Budżet lokalny i zasady jego tworzenia

Przedmiot – finanse publiczne ; temat – Budżet lokalny i zasady jego tworzenia


Pojęcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być definiowane jako:
- wyodrębniony z całości publicznej gospodarki finansowej, samoistny (niezależny) zdecentralizowany zasób środków pieniężnych, gromadzony z zasady w sposób bezzwrotny i wykorzystywany na realizację zadań danej jednostki samorządu terytorialnego,

- lokalny plan finansowy określający dochody i wydatki oraz przychody i rozchody, deficyt lub nadwyżkę budżetową danej jednostki samorządu terytorialnego na przyszły rok budżetowy, zatwierdzony w formie uchwały budżetowej jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego,

- akt polityczny, poprzez który organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego autoryzują działania organów zarządzających w zakresie gospodarki budżetowej (w szczególności zatwierdzają projekty uchwał budżetowych oraz ich wykonanie),

- akt normatywny prawa miejscowego (z prawnego punktu widzenia jest instytucją prawna) zatwierdzający normy powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie



Szczegółowe uregulowania prawne dotyczące powstawania budżetów lokalnych określają:
- dla gminy:

Art. 51. 1. Gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu gminy, zwanego dalej budżetem.
2. Budżet jest uchwalany na rok kalendarzowy.
3. Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Art. 52. 1. Projekt budżetu przygotowuje wójt.
1a. Bez zgody wójta gminy rada gminy nie może wprowadzić w projekcie budżetu gminy zmian powodujących zwiększenie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach lub zwiększenie planowanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia źródeł tych dochodów.
2. Projekt budżetu wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami wójt przedkłada radzie gminy najpóźniej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy i przesyła projekt regionalnej izbie obrachunkowej, celem zaopiniowania.
3. Budżet jest uchwalany do końca roku poprzedzającego rok budżetowy.

Art. 53. 1. Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy.
2. Do czasu uchwalenia budżetu przez radę gminy, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu przedłożony radzie gminy.
3. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie, o którym mowa w ust. 2, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet gminy w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych w terminie do końca kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu, o którym mowa w ust. 2.





- dla powiatu:

Art. 51. 1. Powiat samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu powiatu.
2. Budżet powiatu jest planem finansowym obejmującym dochody i wydatki powiatu.
3. Budżet powiatu jest uchwalany przez radę powiatu na rok kalendarzowy, zwany dalej "rokiem budżetowym". (...)
Art. 53. Rada powiatu określa tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, ustalając w szczególności:
1) obowiązki jednostek organizacyjnych powiatu oraz powiatowych służb, inspekcji i straży w toku prac nad projektem budżetu powiatu,
2) wymaganą przez radę powiatu szczegółowość projektu, z zastrzeżeniem, że szczegółowość ta nie może być mniejsza niż określona w odrębnych przepisach,
3) wymagane materiały informacyjne, które zarząd powiatu powinien przedstawić radzie powiatu wraz z projektem uchwały budżetowej,
4) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu powiatu.

Art. 54. 1. Uchwała budżetowa powiatu powinna być uchwalona przed rozpoczęciem roku budżetowego.
2. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie wskazanym w ust. 1, do czasu uchwalenia budżetu przez radę powiatu, nie później jednak niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu przedłożony radzie powiatu.
3. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie, o którym mowa w ust. 2, regionalna izba obrachunkowa ustala budżet powiatu najpóźniej do dnia 30 kwietnia roku budżetowego. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu, o którym mowa w ust. 2.
4. W przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, rada powiatu może uchwalić prowizorium budżetowe powiatu na okres objęty prowizorium budżetowym państwa.
5. Uchwałę budżetową powiatu lub uchwałę, o której mowa w ust. 4, starosta przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia.

- dla województwa:

Art. 61. 1. Budżet województwa jest podstawą samodzielnej gospodarki finansowej województwa.
2. Budżet województwa jest planem finansowym obejmującym:
1) planowane dochody i wydatki województwa,
2) źródła sfinansowania deficytu budżetowego,
3) przeznaczenie nadwyżki budżetowej,
4) wydatki związane z wieloletnimi programami, w tym w szczególności inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie każdego z programów. (...)
Art. 63. 1. Budżet województwa jest uchwalany jako część uchwały budżetowej na rok kalendarzowy, zwany dalej "rokiem budżetowym".
2. Sejmik województwa ustala tryb prac nad projektem uchwały budżetowej, określając w szczególności:
1) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu województwa,
2) obowiązki wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych w toku prac nad projektem budżetu województwa,
3) wymaganą przez sejmik województwa szczegółowość projektu,
4) materiały informacyjne, które zarząd województwa powinien przedstawić sejmikowi województwa, przedkładając projekt uchwały budżetowej. (...)
Art. 65. 1. Uchwałę budżetową województwa podejmuje się przed rozpoczęciem roku budżetowego.
2. W przypadku nieuchwalenia budżetu w terminie wskazanym w ust. 1, do czasu uchwalenia budżetu przez sejmik województwa, jednak nie później niż do 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki budżetowej jest projekt budżetu przedłożony sejmikowi województwa.
3. (skreślony).
4. W przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, sejmik województwa może uchwalić prowizorium budżetowe województwa na okres objęty prowizorium budżetowym państwa.
Art. 66. 1. Opracowanie i przedstawienie do uchwalenia projektu budżetu województwa, a także inicjatywa w sprawie zmian tego budżetu, należą do wyłącznej kompetencji zarządu województwa.
2. Zarząd województwa przygotowuje i przedstawia sejmikowi województwa, nie później niż 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy:
1) projekt budżetu województwa uwzględniający zasady ustawy, o której mowa w art. 64 ust. 1, oraz ustalenia sejmiku województwa, o których mowa w art. 63 ust. 2 pkt 3,
2) projekt ustaleń uchwały budżetowej, o których mowa w art. 64 ust. 1,
3) materiały informacyjne określone przez sejmik województwa w uchwale budżetowej.
3. Bez zgody zarządu województwa sejmik województwa nie może wprowadzić w projekcie budżetu województwa zmian powodujących zwiększenie wydatków i jednoczesne zwiększenie deficytu projektowanego budżetu województwa albo zmian powodujących zwiększenie przewidywanych dochodów bez jednoczesnego ustanowienia nowych źródeł dochodów.

Opracowywanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego odbywa się zgodnie z postanowieniami:

Art. 119. Przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Art. 120. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje informację o stanie mienia komunalnego, zawierającą:
1) dane dotyczące przysługujących jednostce samorządu terytorialnego praw własności;
2) dane dotyczące innych niż własność praw majątkowych, w tym w szczególności o ograniczonych prawach rzeczowych, użytkowaniu wieczystym, wierzytelnościach, udziałach w spółkach, akcjach oraz o posiadaniu;
3) dane o zmianach w stanie mienia komunalnego, w zakresie określonym w pkt 1 i 2, od dnia złożenia poprzedniej informacji;
4) dane o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania;
5) inne dane i informacje o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego.
Art. 121. 1. Projekt uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz informację, o której mowa w art. 120, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia:
1) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania,
2) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego
- najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.
2. Opinię regionalnej izby obrachunkowej o projekcie uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany przedstawić, przed uchwaleniem budżetu, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
3. W przypadku gdy dochody i wydatki państwa określa ustawa o prowizorium budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek zarządu, może uchwalić prowizorium budżetowe jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty prowizorium budżetowym państwa.
orzeczenia administracji
Art. 122. Uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego.
Art. 123. 1. Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, jednak nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego, podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.
2. Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
3. W przypadku nieuchwalenia uchwały budżetowej w terminie, o którym mowa w ust. 1, regionalna izba obrachunkowa w terminie do dnia 30 kwietnia roku budżetowego ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań zleconych. Do dnia ustalenia budżetu przez regionalną izbę obrachunkową podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały, o której mowa w ust. 1.

Art. 124. 1. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa:
1) prognozowane dochody jednostki samorządu terytorialnego według ważniejszych źródeł i działów klasyfikacji;
2) wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem:
a) wydatków bieżących, w tym w szczególności:
– wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń,
– dotacji,
– wydatków na obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego,
– wydatków z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b) wydatków majątkowych;
3) źródła pokrycia deficytu lub przeznaczenie nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
4) wydatki związane z wieloletnimi programami inwestycyjnymi, z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów;
4a) wydatki na programy i projekty realizowane ze środków, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 2;
5) plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych;
6) plany przychodów i wydatków funduszy celowych;
7) upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania długu oraz do spłat zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego;
8) zakres i kwoty dotacji przedmiotowych;
9) dochody i wydatki związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami;
10) dotacje;
11) dochody i wydatki związane z realizacją zadań wspólnych realizowanych w drodze umów lub porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, której powierzono realizację tych zadań.
2. Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego może zawierać:
1) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie, w zakresie określonym w art. 128 ust. 2;
3) inne postanowienia dotyczące wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
3. W uchwale budżetowej gminy określa się także dochody z tytułu wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i wydatki na realizację zadań określonych w programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
4. Uchwała budżetowa gminy może również określać:
1) wydatki jednostek pomocniczych gminy;
2) uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

„Ogólne podobieństwo powyższych przepisów nie może jednak być podstawą dla dowolności stosowania jednych albo drugich. Ta sama ranga powyższych aktów – ranga ustawowa - nakazuje bowiem, aby przepisy zarówno ustawy o finansach publicznych, jak i odpowiedniej ustawy samorządowej stanowiły podstawę prawną wszelkich działań organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach procedury projektowania i uchwalania budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te w przypadku uregulowania tej samej kwestii proceduralnej powinny wiec być interpretowane łącznie, gdyż w wielu przypadkach wzajemnie się one uzupełniają.
Konieczność uwzględniania przepisów zarówno ustawy o finansach publicznych jak i odpowiednich ustaw samorządowych wynika również z faktu, że niektóre zagadnienia związane z procedurą budżetową reguluje tylko jedna z wyżej wymienionych ustaw. Przykładowo instytucja prowizorium budżetowego uregulowana została tylko w ustawie o finansach publicznych (art. 121 ust 3), nie odnajdziemy zaś jej w ustawach samorządowych. Z kolei zaś zasadę głosowania nad uchwałą budżetową regulują tylko poszczególne uchwały samorządowe, nie reguluje zaś ustawa o finansach publicznych”

Przy tworzeniu wymienionego budżetu zastosowanie mają:
- zasada zupełności (powszechności),
- zasada jedności formalnej budżetu,
- zasada jedności materialnej budżetu (niefunduszowania),
- zasada równowagi budżetowej,
- zasada szczegółowości,
- zasada jawności,
- zasada uprzedniości.

Zasada zupełności budżetu nakazuje, aby w budżecie ujęte były dochody i wydatki wszystkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zasada jedności formalnej budżetu postuluje zamieszczenie dochodów i wydatków budżetowych w jednym akcie prawnym. Zasada jedności materialnej budżetu (niefunduszowania) określa wymóg przeznaczenia całości dochodów na pokrycie całości wydatków budżetowych, tak aby dochody budżetowe miały przeznaczenie ogólne. Zasada równowagi budżetowej zakłada, że ogólna kwota wydatków budżetowych jest dostosowana do ogólnej kwoty dochodów budżetowych. Zasada szczegółowości postuluje, aby budżet był szczegółowo podzielony, w uporządkowany sposób, na szereg pozycji dochodowych i wydatkowych. Zasada jawności określa, że budżet dostępny jest dla wszystkich zainteresowanych. Zasada uprzedniości określa, że budżet powinien być uchwalony przed okresem, w jakim ma być wykonywany.

Za podstawę opracowania projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego należy przyjąć m.in.:
- materiały planistyczne, w tym plany zadań rzeczowych, przekazane przez podległe jednostki organizacyjne w zakresie wynikającym z uchwały proceduralnej,
- przyjęte założenia polityki cenowej w stosunku do cen usług komunalnych,
- przyjęte założenia polityki podatkowej w przedmiocie podatków i opłat lokalnych,
- przyjęte kierunki przemian własnościowych mienia jednostki samorządu terytorialnego,

- informacje przekazane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych o rocznych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej oraz o planowanej na dany rok kwocie dochodów z tytułu udziałów we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
- informacje dysponentów części budżetowych o kwotach dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej,
- informacje uzyskane z izby skarbowej w zakresie przewidywanej wysokości podatków i opłat stanowiących dochód jednostki samorządu terytorialnego, a należących do właściwości rzeczowej urzędów skarbowych (podatek od spadków i darowizn, od działalności gospodarczej osób fizycznych opłacany w formie karty podatkowej, opłata skarbowa, udziały w podatku dochodowym od osób prawnych),
- zadania wynikające z przyjętych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego programów gospodarczych i strategii rozwoju i plany rzeczowe tych zadań, w tym wydatki na realizację zadań inwestycyjnych ujętych w wieloletnich programach inwestycyjnych,
- założenia polityki zatrudniania i wynagrodzeń w komunalnych jednostkach organizacyjnych,
- wnioski kierowane do zarządu przez jednostki pomocnicze gminy, komitety społeczne czy grupy mieszkańców o ujęcie w projekcie budżetu wydatków na konkretne cele.

W części praktycznej etap opracowywania projektu budżetu można podzielić na następujące fazy;
„- jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje od Ministra Finansów, w terminie do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy, informację o rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w ustawie budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych,

- jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje od Ministra Finansów, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej, informację o rocznych kwotach subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz o rocznych wpłatach wynikających z ustawy budżetowej,

- jednostka samorządu terytorialnego otrzymuje od części budżetowych, w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej, informacje o kwotach dotacji celowych, wynikających z podziału kwot określonych w ustawie budżetowej,

- kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych opracowują materiały planistyczne swoich jednostek (głównie w zakresie potrzeb) i przekazują je organowi wykonawczemu (np. do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy),

- komisje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, radni, przedstawiciele sołectw (w gminach) mogą składać organowi wykonawczemu wnioski dotyczące projektu budżetu (np. do dnia 15 października roku poprzedzającego rok budżetowy),

- organ wykonawczy w oparciu o przedłożone materiały i wnioski, obliczone kwoty dochodów własnych, otrzymane informacje o kwotach dotacji celowych i poszczególnych części subwencji ogólnej opracowuje zbiorcze zestawienie dochodów i wydatków budżetu, biorąc pod uwagę przewidywane wykonanie dochodów i wydatków budżetowych roku poprzedniego, przewidywany poziom inflacji, istniejący poziom cen, stawek podatkowych, wysokości wynagrodzeń w roku poprzedzającym rok budżetowy z uwzględnieniem zmian wchodzących w życie z dniem 1 stycznia roku budżetowego,

- organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego opracowuje projekt uchwały budżetowej, zawierający dochody i wydatki jednostki samorządu terytorialnego, a także inne załączniki, które zgodnie z art. 124 ust 1 ustawy o finansach publicznych powinna zawierać uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego,

- organ wykonawczy dołącza do projektu uchwały budżetowej informację o stanie mienia komunalnego oraz objaśnienia i całościowy dokument (w formie wydanego zarządzenia lub uchwały) przedstawia, najpóźniej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, regionalnej izbie obrachunkowej i organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego,
- organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w terminie 7 dni od dnia przekazania uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych,

- jednostki podległe jednostkom samorządu terytorialnego opracowują projekty planów finansowych (w szczegółowości dział, rozdział, paragraf) w terminie 30 dni od dnia otrzymania w/w informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia”.

Przedstawiony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, całościowy dokument podlega uchwaleniu przez ten organ stanowiący w procesie obejmującym:

„- przewodniczący organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego otrzymany projekt uchwały budżetowej przesyła do zaopiniowania stałym komisjom organu stanowiącego, w tym komisji właściwej ds. budżetu lub komisji rewizyjnej,

- komisje i radni zgłaszają wnioski dotyczące zmian w budżecie,

- organ stanowiący nie może, bez zgody organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

- organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala uchwałę przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach – nie później niż do dnia 31 marca roku budżetowego; uchwała ta podejmowana jest zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu stanowiącego.”


Bibliografia:

1. Ryszard P. Krawczyk, Anna Ostrowska, Eugeniusz Ruśkowski „Planowanie i uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego”,, w. „Finanse samorządowe 2005” pod redakcją Cezarego Kosidowskiego, Warszawa 2005, Dom Wydawniczy ABC Oddział Polskich Wydawnictw Profesjonalnych Sp. z o.o., wydanie pierwsze
2. Jadwiga Glumińska-Pawlic, Krystyna Sawicka „Budżet jednostki samorządu terytorialnego” , Zielona Góra 2002, Zachodnie Centrum Organizacji Sp. z o.o., wydanie pierwsze
3. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Dz. U. 01 nr 142 poz. 1591
4. Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz. U. 01 nr 142 poz. 1592
5. Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz. U. 01 nr 142 poz. 1590
6. Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r., Dz. U. 03 nr 15 poz. 148