Prawne formy działania administracji publicznej

Podział organów administracji publicznej na kolegialne, jednoosobowe, centralne i terenowe. Oraz na organy o kompetencji ogólnej lub szczegółowej.
Prawne formy działania administracji publicznej


Administracja (zarząd, zarządzanie) jest pojęciem uważanym w dwojakim znaczeniu. Oznacza ona bądź jedną z podstawowych dziedzin działalności państwowej, polegającej na zarządzaniu, bądź ogół organów państwowych zajmujących się administrowaniem. (np. w Stanach Zjednoczonych administracją nazywa się cały aparat wykonawczy państwa z prezydentem na czele). Administracja ta ma tutaj pierwsze znaczenie.
Przyjmuje się z reguły, że działalność państwowa koncentruje się na trzech podstawowych dziedzinach. Jedna z tych dziedzin to ustawodawstwo, druga to wymiar sprawiedliwości, a trzecia – administracja. Działalność ustawodawczą oraz wymiar sprawiedliwości można ściśle określić, natomiast za administrację uważa się pozostałą część działalności państwowej. Administracją jest wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości. Najczęściej za administrację państwową uważa się tę z podstawowych form działalności państwa, która polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy.
Administracja jest działalnością wykonawczo-zarządzającą, prowadzoną w państwie przez specjalny rodzaj organów: organy administracji państwowej (rządowej). Obok nich występują organy samorządu terytorialnego, którego rola nieustannie rośnie.
Prawem administracyjnym nazywamy zespół norm regulujących:
- strukturę i kompetencje organów administracji publicznej (rządowej i samorządowej)
- stosunki prawne powstające w toku wykonawczo-zarządzającej działalności tych organów.
Prawo administracyjne dość wyraźnie odróżnia się od innych gałęzi prawa i nie ma szczególnych trudności z ustaleniem, jakie normy prawne do niego należą. Całość przepisów składających się na prawo administracyjne można podzielić na trzy grupy:
- przepisy odnoszące się do struktury organów administracyjnych,
- przepisy regulujące tok działania organów administracyjnych,
- przepisy odnoszące się do sposobu załatwiania poszczególnych rodzajów spraw
Przepisy regulujące strukturę administracji i tok jej działania tworzą część ogólną prawa administracyjnego. Natomiast przepisy normujące sposób załatwiania poszczególnych rodzajów spraw należą już do części szczegółowej.
Działalnością administracyjną nazywa się w państwie w pewnym uproszczeniu wszystko to, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości. Działalność tą prowadzą organy administracji publicznej. Wśród nich wyróżnia się organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej.
Zależnie od przedmiotu działalności i jej zakresu, charakteru organu, składu i innych okoliczności, występuje kilka podziałów organów administracji. Odnoszą się one do organów administracji rządowej, a w części również do samorządu.
Ze względu na skład dzielimy organy administracji państwowej na:
- kolegialne
- jednoosobowe
Organ kolegialny składa się z pewnej liczby osób, a decyzje zapadają w nim zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Organem kolegialnym jest na przykład Rada Ministrów. Natomiast w skład organu jednoosobowego wchodzi jedna osoba, a decyzje zapadają jednoosobowo. Takim organem jest minister.
W aparacie administracyjnym państwa działają obydwa rodzaje organów. Organy kolegialne wykorzystuje się głównie, gdy sprawą o podstawowym znaczeniu jest dojrzałość podejmowanych decyzji, ich staranne wyważenie, ogólnie mówiąc, gdy chodzi przede wszystkim o merytoryczną i prawną trafność decyzji. Natomiast na tych odcinkach zarządu państwowego, gdzie najwcześniejsza jest szybkość działania i operatywność organu, decydująca o skuteczności administrowania – powoływane np. organy jednoosobowe.
Zarówno organy kolegialne, jak i jednoosobowe mają swoje wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, lecz prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji jest tu znacznie większe, natomiast w organach kolegialnych decyzja może być bardziej przemyślana i przed podjęciem poddana wszechstronnej analizie, ale właśnie wskutek tego działalność organów kolegialnych może okazać się nie dość sprawna.
Przy kształtowaniu struktury organów administracyjnych podejmowane są różne próby połączenia zalet obu rodzajów organów. W tym kierunku zmierza między innymi powoływanie ciał doradczych przy organach jednoosobowych (zespół doradców premiera, gabinet polityczny ministra itp.). Powołane grono ekspertów przedstawia jedynie analizy, formułuje opinie, którymi osoba pełniąca funkcję organu jednoosobowego nie jest związana. Zwiększa to jednak prawdopodobieństwo podjęcia właściwej decyzji.
Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji dzielą się na:
- centralne
- terenowe
Organami centralnymi są te organy administracji, które obejmują swoim działaniem teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Centralnymi organami są między innymi Rada Ministrów, ministrowie, Główny Urząd Statystyczny.
Organem terenowym nazywamy taki organ, którego kompetencje rozwijają się jedynie na określoną część terytorium państwa, odpowiadającą z reguły jednostce podziału administracyjnego (np. województwo).
Podział ten odnosi się w zasadzie do organów administracji państwowej, które mogą występować zarówno na szczeblu centralnym, jak i na szczeblach terenowych. Układ stosunków między organami administracyjnymi różnych szczebli opiera się na podporządkowaniu organu niższego szczebla organowi wyższego szczebla (np. urząd statystyczny w Gnieźnie – wojewódzki urząd statystyczny w Poznaniu – Główny Urząd Statystyczny w Warszawie).
Wśród organów administracyjnych odróżniamy także takie, które zajmują się zarządzaniem wszystkimi lub przynajmniej większą ilością dziedzin życia na danym terenie oraz takie, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu państwowego. Pierwsze z nich to:
- organy o kompetencji ogólnej,
- drugie to organy o kompetencji szczególnej.
Przykładem organu o kompetencji ogólnej jest wojewoda. Wykonuje on administrację
rządową na obszarze województwa. Sprawuje władzę administracji ogólnej, wraz z innymi organami administracji działającymi na terenie województwa. Wojewoda jest na terenie województwa przedstawicielem rządu. Należą do niego wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone dla innych organów. Wojewodę powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Wojewoda wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu wojewódzkiego. Przy wojewodzie działa kolegium, jako organ opiniodawczy i doradczy.


Jako przedstawiciele rządu:
- koordynuje działalność wszystkich organów administracji rządowej na terenie województwa,
- organizuje kontrolę wykonania zadań wyznaczonych przepisami przez wymienione organy,
- zapewnia współdziałanie jednostek organizacyjnych działających na obszarze województwa w zakresie utrzymania porządku publicznego,
- reprezentuje rząd na uroczystościach państwowych.
Organem o kompetencji szczególnej jest minister. Rada Ministrów składa się z Prezesa Rady Ministrów (premiera) i ministrów. Ponadto mogą być powołani wiceprezesi Rady Ministrów, a także przewodniczący określonymi przepisami komitetów (np. komitet integracji europejskiej). Premier i wicepremierzy mogą sprawować funkcje ministrów. Ministrowie kierują określonymi działaniami administracji rządowej, czy resortami, bądź wypełniają inne zadania powierzone im przez premiera. Zakres zadań ministrów resortowych określają ustawy, natomiast zadania pozostałych ministrów wyznacza premier. Rząd na wniosek premiera może uchylić rozporządzenie ministra. Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną. Stoi na czele całego systemu administracji rządowej.
Działalność organów administracji publicznej, prowadzona w celu zrealizowania stojących przed nimi zadań, przejawia się w kilku formach. Przez formę działania administracji należy rozumieć określony prawnie typ konkretnej czynności organu administracyjnego.
Znane są następujące formy działania administracji:
- stanowienie przepisów prawnych (tzn. aktów administracyjnych ogólnych, albo normatywnych)
- wydawanie aktów administracyjnych (tzn. aktów administracyjnych indywidualnych)
- zawieranie porozumień administracyjnych,
- zawieranie umów,
- prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej,
- wykonywanie czynności materialno – technicznych.
W pierwszej formie działania organ administracyjny ma prawo posługiwania się w swej działalności aktami normatywnymi, za pomocą, których ustanawia powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jakie to są akty i jaki jest zakres spraw, które mogą być przez organ przy ich pomocy regulowane - o tym decydują przepisy określające kompetencje organu. Organ stojący wyżej w hierarchii administracji rządowej-Rada Ministrów -wydaje, przede wszystkim rozporządzenia i podejmuje uchwały. Ministrowie wydają rozporządzenia i zarządzenia.
Druga forma stanowi podstawową formę prawną działania administracji. Większość konkretnych spraw, których załatwienie należy do zakresu zadań danego organu, jest rozstrzygana w postaci aktu administracyjnego. Kończy on postępowaniem administracyjne i stanowi załatwienie wniosku zainteresowanej osoby lub instytucji.
Porozumienie administracyjne występuje między organami, które nie są sobie podporządkowane, a więc, między którymi nie ma stosunku służbowej podległości (np. między dwoma wojewodami). Jest ono przydatne, gdy wchodzi w grę konieczność podjęcia i prowadzenia wspólnej działalności organizatorskiej w sprawach regulowanych prawem administracyjnym. Sankcję, która może być zastosowana w razie naruszenia porozumienia przez jedną ze stron, stanowią środki nadzorcze organów nadrzędnych.Wystepują jednak i takie porozumienia, w których zostaje skoordynowana działalność kilku organów w załatwieniu jednej sprawy.



Trzecia forma jest typową czynnością cywilnoprawną i ze względu na swą istotę stanowi w prawie administracyjnym element obcy, jest także wykorzystywana jako jedna z form działalności organów administracyjnych. Istotą umowy jest porozumienie dwóch lub więcej stron, które w danej sytuacji są prawie równorzędne. Umowa jest aktem dwustronnym, inaczej niż akt administracyjny. Wymaga do swego powstania zgodnej woli dwóch stron.
Kolejna forma, czyli prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej jest tzw. działalnością w formach niewładczych. Prowadząc tę działalność organy nie występują z pozycji władzy, jak przy wydawaniu aktów administracyjnych, lecz w podobnym charakterze jak organizacje społeczne. Działalność społeczno-organizacyjna ma wielkie znaczenie. Jest bowiem wiele poważnych zadań ciążących na organach administracyjnych, które nie mogą być wykonywane na innej drodze, jako że ustawa nie wskazuje konkretnych środków prawnych do ich realizacji.Działalność ta pobudza aktywność społeczną, wdraża ludzi do zespołowego działania i tworzenia na tej drodze wspólnych wartości.

Czynności materialno-techniczne są to wszelkie czynności faktyczne organu administracyjnego i jego funkcjonariuszy, wykonywane w toku urzędowania. W stosunku do właściwych czynności organu mają one charakter pomocniczy.Przykładem tych czynności jest prowadzenie akt i archiwów w urzędzie wojewódzkim, dokonywanie zestawień statystycznych przez urzędnika, zainkasowanie należności podatkowej czy doprowadzenie do poddania dziecka obowiązkowemu szczepieniu. Czynności te musza się opierać na podstawie prawnej (ustawie, akcie normatywnym pochodzącym od organu administracji, akcie administracyjnym).Wśród omawianych czynności możemy wyróżnić można dwie grupy:
-czynności dokonywane wewnątrz organu(sporządzenie sprawozdania, napisanie protokołu)
-czynności, z którymi organ administracyjny występuje na zewnątrz (czynności egzekucyjne, doprowadzenie dziecka do szkoły z zastosowaniem przymusu).
Działalność organów administracji publicznej- z prawnego punktu widzenia polega na wydawaniu decyzji załatwiających różne konkretne sprawy, należące do kompetencji danego organu.Decyzje te nazywamy aktami administracyjnymi.