Zasady budżetowe

Konstrukcja właściwego systemu budżetowego była i jest przedmiotem badań zarówno w nauce finansów, jak i prawa finansowego. Efektem tych badań są tzw. zasady budżetowe. Pojecie zasady budżetowe jest wieloznaczne, w tym miejscu będzie ono rozumiane jako postulaty reprezentantów nauki finansów i prawa finansowego skierowane do praktyki legislacyjnej zajmującej się konstrukcją systemu budżetowego. Zasady budżetowe dotyczą tylko wybranych najważniejszych cech systemu budżetowego zmierzają do dostosowania tego systemu do funkcji przypisywanych budżetowi państwa w danym kraju i w danym okresie.

Zasady budżetowe nie są ostatecznie ukształtowanym, niezmiennym w swej treści i zakresie zespołem reguł. Wszystkie je można podzielić na dwie grupy. Pierwsza obejmuje zasady dotyczące treści i istoty budżetu, druga zaś wiążące się z konstrukcją budżetu i jego cechami zewnętrznymi.
Do zasad związanych z treścią i istotą budżetu należą:
- zasada równowagi budżetowej
- zasada zupełności budżetu

Zasada równowagi budżetowej określa współzależność pomiędzy dochodami a wydatkami. Jej materialna treść polega na wzajemnym dopasowaniu strony wydatkowej i dochodowej budżetu. Kwota planowanych wydatków winna znaleźć pełne pokrycie w przewidywanych dochodach. Wydatki nie powinny przewyższać dochodów, oznaczałoby to brak równowagi. Gdy dochody przewyższają wydatki, równowaga budżetowa zostaje zachowana, występuje, zatem wówczas, gdy dochody budżetowe są, co najmniej równe wydatkom.
Problem równowagi budżetowej można rozpatrywać w kilku aspektach. Jednym z nich jest ujmowanie równowagi budżetowej z merytorycznego i formalnego punktu widzenia. Rygorystycznie rozumiana równowaga budżetowa oznacza, że wydatki muszą być w całości pokryte definitywnymi, bezzwrotnymi dochodami. Sprzeczne z tak rozumianą zasadą budżetową jest zaciąganie przez państwo pożyczek w wypadku niewystarczalności dochodów definitywnych na sfinansowanie całości planowanych wydatków. Sytuacja, kiedy wydatki budżetowe są w pełni pokryte dochodami ostatecznymi, definitywnymi, określana jest mianem równowagi merytorycznej, czyli materialnej. W przeciwieństwie do tego, pojęcie równowagi formalnej oznacza, że państwo, dla zrównoważenia wydatkowej i dochodowej strony budżetu, ucieka się do zaciągania pożyczek, w celu pokrycia deficytu budżetowego.

Merytoryczną równowagę budżetu traktowano w ekonomii klasycznej jako objaw zdrowej gospodarki budżetowej. Jednak w okresie międzywojennym, pod wpływem depresji gospodarczej znanej pod nazwą wielkiego kryzysu, przeważył pogląd, że deficyt budżetowy pokrywany kredytem państwowym nie jest zjawiskiem niekorzystnym, jeśli jest on spowodowany wydatkami państwa na rozwój gospodarki.

Równowagę można także rozpatrywać w aspekcie czasowym. Budżet jest planem uchwalanym z reguły na okresy roczne. Badając problem jego zbilansowania, można przyjąć za podstawę ten właśnie okres. Można też rozpatrywać równowagę budżetową w dłuższych okresach. Jeśli zrównoważone są budżety poszczególnych lat, to uważa się, że w ciągu całego badanego okresu zachowana jest równowaga budżetowa. Równowaga w dłuższym okresie będzie jednak zachowana również wówczas, gdy niedobory budżetowe w niektórych latach będą w pełni pokryte nadwyżkami występującymi w innych latach. Rozróżniamy zatem równowagę budżetową krótkookresową i równowagę długookresową.

Trzeba wreszcie rozważyć problem równowagi budżetowej w sytuacji, gdy na obszarze danego państwa istnieje szereg budżetów, wzajemnie z sobą powiązanych, tworzących jedna całość. Taka sytuacja występowała w byłych krajach socjalistycznych, gdzie obok budżetu obejmującego dochody i wydatki władz centralnych istniało wiele budżetów terenowych organów władzy, obejmujących swym zasięgiem wyodrębnione administracyjnie obszary państwa. W takich przypadkach równowaga budżetowa odnosiła się do wszystkich tych budżetów razem wziętych. Obecnie w polskim systemie budżetowym na całość dochodów budżetów samorządowych składają się dochody własne oraz dochody wyrównawcze w postaci udziałów i dotacji.

Zasada zupełności budżetu decyduje o jego ekonomicznym charakterze. Zgodnie z tą zasadą budżet powinien obejmować od strony finansowej całą działalność państwa, wszystkie jego dochody i wydatki. Dochody i wydatki wszystkich podmiotów publicznoprawnych oraz wszystkie dochody i wydatki związane z realizacją zadań państwowych winny być ujęte w budżecie. Realizacja tej zasady polega na ujmowaniu dochodów i wydatków poszczególnych podmiotów, i zadań państwa w dwojaki sposób: brutto i netto.

Stosownie do tego powiązanie omawianych podmiotów i zadań z budżetem następuje metodą budżetowania brutto metodą budżetowania netto. Przy budżetowaniu brutto dochody i wydatki danej jednostki planowane są w budżecie pełnych kwotach. Jednostka taka odprowadza do funduszu budżetowego wszystkie swoje wpływy pieniężne i otrzymuje z tego funduszu niezbędne środki na pokrycie całości wydatków.

W praktyce występują jednak sytuacje, gdy państwo świadczy usługi związane z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych na zasadzie częściowej odpłatności. W takich przypadkach jednostka świadcząca tego rodzaju usługi powiązana jest z budżetem państwa metodą netto. Jednostka taka przeznacza osiągane wpływy na pokrycie części wydatków związanych ze świadczeniem usług, natomiast brakująca część środków pieniężnych na ten cel przewidziana jest w budżecie państwa, z którego pokrywa się wówczas niedobory danej jednostki. Jeśli usługi, o których mowa, są w pełni odpłatne, to wówczas świadcząca je jednostka przekazuje nadwyżkę wpływów nad wydatkami do budżetu.

Naruszeniem zasady zupełności budżetu jest tworzenie funduszów pozabudżetowych. Konstrukcja funduszu pozabudżetowego polega na wyodrębnieniu określonych zadań z całokształtu zadań państwa i przeznaczeniu na ich finansowanie odrębnych, pozabudżetowych dochodów państwa. Tworzenie funduszów uzasadnia się najczęściej koniecznością zapewnienia pokrycia określonych wydatków bez względu na sytuacje budżetu. Fundusze włącza się z czasem do budżetu, gdy podatki będące źródłem ich dochodów staną się już stałym źródłem dochodów państwa.

Fundusze pozabudżetowe mogą być też formą mobilizacji ofiarności obywateli na cele ogólnospołeczne. Wówczas powstają one z ofiar społeczeństwa i zarządzane są przez organy społeczne.

Do zasad dotyczących konstrukcji budżetu i jego cech zewnętrznych zalicza się:
- zasadę jedności budżetu,
- zasadę szczegółowości budżetu,
- zasadę jasności budżetu,
- zasadę jawności budżetu.

Zasada jedności w klasycznym ujęciu oznacza postulat objęcia całości dochodów i wydatków państwa jednym budżetem i do tego w jednym dokumencie. Jeżeli obok państwa istnieją inne związki publicznoprawne, to wszystkie te podmioty mają swoje budżety. Każdy z nich powinien mieć tylko jeden budżet. Zasada jedności dotyczy, więc podmiotowego charakteru budżetu. Możliwe są jednak rozwiązania odmienne. Może istnieć obok siebie kilka budżetów, których każdy obejmuje określoną dziedzinę działalności danego związku publicznoprawnego. Jeżeli wszystkie te budżety, stanowiące odrębne plany finansowe, są z sobą tak powiązane, że tworzą jedna całość pod wzglądem merytorycznym, to wówczas, mimo formalnej wielości budżetów, zachowana jest ich jedność materialna. Rozróżniamy, więc formalna i materialna jedność budżetu.

Zasada szczegółowości budżetu odnosi się do jego układu, konstrukcji. Zasada ta postuluje sporządzanie budżetu nie w jednej łącznej kwocie, lecz w sposób rozbudowany, z podziałem na zadania i źródła dochodów państwa oraz rodzaje i formy dochodów i wydatków. Im bardziej szczegółowy jest budżet, tym mniejsza swoboda władzy wykonawczej w zakresie prowadzenia gospodarki budżetowej. Nadmierna jednak szczegółowość budżetu utrudnia uzyskanie ogólnego obrazu gospodarki finansowej państwa, zaciemnia ten obraz. Stąd też z zasadą szczegółowości budżetu wiąże się zasada jego jasności. Zgodnie z nią dochody i wydatki budżetowe winny być zestawione w sposób uporządkowany, zgrupowane według określonych kryteriów. Obydwie te zasady realizuje się poprzez stosowanie odpowiedniej klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych.

Podział budżetu określono w art. 67 ustawy o finansach publicznych. Aktualnie budżet państwa składa się z tzw. części odpowiadających organom władzy państwowej, organom kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej. Dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu. W częściach tych ujmuje się:
- subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego,
- rezerwę ogólną,
- rezerwy celowe,
- obsługę długu Skarbu Państwa,
- przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem nadwyżki budżetowej.

Dopuszcza się, by w uzasadnionych przypadkach w budżecie państwa mogły być tworzone odrębne części dla państwowych jednostek organizacyjnych niebędących organami władzy lub administracji rządowej oraz dla zadań ogólnych, jeżeli wyodrębnienie jest uzasadnione bieżącą kontrolą wydatków.

Podstawowym celem klasyfikacji budżetowej jest takie zgrupowanie dochodów i wydatków, które umożliwia pełną orientację w zakresie podmiotów dysponujących środkami budżetowymi oraz w zakresie źródeł dochodów i przeznaczenia wydatków. Klasyfikacja budżetowa jest oparta na kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Klasyfikacja podmiotowa grupuje dochody i wydatki według wykonawców budżetu. Klasyfikacja przedmiotowa precyzuje źródła dochodów, sposób ich poboru oraz przeznaczenie i formy wydatków budżetowych. Układ klasyfikacyjny budżetu jest oparty na systemie podziałek klasyfikacyjnych. System ten może być mniej lub bardziej rozbudowany, w zależności od stopnia szczegółowości dyrektyw zawartych w budżecie oraz potrzeb w zakresie analizy gospodarki budżetowej.

Jasności budżetu sprzyjają plany kont. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.f.p. Minister Finansów określa, w drodze rozporządzenia, jednolity plan kont dla sektora finansów publicznych. Określa on również szczególne zasady rachunkowości oraz plany kont dla budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami RP.

Powyższe plany kont – zgodnie z art. 14 ust. 2 u.f.p.- powinny uwzględniać zasady określone w przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych, międzynarodowych z tym, że:
- dochody i wydatki będą ujmowane w terminie ich zapłaty, niezależnie od rocznego budżetu, którego dotyczą,
- będą ujmowane również wszystkie etapy rozliczeń poprzedzające płatność dochodów i wydatków, a w zakresie wydatków – także zaangażowanie środków,
- odsetki od nieterminowych płatności będą naliczane i ewidencjonowane nie później jak do końca każdego kwartału,
- przeszacowanie wartości aktywów i pasywów dewizowych według bieżących kursów walutowych będzie dokonywane nie później niż na koniec każdego kwartału,
- zadłużenie będzie wyceniane według wartości emisyjnej powiększonej o kwoty narosłe z tytułu oprocentowania,
- należności i zobowiązania nominowane w walutach obcych będą wycenione również według bieżących kursów walutowych.
Szczególne zasady rachunkowości dotyczą ewidencji wykonania budżetu państwa.

Zasada jawności budżetu wiąże się z udostępnieniem jego treści obywatelom. Budżet państwa i budżet centralny, a niekiedy również i budżety lokalne, są publikowane. Obrady organów uchwalających budżet są jawne – od sejmowej debaty budżetowej po debaty budżetowych jednostek samorządu terytorialnego. Jawna jest również debata sejmowa nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa i debaty nad sprawozdaniami budżetowymi jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, zgodnie z art. 11, ust. 2 pkt 3 u.f.p., Minister Finansów podaje do powszechnej wiadomości:
- kwoty dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
- zbiorcze dane dotyczące finansów publicznych.

Równocześnie art. 16 tejże ustawy zobowiązał Ministra Finansów do podania do publicznej wiadomości:
- kwoty deficytu lub nadwyżki budżetu państwa,
- kwoty długu Skarbu Państwa,
- wykazu udzielonych przez Skarb Państwa poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których to dotyczy,
- wykazu osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległości podatkowych, wraz z wysokością i przyczyną umorzenia.

Jawność finansów publicznych wyłączona została w stosunku do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie na podstawie odrębnych przepisów uznane jest za tajemnicę państwową lub, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych.

Ustawa o finansach publicznych zobowiązuje Ministra Finansów do ogłoszenia w „ Monitorze Polskim „ kwoty: państwowego długu publicznego, niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez podmioty sektora finansów publicznych, długu Skarbu Państwa, niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa. Ogłoszenie kwot, o których mowa, jest dokonywane w odniesieniu do roku budżetowego w terminie do 31 maja roku następnego.

Minister ogłasza też, w tym samym trybie, relacje do produktu krajowego brutto m.in. kwoty państwowego długu publicznego oraz kwoty długu Skarbu Państwa; wielkość produktu krajowego brutto jest ogłaszana przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Tak samo jawna jest gospodarka budżetowa. Władza wykonawcza zobowiązana jest sporządzać i przedkładać organom przedstawicielskim sprawozdania z wykonania budżetu.

Generalnie należy stwierdzić, że decydowania o dochodach i wydatkach jest przejawem politycznych funkcji państwa. Pozycja i siła rządu zależą w dużej mierze od tego, kto sprawuje kontrolę nad finansami. Twierdzi się też czasem, że ten, kto dysponuje finansami publicznymi, ma władzę polityczną.