Niewładcze formy działania administracji i ich prawna charakterystyka

Zgromadzenie różnych cech, które można przypisać administracji publicznej w każdym (przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu tego słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej definicji. Ja skupię się w tym rozdziale na najważniejszej pod względem rozpatrywanej kwestii, a mianowicie na władztwie administracyjnym. Dla uproszczenia wybrałem płaszczyznę podmiotową, chociaż niewątpliwie każdą cechę administracji można przetransponować na płaszczyznę przedmiotową, mówiąc odpowiednio o jej działaniu.

Działając w imieniu państwa, administracja publiczna może korzystać z przymusu państwowego i dysponować władztwem administracyjnym. Trzeba podkreślić, że w państwie prawnym możliwość ta wynika z samego prawa, a nie jest jakąś „przedprawną” cechą administracji publicznej, do której mają się dostosowywać regulacje prawne. Władztwo administracji publicznej istnieje dlatego, że tak postanowiło państwo w wydanych przez siebie normach. Wymiar władztwa jest więc zawsze określony przez przepisy prawa. Istotą władztwa jest to, że administracja publiczna jednostronnie decyduje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów. Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii, korzystają z domniemania legalności. Elementem tego władztwa jest możliwość zastosowania przymusu. Jest to jednak jedynie możliwość i administracja w państwie prawnym powinna rozwijać również formy niewładcze, w których przymus państwowy jest zbędny.

Kategorię pojęciową władztwa administracyjnego można więc przedstawić za pomocą skali. Na jednym jej biegunie można umieścić sytuacje, w których administracja publiczna i może, i ma obowiązek skorzystania ze swojego władztwa (np. decyzje nakładające obowiązki na obywateli), a na drugim biegunie sytuacje, w których władztwo administracyjne istnieje tylko „w tle”. Administracja publiczna podejmuje działania bez jego użycia i nawet bez bezpośredniej możliwości jego użycia (porozumienia, umowy, działania faktyczne), a władztwo może pojawić się dopiero na dalszym etapie realizacji zamierzeń, zaczętej przez taką formę działania.

Z władztwem administracyjnym jako cechą administracji publicznej łączy się zagadnienie podziału jej funkcji. Funkcje te występują w poszczególnych systemach państwowych w różnych konfiguracjach i proporcjach, dokładniej pokazujących podaną wyżej cechę stopniowalności władztwa administracyjnego.

W tym kontekście najważniejszy jest klasyczny już podział na administrację władczą (imperium) i na administrację niewładczą (zawiadowczą, tzw. gestię). Domeną administracji władczej jest korzystanie ze wspomnianego wyżej przymusu administracyjnego: polega ona na wydawaniu aktów jednostronnych, które muszą mieć gwarancje wykonalności w postaci przymusu. Typowym działaniem władczym jest więc na przykład wydanie decyzji podatkowej, decyzji o poborze do wojska lub decyzji wywłaszczeniowej. W tych wypadkach administracja publiczna nakłada obowiązek, którego niespełnienie może doprowadzić do zastosowania przymusu. Z kolei domeną administracji niewładczej jest działanie bez użycia przymusu, za pomocą środków, które w ogóle tego przymusu nie wymagają. Działaniem niewładczym jest więc na przykład organizowanie pomocy dla powodzian, zawieranie umów w sprawie zachowania czystości w mieście lub prowadzenie rejestrów.

Podział na działania władcze i niewładcze wydaje się ostry i jasny i na pierwszy rzut oka trudno jest znaleźć wyjątki, które powodowałyby jego zamazanie i tym samym utratę pełnej przydatności. Jednakże bliższa analiza tego podziału i niektóre zjawiska występujące obecnie w polskim ustawodawstwie, nakazują jego ostrożne stosowanie. Okazuje się bowiem, że w ramach działań, które uznajemy za władcze można zaobserwować stopniowanie władztwa, pozwalające wyodrębnić działania w pełni władcze i działania o władztwie ograniczonym. Do pierwszej grupy można zaliczyć formy należące do tradycyjnie rozumianej „policji administracyjnej”, obejmującej różnorakie działania reglamentacyjne, prewencyjne i represyjne, skierowane na zapewnienie realizacji przepisów prawa administracyjnego i na ochronę obywatela (zwłaszcza) bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do drugiej grupy należą te, za pomocą których administracja publiczna formułuje obowiązki (decyzja podatkowa). Do grupy następnej z kolei te, które są źródłem uprawnień (koncesja). W pierwszej grupie przymus administracyjny może być zastosowany bezpośrednio, w drugiej grupie jego zastosowanie może nastąpić pod określonymi warunkami, a w grupie trzeciej ma on charakter potencjalny i będzie realizowany wyjątkowo. Z kolei wobec działań uznawanych za niewładcze obowiązujące prawo wprowadza nieraz rozwiązania dające mimo wszystko przewagę organom nad drugą stroną stosunku prawnego, zwłaszcza tam, gdzie organ administracji publicznej występuje w sferze regulowanej prawem cywilnym w pozycji monopolisty. Tam praktycznie każde działanie tego organu można określić jako władcze. J. Zimmermann nie sądzi jednak, aby zjawiska te, zacierające ostrość omawianego podziału, miały oznaczać konieczność rezygnacji z jego używania . Jest on zawsze ważny o tyle, o ile pozwala na głębszą charakterystykę poszczególnych form.

Proporcje między obydwoma członami omawianego podziału, czyli między działaniami władczymi i niewładczymi, ulegają w ostatnim czasie zmianie. Zauważalny jest wzrost znaczenia form niewładczych polegających na stosowaniu konsultacji, negocjacji, mediacji oraz ekspertyz, a także na komputeryzacji procesu administrowania. Zaznacza się również duży udział różnego rodzaju działań nieformalnych. Nauka prawa administracyjnego powinna odpowiedzieć na pytanie, na ile zjawisko to jest prawidłowe, a na ile może powodować niebezpieczeństwo odchodzenia od zasad państwa prawnego. W każdym razie bowiem te nowe tendencje, które mogą być praktyczne i pożyteczne, nie powinny oznaczać odchodzenia od podstaw prawnych działania administracji publicznej. Powinno dziać się odwrotnie: prawo powinno nadążać za zmieniającymi się potrzebami i odpowiednio reagować na nowe zjawiska, porządkując je i regulując.

Przedstawiony tu podział ma jednak już w pewnym stopniu znaczenie historyczne, gdyż we współczesnym państwie prawa obie funkcje administracji ściśle zazębiają się i trudno je sobie całkiem przeciwstawić. Można na przykład zauważyć, że obie te funkcje występują w tych dziedzinach, w których realizacja celu publicznego łączy się z interesami podmiotów indywidualnych, albo w których wymogi bezpieczeństwa (także bezpieczeństwa technicznego) wymuszają władcze ingerowanie w dziedzinę, która sama jest pozostawiona swobodzie i inicjatywie podmiotów będących poza administracją. Jest tak na przykład w sprawach dotyczących podłączania budowanych nieruchomości do sieci kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych itd. Z jednej strony czynności te wymagają pozwolenia właściwego organu (działanie władcze), a z drugiej potrzebne są przy nich różnego rodzaju uzgodnienia i pertraktacje, wymagane przez prawo, ale również faktycznie niezbędne dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Zamiast podziału na imperium i gestię administracyjną, czy też oprócz niego, można więc obecnie wyodrębnić kilka funkcji administracji publicznej, które w każdym państwie powinny się uzupełniać, a ich wzajemne proporcje zależą od czynników ustrojowych i politycznych, a także od bieżących potrzeb państwa w dziedzinie administracji publicznej. Dalej więc istnieje funkcja władcza, która przybiera postać funkcji porządkowo-reglamentacyjnej, zwłaszcza w takich dziedzinach, jak administracja porządku publicznego, świadczenia osobiste lub rzeczowe, wywłaszczenia czy prawo o ruchu drogowym, pozwolenia, zakazy i nakazy. Obok niej należy wymienić funkcję administracji świadczącej, bardzo rozwiniętą w niektórych państwach, hołdujących zwłaszcza koncepcji państwa socjalnego. Jest to stosowanie różnych środków pomocy dla obywatela w sposób bezpośredni (zasiłki) lub pośredni, przez tworzenie urządzeń i instytucji potrzebnych obywatelowi (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, autostrady itd.). Oprócz tych funkcji można jeszcze wyróżnić funkcję kierującą, polegającą na popieraniu rozwoju i na kierowaniu całymi dziedzinami życia społecznego, gospodarczego i kulturalnego np. przez instrumenty zagospodarowania przestrzennego, wspieranie (w tym wspieranie finansowe) niektórych dziedzin gospodarki lub kultury itp. Warto też wspomnieć o funkcji właścicielskiej, w ramach której administracja publiczna wykonuje uprawnienia właścicielskie w stosunku do majątku publicznego, jaki pozostaje w jej dyspozycji.

Podział, o którym mowa, może posłużyć do jeszcze jednego rozróżnienia, które ma znaczenie w systemie prawnych form działania administracji publicznej. Można bowiem działania władcze nazwać jednostronnymi, co oznacza, że tylko administracja publiczna decyduje o treści danego działania. Druga strona stosunku prawnego może uczestniczyć w przygotowaniu danego działania (aktu) i może mieć w tym zakresie wiele uprawnień procesowych, jednak treść aktu w żaden sposób od niej nie zależy. Działania niewładcze mają natomiast zazwyczaj charakter dwustronny, co oznacza, że obie strony stosunku prawnego mają jednakowy lub względnie jednakowy wpływ na treść podejmowanego aktu.



RESZTA W ZAŁĄCZONYM PLIKU PDF