Stanowienie prawa przez samorząd terytorialny

Zanim zaczniemy nasze rozważania n.t. stanowienia prawa przez samorząd terytorialny, należałoby się najpierw zastanowić nad zasadą funkcjonowania zarówno samorządu terytorialnego jak i władzy państwowej. Przede wszystkim, samorząd jak sama nazwa wskazuje oznacza samodzielne kierowanie własnymi sprawami. Rozróżniamy dwa modele samorządów: terytorialny i specjalny. Samorząd terytorialny jest organizacją mieszkańców jakiegoś obszaru, mających wspólne cele, potrzeby i interesy. Do samorządów drugiego rodzaju zaliczamy samorządy: gospodarcze, zawodowe, religijne, a także np.: akademickie i uczniowskie. Samorząd terytorialny jest podstawową formą decentralizacji władzy państwowej, która umożliwia przeniesienie części zadań administracji państwowej na mniejsze jednostki takie jak: województwa, powiaty, czy gminy.
Biorąc pod uwagę system sprawowania władzy Polska jest krajem, w którym przyjął się system parlamentarno - gabinetowy. Oznacza to, że władze wykonawczą sprawują prezydent i premier, zaś władze uchwałodawczą dwuizbowy parlament. Do kompetencji prezydenta należy reprezentowanie państwa na arenie międzynarodowej, nadzorowanie działań sil zbrojnych, a także kontrasygnata przygotowanych przez parlament uchwał. Funkcja premiera polega na wprowadzaniu w życie (realizacji) przygotowanych przez parlament i podpisanych przez prezydenta ustaw. Szef Rady Ministrów jest ponadto zwierzchnikiem administracji publicznej. Premier realizuje władzę przy pomocy swojego gabinetu, składającego się z ministrów, odpowiedzialnych za poszczególne resorty.
Parlament, jako władza uchwałodawcza składa się z dwóch izb - Sejmu i Senatu. Sejm odpowiedzialny jest za przygotowanie ustaw, a następnie odesłanie gotowych projektów do drugiej izby - Senatu. Senat ma za zadanie zatwierdzać lub odrzucać przygotowane przez Sejm uchwały. W przypadku trzykrotnego nie zatwierdzenia uchwały przez Senat, zostaje ona automatycznie odrzucona. Każda ustawa, jak już wcześniej wspomniano wymaga kontrasygnaty prezydenta, a następnie zgodnie z ?zasadą jawności? musi być opublikowana do wiadomości publicznej w Monitorze lub Dzienniku Ustaw. Przykładem dość głośnego zawetowania ustawy może być zawetowana przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego nowelizacja ?Ustawy medialnej?, która miałaby ułatwiać wybór członków KRRiTV przez środowiska twórcze, artystyczne i tzw. ?lobby medialne?. Mogłoby to doprowadzić do monopolizacji polskich mediów, w znacznym stopniu osłabić pozycję telewizji publicznej i utrudnić uzyskanie koncesji niewielkim stacjom radiowym i telewizyjnym.
Rola stanowienia aktów prawnych przez samorząd terytorialny jest w dużym stopniu ograniczona. Pomimo, iż akty prawa miejscowego wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego mają taką samą moc wiążącą jak inne akty prawne, pod względem ważności są dopiero na trzecim miejscu w hierarchii aktów prawnych. Na pierwszym planie jest Konstytucja (ustawa zasadnicza), która jest najważniejszym, obowiązującym w Polsce aktem prawnym. Ważną rolę odgrywają również umowy międzynarodowe, które jednak nie mogą być w sprzeczności z Konstytucją (np. "Europejska Karta Samorządu Terytorialnego"). Na drugim miejscu w hierarchii ważności znajdują się uchwały i akty prawne stanowione przez Sejm i Senat. Dopiero na trzeciej pozycji znajdują się akty prawa miejscowego, stanowione przez samorząd terytorialny. Zaznaczyć jednak należy, iż akty prawa miejscowego zawierają "przepisy, które mogą stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów" (art. 93, ust. 2 konstytucji RP). Tyle, że ich obowiązywanie ograniczone jest do określonej wspólnoty terytorialnej, jaką jest gmina, powiat, lub województwo. Na ograniczony zasięg obowiązywania aktów prawa miejscowego wskazuje również Cz. Malisz, stwierdzając, iż "jedną z podstawowych cech prawa miejscowego jest ograniczenie jego działania do obszaru (terenu), na którym działa organ uprawniony do stanowienia prawa miejscowego". Innymi słowy akty prawa miejscowego muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, oraz posiada on kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących.
Na dzień dzisiejszy władza samorządowa jest trójszczeblowa (na wzór niemiecki). Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (niem. ?Gemeine?). Największe terytorialnie są województwa, w skład których wchodzą powiaty. Każdy powiat składa się z określonej ilości gmin. Nie oznacza to jednak, że pod względem kompetencji gmina jest całkowicie podporządkowana powiatom. Władzę w gminie stanowi burmistrz (wójt, prezydent), jako ?władza egzekucyjna? oraz rada gminy (rada miejska), jako organ uchwałodawczy i kontrolny. Na terenie powiatów organem uchwałodawczym jest rada powiatowa, zaś władzę wykonawczą reprezentuje starosta. W województwie organem uchwałodawczym jest sejmik, zaś wykonawczym marszałek. We wszystkich trzech przypadkach szczególną role pełnią powoływane przy radzie komisje, które sprawują funkcję opiniującą i doradczą. Szczególnym przypadkiem jest komisja rewizyjna, która pełni funkcję kontrolną. Komisje wybierane są spośród członków rady doraźnie (w razie określonej potrzeby) lub na stałe na okres czterech lat.
Zadania gminy, powiatu i województwa podzielić można na własne i zlecone. Do zadań własnych należą wszystkie funkcje i kompetencje narzucone na jednostki samorządu terytorialnego ustawowo. Zadania zlecone to zadania, których realizacja nadana jest odgórnie przez organy wyższego szczebla i administrację państwową. Taki podział zadań nadaje samorządowi terytorialnemu konstytucja.
Można zatem uznać, że rola samorządu terytorialnego przede wszystkim ogranicza się nie do stanowienia aktów prawnych, lecz do wspomagania administracji państwowej w sprawowaniu władzy na terenie społeczności lokalnych ("zasada pomocniczości"). Stanowienie prawa jest zatem drugorzędną rolą jednostek samorządu terytorialnego. Kwestie prawne w tym względzie regulują tzw. "ustawy ustrojowe", określające funkcjonowanie, kompetencje i zadania samorządu terytorialnego. Do najważniejszych z nich należałoby zaliczyć:

Ustawę o samorządzie gminnym z 8 marca 1990
Ustawę o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998
Ustawę o samorządzie województw z 5 czerwca 1998

Proces legislacyjny najłatwiej byłoby omówić na przykładzie gminy. Gmina jest bowiem, jak już wcześniej wspomniano podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Szczególnym przypadkiem jest komisja rewizyjna, która pełni funkcje kontrolną. Uregulowania, dotyczące procesu legislacyjnego na pozostałych dwóch szczeblach (powiatu i województwa) różnią się wprawdzie w niewielkim stopniu, jednak rola legislatywy i egzekutywy jest bardzo podobna.
Władzę na wszystkich szczeblach administracji samorządowej można podzielić na stanowiąca (uchwalającą) i wykonawczą (egzekucyjną). Rola władzy uchwałodawczej polega przede wszystkim na podejmowaniu uchwał dotyczących wytyczania kierunków rozwoju gminy oraz modyfikujących już istniejące akty. W przypadku gminy władzą uchwałodawczą jest rada. Do wyłącznych właściwości rady gminy, najogólniej rzecz ujmując należą:

ustalanie wynagrodzenia wójta
powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, sekretarza wójta
uchwalanie budżetu
uchwalanie programów gospodarczych
ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy oraz uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych
podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi
podejmowanie decyzji w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników
nadawanie honorowego obywatelstwa gminy
podejmowanie uchwał w sprawach udzielania stypendiów dla uczniów i studentów
stanowienie w innych sprawach, ustawowo należących do kompetencji rady gminy

Zadania te są nadane ustawowo przez wspomnianą już ustawę o samorządzie gminnym z 18 marca 1990. Rada gminy kontroluje również działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy powołując w tym celu komisję rewizyjną. Rada ponadto może doprowadzić do jego odwołania, a przy jego wyborze musi kandydatowi udzielić absolutorium. Kadencja rady wynosi 4 lata. Organami opiniującymi w radzie są komisje. Komisje podzielić można na stałe (powoływane na okres 4 lat) i doraźne (zwoływane w razie potrzeby).
Podstawową formą pracy rady są sesje. Sesje podzielić można na zwyczajne (zwoływane w miarę potrzeby, lecz nie rzadziej niż raz na kwartał) i nadzwyczajne. Uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba, że przepisy stanowią inaczej. Na sesjach radni m. in. zatwierdzają akty prawa miejscowego zwane uchwałami. Uchwały zapadają większością zwykłą, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Każda uchwała musi być zatwierdzona przez wójta, który wprowadza je w życie.
Organem wykonawczym gminy jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Wójt jest egzekutorem uchwał miasta i zadań gminy określonych przepisami prawa. Do zadań wójta należą w szczególności:

przygotowanie projektów uchwał rady gminy
określanie sposobu ich wykonania
gospodarowanie mieniem komunalnym
realizacja budżetu
zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych

Wójt kieruje również bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Swoje zadania realizuje przy pomocy urzędu gminy. W szczególnych przypadkach część swoich obowiązków może powierzyć swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Akty prawa miejscowego stanowione są w formie uchwały przez radę gminy. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy.
W przypadku powiatów i województw proces legislacyjny (poza niewielkimi szczegółami) wygląda bardzo podobnie, tyle że funkcje władzy uchwałodawczej spełniają rady powiatowe i sejmiki województw, zaś władzę funkcję egzekutywy pełni starosta i marszałek województwa.
Również pod względem rodzajów aktów prawnych sytuacja wygląda na wszystkich szczeblach administracji lokalnej bardzo podobnie. Ustawa o samorządzie gminnym umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego wydawanie aktów prawa miejscowego w zakresie:

wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (sołectwa, osiedla, etc.)
organizacji urzędów i instytucji gminnych
zasad zarządzania mieniem gminy
zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40, ust. 2)
przepisy porządkowe w zakresie uregulowanym w innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym przepisy te mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny (art.40, ust. 3 i 4)

Samorząd terytorialny ma szczególnie duże pole do popisu w przypadku podatków i opłat lokalnych. Przykładowymi aktami prawa miejscowego, uchwalanego przez gminę mogą być sprawy dotyczące:

podatku od nieruchomości
podatku od środków transportu
podatku od posiadania psów

Można zatem uznać, że w kwestii opodatkowania kompetencje te są dość znaczące. Aktem prawa miejscowego jest również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez radę gminy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003. Aktów prawa miejscowego nie stanowią natomiast uchwały budżetowe. Szerzej ten temat porusza "Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych" z dnia 20 lipca 2000. Szczególnym rodzajem uchwały jest wspomniany już wcześniej statut. Określa on ustrój jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności "zbiór samoistnych przepisów powstających z delegacji ustawowej, a regulujący zadania, strukturę, wreszcie sposób działania instytucji lub organizacji jednostek samorządu terytorialnego? (H. Izdebski).
W porównaniu do ustawy o samorządzie gminnym, ustawa powiatowa wymienia w sposób dość oględny sprawy, w których mogą być wydawane powiatowe akty prawa miejscowego. W szczególności są to:

kwestie wymagające uregulowania w statucie
przepisy porządkowe - przy użyciu (w art 41) podobnych sformułowań jak w ustawie o samorządzie gminnym, przy czym pojawia się również stwierdzenie, kładące nacisk na kwestie związane również z ochroną środowiska.
zasad zarządzania mieniem powiatu
zasad i tryby korzystania z powiatowych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej (art 40, ust. 2)

Innymi słowy. Akty prawa miejscowego, stanowione na szczeblu powiatu można, podobnie jak w przypadku gminy, sklasyfikować na wykonawcze, strukturalno-organizacyjne i porządkowe. Pomimo bardzo dużego podobieństwa pomiędzy uregulowaniami występującymi w ustawie o samorządzie gminy i samorządzie powiatowym, można jednak zauważyć niewielkie różnice. Na mocy ustawy o samorządzie powiatowym mocy nabiera również statut powiatu, który podobnie jak ustawa, nabiera mocy jako źródło prawne, z którego czerpią moc pozostałe akty należące do systemu.
Ustawa o samorządzie województw, w porównaniu z powiatem i gminą porusza ten temat najbardziej pobieżnie, odsyłając tylko do właściwych upoważnień ustawowych (art. 9, art. 89) oraz do swoich przepisów (art 89, ust. 10). Jak twierdzi specjalista od zagadnień samorządu terytorialnego - Hubert Izdebski, "nie ulega jednak wątpliwości, że na jej podstawie uchwalane są statuty województw". Na szczeblu wojewódzkim stanowione są tylko akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym oraz ustrojowe przepisy wewnętrzne. Należałoby również zaznaczyć, iż w odróżnieniu od gminy i powiatu jedynym organem posiadającym kompetencje prawodawcze jest sejmik województwa. Do jego szczególnych właściwości należy uchwalanie:

statutu województwa (po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów)
zasad zagospodarowania mieniem
zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Inną, bardzo ciekawą formą sprawowania władzy jest demokracja bezpośrednia., a zwłaszcza inicjatywa obywatelska i referendum. Jest to typowy przykład demokracji w czystej postaci. Takiej, która umożliwia uczestniczenie w sprawowaniu władzy również mieszkańcom. W wielu przypadkach mieszkańcy mają możliwość zgłoszenia inicjatywy ustawodawczej lub weta obywatelskiego. Często takie możliwości dają zapisy w statucie poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Obywatele mogą w ten sposób inicjować tworzenie aktów prawnych (lub ich odrzucenie), wnioskować i decydować o odwołaniu burmistrza. Przykładem może być wniosek jednego z mieszkańców Krakowa ? Jana T., który wnioskował o odwołanie prezydenta miasta Jacka Majchrowskiego. Okazuje się, że wystarczy wniosek 5 obywateli, który poparłoby 10% mieszkańców miasta uprawnionych do głosowania, aby komisarz wyborczy musiał je ogłosić.
Uregulowania związane z inicjatywą uchwałodawczą, jej przebieg oraz wymagania, jakie powinna spełniać tego rodzaju inicjatywa, reguluje w większości przypadków statut określonej jednostki samorządu terytorialnego. Inicjatywa obywatelska jest bardzo ciekawa, z punktu widzenia uczestnictwa mieszkańców w sprawowaniu władzy. Mogą oni bowiem przedkładać radzie projekty uchwał.
Teoretycznie może się bowiem zdarzyć, że np. z inicjatywą sprawie zniesienia zakazu spożywania alkoholu na terenie obiektów użyteczności publicznej wystąpi grupa kibiców lokalnego klubu siatkarskiego, którzy zbiorą wymaganą liczbę głosów i przedłożą radzie do rozpatrzenia z załączonym uzasadnieniem stosowny wniosek z wymaganą liczbą podpisów. Mieszkańcy mogą również wystąpić z propozycją przeprowadzenia referendum w określonej, palącej dla gminy, miasta, powiatu lub województwa sprawie. Na ogół jednak z inicjatywa referendalną wychodzi rada gminy, zaś najczęstszymi przedmiotami referendum są samoopodatkowanie lub odwołanie burmistrza, wójta lub prezydenta miasta.
Podsumowując krótko można stwierdzić, iż samorząd terytorialny ma możliwość tworzenia własnych uchwał, które ograniczone są jednak terytorialnie do okręgu jurysdykcji danej jednostki samorządu terytorialnego. Proces legislacyjny na wszystkich szczeblach samorządu wygląda bardzo podobnie. Rolę uchwałodawczą i kontrolną odgrywa rada (lub w przypadku województwa sejmik), zaś funkcję egzekutywy pełni jednoosobowy organ w osobie burmistrza, starosty lub marszałka województwa.
Na koniec należałoby zaznaczyć, iż stanowienie prawa nie jest najważniejszą rolą samorządu terytorialnego, lecz tylko narzędziem, które ma ułatwić i usprawnić pełnienie funkcji pomocniczej wobec władzy państwowej. Samorząd terytorialny nie został bowiem powołany po to, by tworzyć i egzekwować prawo lokalne. Został powołany przede wszystkim po to, by móc przejąć część jej kompetencji związanych z zarządzaniem społecznościami lokalnymi i odciążyć pod tym względem władzę państwową.



Bibliografia:
B. Dolnicki - "Samorząd terytorialny", Kraków 2006
H. Izdebski - "Samorząd terytorialny, podstawy ustroju i działalności", Warszawa 2004
E. J. Nowacka - ?Samorząd terytorialny w ustroju państwowym", Warszawa 2003
P. Sarnecki - "Ustroje konstytucyjne państw współczesnych", Kraków 2004

Źródła prawne:
Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990, (tekst ujednol. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001)
Ustawa o samorządzie powiatowym z 5 czerwca 1998 (tekst ujednol. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z 2001)
Ustawa o samorządzie wojewódzkim z 5 czerwca 1998 (tekst ujednol. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z 2001)
Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997