Swobodny przepływ kapitału
Informacje podstawowe
W prawie wspólnotowym nie ma definicji ?przepływu kapitałów? i płatności z nim związanych. Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że ?przepływ kapitałów? to operacje finansowe mające na celu lokatę lub inwestycję kapitałową, a nie wynagrodzenie za usługi, natomiast ?bieżąc płatności? są świadczeniem wzajemnym w ramach dorozumianej transakcji.
Nieskrępowany przepływ kapitału i płatności oznacza swobodę eksportu i importu kapitału w różnych formach (inwestycje bezpośrednie, obrót papierami wartościowymi, zakup nieruchomości, prowadzenie rachunków bankowych itp.). Jego praktyczne znaczenie polega na tym, że np. obywatele jednego kraju mogą kupić dom w innym kraju, otworzyć w tym państwie konto bankowe, jeśli warunki lokat są korzystniejsze, przedsiębiorstwa zaś mogą swobodnie dokonywać przelewów za granice w zapłaty za towar lub usługę, założyć filię itp. Chociaż ?zniesienie przeszkód wobec swobodnego przepływu kapitału? zostało przewidziane w art. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą na płaszczyźnie identycznej z przepływem towarów, osób i usług, postanowienia dotyczące przepływu kapitału były dużo skromniejsze. Traktat bowiem nie nakładał na Wspólnotę obowiązku stworzenia prawdziwego wspólnego rynku kapitałowego.
Najważniejszym postanowieniem jest to, że kraje członkowskie ?zniosą między sobą wszelkie restrykcje dotyczące przepływów kapitału należącego do osób mieszkających na stałe w krajach członkowskich oraz wszelką dyskryminację opartą o narodowość lub siedziby stron albo miejsca, gdzie taki kapitał jest inwestowany?.
Faktycznie dyskryminacja warunków wykorzystania kapitału winna być zniesiona jedynie ?w stopniu koniecznym do zapewnienia właściwego funkcjonowania wspólnego rynku? (artykuł 67) . Ograniczenie to, wprowadzone świadomie przez kraje członkowskie wskazuje, że kraje członkowskie nie aspirowały do w pełni swobodnego przepływu kapitału jako do celu samego w sobie. Przyczyną tego jest to, że kraje członkowskie nie śmiały pozbawić się prawa wpływania na przepływy kapitału, ponieważ jest to jeden z niewielu dostępnych im instrumentów efektywnego kontrolowania wewnętrznych procesów makroekonomicznych i monetarnych.
Traktat pozwolił na stosowanie następujących ograniczeń przepływu kapitału:
1. Krajowe przepisy rządzące rynkiem kapitałowym i systemem kredytowym mogą być stosowane przez kraje członkowskie jedynie w sposób niedyskryminujący;
2. Kredyty na bezpośrednie lub pośrednie finansowanie kraju członkowskiego lub jego regionalnych lub lokalnych władz nie będą udzielane ani lokowane w innych krajach członkowskich, o ile dane kraje nie osiągną porozumienia na ten temat;
3. Jeśli przemieszczenia kapitału doprowadziły do zakłóceń na rynku kapitałowym, Komisja po konsultacji z Komitetem Monetarnym może upoważnić kraje członkowskie do wycofania kroków liberalizacyjnych, wprowadzonych od czasu utworzenia UE;
4. Problemy bilansu płatniczego mogą uzasadnić wprowadzenie ograniczeń swobody ruchu kapitału.
Również w odniesieniu do ruchów kapitału traktat jest porozumieniem o charakterze ramowym, ustanawiającym pewne ogólne zasady, które później mają być uzupełnione zasadami szczegółowymi. Takie zasady zostały przyjęte dość wcześnie (w latach 1960-1962), w postaci dwóch dyrektyw. Rozróżniają one ze względu na stopień liberalizacji trzy grupy transakcji:
1. Transakcje w pełni zliberalizowane. Ta kategoria obejmuje takie transakcje, jak inwestycje bezpośrednie (udostępnianie kapitału przedsięwzięciu znajdującemu się za granicą), zakup nieruchomości, krótko- i średnioterminowe kredyty handlowe, transakcje osobiste, takie jak repatriacja dochodów i uprzednio realizowanych inwestycji oraz zakup papierów wartościowych będących przedmiotem notowań giełdowych w innym kraju członkowskim. Liberalizacja tej grupy wynika z bezpośredniego związku ze swobodnym ruchem towarów (krótko- i średnioterminowe kredyty handlowe), zatrudnionych i samozatrudniających się (transakcje osobiste) oraz prawa do wolnego zakładania przedsiębiorstw (do inwestycji bezpośrednich oraz inwestycji przez zakup udziałów kapitałowych).
2. Transakcje częściowo zliberalizowane. Ta grupa obejmuje emisję i lokowanie akcji notowanych na giełdzie papierów wartościowych innego kraju członkowskiego niż ten, w którym znajduje się siedziba emitenta, zakup udziałów nie będących przedmiotem notowań giełdowych przez osoby nie będące rezydentami danego kraju, udziałów w funduszach inwestycyjnych oraz korzystania z długookresowych kredytów handlowych. Dla tej grupy zasady przemieszczenia kapitału zostały tylko częściowo zliberalizowane.
3. Żadne zobowiązanie do liberalizowania nie występuje w stosunku do takich transakcji krótkoterminowych, jak zakup weksli skarbowych i innych papierów wartościowych, jak również otwieranie rachunków bankowych przez cudzoziemców. Przyczyną, dla której zasada swobodnego przemieszczania kapitału nie jest stosowana wobec tych transakcji jest to, że mogą one mieć charakter spekulacyjny i w związku z tym wywoływać zakłócenia.
W latach następnych proces liberalizacji przepływów kapitałowych został zahamowany, a niektóre państwa członkowskie utrzymywały różne ograniczenia dotyczące głownie wywozu kapitału. Większe ograniczenia istniały w krajach o tradycyjnie słabych walutach, np. Francji i Włoszech, i wynikały z niedopuszczenia do odpływu oszczędności krajowych za granicę, aby z zatrzymanego w ten sposób kapitału finansować deficyt budżetowy.
W 1964 r. Komisja przedstawiła Radzie projekt zharmonizowania zasad polityki swobodnego przepływu kapitałów między państwami WE. Postulowała w nim ujednolicenie obciążeń podatkowych w ramach WE w odniesieniu do wkładów kapitałowych, obniżkę opłat skarbowych od papierów wartościowych oraz nie zwiększanie w latach 1965-1966 obciążeń nakładanych na wymianę walut obcych. 8 II 1967 r. Komisja przedstawiła Radzie kolejne projekty w sprawie liberalizacji przepływu kapitałów. Rada nie pojęła jednak żadnych decyzji w odniesieniu do powyższych projektów.
Zgłaszano wiele różnorodnych propozycji poprawy funkcjonowania europejskiego rynku kapitałowego. W latach osiemdziesiątych stosunek do międzynarodowych transakcji kapitałowych stopniowo, lecz znacząco zmienił się. Coraz większego znaczenia nabierało przekonanie o korzyściach z jego deregulacji i liberalizacji. Wymieniono wśród nich:
1. Poprawę sytuacji zewnętrznej w zakresie bilansu płatniczego
2. Niską efektywność regulacji zewnętrznej. Rządy uświadomiły sobie, że ograniczenia swobody przepływów kapitału często jedynie opóźniają strukturalne dostosowania gospodarek, które są i tak niezbędne, a jeżeli będą realizowane później, mogą okazać się jedynie bardziej kosztowne.
3. Ogólną tendencję deregulacji krajowych rynków finansowych.
4. Innowacje technologiczne. Rewolucja teleinformatyczna również wpłynęła w dużym stopniu na sektor finansów przez znaczne obniżenie kosztów informacji i kosztów transakcyjnych. Informacja na temat sytuacji panującej na rynkach finansowych w jakimkolwiek zakątku świata jest obecnie łatwo dostępna gdziekolwiek indziej.
Dnia 1 marca 1987 r. weszła w życie dyrektywa Rady zobowiązująca kraje Wspólnoty do bezwarunkowego zniesienia ograniczeń stosowanych wobec długoterminowych kredytów handlowych i wobec emisji papierów wartościowych notowanych na giełdzie przez przedsiębiorstwa z jednego kraju Wspólnoty na rynku drugiego kraju członkowskiego oraz do zniesienia istniejących jeszcze ograniczeń wobec transakcji nabywania zagranicznych papierów wartościowych. Nie wprowadzono natomiast żadnego obowiązku znoszenia ograniczeń dotyczących lokat krótkoterminowych, posiadania za granicą rachunków bankowych oraz udzielania krótkoterminowych kredytów finansowych, a także importu i eksportu złota.
W czerwcu 1988 r. Rada Ministrów postanowiła, iż z dniem 1 lipca 1990 r. będą zniesione wszelkie restrykcje w obrocie kapitałowym w krajach WE: Belgii, Luksemburgu, Grecji (okres przejściowy do 30 czerwca 1994 r.), Hiszpanii, Finlandii, Portugalii (okres przejściowy do końca 1992 r.).
Postanowienia Traktatu z Maastricht
Postanowienia Traktatu z Maastricht dotyczące kapitału i płatności, które weszły w życie na mocy art. 73a l stycznia 1994 roku, oznaczają swobodę wszelkich płatności i transferów kapitałowych między krajami UE oraz w relacji kraje UE i kraje nie należące do UE (art. 73b). Chociaż większość barier ograniczających płatności i transfer kapitału między krajami UE została już praktycznie wyeliminowana, prawo do swobody płatności ? zarówno w transferach w ramach UE, jak i w relacji kraje UE i kraje trzecie ? wynika obecnie z Traktatu, a nie jak poprzednio z treści dyrektyw, które mogły być interpretowane odmiennie w każdym kraju (zgodny musiał być tylko cel).
Dwa kraje, Grecja i Portugalia, które na mocy istniejących dyrektyw miały prawo ograniczać krótkookresowe ruchy kapitału, zachowały to prawo do 31 grudnia roku 1995 (art. 73e).
Liczne ?klauzule bezpieczeństwa?, które dopuszczał Traktat Rzymski ze względu na np. ochronę bilansu płatniczego, zapobieżenie zakłóceniom na rynku kapitałowym, pozwalały poszczególnym krajom członkowskim na wprowadzenie kontroli dewizowych w szczególnych okolicznościach, straciły moc prawną w końcu roku 1993. Od l stycznia 1994 roku jedynymi klauzulami, które pozostają w mocy, są ?klauzule tymczasowe? ustanawiane na szczeblu Wspólnoty na okres 6 miesięcy i dotyczące tych transakcji z krajami trzecimi, które powodują zakłócenia w funkcjonowaniu Europejskiej Unii Monetarnej.
Zasada swobodnego ruchu kapitałów została wyraźnie zawarta w art. 73b traktatu z Maastricht, w którym stwierdza się, że jakiekolwiek restrykcje w przepływie kapitałów między krajami członkowskimi oraz między tymi krajami a krajami trzecimi są zabronione. W traktacie nie umieszczono poprzednio istniejącego warunku (zawartego w art. 67 traktatu rzymskiego), że kraje członkowskie liberalizują przepływ kapitału ?w zakresie koniecznym dla właściwego funkcjonowania wspólnego i rynku?. Postanowienia art. 73b mają bezpośrednią moc prawną w krajach Unii Europejskiej, co oznacza, że żadne przepisy wykonawcze nie są potrzebne, aby zapewnić ich stosowanie.
Postanowienia traktatu wskazują na nieodwracalny charakter liberalizacji, która została dokonana w ramach UE. Jeśli nie nastąpi zmiana samego traktatu, nie jest możliwe wprowadzenie w przyszłości jakichkolwiek przepisów ograniczających przepływ kapitałów w obrębie UE. Nie jest więc już możliwe stosowanie przez kraje członkowskie klauzuli ochronnej w przypadku zakłóceń na rynku kapitałowym, na co zezwalała dyrektywa z 24 czerwca 1988 r.
Traktat zezwala (w art. 73d) krajom członkowskim na stosowanie przepisów podatkowych rozróżniających podatników ze względu na miejsce zamieszkania lub miejsce zainwestowania kapitału. Z artykułu 73d wynika także prawo krajów członkowskich do podejmowania niezbędnych działań zapobiegających naruszaniu przepisów krajowych, zwłaszcza w sferze podatkowej i nadzoru nad instytucjami finansowymi, Kraje te mogą też, dla celów administracyjnych lub dla uzyskania informacji statystycznej, stosować niezbędne procedury dotyczące zgłaszania przepływów kapitałowych. Mogą one też podejmować działania uzasadnione polityką publiczną lub bezpieczeństwem publicznym.
Jednocześnie w traktacie zostało zawarte też postanowienie, że działania określone w art. 73d nie mogą stanowić samowolnej dys?kryminacji, ani ukrytej formy ograniczania swobodnego przepływu kapitałów i realizowania płatności.
W traktacie (art. 73f i 73g) określone też zostały zasady wprowadzania ograniczeń w przepływie kapitału do lub z krajów trzecich. Wprowadzenie takich ograniczeń uznane zostało za dopuszczalne w sytuacji, gdy przypływ ten powoduje lub może spowodować, poważne trudności w funkc?jonowaniu unii gospodarczej i walutowej. Rada może wtedy, kwalifikowaną większością głosów, na wniosek Komisji i po porozumieniu z Europejskim Bankiem Centralnym, podjąć środki bezpieczeństwa odnośnie do krajów trzecich na okres nie przekraczający 6 miesięcy, jeżeli takie środki są absolutnie niezbędne.
Traktat daje też możliwość, w powiązaniu z realizowaną przez UE polityką zagraniczną i polityką bezpieczeństwa, podjęcia przez nią niezbędnych, pilnych działań ograniczających przepływ kapitału i płatności w stosunkach z jednym lub większą liczbą krajów trzecich (zgodnie z procedurą określoną w art. 228a). Także kraj członkowski może jednostronnie, tj. bez uprzedniej decyzji Rady, z poważnych powodów politycznych lub nagłych przyczyn, podjąć środki przeciwko krajom trzecim odnośni do przepływu kapitału i płatności. Komisja i pozostałe kraje członkowskie muszą być poinformowane o takich środkach najpóźniej w dniu ich wejścia w życie. Rada, na wniosek Komisji, może kwalifikowaną większością głosów, podjąć decyzję o zmianie lub zniesieniu takich środków przez dany kraj.
Polska w pełni akceptuje i wdroży acquis communautaire w obszarze ?Swobodny przepływ kapitału?, z wyjątkiem części dotyczącej nabywania nieruchomości w kraju oraz w odniesieniu do możliwości dokonywania inwestycji w sektorze transportu lotniczego, w zakresie którego Polska deklaruje istnienie poważnych trudności związanych z implementacją rozporządzenia 240798/92/EWG w sprawie licencjonowania przewoźników lotniczych oraz rozporządzenia 2408/92/EWG w sprawie dostępu przewoźników do tras wewnątrzwspólnotowych.
Polska deklaruje zamiar stosowania dopuszczalnych wyjątków od ogólnej zasady swobodnego przepływu kapitału, w szczególności w odniesieniu do możliwości stosowania środków ostrożnościowych wobec instytucji finansowych, realizacji specyficznych programów w ramach polityki publicznej oraz możliwości stosowania ograniczeń wobec krajów trzecich.
Obowiązujący obecnie we wszystkich państwach członkowskich system dotyczący przepływów kapitału charakteryzują:
- całkowita swoboda przepływu kapitału i płatności pomiędzy państwami członkowskimi oraz pomiędzy państwami członkowskimi a krajami trzecimi,
- możliwość utrzymania niektórych istniejących 31 grudnia 1993 r. ograniczeń w przepływie kapitału mającego postać inwestycji bezpośrednich w stosunku do krajów trzecich,
- określenie dziedzin, w których państwa członkowskie mogą podejmować niezbędne środki zapobiegające naruszaniu prawa krajowego z tym jednak zastrzeżeniem, że środki te nie mogą oznaczać arbitralnego wprowadzania różnic w traktowaniu swobodnego przepływu kapitału i płatności,
- możliwość podjęcia środków ochronnych, jeśli przepływy kapitału do krajów trzecich lub z tych krajów utrudniają funkcjonowanie unii gospodarczej i monetarnej,
- możliwość podjęcia przez Wspólnotę lub państwo członkowskie, z ważnych powodów politycznych, środków niezbędnych do przepływu kapitału i płatności przeciwko krajowi trzeciemu.
Praktyka pokazuje, iż utrzymywane są bariery narodowe wynikające z prawa podatkowego lub procedur ostrożnościowych w sektorze usług finansowych. Nie mają one istotnego znaczenia, z wyjątkiem ograniczeń w inwestowaniu w obowiązkowym filarze funduszy emerytalnych. Wzrost znaczenia inwestycji wewnętrznych w UE spowodował, iż państwa członkowskie zaczęły wprowadzać specjalne środki do ich monitorowania, a niekiedy kontrolowania, jednocześnie stające się ukrytą barierą w przepływie kapitału. Należy także podkreślić, że brak zharmonizowanego podejścia w UE do opodatkowania dochodów z kapitału pozostaje elementem negatywnie wpływającym na swobodę przepływu kapitału miedzy państwami Unii Europejskiej.
Podsumowując, wspólny rynek zmierza do utworzenia obszaru gospodarczego, w obrębie którego wszyscy uczestnicy stosunków gospodarczych pochodzących z państw członkowskich będą mogli swobodnie inwestować, produkować, pracować, sprzedawać, kupować, dostarczać usługi lub korzystać z usług w miejscu, które jest najbardziej dla nich przyjazne. Uczestnicy ci mają być traktowani w sposób pozbawiony dyskryminacji za względu na obywatelstwo oraz bez zniekształceń konkurencji spowodowanych przez państwa lub innych uczestników rynku.
Literatura:
1. Borowiec J., Wilk K., Integracja europejska, wyd. Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2005
2. Ciamaga L., Latoszek E., Michałowska-Gorywoda K., Oręziak L., Reichmann E., Unia Europejska, wyd. PWN, Warszawa 1997
3. Doliwa-Klepecki Z. M., Integracja europejska, wyd. Temida 2, Białystok 2000
4. Dynia E., Integracja Europejska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2006
5. http://www2.ukie.gov.pl/
6. Kawecka-Wyrzykowska E., Synowiec E., Unia Europejska. Tom I, wyd. Instytut Koniunktury i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004
7. Nowak A. Z., Milczarek D., Europeistyka w zarysie, wyd. Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2006