Subwencja ogólna dla jednostek samorządu terytorialnego

Spis treści:

1. Wstęp 3
2. Subwencja ogólna - charakterystyka i rodzaje 3
3. Subwencja wyrównawcza 5
4. Subwencja równoważąca 7
5. Część regionalna subwencji ogólnej 12
6. Część oświatowa subwencji ogólnej 16
7. Wpłaty na rzecz zwiększenia subwencji ogólnej 18
8. Podsumowanie 19
9. Bibliografia 21



1. Wstęp

Subwencja (łac. subventio - zapomoga) zgodnie z definicją jest to nieodpłatna i bezzwrotna pomoc finansowa udzielana najczęściej przez państwo jego podmiotom (np. jednostkom samorządu terytorialnego, ale także partiom politycznym) dla poparcia ich działalności. Powyższe wynika z konieczności zrównoważenia w pewnym stopniu poziomu dochodów poszczególnych gmin, powiatów i województw. Zróżnicowanie dochodowe poszczególnych samorządów jest bardzo duże, a zadania nałożone przez ustawy na poszczególne rodzaje samorządów są podobne, należy więc budować odpowiednie systemy, służące wyrównaniu możliwości finansowych pomiędzy silnymi w dochody podatkowe samorządami a tymi słabszymi finansowo. To zdanie przypisano właśnie subwencji ogólnej, która jest tematem niniejszej pracy.

2. Subwencja ogólna - charakterystyka i rodzaje

Subwencja ogólna jest źródłem dochodów samorządu gminnego określonym ustawami. Subwencja jest z jednej strony źródłem dochodu samorządów samorządów, z drugiej strony jest to także ustawowo określone świadczenie pieniężne Skarbu Państwa na rzecz poszczególnych samorządów. Świadczenie to ma charakter ogólny, bezzwrotny (co nie wyklucza zwrotu nienależnie pobranej subwencji), nieodpłatny, przymusowy. Uzyskanie subwencji zależy jednak od spełnienia określonych ustawowo warunków.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 7 wprowadza wewnętrzny podział subwencji ogólnej na część oświatową, wyrównawczą, równoważącą (dla gmin i powiatów) oraz regionalną (dla województw). W świetle zapisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego część wyrównawczą subwencji ogólnej dla gmin, powiatów jak i województw stanowi suma kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej. Natomiast część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów ustala się w wysokości stanowiącej sumę łącznej kwoty wpłat gmin (art. 29 ustawy) i powiatów (art. 30 ustawy) oraz łącznej kwoty uzupełniającej części wyrównawczej subwencji ogólnej. Część regionalna subwencji ogólnej dla województw ustalana jest w wysokości łącznej kwoty wpłat województw (art. 31 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego subwencja ogólna przysługuje wszystkim jednostkom samorządu terytorialnego, jednak nie każdej w równym stopniu, nie wszystkie gminy mają prawo do subwencji uzupełniającej (art. 20 ust. 9 ustawy). Podstawowe znaczenie w zakresie gwarancji konstytucyjnych ma art. 167 Konstytucji RP, w którym ustawodawca zapewnił jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Przy czym finansowanie zadań własnych musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania zdefiniowanego w ustawie. O przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decyduje rada gminy.
Globalna kwota subwencji ogólnej dla gmin jest corocznie ustalana jako "nie mniejsza niż 7,5% planowanych dochodów budżetu państwa", z czego 6,6% przeznaczane jest na zadania oświatowe, jak wynika z art. 12 ust. 1 i art 12a ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin. Tak wyliczona kwota powiększana jest ponadto o obowiązkowe wpłaty jednostek samorządu terytorialnego do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej. Wpłat takich dokonują gminy oraz powiaty, natomiast województwa dokonują podobnych wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej. Rozciągnięcie obowiązku dokonywania wpłat do budżetu państwa na wszystkie kategorie jednostek samorządu terytorialnego wynika z tego, że występują duże zróżnicowanie w tych jednostkach. Stworzono w ten sposób samorządowy system wyrównawczy. Istotny jest także fakt, że środki zgromadzone w ten sposób nie są przekazywane na potrzeby jednostek samorządu terytorialnego innego stopnia niż ten, z którego pochodzą, a więc nie jest dopuszczalne przeznaczenie wpłat np. pochodzących od gmin na potrzeby powiatów lub odwrotnie.

wykres 1 - dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu subwencji ogólnej (bez uwzględnienia części oświatowej) w latach 2003-2007

3. Subwencja wyrównawcza

Subwencja wyrównawcza jest podstawowym składnikiem subwencji ogólnej. Pełnią one funkcję pośrednią pomiędzy zadaniem równoważenia dochodów gmin w skali globalnej a próbą wyrównania dysproporcji w dostępie gmin do potencjalnych źródeł dochodów, prawo do jej otrzymywania mają gminy słabsze ekonomicznie, znajdujące się w gorszej sytuacji z punktu widzenia własnych dochodów podatkowych na 1 mieszkańca gminy w stosunku do średniej obliczanej dla ogółu gmin w kraju.
Sposób obliczania wysokości subwencji wyrównawczej uregulowany jest w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, dla gmin jest to art. 20 ustawy, dla powiatów art. 22, natomiast dla województw art. 24.

Gminy:
Kwota podstawowa jest jedną z części składowych subwencji wyrównawczej, otrzymać ją może gmina, a której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie - "wskaźnik G" jest mniejszy niż 92% wskaźnika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin w kraju - "wskaźnik Gg". Przy czym wskaźnik G obliczany jest poprzez podzielenie kwoty dochodów podatkowych danej gminy za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców gminy (tzn. przy ustalaniu kwoty subwencji na rok 2009r. brane są pod uwagę dochody gmin osiągnięte w 2007r.). Natomiast wskaźnik Gg obliczany jest poprzez podzielenie sumy dochodów podatkowych wszystkich gmin za rok poprzedzający rok bazowy przez liczbę mieszkańców kraju (wg stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy, w oparciu o dane GUS). Kwoty podstawowe należne poszczególnym gminom ustala się w następujący sposób (gdzie "Lm" oznaczać będzie liczbę mieszkańców, "S" kwotę należnej subwencji):
1. dla G<= 40% Gg; S=Lm{0,99[(0,4Gg-G)+(0,4197Gg)]};
2. dla 40%Gg>G<=75%Gg; S=Lm*{0,83[(0,75Gg-G)+0,1275Gg]};
3. dla 75%Gg>G<=92%Gg; S=Lm*0,75*(0,92Gg-G);
Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, w której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju, można obliczyć ją następująco (gdzie Ku - kwota uzupełniająca, Lg - liczba mieszkańców gminy, Zg - średnia gęstość zaludnienia w gminie, Zk - średnia gęstość zaludnienia w kraju):
Ku=0,17Gg*Lg*[(Zk-Zg)/Zk)]
Tak wyliczone i zsumowane kwoty części podstawowej i kwoty uzupełniającej stanowią część wyrównawczą części subwencji ogólnej dla gmin, przekazywanej gminom przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w 12 miesięcznych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca.

Powiaty:
Kwotę podstawową otrzymuje powiat, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w powiecie - wskaźnik "P" jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich powiatów - wskaźnik "Pp".
Wskaźniki P i Pp oblicza się analogicznie jak w przypadku wskaźników G i Gg, z tym, że odnoszą się one do powiatów. Wysokość należnej powiatowi kwoty podstawowej ustala się na podstawie wzoru (gdzie Lp - liczba mieszkańców powiatu, S - kwota subwencji):
S=0,9(Pp-P)*Lp
Kwotę uzupełniającą otrzymuje powiat, w którym wskaźnik bezrobocia w powiecie, obliczony jako iloraz stopy bezrobocia w powiecie i stopy bezrobocia w kraju - wskaźnik "B" jest większy od 1,1. Kwotę uzupełniającą oblicza się następująco:
1. dla B <=1,25; Ku=(B-1,1)*0,1Pp*Lp;
2. dla 1,25< B <=1,4; Ku=(B-1,25)*(0,25Pp+0,015Pp)*Lp;
3. dla B > 1,4; Ku=(B-1,4)*(0,4Pp+0,0525Pp)*Lp.

Województwa:
Kwotę podstawową otrzymuje województwo, w którym wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie - wskaźnik "W" jest mniejszy niż wskaźnik dochodów podatkowych dla wszystkich województw - wskaźnik "Ww". Oba te wskaźniki obliczane są analogicznie jak w przypadku gmin i powiatów. Wysokość należnej kwoty podstawowej oblicza jest ze wzoru:
S=0,72(Ww-W)
Kwota uzupełniająca przyznawana jest województwom, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Jej wysokość obliczana jest następująco (Lw - liczba mieszkańców województwa):
1. dla Lw=< 2mln Ku=2mln+0,5(Lw-1mln);
2. dla 2mln>Lw=< 2,5mln Ku=2,5mln+0,5(Lw-2mln);
3. dla Lw>2,5 mln Ku=2,75mln+0,5(Lw-2,5mln).

4. Subwencja równoważąca

Zgodnie z art. 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednym z elementów subwencji ogólnej jest subwencja równoważąca, którą mogą otrzymywać gminy oraz powiaty. Ogólna, łączna kwota subwencji równoważących wykorzystywana na potrzeby gmin powstaje głównie z wpłat gmin silnych finansowo, a także wpłat tych gmin, którym subwencja uzupełniająca nie jest wypłacana ze względu na wysoki wskaźnik G. Środki pieniężne tworzące część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin pochodzą zatem od gmin mających ponadprzeciętne dochody. Jest to mechanizm uzupełniania dochodów gmin o niższych dochodach ze środków pochodzących od pozostałych gmin. W świetle art. 21a powołanej ustawy, z łącznej kwoty części równoważącej subwencji ogólnej wydzielono 3 kwoty (w proporcji 50%, 25% i 25%), z których każda rozdzielana jest między gminy według określonych kryteriów, tzn:
1. 50% - gminy miejskie, w których wydatki na dodatki mieszkaniowe, wykonana w roku poprzedzającym rok bazowy, w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy, były wyższe od 80% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe wszystkich gmin miejskich, w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Wysokość tej kwoty ustalana jest następująco:
1.1. należy ustalić (z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku) wydatki na dodatki mieszkaniowe, wykonane w roku poprzedzającym rok bazowym i przeliczyć na 1 mieszkańca danej gminy;
1.2. należy wyliczyć różnicę pomiędzy wydatkami na dodatki mieszkaniowe*
w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy a 80% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe we wszystkich gminach per capita;
1.3. oblicza się kwotę nadwyżki wydatków na dodatki mieszkaniowe jako iloczyn różnicy wydatków wyliczonych w sposób określony w pkt. 1.2. i liczby mieszkańców gminy.
1.4. z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku oblicza się współczynnik udziału kwoty nadwyżki wydatków danej gminy (określonej w pkt. 1.3.) w łącznej kwocie nadwyżki wydatków gmin spełniających warunki otrzymania tej kwoty;
1.5. otrzymany współczynnik mnoży się przez kwotę stanowiącą 50% części równoważącej subwencji ogólnej;
1.6. jeżeli otrzymana kwota jest wyższa od kwoty nadwyżki wydatków określonych w pkt. 1.3., to wysokość kwoty należnej gminie jest równa kwocie nadwyżki wydatków obliczonej dla gminy w sposób określony w pkt.1.3., a pozostałe środki zwiększają rezerwę tworzoną w budżecie państwa, przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego;
1.7. jeżeli kwota obliczona w sposób opisany w pkt. 1.5. jest niższa od kwoty nadwyżki wydatków, o której mowa w pkt. 1.3., to wysokość kwoty należnej gminie jest równa kwocie obliczonej w sposób określony w pkt 1.5.
2. 25% - rozdzielana jest między gminy, na terenie których znajdują się wyłącznie wsie (gminy wiejskie) i gminy, na terenie których jedna z miejscowości posiada status miasta (gminy miejsko-wiejskie), w których wydatki na dodatki mieszkaniowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy, były wyższe od 90% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich w przeliczeniu na 1 mieszkańca tych gmin; wysokość tej kwoty, należnej gminie rozdziela się w następujący sposób:
2.1. analogicznie jak pkt. 1.2.,
2.2. należy wyliczyć różnicę pomiędzy wydatkami na dodatki mieszkaniowe
w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy a 90% średnich wydatków na dodatki mieszkaniowe we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiejskich w przeliczeniu na 1 mieszkańca;
2.3. analogicznie jak pkt. 1.3.
2.4. analogicznie jak pkt. 1.4.
2.5. otrzymany współczynnik mnoży się przez kwotę stanowiącą 25% części równoważącej subwencji ogólnej;
2.6. analogicznie jak pkt. 1.6.
2.7. analogicznie jak pkt. 1.7.
3. 25% - rozdzielana między gminy wiejskie i miejsko-wiejskie, w których suma dochodów za rok poprzedzający rok bazowy z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz dochodów z podatku rolnego i z podatku leśnego, w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy, jest niższa od 80% średnich dochodów z tych samych tytułów we wszystkich gminach wiejskich i miejsko-wiejskich w przeliczeniu na 1 mieszkańca tych gmin; wysokość tej kwoty ustala jest następująco:
3.1. dla danej gminy ustala się (z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku) sumę dochodów z wyżej wymienionych tytułów, w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy.
3.2. dla gmin spełniających warunku, do otrzymania tej kwoty składowej części równoważącej, oblicza się różnicę pomiędzy 80% średnich dochodów wszystkich gmin wiejskich i miejsko-wiejskich z ww. tytułów, w przeliczeniu na 1 mieszkańca tych gmin, a dochodami gminy z tych samych tytułów w przeliczeniu na 1 mieszkańca gminy;
3.3. oblicza się iloczyn różnicy dochodów wyliczonej zgodnie z pkt. 3.2. i liczby mieszkańców gminy (tzw. kwota dochodów do uzupełnienia);
3.4. z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku oblicza się współczynnik udziału dochodów do uzupełnienia danej gminy w łącznej kwocie dochodów do uzupełnienia gmin spełniających warunki do otrzymania omawianej kwoty;
3.5. analogicznie do pkt. 2.5.
3.6. analogicznie do pkt. 2.6.
3.7. analogicznie do pkt. 2.7.
Zasady ustalania części równoważącej subwencji ogólnej dla powiatów zostały określone w art. 23 ustawy. kwota ta ustalana jest w wysokości łącznej kwoty wpłat powiatów. obowiązane do wnoszenia takich wpłat są powiaty, w których wskaźnik P jest większy niż 110% wskaźnika Pp. dokonują one wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów. Sposób podziału tej subwencji między powiaty przedstawiony jest w art. 23a ustawy i wygląda następująco:
1. 9% - rozdzielana jest z uwzględnieniem wydatków na rodziny zastępcze, wykonanych w roku poprzedzającym rok bazowy, między powiaty, które w roku poprzedzającym rok bazowy nie były objęte obowiązkiem dokonywania wpłat lub dla których taka wpłata była ustalona w kwocie niższej niż 1 mln zł, jej podziału dokonuje się następująco:
1.1. dla powiatu spełniającego warunki do otrzymania tej kwoty należy ustalić kwotę wydatków na rodziny zastępcze wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy;
1.2. dla powiatów spełniających ww. warunki oblicza się sumę wydatków na rodziny zastępcze wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy;
1.3. z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku oblicza się współczynnik udziału wydatków danego powiatu, określonych w pkt. 1.1., w łącznej kwocie wydatków powiatów ustalonej zgodnie z pkt. 1.2.;
1.4. wysokość kwoty należnej powiatowi oblicza się jako iloczyn współczynnika udziału (pkt. 1.3.) i kwoty stanowiącej 9% części równoważącej subwencji ogólnej
2. 7% - rozdzielana jest między powiaty wskazane przez ministra właściwego do spraw pracy, w których w roku budżetowym nie działa powiatowy urząd pracy, a zadania tej jednostki są realizowane przez inny powiat, sposób podział tej kwoty jest następujący:
2.1. dla powiatu, w którym powiatowy urząd pracy obejmował swoim zasięgiem działania obszar przekraczający granice danego powiatu, oblicza się kwotę wydatków bieżących powiatowego urzędu pracy, wykonanych w roku poprzedzającym rok bazowy;
2.2. oblicza się liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze powiatów obsługiwanych przez jeden powiatowy urząd pracy w roku poprzedzającym rok bazowy;
2.3. dla powiatu, o którym mowa w pkt. 2.1. oblicza się kwotę wydatków bieżących powiatowego urzędu pracy, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, jako iloraz kwoty wydatków bieżących powiatowego urzędu pracy wyliczonej w sposób przedstawiony w pkt 2.1. i liczby mieszkańców, o której mowa w pkt. 2.2.;
2.4. dla powiatu spełniającego warunki do otrzymania kwoty stanowiącej 7% części równoważącej wysokość należnej kwoty oblicza się jako iloczyn liczby mieszkańców tego powiatu i kwoty wydatków na jednego mieszkańca, o której mowa w pkt. 2.3.;
2.5. jeżeli suma kwot obliczonych w sposób określony w pkt. 2.4. dla powiatów spełniających warunki jest wyższe od kwoty stanowiącej 7% części równoważącej i sumy kwot obliczonych dla wszystkich powiatów.
2.6. jeżeli suma kwot obliczonych w sposób określony w pkt. 2.4. dla powiatów spełniających warunki jest niższa od kwoty stanowiącej 7% części równoważącej nadwyżkę środków dzieli się w sposób określony a pkt 1.
3. 30% - rozdzielana jest między powiaty, w których długość dróg powiatowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca powiatu jest wyższa od średniej długości dróg powiatowych w kraju w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju; sposób podziału tej kwoty jest następujący:
3.1. dla powiatów spełniających warunki, niezbędne do otrzymania kwoty stanowiącej 30% części równoważącej, oblicza się różnicę między długością dróg powiatowych, w przeliczeniu na jednego mieszkańca powiatu, a średnią długością dróg powiatowych w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju;
3.2. oblicza się nadwyżkę długości dróg powiatowych w powiecie jako iloczyn różnicy pomiędzy długością dróg powiatowych wyliczoną w sposób określony w pkt. 3.1. i liczby mieszkańców powiatu.
3.3. oblicza się z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku, współczynnik udziału nadwyżki długości dróg powiatowych w powiecie, o której mowa w pkt. 3.2., w łącznej nadwyżce długości dróg powiatowych w powiatach spełniających ww. warunki uprawniające do otrzymania 30% kwoty części równoważącej;
3.4. wysokość kwoty należnej powiatowi oblicza się jako iloczyn współczynnika udziału, obliczonego w sposób przedstawiony w pkt. 3.3. i kwoty stanowiącej 30% części równoważącej subwencji ogólnej;
4. 30% - rozdzielana jest między miasta na prawach powiatu, w zależności od długości dróg wojewódzkich i krajowych znajdujących się w granicach miast na prawach powiatu; podziału tej kwoty dokonuje się w następujący sposób:
4.1. ustala się łączną długość dróg wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu w kraju;
4.2. oblicza się z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku współczynnik udziału długości dróg wojewódzkich i krajowych w granicach miasta na prawach powiatu w łącznej długości dróg wojewódzkich i krajowych w granicach miast na prawach powiatu w kraju, o której mowa w pkt. 4.1.;
4.3. wysokość kwoty należnej powiatowi oblicza się jako iloczyn współczynnika udziału, obliczonego w sposób określony w pkt. 4.2. i kwoty stanowiącej 30% części równoważącej subwencji ogólnej;
5. 24% - rozdzielana jest między powiaty, w których kwota planowanych dochodów powiatu na rok budżetowy jest niższa od kwoty planowanych dochodów powiatu w roku bazowym; sposób podziału tej kwoty jest następujący:
5.1. dla danego powiatu oblicza się kwotę planowanych dochodów powiatu na rok budżetowy jako sumę dochodów z tytułu części wyrównawczej subwencji ogólnej i poszczególnych kwot części równoważącej subwencji ogólnej, wymienionych w pkt. 1-4, pomniejszoną o ustaloną wpłatę z budżetu państwa;
5.2. dla danego powiatu oblicza się kwotę planowanych dochodów powiatu na rok bazowy jako sumę dochodów z tytułu części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej, pomniejszoną o planowaną wpłatę do budżetu państwa;
5.3. dla powiatu spełniającego warunki, do otrzymania kwoty stanowiącej 24% części równoważącej oblicza się różnicę między planowanymi dochodami obliczonymi w sposób określony w pkt. 5.1. a planowanymi dochodami, obliczonymi w sposób określony w pkt. 5.2.;
5.4. oblicza się łączną kwotę różnic dochodów obliczonych w sposób określony w pkt. 5.3.;
5.5. oblicza się, z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku współczynnik udziału różnicy, o której mowa w pkt. 5.3., w łącznej kwocie różnic, o której mowa w pkt. 5.4.;
5.6. współczynnik udziału, obliczony w sposób określony w pkt. 5.5., mnoży się przez kwotę stanowiącą 24% części równoważącej subwencji ogólnej;
5.7. jeżeli kwota obliczona w sposób określony w pkt. 5.6. jest wyższa od kwoty różnicy, o której mowa w pkt. 5.3., wysokość kwoty należnej powiatowi jest równa kwocie tej różnicy obliczonej w sposób określony w pkt. 5.3., a nadwyżkę środków dzieli się w sposób określony w pkt. 1;
5.8. jeżeli kwota obliczona w sposób określony w pkt. 5.6. jest niższa od kwoty różnicy, o której mowa w pkt. 5.3., wysokość kwoty należnej powiatowi jest równa kwocie obliczonej w sposób określony w pkt. 5.6.

5. Część regionalna subwencji ogólnej

Jedną z form subwencji dla województw jest tzw. część regionalna subwencji ogólnej (wprowadzona od dnia 01.01.2004r.). Ogólna, łączna suma tej subwencji powstaje w oparciu o środki przekazywane przez silne finansowo województwa, mające postać wojewódzkich wpłat wyrównawczych. Z założenia mają to być środki pieniężne umożliwiające prowadzenie skutecznej polityki rozwoju regionalnego. Konstrukcja tej subwencji jest bardzo skomplikowana, sposób ustalania jej wysokości opisuje art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Charakterystyczne jest to, że każda z kwot składających się na część regionalną rozdzielana jest między województwa według odmiennych reguł. W świetle postanowień art. 25 ustawy część regionalna złożona jest z pięciu kwot, z których każda pozostaje w określonej relacji procentowej do ogólnej kwoty tej części (20%, 40%, 10%, 15% i 15%).
1. 20% - dzielona miedzy województwa, w których stopa bezrobocia jest wyższa niż 110% średniej stopy bezrobocia w kraju. wysokość należnej województwu kwoty części regionalnej oblicza się następująco:
1.1. ustala się województwa spełniające ww. kryterium;
1.2. oblicza się (dla kraju) procentowy udział w ogólnej liczbie bezrobotnych liczby bezrobotnych w następujących przedziałach wiekowych:
I - do 24 lat;
II - 25-34 lat;
III - 35-44 lat;
IV - 45-54 lat;
V - 55 i więcej lat;
1.3. oblicza się dla każdego z uprawnionych województw procentowy udział w ogólnej liczbie bezrobotnych w tym województwie liczby bezrobotnych w poszczególnych przedziałach;
1.4. ustala się przedziały, w których procentowy udział liczby bezrobotnych w określonym wieku w ogólnej liczbie bezrobotnych jest większy niż ustalony dla kraju, odrębnie dla każdego przedziału, udział procentowy bezrobotnych w danym przedziale w ogólnej liczbie bezrobotnych;
1.5. ustala się przeliczeniową liczbę bezrobotnych w województwie dla poszczególnych przedziałów w następujący sposób:
1.5.1. dla przedziału I - obliczoną jako iloczyn wskaźnika 1,75 i liczby bezrobotnych w tym przedziale w województwie;
1.5.2. dla przedziału II - obliczoną jako iloczyn wskaźnika 1,65 i liczby bezrobotnych w tym przedziale w województwie;
1.5.3. dla przedziału III - obliczoną jako iloczyn wskaźnika 1,45 i liczby bezrobotnych w tym przedziale w województwie;
1.5.4. dla przedziału IV - obliczoną jako iloczyn wskaźnika 1,25 i liczby bezrobotnych w tym przedziale w województwie;
1.5.5. dla przedziału V - równą liczbie bezrobotnych w tym przedziale w województwie;
1.6. ustala się łączną przeliczeniową liczbę bezrobotnych, stanowiącą sumę ogólnych przeliczeniowych liczb bezrobotnych;
1.7. ustala się współczynnik udziału ogólnej przeliczeniowej liczby bezrobotnych w łącznej przeliczeniowej liczbie bezrobotnych;
1.8. współczynnik udziału obliczony dla danego województwa mnoży się przez wskaźnik 0,2 i łączną kwotę części regionalnej;
2. 40% - dzieli się między województwa, w których powierzchnia dróg wojewódzkich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa jest wyższa od powierzchni dróg wojewódzkich w kraju, w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju. Ustalanie należnej województwu kwoty z tego tytułu następuje w wyniku:
2.1. obliczenia (dla kraju) wskaźnika równego ilorazowi powierzchni dróg wojewódzkich i liczby mieszkańców kraju;
2.2. obliczenia dla danego województwa wskaźnika równego ilorazowi powierzchni dróg w województwie i liczby mieszkańców tego województwa;
2.3. ustalenia województw, dla których wskaźnik określony w pkt. 2.2. jest wyższy od wskaźnika określonego w pkt. 2.1.;
2.4. obliczenia dla województw ustalonych zgodnie z pkt. 2.3. sumy wskaźników, o których mowa w pkt. 2.2.;
2.5. wyliczenia (zgodnie z pkt. 2.3.) współczynnika udziału wskaźnika, o którym mowa w pkt. 2.2., w sumie wskaźników obliczonej zgodnie z pkt. 2.4.
2.6. współczynnik udziału obliczony dla danego województwa mnoży się przez wskaźnik 0,4 i łączną kwotę części regionalnej.
3. 10% - dzieli się między województwa, w których PKB w województwie, w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest niższy niż 75% PKB w kraju (per capita). Wysokość należnej województwu kwoty, stanowiącej 10% części regionalnej, oblicza się w następujący sposób:
3.1. ustala się województwa, w których PKB w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest niższy od 75% PKB kraju w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju;
3.2. oblicza się różnicę pomiędzy 75% PKB w kraju w przeliczeniu na jednego mieszkańca kraju a PKB w województwie w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa;
3.3. oblicza się (dla województw ustalonych wg pkt. 3.1.) sumę różnic, o których mowa w pkt. 3.2.;
3.4. oblicza się współczynnik udziału różnicy, o której mowa w pkt. 3.2. w sumie różnic obliczonej zgodnie z pkt. 3.3.
3.5.współczynnik udziału obliczony dla danego województwa mnoży się przez wskaźnik 0,1 i łączną kwotę części regionalnej.
4. 15% - dzieli się między województwa z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne kolejowe przewozy pasażerskie, wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy. wysokość tej kwoty ustalana jest następująco:
4.1. dla danego województwa oblicza się wydatki bieżące na regionalne kolejowe przewozy pasażerskie, wykonane w roku poprzedzającym rok bazowy;
4.2. oblicza się sumę wydatków, określonych w pkt. 4.1. wszystkich województw;
4.3. dla danego województwa oblicza się, z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku, współczynnik udziału wydatków województwa, o których mowa w pkt. 4.1., w sumie wydatków, o której mowa w pkt. 4.2.;
4.4. współczynnik udziału, obliczony w sposób określony w pkt. 4.3. mnoży się przez wskaźnik 0,15 i łączną kwotę części regionalnej.
5. 15% - dzieli się między województwa, w których kwota planowanych wydatków na rok budżetowy z tytułu części wyrównawczej i pozostałych kwot wchodzących w skład części regionalnej subwencji ogólnej, pomniejszona o planowaną wpłatę do budżetu państwa, jest niższa od kwoty planowanych na rok bazowy dochodów z tytułu części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej, pomniejszonych o planowaną wpłatę do budżetu państwa.

Wysokość należnej województwu takiej kwoty oblicza się następująco:
5.1. ustala się województwa, w których dochody planowane na rok budżetowy są niższe od dochodów planowanych na rok bazowy;
5.2. oblicza się sumę różnic między dochodami planowanymi na rok budżetowy a dochodami planowanymi na rok bazowy;
5.3. oblicza się, z dokładnością do dziesiątego miejsca po przecinku, współczynnik udziału różnicy obliczonej dla danego województwa, w sumie różnic, o której mowa w pkt. 5.2.
5.4. współczynnik udziału, obliczony w sposób określony w pkt. 5.3. mnoży się przez wskaźnik 0,15 i łączną kwotę części regionalnej subwencji ogólnej dla województw;
5.5. jeżeli kwota obliczona zgodnie z pkt. 5.4. jest wyższa od różnicy między dochodami województwa planowanymi na rok budżetowy a dochodami planowanymi na rok bazowy, to wysokość należnej województwu kwoty jest równa tej różnicy, a nadwyżkę środków dzieli się między wszystkie województwa z uwzględnieniem wydatków bieżących na regionalne kolejowe przewozy pasażerskie, wykonanych w roku poprzedzającym rok bazowy;
5.6. jeżeli kwota obliczona w sposób określony w pkt. 5.4. jest niższa od różnicy między dochodami województwa planowanymi na rok budżetowy a dochodami planowanymi na rok bazowy, wysokość należnej województwu kwoty jest równa kwocie obliczonej w sposób określony w pkt. 5.4.

6. Część oświatowa subwencji ogólnej

Zgodnie z art. 27 i 28 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego łączna kwota części oświatowej dla wszystkich jednostek jest ustalana corocznie w ustawie budżetowej, oznacza to, że kwota taka może ulegać określonym corocznym zmianom i mieć określony wpływ na sposób realizacji zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej odlicza się 0,6% na rezerwę tej części. Od roku 2009 rezerwa ta ma wynosić 0,25% części oświatowej.
Szczegółowy tryb podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Podziału części oświatowej, po odliczeniu rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dokonuje się według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22.12.2008r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2009 (Dz.U. z 2008r. nr 235 poz. 1588). Podziału części oświatowej dokonywano z uwzględnieniem:
1. finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego;
2. dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne;
3. finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem doradztwa metodycznego;
4. finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem;
5. dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom;
6. dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi;
7. finansowania wydatków związanych z realizacją czwartej godziny zajęć wychowania fizycznego dla uczniów klas V i VI szkoły podstawowej oraz uczniów gimnazjum;
8. finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych;
9. finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci;
10. finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego część oświatową subwencji ogólnej w ratach miesięcznych w terminie do 25 dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc wypłaty wynagrodzeń.


wykres 2 - dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu subwencji na zadania oświatowe w latach 2003-2007r.

7. Wpłaty na rzecz zwiększenia subwencji ogólnej

Dokonywanie przez jednostki samorządu terytorialnego wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej jest związane z systemem wyrównywania dochodów w wyniku redystrybucji środków między tymi jednostkami (system poziomego wyrównywania dochodów).
Zgodnie z art. 29 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego gminy, w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg, obowiązana są dokonywać wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców gminy przez kwotę wynoszącą:
- 20 % nadwyżki wskaźnika G ponad 150% wskaźnika Gg (dla gmin, w których wskaźnik G nie jest większy niż 200% wskaźnika Gg);
- 10% wskaźnika Gg, powiększoną o 25% nadwyżki wskaźnika G ponad 200% wskaźnika Gg (dla gmin, w których wskaźnik G jest większy niż 200% i nie większy niż 300% wskaźnika Gg);
- 35% wskaźnika Gg, powiększoną o 30% nadwyżki wskaźnika G ponad 300% wskaźnika Gg (dla gmin, w których wskaźnik G jest większy niż 300% wskaźnika Gg).
Począwszy od 1 stycznia 2004r. do wnoszenia takich wpłat obowiązane są również powiaty, w których wskaźnik P jest większy niż 110% wskaźnika Pp. Dokonują one wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów. Kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców powiatu przez kwotę wynoszącą:
- 80% nadwyżki wskaźnika P ponad 110% wskaźnika Pp (dla powiatów, w których wskaźnik P nie jest większy niż 120% wskaźnika Pp);
- 8% wskaźnika Pp, powiększoną o 95% nadwyżki wskaźnika P ponad 120% wskaźnika Pp (dla powiatów, w których wskaźnik P jest większy niż 120% i nie większy niż 125% wskaźnika Pp);
- 12,75% - wskaźnika Pp, powiększoną o 98% nadwyżki wskaźnika P ponad 125% wskaźnika Pp (dla powiatów, w których wskaźnik P jest większy niż 125% wskaźnika Pp).
Również od 1 stycznia 2004r. województwa zobowiązane są do dokonywania określonych wpłat do budżetu państwa (z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw). Obowiązek ten dotyczy województw, w których wskaźnik W jest większy niż 110% wskaźnika Ww. Kwotę rocznej wpłaty oblicza się, mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:
- 80% nadwyżki wskaźnika W ponad 110% wskaźnika Ww (dla województw, w których wskaźnik W nie jest większy niż 170% wskaźnika Ww);
- 48% wskaźnika Ww, powiększoną o 95% nadwyżki wskaźnika W ponad 170% wskaźnika Ww (dla województw, w których wskaźnik W jest większy niż 170% wskaźnika Ww).

8. Podsumowanie

W przedstawionej pracy krótko scharakteryzowano poszczególne rodzaje subwencji ogólnej, formy w jakich trafia ona do budżetów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, zarówno na poziomie gmin, jak i powiatów oraz województw. Temat ten jest niezwykle złożony i praktycznie rzecz biorąc nie sposób go wyczerpać. Mimo wszystko podjęto próbę omówienia sposobów tworzenia poszczególnych elementów składających się na subwencję ogólną, co niewątpliwie również udowodniło jak ważna jest to pozycja po stronie dochodów własnych wszystkich szczebli jednostek samorządu terytorialnego. Skomplikowane algorytmy i wzory obliczania kwot przysługujących samorządom, opisane w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz rozporządzeniach mają na celu takie rozdysponowanie tych kwot, aby (w miarę możliwości) stworzyć maksymalnie sprawiedliwy podział, dzięki któremu gminy, a tym samym województwa i powiaty mogły bez przeszkód realizować zadania im powierzone.



Bibliografia:

ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008r, nr 88, poz. 539);
Borodo A. Samorząd terytorialny - system prawnofinansowy, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006;
Finanse samorządu terytorialnego, pod red. prof. Waldemara Michny, WSUiB 2003;
Gilowska Z. System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce, Municipium, Warszawa 1998r.;
Finanse samorządowe 2008, pod red. Cezarego Kosikowskiego, wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2008;
Budżety jednostek samorządu terytorialnego w latach 2003-2007, GUS (www.stat.gov.pl);
Mały Rocznik Statystyczny (lata 2004-2008) Budżet Państwa, GUS (www.stat.gov.pl);
Konstytucja RP (Dz.U. z 1997r. nr 78 poz. 483);
Wernik A., Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007;
ustawa o finansowaniu gmin (Dz. U. z 1998r. nr 30 poz. 164);
ustawa budżetowa na 2009r. (www.mf.gov.pl);
rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22.12.2008r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz.U. z 2008r. nr 235 poz. 1588);