Ekonomika sektora publicznego
1. Kategoria potrzeb zbiorowych
Działalność gosp. Człowieka ma na celu zaspokojenie jego potrzeb. Kategoria potrzeb ludzkich stanowi centralny element teorii ekonomii oraz pierwotny motyw gospodarczej aktywności człowieka. Potrzeba jest pożądaniem wartości użytkowych (dóbr i usług) wynikającym z osiągniętego rozwoju gosp. i kulturalnego ludzkości. Pożądanie przejawiają zarówno jednostki, jak też grupy społeczne i całe społeczeństwo. Potrzeby ludzkie mają charakter nieograniczony co oznacza że na coraz wyższym poziomie rozwoju gosp. społecznego i kulturalnego pojawiają się nowe rodzaje potrzeb. Wzrost tych potrzeb wywołany jest postępem technicznym, organizacyjnym, naukowym, zmianami politycznymi. Wraz z rozwojem materialnego dobrobytu społeczeństwa, wzrasta znaczenie tzw potrzeb wyższego rzędu (np. potrzeby kulturalne). Prawo ograniczonych możliwości zaspokajania potrzeb ludzkich ma charakter względny i ogólny, gdyż stopień zaspokajania potrzeb poszczególnych jednostek lub grup społecznych może być bardzo zróżnicowany. Dla stopnia zaspokajania potrzeb jednostki ważne są przyjęte kryteria wyboru rodzaju potrzeb i poziomu ich zaspokajania. Na poziom zaspokajania potrzeb na wpływ także państwo oraz władze samorządowe. Naturalne cechy niektórych potrzeb powodują, że nie mogą być one zaspokajane inaczej niż w sposób zbiorowy np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, administracja państwowa, ochrona sanitarna, oświetlenie ulic, korzystanie z dróg publicznych. Cechą charakterystyczną tego rodzaju potrzeb jest to, że ich odbiorcą jest społeczeństwo jako całość lub grupa ludzi. Zaspokajanie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza zaspokojenie potrzeb indywidualnych. Wybór zakresu i rodzajów potrzeb indywidualnych, które są finansowane z funduszy publicznych jest wypadkową wielu czynników, w tym zwłaszcza: istniejącego w danym kraju systemu ekonomicznego, realizowanej doktryny społecznej, poziomu rozwoju ekonomicznego kraju, poziomu rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa. O istnieniu potrzeb zbiorowych decyduje, więc obiektywny fakt istnienia społeczeństwa oraz instytucji, które są jego wytworem.
2. Dobro publiczne a dobro społeczne
W gospodarce możemy wyróżnić dwa sektory: publiczny i prywatny, a także dwa rodzaje dóbr: publiczne i prywatne. Dobra prywatne nabywane są przez poszczególne gospodarstwa domowe. Dobra publiczne charakteryzują się następującymi cechami: jednocześnie korzysta z nich wiele osób; konsumpcja dobra przez jedną osobę nie zmniejsza dostępnej ilości tego dobra dla innych osób; nikogo nie można wykluczyć z korzystania z tego dobra; nabywcy brakuje motywacji do płacenia za to dobro gdyż może je nabywać (konsumować) za darmo; z dobrami publicznymi wiążą się pewne efekty zewnętrzne czyli dobra te są społecznie pożądane lub niepożądane a więc należy ich konsumpcję zwiększyć lub ograniczyć. Czyste dobra publiczne (wszystkie 5 cech) zawsze finansowane z budżetu państwa. Natomiast część dóbr w zależności od doktryny, polityki gospodarczej może finansowana być ze środków publicznych lub prywatnych. Dobra takie często określane są jako społeczne lub społeczno pożądane. Czyste dobra publiczne(społeczne): ochrona narodowa, środowiska, drogi, mosty i parki, ochrona zdrowia i edukacja. Dobra publiczne i prywatne: oświata, służba zdrowia.
3. Kryteria stosowane przy odróżnieniu dobra publicznego od prywatnego to:
-Użyteczność (kryterium społeczne)- występuje zasadnicza różnica między korzyściami, które daje dobro prywatne a jakie d. publiczne. Korzyści z dobra prywatnego ograniczają się najczęściej do jednej osoby, niekiedy kilku. Jeżeli jedna osoba korzysta z tego dobra (samochód). Inaczej jest w przypadku transportu publicznego. W dostępie dóbr publicznych rywalizacja nie istnieje tzn fakt korzystania jednego człowieka z danego dobra nie umożliwia korzystania z tego samego dobra przez innego człowieka (jezioro, park).
-Odpłatność (kryterium ekonomiczne)- o tym czy dobro ma charakter publiczny czy prywatny decyduje źródło odpłatności. Dobrami publicznymi są te dobra, które są finansowane przez budżet państwa, samorządy lub inne fundusze publiczne. Dla odbiorców tych dóbr oznacza to że są one bezpłatne lub za częściową opłatą. Ta cecha dóbr publicznych powoduje ostre kontrowersje wśród ekonomistów i polityków. W ten sposób dobra publiczne pozostają w sprzeczności z dobrami prywatnymi. Sprzeczność ta polega na tym że konsumpcja dóbr publicznych automatycznie ogranicza konsumpcję dóbr prywatnych.
4. Metody racjonalizacji wydatków publicznych.
Podstawowym narzędziem kształtowania wydatków publicznych jest ich planowanie. Konieczność planowania wydatków publicznych wynika z samej gospodarki środkami publicznymi, która wymaga przyjęcia planowych dochodów i wydatków w formie ustawy. Plany wydatków publicznych stanowią integralną część budżetu państwa, samorządowych, publicznych funduszy celowych. Kształtowanie wydatków publicznych dokonuje się przez planowanie (jako zew forma tego procesu). W istocie chodzi o to co jest podstawą kształtowania wydatków publicznych czyli jakie szczegółowe kryteria można zastosować oraz jak te kryteria mają się do podstawowego kryterium, którym zawsze jest efektywność wykorzystania środków publicznych. Jedną z metod kształtowania wydatków publicznych jest metoda historyczna- wydatki publiczne danego okresu fiskalnego są zdeterminowane poziomem i strukturą wydatków publicznych w okresach poprzednich. Ma ona wiele zalet, a wynikające trudności nie polegają wyłącznie na nieograniczoności potrzeb, lecz także na tym, że wyrażanie preferencji obywateli jest poddawane silnym wpływom psychologicznym. Inna metoda wydatkowania środków publicznych to obiektywne kryterium, do którego należą: -liczba ludności, jej struktura, wg płci, wieku, wykształcenia, miejsca zamieszkania, gęstości zaludnienia; - stan środowiska naturalnego wyrażający się w parametrach czystości powietrza, wód, jakości gleby, ukształtowania terenu i klimatu; -stan infrastruktury gospodarczej i społecznej, sieć dróg, liczba mieszkań, szkół, szpitali; -stan rozwoju gospodarczego wyrażający się w poziomie i zmianach produkcji, usługach, stopie bezrobocia. W przypadku wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług (edukacja, ochrona zdrowia, kultura) zastosowanie metody kształtowania ich na podstawie potrzeb, której odmianą jest metoda popytowa może pozostawać w kolizji z istniejącą bazą wytwarzanych usług. W związku z tym jako sposób kształtowania wydatków publicznych można stosować metodę podażową. Polega ona na tym, że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą bazą materialną i kadrową. Narzędziem racjonalizacji wydatków publicznych są kontrakty zawierane między dysponentami środków publicznych a podmiotami wytwarzającymi dobra publiczne. Zastosować można również metodę ekspertów, w której specjaliści z danych dziedzin kształtują wydatki publiczne na podstawie swojej wiedzy oraz stanu danej dziedziny w kraju czy regionie.
5. Podobieństwa i różnice między budżetowaniem przyrostowym a budżetowaniem zerowym.
Metoda przyrostowa jest najczęściej stosowaną metodą budżetowania. Polega ona na wykorzystaniu danych historycznych. Proces ten rozpoczyna się od wartości zaewidencjonowanych w ubiegłych okresach, a następnie koryguje się je o odchylenia, które powstają w trakcie realizacji budżetu oraz dodaje się inne wskaźniki, które powstają w wyniku zmian wielkości ekonomicznych (inflacja, wzrost wynagrodzeń, zmiany kursów walut, zmiany w polityce cenowej przedsiębiorstwa), które mogą nastąpić w przyszłości. Jest ona jednak efektywna tylko w przypadku stabilnych firm, które działają przez cały czas w tym samym otoczeniu. Metoda przyrostowa jest metodą najszybszą i najprostszą tworzenia budżetu, gdyż polega jedynie na wykorzystaniu budżetu z poprzedniego okresu i skorygowaniu go poprzez niektóre składniki. Metoda przyrostowa posiada również kilka poważnych wad, np.: powtarzanie błędów okresów poprzednich, zbyt duży wpływ układów i powiązań personalnych występujących wśród osób odpowiedzialnych za tworzenie budżetów, marnotrawstwo zasobów przedsiębiorstwa. Metoda budżetowania ,,od zera” polega na szacowaniu wielkości budżetowych dla okresu przyszłego zakładając, że procesy i programy realizowane przez podmiot rozpoczynają się po raz pierwszy. Proces budżetowania ,,od zera" składa się z: 1.Tworzenie pakietów decyzyjnych uwzględniających charakter ośrodka odpowiedzialności i jego cele.2Ocena pakietów wyjściowych i tworzenie pakietów alternatywnych.3Ułożenie według stopnia ważności pakietów decyzyjnych na podstawie analizy kosztów i korzyści w ramach danego obszaru działania oraz całego przedsiębiorstwa.4Rozdysponowanie zasobów w sposób odpowiadający priorytetom.
Metoda ,,od zera" w odróżnieniu od metody ,,przyrostowej”: odrzuca dane historyczne, systematycznie porównuje istniejące działania z alternatywnymi możliwościami angażowania zasobów, dokładnie precyzuje konsekwencje decyzji poszczególnych działań, wykorzystuje warianty planowe, jest stosowana w dynamicznie rozwijających się przedsiębiorstwach. Metoda budżetowania ,,od zera" jest metodą najbardziej odpowiednią dla przedsiębiorstw handlowych, które wymagają szybkiego i ciągłego dostosowywania się do zmieniających się warunków na rynku.
6. Istota usług publicznych w zadaniach gminy
Zadania gminy mają charakter zadań publicznych. Wynika to z przepisów prawa i stanowi wyraz decentralizacji państwa, czyli przekazania kompetencji, świadczenie usług publicznych (komunalnych) w gminie i ma charakter obligatoryjny i fakultatywny. W pierwszym przypadku gmina zapewnia mieszkańcom i innym użytkownikom usługi elementarne, z których nie może zrezygnować i musi na to posiadać odpowiednie środki finansowe w swoim budżecie. W przypadku usług fakultatywnych, ich zakres jest zdeterminowany potrzebami gminy oraz jej możliwościami finansowymi, a wybór sposobu ich realizacji należy do organów gminy. Wykonywanie usług publicznych obejmuje jeszcze usługi z zakresu administracji rządowej na podstawie umowy lub za ich zgodą w drodze porozumienia.
7. System świadczenia usług komunalnych
Z istoty samorządu terytorialnego wynika odpowiedzialność gminy za dostarczanie usług publicznych. Dotyczy to usług o charakterze użyteczności publicznej, których świadczenie jest obowiązkiem gminy. Oznacza to że na gminę spada odpowiedzialność za zorganizowanie procesu zaspokajania określonych potrzeb mieszkańców, czyli zapewnienie i dostarczenie odpowiedniej podaży i jakości usług komunalnych. Drugim typem odpowiedzialności w procesie świadczenia usług jest konieczność bezpośredniego wykonywania usług. Typ ten możemy nazwać modelem samowystarczalnym, opierającym się na założeniu, że jednostki komunalne mogą równie dobrze prowadzić działalność w sferze usług jak inne podmioty gospodarcze. W takim modelu gmina pełni funkcje inicjatora, kontrolera, producenta usług, odpowiedzialna jest więc za ich pełne lub częściowe finansowanie. Kolejny model to model mieszany, który najczęściej stosowany jest w praktyce gospod, a jego kształt wynika z miejscowego uwarunkowania, założeń polityki rozwoju gminy, możliwości finansowe. Zaletą tego modelu jest eliminacja ryzyka przekształceń i swoiste bezpieczeństwo w realizacji usług, nie wyklucza wyborów racjonalnych. Model ten występuje przeważnie w dużych i średnich miastach, w których skala zadań i stopień złożoności urządzeń infrastrukturalnych uzasadnia w dużym stopniu jego wyższość. Sposoby wyraźnie rynkowe i samowystarczalne świadczenia usług spotykane są w gminach małych i średnich miast.
8. Formy organizacyjno- prawne funkcjonowania usług publicznych.
Rozwiązania prawne dopuszczają pełną swobodę w wyborze rozwiązań instytucjonalnych organizacyjno prawnych, w procesie świadczenia usług publicznych. Są to techniki powierzania obowiązku wykonywania określonej usługi wybranemu podmiotowi oraz zasady i konkretne ustalenia związane z podjęciem się takiego zadania. Wyróżniamy kilka takich technik min: kontraktowanie (polega na powierzaniu realizacji usług publicznych na podstawie umowy wybranemu przez gminę podmiotowi; zlecenie może być wykonane przez osoby prywatne i przeds. pryw; występuje gdy nie ma odpłatności lub jest ona częściowa), koncesjonowanie (odmiana kontraktowania, nadanie prawa któremu udzielana jest koncesja firmie prywatnej, która wybierana jest na zasadzie ściśle określonej procedury koncesyjnej; źródłem finansowania podaży usług jest konsument usługi), dzierżawa majątku publicznego (wykonawca nie ponosi odpowiedzialności za działalność inwestycyjną, która spada na gminę, rozwiązanie pośrednie przy wiodącej roli własności gminnej, dzierżawca prowadzi działalność gosp. ponosząc odpowiedzialność za utrzymanie powierzonego majątku w należytym stanie technicznym, kwestie finansowe zawarte są w umowie dzierżawy- czynsz i zasady korzystania z majątku, dzierżawcą jest osoba prywatna lub podmiot mieszany z udziałem kapitału prywatnego); leasing (przekazanie prawa do korzystania i uzyskiwania korzyści z użytkowania składnika majątkowego za określoną opłatą, zbliżony do dzierżawy ale po spłacie ostatniej raty prawo własności majątku przechodzi na rzecz spłacającego); holding komunalny(stanowi grupę spółek w której wiodącą wpływa na działalność spółek pozostałych, realizując cele, poprawia efektywność działania, wzmacnia kapitał, zwiększa aktywność pracowników).
9. Istota gospodarowania majątkiem publicznym w gospodarstwach samorządów.
Samorząd terytorialny uzyskał majątek w celu korzystania z niego dla realizacji swoich zadań, o charakterze administracyjnym, gospodarczym. Deficytowość majątku wynika z wielu powodów, a najważniejsze to: zaniedbania i brak należytej troski o stan techniczny, niedoinwestowanie w przeszłości, polityka cenowa związana ściśle z racjami społecznymi. Majątek komunalny może również przynosić zysk, gdyż pewna część służy bezpośredniemu wydzierżawieniu. W gestii gminy znajduje się majątek dzięki któremu wykonywane są inne zadania lub podejmowana jest działalność wykraczająca poza obszar użyteczności publicznej. W pierwszym przypadku ze względu na reżim prawny występują pewne ograniczenia w zakresie ich zbywania; w drugim istnieje swobodny obrót na zasadzie prawa cywilnego. Z istoty własności komunalnej wynika funkcja posiadania i dysponowania rzeczami, które rzutują na dwie konieczności:- eksploatacja obiektów majątku, -rozbudowa istniejących, budowa nowych. Generalną zasadą jest obowiązek osób uczestniczących w zarządzaniu majątkiem komunalnym do zachowania szczególnej staranności przy wykonaniu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i sprawowania nad nim ochrony. Inna zasada to ta, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Wprowadzone zostały określone ograniczenia wynikające z samej natury mienia komunalnego.
10. Cechy przekształceń sektora komunalnego realizującego usługi publiczne
Budżetyzacja- wybór tendencji gdzie ucieka się od podatku od wzrostu wynagrodzeń, traktowaniu zakładów budżetowych jako formy przejściowej i stosunkowo bezpiecznej. Struktury budżetowe i poza budżetowe objęły około połowę przekształconych przedsiębiorstw, jednak jedynie część została definitywnie sprecyzowana. Niektóre rozpoczęły działalność w formie mieszanej (publiczno prywatnej) lub prywatyzacji części (leasing, dzierżawa), inne zaś przekształcono w słabsze formy gospodarki budżetowej.
Komercjalizacja jest wprowadzona mocą ustawy o gospodarce komunalnej. W wyniku jej pozostałe przedsiębiorstwa komunalne zostały przekształcone obligatoryjnie w spółki prawa handlowego. W przeciwieństwie do spółki w zakładzie budżetowym mamy do czynienia z rozdzieleniem działalności bieżącej i rozwojem. S-ka kapitałowa jest instytucją, której celem jest generowanie zysku. Zakład budżetowy posiada samodzielność a s-ka stanowi niezależny od gminy byt prawny. Zakład taki może być użyteczny w dużych i średnich miastach, gdzie zachodzi szybka realizacja niektórych usług lub zachowanie kontroli nad zadaniem publicznym. Proces przekształcania przedsiębiorstw komunalnych odznaczał się powolnym tempem, a zmiany okazały się płytkie i powierzchowne. Istotny wpływ miały czynniki: rozwiązania prawne, opór załogi, brak woli politycznej i koncepcji przekształceń, niedostatek kapitału, szczupłość technik prywatyzacji. Procedury przekształceń były długotrwałe i często konfliktogenne gdyż naruszały dotychczasowe interesy.
11. Programowanie budżetowe, metody budżetowania.
Programowanie budżetowe- podejście do planowania budżetów, gdzie przyjęto założenie że wydatkowanie publiczne musi być poddane nowoczesnym procedurom wynikającym z teorii i praktyki zarządzania. Metody: Planing- Programming- Budgeting Syste (PPBS), Rationalisations des Choin Budgetaires (RCB), Cost- Benefis Analysis, Zero- Base Budgeting (ZBB)-(metoda ta eliminuje słabe strony wcześniejszych metod, a w szczególności trudności oderwania się od przeszłości, metoda ta ma dwie fazy:1. przygotowanie pakietów decyzyjnych, 2. ustalenie hierarchii pakietów decyzyjnych na podstawie analizy kosztów i korzyści oraz na podst. innych subiektywnych przesłanek; ustalenie podziału środków w sposób odpowiadający tym priorytetom; ważne są pakiety decyzyjne).
12. Co uwzględnia się w planowaniu popytowym i podażowym
W przypadku wydatków publicznych na wytwarzanie określonych usług (edukacja, ochrona zdrowia), zastosowanie metody kształtowania ich na podstawie potrzeb, której odmianą jest metoda popytowa, może pozostawać w kolizji z istniejącą bazą wytwarzania usług. W związku z tym jako 1 sposób kształtowania wydatków publicznych można stosować met. podażową, która polega na tym że środki publiczne mogą być alokowane zgodnie z istniejącą bazą materialną i kadrową. Podejście to jest wyrazem stosowania zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu wydatków publicznych
13. Istota mechanizmu alokacji dobra publicznego a dobra prywatnego
Przy wytwarzaniu i alokacji dobra prywatnego konsumenci płacą taką samą cenę i aby osiągnąć większą korzyść muszą kupić więcej dobra , natomiast w przypadku dobra publicznego konsumenci nabywają tę samą ilość ale po różnej cenie. W przypadku d. publicznego pokrycie kosztu krańcowego możliwe jest tylko wtedy gdy podatek (zawarty w cenie) zapłacą wszyscy nabywcy dobra. Wynika więc z tego że kryteria alokacji dóbr prywatnych i publicznych są inne.
14. Istota równowagi budżetowej.
Równowaga budżetowa to stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach. Równowaga taka nie występuje prawie nigdy. Nierównowaga budżetu występuje wówczas gdy jest deficyt. Znaczenie równowagi należy rozpatrywać po uwzględnieniu rodzaju odchyleń od stanu równowagi, skali odchyleń od stanu równowagi kierunku ewolucji niezrównoważonego budżetu czyli ustaleniu czy zbliża się on czy oddala od stanu równowagi.
15. Efektywność usług komunalnych.
Zarządzanie usługami publicznymi w gminie wiąże się z oceną efektywności tych usług. Chodzi o uzyskanie i analizowanie informacji dotyczących dostępności oferowanych usług, skuteczności, pomiaru jakości i wydajności. W procesie zarządzania usługami publicznymi zajmuje się zespół informacji określających standard usługi, czyli jakościowo opisana norma świadczenia usług. Diagnozowanie, które zawiera analizę i ocenę wykonania oraz jego monitorowanie prowadzi do zachowania pełnej kontroli. Stałe monitorowanie prowadzi do korygowania błędów, poprawy jakości i ich finansowania z budżetu gminy.