniu otrzymanych pieniędzy na zakup drogiego sprzętu medycznego służącego do terapii nielicznej części społeczeństwa (z reguły elit rządzących). Gdyby pieniądze te były wydawane np. na podniesienie poziomu higieny, ochronę sanitarną czy profilaktykę (szczepienia ochronne), to efektywność tych wydatków publicznych byłaby znacznie większa.

Inny dylemat związany jest z kosztami przedłużania życia i starzeniem się społeczeństw. Wobec ograniczoności środków publicznych często pojawia się kwestia wyboru celów: czy środki lepiej przeznaczać na poprawę warunków i metod leczenia ludzi młodszych, czy też za każdą cenę przedłużać życie ludzi starszych. Sprawa ta jest niezwykle delikatna i ma silne podłoże etyczne i religijne, jednak ekonomista musi postawić kwestię różnych możliwości wykorzystania ograniczonych środków publicznych. Pewnym rozwiązaniem jest finansowane wydłużania życia ludzi starszych w drodze tworzenia różnych możliwości oszczędzania na te cele (w towarzystwach ubezpieczeniowych, w funduszach emerytalnych, w innych instytucjach finansowych) w okresie aktywności zawodowej. Ten kierunek świadomego gromadzenia na ten cel środków prywatnych i oszczędzania środków publicznych jest ważny, ale tylko do pewnego stopnia rozstrzyga podniesione dylematy. Istnieje przecież w społeczeństwie pokaźna liczba ludzi o niskich dochodach, którzy nie są w stanie odkładać z bieżących dochodów na starość.

Przedstawione przykłady to pewien przyczynek do zrozumienia trudności, jakie napotykane są na drodze racjonalizacji wydatków publicznych i ich jak najlepszego wykorzystania. Poza wymienionymi jako przykłady dziedzinami edukacji, obrony narodowej, ochrony zdrowia, także w pozostałych dziedzinach trudno jest ustalić wpływ wydatków publicznych na rozwój gospodarki i rozwój społeczny. Trudności te dotyczą tak różnych dziedzin, jak np. nauka i bezpieczeństwo wewnętrzne czy administracja. Nie chciałbym jednak, aby znaczenie tych trudności było wyolbrzymiane, gdyż nie oznaczają one istnienia przeszkód nie do pokonania, a raczej są argumentem na rzecz doskonalenia metod wydatkowania publicznego. Ponadto konieczne jest także pragmatyczne podejście do alokowania środków publicznych, gdyż wymaga tego toczące się życie.

Oszczędności w wydatkach publicznych

Nawet intuicyjnie wiemy, że szczególny sposób gromadzenia środków publicznych nakazuje ich oszczędne wydatkowanie. Pogłębiona refleksja nad tym zagadnieniem skłania jednak do bardziej rozważnego podejścia do oszczędności. W każdym razie nie można bezpośrednio przenosić doświadczeń gospodarstw domowych i przedsiębiorstw na grunt wydatkowania publicznego. Gdyby bowiem do wydatków publicznych podchodzić nazbyt rygorystycznie, a oszczędność w wydatkowaniu środków traktować jako kryterium podstawowe, to doszlibyśmy do absurdu. Dysponenci środków budżetowych mogliby powstrzymywać się od dokonywania wydatków i w ten sposób osiągać oszczędności, czego skutkiem byłoby niewykonanie zadań, do realizacji których powołane są władze publiczne i na które gromadzi się środki pochodzące z podatków, opłat, ceł itd. Do oszczędności w wydatkach publicznych należy podchodzić w dwóch wymiarach:

Po pierwsze, w wymiarze uniwersalnym - który obowiązuje wszystkie podmioty gospodarujące pieniądzem, a którego sens polega na takim wydawaniu pieniędzy, aby osiągnąć jak największe korzyści (efekty) - należy kierować się zasadą maksymalnego efektu przy danych nakładach lub minimalnego nakładu przy danych efektach; oszczędności w tym wymiarze wykluczają wszelkie marnotrawstwo.
Po drugie, wymiar specyficzny dla wydatkowania publicznego, polegający na tym, że wobec ograniczoności. środków publicznych oszczędne gospodarowanie nimi sprowadza się do powstrzymywania się od wydatków na cele oraz zadania, które wprawdzie są gospodarczo i społecznie uzasadnione, ale na które jednak - w danej sytuacji finansowej - władz publicznych po prostu nie stać; z problemem tym wiąże się optymalizacja wydatków publicznych.

METODY RACJONALIZACJI WYDATKÓW PUBLICZNYCH

Metody kształtowania wydatków publicznych - aspekt makroekonomiczny

Na początku niniejszego rozdziału stwierdziłem, że kluczowe kwestie związane z wydatkami publicznymi sprowadzają się do kształtowania ich bezwzględnej wielkości, wielkości relatywnej oraz ich wewnętrznej struktury. Wobec wspomnianych wyżej trudności z stosowaniem kryteriów efektywności owych powstaje pytanie, w jaki sposób kształtować wydatki publiczne, aby ich wielkości struktura nie naruszały zasad racjonalności. Przed podjęciem próby kształtowania wydatków publicznych konieczne jest określenie, jakie cele i zadania społeczne oraz gospodarcze mają być finansowane z wydatków publicznych. Rozstrzygnięcia te wynikają z realizowanej przez władze publiczne doktryny społeczno-gospodarczej, z programu rządzącej partii itd. Jeśli sprawy te są już wyjaśnione, to wielkość wydatków publicznych i tak zależy w ostateczności od stanu gospodarki, a ściślej od tego, w jakim stopniu gospodarka ta może być obciążona wydatkami publicznymi. To z kolei jest uzależnione od wydajności podatkowej, czy szerzej dochodowej, społeczeństwa i gospodarki oraz od możliwości zaciągania pożyczek przez władze publiczne.
W każdym razie podstawowym narzędziem kształtowania wydatków publicznych jest ich planowanie. Stwierdzenie to niewiele jednak wnosi do naszych rozważań, gdyż wszelka rozumna działalność człowieka musi podlegać planowaniu. Konieczność planowania wydatków publicznych wynika z samej natury gospodarki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia ex ante i planowanych dochodów, i planowanych wydatków, najczęściej w formie ustawy. Plany wydatków publicznych stanowią integralną część budżetu państwa, budżetów samorządowych, publicznych funduszy celowych.

Kształtowanie wydatków publicznych dokonuje się, oczywiście, przez planowanie, ale jest ono tylko zewnętrzną formą tego procesu. W istocie chodzi o to, co jest podstawą kształtowania wydatków publicznych, a więc jakie szczegółowe kryteria można zastosować oraz jak te kryteria mają się do podstawowego kryterium, którym zawsze jest efektywność wykorzystania środków publicznych.
Rozważając ten problem musimy pamiętać o bagażu przeszłości, który niekiedy jest balastem ograniczającym możliwości kształtowania wydatków.

Z tego właśnie względu jedną z możliwych metod kształtowania wydatków publicznych jest metoda historyczna, zgodnie z którą wydatki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Ten sposób kształtowania wydatków ma tę słabą stronę, że petryfikuje ich strukturę, która nie musi być najlepsza z punktu widzenia efektywnego wykorzystania środków publicznych. Co więcej, przy zmieniającej się rzeczywistości, a więc zmieniających się potrzebach i preferencjach obywateli, społeczności lokalnych i całego społeczeństwa, stosowanie historycznej metody kształtowania wydatków publicznych musi być podważone właśnie z punktu widzenia ich racjonalnego wykorzystania.

Z tych to powodów znacznie doskonalsza, choć trudniejsza do zastosowania, jest metoda kształtowania wydatków w zależności od potrzeb. Trudność polega na tym, że potrzeby są nieograniczone, a wielkość środków publicznych, które mogą być przeznaczone na zaspokojenie tych potrzeb, zawsze jest ograniczona. Stopień uporania się z tą trudnością zależy od możliwości podatkowych (dochodowych) gospodarki i społeczeństwa, czyli od sum, które mogą być przejęte przez władze publiczne, oraz - na co już zwracałem uwagę - od możliwości zaciągania pożyczek. Zastosowanie metody kształtowania wydatków publicznych w zależności od potrzeb ma wiele zalet, z kolei trudności nie polegają wyłącznie na nieograniczoności potrzeb, lecz także na tym, że wyrażanie preferencji obywateli jest poddawane silnym wpływom psychologicznym. Prowadzi to do rywalizacji poszczególnych obywateli, społeczności lokalnych i społeczności regionalnych o pozyskanie środków publicznych. Zagadnienie to rozważałem w ramach teorii wyboru publicznego.

Aby zminimalizować wpływ subiektywnych czynników kształtowania wydatków publicznych, a więc aby ograniczyć obszar arbitralności przy zastosowaniu metody kształtowania wydatków publicznych w zależności od potrzeb, konieczne jest stosowanie zobiektywizowanych kryteriów określających potrzeby. Posługiwanie się takimi kryteriami jest wręcz konieczne przy ustalaniu wewnętrznej struktury wydatków publicznych, a zwłaszcza struktury funkcjonalnej (działowej) i przestrzennej.

Rodzaje zobiektywizowanych kryteriów zależą od specyfiki dziedziny, na którą ponosi się wydatki publiczne. Jednym z najczęściej stosowanych kryteriów przy ustalaniu wielkości są wydatki per capita, czyli tzw. kapitacja. Znaczenie tego kryterium przy alokowaniu środków publicznych wynika stąd, że wychodzi ono naprzeciw socjalnemu postulatowi jednakowego poziomu pewnych usług (świadczeń) dla wszystkich obywateli objętych finansowaniem publicznym. „Kapitacja” wydatków jest też bardzo użytecznym kryterium alokacji środków ze względów praktycznych (technicznych). Obywatel, liczba mieszkańców, są obiektywnymi nośnikami kosztów i wydatków publicznych. Kryterium to ma jednak też słabe strony ze względu na różną sytuację poszczególnych osób korzystających z dóbr publicznych. Stąd też kryterium to musi być „pogłębione” przez poszukiwanie specyficznych cech osoby, której przyznawane są środki publiczne (na którą czynione są wydatki). Chodzi o takie cechy, jak: płeć, wiek, miejsce zamieszkania, stan zdrowia, aktywność zawodową, poziom wykształcenia, poziom dochodów itp. Wszystko zależy od tego, o jaki rodzaj wydatków chodzi.
W wydatkowaniu środków publicznych stosowane są także inne obiektywne (zobiektywizowane) kryteria. Do przykładowych obiektywnych (zobiektywizowanych) mierników należą:
- liczba ludności, jej struktura według płci, wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania, gęstość zaludnienia itd. ,
- stan środowiska naturalnego wyrażający się w parametrach czystości powietrza, wód, jakości gleby, ukształtowania terenu, klimatu itp. ,
- stan infrastruktury gospodarczej i społecznej, czyli np. sieć dróg, liczba mieszkań, szkół, szpitali, placówek kulturalnych,
- stan rozwoju gospodarczego, wyrażający się w poziomie i zmianach w produkcji, usługach, stopie bezrobocia itd.
Przedstawione przykłady zobiektywizowanych kryteriów muszą być wyrażone w wielkościach porównywalnych (względnych). Przy podejmowaniu decyzji alokacyjnych odnośnie do poszczególnych działów konieczne jest stosowanie wyspecjalizowanych kryteriów. Tak więc w procesie kształtowania wydatków np. na ochronę zdrowia trzeba wykorzystać szereg szczegółowych mierników, które mogą być podstawą określenia wewnętrznej struktury wydatków na ten cel. Rolę taką mogą spełniać np. takie mierniki, jak:
- przeciętne trwanie życia,
- zapadalność na pewne choroby,
- umieralność niemowląt,
- liczba łóżek szpitalnych na określoną liczbę mieszkańców,
- liczba lekarzy na określoną liczbę mieszkańców,
- liczba wyspecjalizowanego sprzętu medycznego na określoną liczbę mieszkańców.
Wykorzystanie zobiektywizowanych mierników potrzeb jako podstawy alokacji środków publicznych jest ważne także dlatego, że przy kształtowaniu zarówno globalnego poziomu wydatków, jak i ich struktury można sięgnąć do porównań międzynarodowych. Kształtowanie się wydatków publicznych należy rozpatrywać w porównaniu z krajami o zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego.
W przypadku wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług (edukacja, ochrona zdrowia, kultura) zastosowanie metody kształtowania ich na podstawie potrzeb, której odmianą jest metoda popytowa, może pozostawać w kolizji z istniejącą bazą wytwarzania usług. W związku z tym jako sposób kształtowania wydatków publicznych można stosować metodę podażową. Polega ona na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą bazą materialną i kadrową (zgodnie z istniejącym potencjałem). Podejście takie jest również wyrazem stosowania zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu wydatków publicznych. W rozwiązaniu tym zawarte są też elementy metody historycznej.
Dla racjonalizacji wydatków publicznych istotne znaczenie ma tworzenie quasi-rynkowych warunków ich zużywania. Cel ten osiągać można przez system zamówień publicznych, który - jeżeli dobrze funkcjonuje - ogranicza możliwości korumpowania gestorów środków publicznych oraz sprzyja wyborowi jak najlepszej oferty przy realizacji zadań publicznych. W takich sytuacjach w sferze wykorzystania środków publicznych pojawia się ważny element mechanizmu rynkowego - konkurencja, która sprzyja optymalizowaniu - ze względu na jakość i koszty - procesu wytwarzania dóbr publicznych. W tym miejscu warto podkreślić różnicę pomiędzy charakterem publicznych funduszy a sposobem wytwarzania dóbr (usług) publicznych. Mogą one być wytwarzane zarówno przez podmioty (jednostki) należące do sektora publicznego, jak i przez jednostki należące do sektora prywatnego. Jedynym kryterium, które musi być brane pod uwagę, jest kryterium efektywności ekonomicznej oraz społecznej wytwarzanych dóbr i usług. Kryterium własności w tym kontekście jest drugorzędne.

Interesującym narzędziem racjonalizacji wydatków publicznych są kontrakty zawierane między dysponentami środków publicznych a podmiotami wytwarzającymi dobra (usługi) publiczne. Rola kontraktów nie tyle wynika z ich charakteru, gdyż są one formą stosunków cywilnoprawnych między partnerami, ile ze sposobu ich zawierania. Chodzi o to, że przed zawieraniem kontraktów powinien działać mechanizm konkurencji, który weryfikuje koszty i jakość wytwarzanych dóbr (usług) publicznych. System kontraktów rozwinął się na szerszą skalę w sektorze zdrowia. Również w Polsce zamierzana reforma ochrony zdrowia przewiduje system kontraktów między kasami. chorych a podmiotami świadczącymi usługi medyczne.

W procesie alokacji środków publicznych można także stosować metodę ekspertów, której istota sprowadza się do tego, że specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju, w regionie, w zbiorowości lokalnej. Metoda ekspertów ma szczególne znaczenie dla alokacji środków publicznych w skali makro. Nazwa tej metody jest zresztą umowna, gdyż eksperci mają swój udział również w stosowaniu innych omówionych wyżej metod.

Z przedstawionego przeglądu metod kształtowania wydatków publicznych w skali makroekonomicznej wynika, że trudno byłoby oprzeć się wyłącznie na jednej metodzie. W praktyce konieczne jest posługiwanie się wieloma metodami, gdyż nie jest możliwe oderwanie się od historycznie ukształtowanych wydatków publicznych, a w każdym razie ich radykalna zmiana w krótkim czasie nie jest realna. Racjonalne kształtowanie wydatków publicznych wymaga jednak także zastosowania metody popytowej (potrzeb), która gwarantuje lepsze wykorzystanie środków publicznych.

Programowanie budżetowe
Racjonalizacja wydatków publicznych jest tym trudniejsza, im większy jest stopień ich agregacji. Najwięcej trudności występuje więc przy racjonalnym kształtowaniu wydatków budżetu państwa na szczeblu centralnym. Jest to zrozumiałe, gdyż rozpoznanie rzeczywistych potrzeb obywateli i gospodarki jest wielce skomplikowane. Inaczej sprawa wygląda w przypadku budżetów budowanych dla poszczególnych jednostek sektora publicznego oraz w przypadku budżetów szczebla podstawowego. W tym ostatnim przypadku jednak istotny jest zakres wydatków publicznych. Sporządzanie budżetu dla kilkutysięcznej wspólnoty lokalnej to co innego, niż sporządzanie budżetu dla wielomilionowego miasta, chociaż z formalnego punktu widzenia i pierwszy, i drugi przypadek dotyczy budżetu lokalnego, budżetu szczebla podstawowego.
Niebezpieczeństwa związane z administracyjnym mechanizmem alokacji środków publicznych stały się podstawą poszukiwań teoretycznych oraz praktycznych eksperymentów mających na celu racjonalizację wydatków publicznych. Główny kierunek poszukiwań zmierzał do ograniczania arbitralności i woluntaryzmu decyzyjnego oraz eliminowania marnotrawstwa. Przyjęto założenie, że wydatkowanie publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Takie podejście do wydatków publicznych nazwano programowaniem budżetowym, aby odróżnić je od stosowanego powszechnie terminu planowanie budżetowe. Chodziło raczej o efekt psychologiczny, ważny dla realizatorów wydatków budżetowych, w istocie zaś nadanie nowej treści planowaniu budżetowemu.
Badania nad programowaniem budżetowym rozpoczęły się po drugiej wojnie światowej w krajach Europy Zachodniej i w Stanach Zjednoczonych Do najbardziej rozwiniętych metod zaliczyć należy:
1) Planning-Programming-Budgeting System (PPBS),
2) Rationalisations des Choix Budgetaires (RCB),
3) Cost-Benefit Analysis,
4) Zero-Base Budgeting (ZBB).

Punktem wyjścia wszystkich tych metod jest zakwestionowanie stosowanego wcześniej powszechnie planowania wydatków budżetowych przy wykorzystaniu metody historycznej oraz nadużywaniu metody ekstrapolacji.
Wymienione metody łączy kilka cech wspólnych, które można ująć w następujące punkty:
Po pierwsze, budżetowanie według potrzeb jest podstawą programowania wydatków.
Po drugie, kwantyfikowanie efektów wydatków publicznych nawet wtedy, gdy efekty te nie mają wymiaru pieniężnego, lecz są wyrażane w jednostkach fizycznych.
Po trzecie, uwzględnianie jakości usług (działalności) przy pomiarze efektywności wydatków publicznych.
Po czwarte, stosowanie wariantowej analizy osiągania celów przy kształtowaniu wydatków publicznych; analiza taka pozwala wybrać najlepszą ścieżkę realizacji celu przy zastosowaniu uniwersalnej zasady racjonalnego działania, czyli maksymalizacji efektów przy danych wydatkach lub minimalizacji wydatków przy danych efektach (celach).
Po piąte, wprowadzanie pewnej elastyczności jako elementu racjonalizującego wydatki w trakcie budżetowania (ponoszenia) wydatków; wiąże się to z koniecznością wyposażenia kierowników jednostek sektora publicznego w pewne uprawnienia, z jednej strony, oraz z koniecznością posiadania wysokich kwalifikacji i poczucia odpowiedzialności personelu, z drugiej strony.
Najnowszą metodą programowania budżetowego jest metoda Zero-Base Budgeting (ZBB), którą można nazwać: budżetowanie zerowe albo budżetowanie od podstaw. Metoda ta - w założeniu - eliminuje słabe strony wcześniejszych metod, a w szczególności to, że trudno było oderwać się od przeszłości. Istotę metod programowania budżetowego rozważymy więc na przykładzie metody ZBB.
Zasadniczą cechą metody ZBB jest to, że rezygnuje się w niej z budżetowania przyrostowego, tzn. że podstawą programowania wydatków nie są budżety ostatnich lat. Podejście takie było przewrotem w planowaniu wydatków budżetowych, gdyż między budżetowaniem przyrostowym a budżetowaniem zerowym występują zasadnicze różnice - patrz tablica.

Tablica 11. Różnice między budżetowaniem przyrostowym a budżetowaniem zerowym

Budżetowanie przyrostowe Budżetowanie zerowe
1. Punktem wyjścia planowania jest istniejąca baza (przeszłość) 1. Punkt wyjścia planowania nie jest obciążony istniejącą bazą (przeszłością)
2. Ocenia koszty i korzyści tylko dla nowej działalności 2. Ocenia koszty i korzyści dla całej (pełnej) działalności
3. Operuje wielkościami pieniężnymi jako punkt wyjścia planowania 3. Operuje celami i rodzajami działalności jako punkt wyjścia planowania
4. Nie weryfikuje nowych sposobów działania jako integralnego elementu procesu 4. Ściśle weryfikuje nowe podejścia
5. Rezultatem jest postępowanie według formuły "uwzględnić to" lub "opuścić to" w budżecie 5. Rezultatem jest wybór między kilkoma poziomami usług i kosztów

ród³o: Na podstawie P. J. Stonich Zero-Base P!anning and Budgeting. Improved COSI Conlro!s and Resource Alocalon, Dow Jones-Irwin. Homewood. III. 1977, s. 4.
Metoda ZBB ma dwie wyraźnie wyodrębnione fazy:
1) faza pierwsza, polegająca na przygotowaniu pakietów decyzyjnych,
2) 2) faza druga, na którą składają się dwa rodzaje czynności:
a) ustalanie hierarchii pakietów decyzyjnych na podstawie analizy kosztów i korzyści oraz na podstawie innych subiektywnych przesłanek,
b) ustalanie podziału środków w sposób odpowiadający tym priorytetom.
Z powyższego wynika, że w ZBB, podobnie zresztą jak i w innych wymienionych metodach, istotną rolę odgrywają tzw. pakiety decyzyjne (decision packages), a każdy pakiet zawiera szereg elementów, które są określonymi etapami w przygotowaniu decyzji. Do ważniejszych elementów pakietów decyzyjnych należą:
a) cele, których realizacji służy dany rodzaj działalności,
b) konsekwencje rezygnacji z tego celu działalności,
c) różne warianty realizacji tej działalności,
d) koszty i efekty działalności.
W przygotowaniu pakietów decyzyjnych istotną rolę odgrywa etap alternatywnych ścieżek realizacji określonej działalności. Etap ten składa się z dwóch następujących podetapów:
a) analiza, na podstawie szacunku kosztów i korzyści, różnych technicznych ścieżek realizacji działalności oraz wybór ścieżki najkorzystniejszej,
b) analiza różnego poziomu zaangażowania wydatków (środków) publicznych dla wybranej ścieżki realizacji działalności.
W stosowaniu metody ZBB ważną rolę odgrywa ranking, czyli ustalanie hierarchii programów według malejącego znaczenia. Proces rankingu, w połączeniu z techniką analizy alokacji zasobów, umożliwia uzyskanie odpowiedzi na następujące pytania:
- jakie cele i zadania powinien osiągnąć podmiot (organ władz publicznych) w pierwszej kolejności,
- jakie wydatki (środki) są konieczne do uzyskania tych celów i wykonania zadań,
- ile zadań musi być wykonanych, aby pozyskać niezbędne fundusze.

W ostatnich dziesięcioleciach lansowana jest koncepcja budżetu zadaniowego, którą jednak traktuję jako jedną z odmian programowania budżetowego. W koncepcji tej, nawiązującej do modnego obecnie w teorii zarządzania - zarządzania przez cele, nacisk kładzie się na selektywną realizację konkretnych celów i zadań, co pozostaje w opozycji do tradycyjnego budżetowania opartego na budżecie historycznym. W istocie jednak mamy tutaj - moim zdaniem - do czynienia z programowaniem budżetowym z charakterystycznymi dla niego elementami teorii wyboru publicznego.

Pewnym podsumowaniem rozważań nad możliwościami racjonalizacji wydatków publicznych, w tym przez zastosowanie nowatorskich metod programowania budżetowego, będzie scharakteryzowanie możliwości wykorzystania budżetu - w ujęciu mikroekonomicznym - w roli narzędzia zarządzania działalnością publiczną.

Budżet jako narzędzie zarządzania i racjonalizacji wydatków jednostek publicznych

Wiele ze scharakteryzowanych wyżej metod racjonalizacji wydatków publicznych znajduje odzwierciedlenie w budżecie w ujęciu mikroekonomicznym, przez które rozumiem budżet jednostki podstawowej (podmiotu) sektora publicznego wytwarzającego dobra i usługi publiczne, budżet władz samorządowych szczebla lokalnego (gminy, powiatu). W budżecie tak określonych mikropodmiotów tkwią istotne możliwości wykorzystania go jako narzędzia zarządzania tym mikropodmiotem. W jakim stopniu możliwości te są wykorzystywane, zależy od tego, jaką rolę w działalności danego podmiotu przypisuje się budżetowi.
Charakterystykę możliwości budżetu jako narzędzia zarządzania rozpocznę od funkcji, które może on spełniać w podmiocie sektora publicznego, zaznaczając jednocześnie, że funkcje te tylko w pewnym stopniu nawiązują do funkcji budżetu państwa.
Do funkcji budżetu mikropodmiotu zaliczam:
3) funkcję zarządzania,
4) funkcję optymalizacji lub marnotrawstwa,
5) funkcję promocyjną,
6) funkcję demokratyczną lub autokratyczną,
7) funkcję integracyjną.
Nadrzędną funkcją budżetu jest funkc