Zarządzanie a strategia rozwoju lokalnego

Wstęp

Przełom XX i XXI wieku przyniósł istotne przeobrażenia w strukturze regionalnej Polski. Osłabienie centralizmu gospodarczego i wyzwolenie inicjatyw oddolnych stało się ważnym źródłem wzrostu dynamiki gospodarczej. Polski regiony w coraz większym stopniu włączają się w system gospodarki światowej i europejskiej.
Konkurencyjność regionów, w przeciwieństwie do konkurencyjności przedsiębiorstw jest zagadnieniem stosunkowo nowym, jednak właśnie ona zadecyduje o pozycji każdego regionu w zintegrowanej Europie, o tempie wzrostu regionalnego, sytuacji na regionalnych rynkach pracy, o dochodach i dobrobycie regionalnych społeczności.
We współczesnym, globalizującym się świecie walka konkurencyjna staje się coraz bardziej bezwzględna. Aby jej sprostać region musi być odpowiednio zarządzany. Region, chcąc stanowić wysoko efektywną jednostkę decyzyjną, upodabnia się w swoim funkcjonowaniu do korporacji, stosując podobne metody zarządzania i planowania strategicznego.
W Polsce w ostatnich latach zaszły głębokie zmiany w koncepcji zarządzania regionalnego, realizowanego przez władze państwowe i samorządowe. Rynek stawia przed tymi organami trudne wyzwania i jednocześnie otwiera ogromne możliwości. Instytucje samorządowe biorą czynny, bezpośredni i pośredni udział w życiu gospodarczym. W ich gestii leży dyspozycja niemałym mieniem komunalnym i stale rosnącymi środkami finansowymi.

I. Zarządzanie lokalne i regionalne.
Samorząd terytorialny zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców poprzez realizację zadań publicznych, które mogą być własnymi lub zleconymi na podstawie ustawy lub porozumienia z administracją rządową. Fundamentem wykonywania zadań publicznych jest posiadanie własnego mienia, odrębnych od państwa finansów i własnej administracji. Czynniki te można traktować jako swoiste instrumenty realizacji celów i podporządkowanych im zadań społeczno-gospodarczych.
Kluczowe miejsce w działalności samorządu terytorialnego zajmuje zarządzanie sprawami publicznymi, które należą do jego kompetencji. Obejmuje ono takie zagadnienia jak: miejsce, warunki, mechanizmy i zasady zarządzania tym, co ma podstawowe znaczenie dla interesu wspólnoty i co mieści się w możliwościach realizacyjnych organów samorządu terytorialnego. Inaczej mówiąc, chodzi o skomplikowany typ zagadnień samorządowych, których rozwiązywanie wymaga analizy licznych uwarunkowań podejmowanych decyzji.
Należy przyjąć, że zarządzanie regionalne i lokalne to proces oddziaływania organów władzy samorządu terytorialnego na przedmiot zarządzania, aby jego działanie zmierzało do osiągnięcia postanowionych przed nim celów, czyli było zgodne z celami przyjętymi przez podmiot zarządzania. Obiekt zarządzania może obejmować osoby, organizacje, rzeczy, które są związane z planowaniem i realizacja zadań publicznych, które niekoniecznie muszą być podległe zarządzającemu.
W procesie zarządzania możemy wyodrębnić elementy planistyczne, decyzyjne, wykonawcze i kontrolne. Z takiego pojmowania zarządzania wynika, że odznacza się ono następującymi właściwościami :
• jest typowym procesem informacyjno-decyzyjnym,
• nosi charakter pracy kierowniczej i zespołowej,
• stanowi system działań regulujących zgodnie z przyjętymi celami,
• jest istotnym procesem koordynacyjnym, harmonizującym działania różnych osób, instytucji i podmiotów gospodarczych.
Zarządzanie w przeciwieństwie do administrowania jest pojęciem, które zawiera w sobie aktywność i kreatywność. Jest procesem polegającym na podejmowaniu przez kierujące organy wielu różnych, wzajemnie powiązanych decyzji przeciwieństwie działań, które zmierzają do zapewnienia takiego funkcjonowania organizacji, aby w sposób skuteczny, efektywny i sprawny osiągnięte zostały jej cele.
Na proces zarządzania składają się następujące funkcje : planowanie i podejmowanie decyzji, organizowanie, współdziałanie z ludźmi oraz kontrolowanie. Wszystkie te funkcje odnoszą się również do zarządzania regionem lub układem lokalnym, przy czym w tym wypadku podstawą działań jest planowanie, a zwłaszcza planowanie strategiczne. Planuje się po to, aby:
• uwzględniać to, co się zdarzy w przyszłości,
• określić kierunki działań i realizowane cele,
• koordynować swoje działania,
• działać racjonalnie,
• kontrolować realizacje celów.
Organizowanie w układach regionalnych i lokalnych dotyczy przede wszystkim funkcjonowania różnych instytucji, koordynowania ich działalności oraz powstawania nowych, które sprzyjałyby realizacji założonych celów. Oddziaływanie na obiekty zarządzania odbywa się głównie poprzez :
• środki stymulujące lub zniechęcające do określonej działalności gospodarczej, jak zróżnicowanie obciążeń podatkowych, opłat komunalnych, oprocentowania kredytów, itp. w zależności od stopnia preferowania rozwoju danego rodzaju działalności,
• środki przymusu – ustalane w aktach prawnych,
• środki materialnego kształtowania przestrzeni, do których należą głównie inwestycje w zakresie infrastruktury.
Należy podkreślić, że warunkiem skutecznego zarządzania rozwojem lokalnym i regionalnym jest z jednej strony identyfikacja szans i możliwości, a także potencjalnych zagrożeń rozwoju, z drugiej zaś – kompleksowe oddziaływanie władzy samorządowej na społeczność, gospodarkę, przestrzeń i ekosystem w celu tworzenia warunków stymulujących wykorzystanie szans i ograniczenie zagrożeń rozwoju.

2. Zarządzanie strategiczne rozwojem regionalnym i lokalnym.
Zasadniczym elementem zarządzania strategicznego jest ustalenie długofalowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących szans i czynników rozwoju. Aby osiągnąć zamierzone efekty niezbędne jest dokonanie kompleksowej oceny stanu jednostki terytorialnej, a następnie nakreślenie wizji rozwoju, która powinna ustalić kierunki działań na kilkanaście lub więcej lat. Istotnym elementem jest również zaprojektowanie wieloletniego planu finansowego. Zwykle opracowywany jest on na 5 do 10 lat. Jest to długookresowa prognoza planowanych dochodów i spodziewanych wydatków, przy uwzględnieniu obciążeń ze strony spłacanych zobowiązań. Wieloletni plan finansowy to skuteczne narzędzie zarządzania finansami, niezbędne przy zaciąganiu pożyczek, kredytów, emisji papierów wartościowych.
Jednostka terytorialna powinna mieć również wieloletni plan inwestycyjny, czyli harmonogram priorytetowych inwestycji z rozbiciem na źródła finansowania. Zarówno LAN finansowy jak inwestycyjny pozwalają przewidywać, w jaki sposób spływały będą fundusze oraz jakie środki potrzebne są w kolejnych okresach czasu.
Wdrożenie systemu zarządzania strategicznego wiąże się z podjęciem szeregu działań organizacyjnych, do których należy zaliczyć :
1. Wypracowanie i wdrażanie systemu zbierania informacji o potrzebach miasta, gminy, regionu czy też innego obszaru działalności
2. Opracowanie i wdrożenie systemu pozwalającego wszechstronnie przeanalizować zbierane informacje.
3. Opracowanie i wdrożenie procedur planistycznych
4. Stworzenie i wdrożenie systemu komunikacji zarówno z otoczeniem, jak i w ramach samorządu.
5. Powołanie zespołu pozwalającego precyzyjnie sformułować misję, cele strategiczne, strategię, zadania.
6. Opracowanie zasad systemu monitoringu i kontroli.

3. Strategia rozwoju jako podstawowy instrument zarządzania regionalnego i lokalnego.
Jednym z podstawowych instrumentów zarządzania regionalnego i lokalnego jest strategia rozwoju, która jest ogólnym programem celów i zamierzeń oraz kierunków działania, z uwzględnieniem reakcji na otoczenie. Odpowiada ona na pytanie o główne i szczegółowe cele działania oraz określa, co powinno być zrobione i kiedy, a także jakich należy się spodziewać rezultatów.
Gospodarka rynkowa, zakładająca konkurencyjność i powiązaną z konkurencyjnością sprzeczność interesów, interesów także dłuższy czas realizowania strategii, wymagają wypracowania scenariuszowej koncepcji planowania strategicznego. Trafność strategii rozwoju zależy od określenia misji oraz wyboru i hierarchizacji celów opartych na istniejących uwarunkowaniach. W związku z tym należy sformułować układ celów: cel nadrzędny oraz cele pośrednie i podrzędne. Najważniejsze cele strategii rozwoju można przedstawić następująco :
• zapewnienie mieszkańcom pracy i dochodów pozwalających na niezbędny w odczuciu społecznym poziom życia,
• zapewnienie niezbędnych warunków bytu materialnego, w tym: mieszkania, wyżywienia, przebywania w środowisku nie szkodzącym zdrowiu,
• zagwarantowanie warunków rozwoju duchowego, w tym możliwości wypoczynku, dostępu do informacji, kształcenia, podróży, obcowania z kulturą itp.,
• stworzenie poczucia bezpieczeństwa i perspektyw na przyszłość, w tym poczucia stabilizacji i szans rozwoju dla przyszłych pokoleń.
Opracowanie planu strategicznego a następnie działanie w oparciu o jego założenia, stanowi podstawę zarządzania strategicznego, będącego coraz częściej stosowaną metodą zarządzania regionalnego i lokalnego. Zarządzanie to obejmuje szeroki zakres aktywności jednostki terytorialnej, dotyczy miedzy innymi:
- analiz strategicznych oraz ocen i rozpoznawania zasobów i oczekiwań otoczenia,
- stawiania strategicznych kierunków i celów działania,
- opracowywania i wyboru strategicznych sposobów postępowania,
- wdrażania decyzji strategicznych,
- przeglądu skuteczności działań.
Władze publiczne powinny być zorganizowane racjonalnie, co umożliwi oszczędne gospodarowanie środkami finansowymi jak i optymalne działanie na rzecz interesu publicznego. Władze te powinny kierować się poczuciem misji oraz posiadać świadomość celów, do których zmierza jednostka terytorialna. W przypadku władzy samorządów terytorialnych głównym celem i wyzwaniem jest optymalny rozwój społeczny i gospodarczy.
Z praktycznego punktu widzenia planowanie przyszłej rzeczywistości społecznej i gospodarczej wymaga umiejętności przewidywania. Przewidywanie, rozumiane jako postawa aktywna, to zapobieganie problemom, zanim zdążą się pojawić.

4. Ocena sytuacji ekonomicznej jako element zarządzania rozwojem lokalnym.
W gminie istnieje szereg źródeł informacji, na podstawie których dokonuje się oceny sytuacji społeczno-gospodarczej. Informacje te powinny być zagregowane i powinny odzwierciedlać najbardziej aktualną sytuacje społeczno-ekonomiczną. Posiadanie stale aktualnej informacji o stanie lokalnej gospodarki, potencjale gospodarczym i inwestycyjnym ludzi oraz firm pozwala na :
• podejmowanie bieżących decyzji przez gminy,
• monitorowanie zmian i zjawisk zachodzących w gospodarce,
• przeprowadzanie analiz i poszukiwanie rozwiązań powstałych problemów,
• opracowywanie programów lokalnego rozwoju wybranych dziedzin gospodarczych; opracowywanie aktualnych ofert inwestycyjnych.
Informacja ekonomiczno-finansowa ma dostarczyć podstaw do identyfikacji kluczowych problemów gospodarczych w gminie, a dalszej perspektywie do sformułowania rekomendacji do programów rozwoju. Zestawienia i analizy, maja przede wszystkim za zadanie ukierunkować działania wspierające rozwój w gminie oraz określić partnerów i beneficjentów lokalnego rozwoju.
Informacja potrzebna w procesie planowania rozwoju lokalnego jest tak obszerna, że trudno przedstawić jej pełną charakterystykę rodzajową. W podejściu uproszczonym można wyróżnić następujące warstwy rodzajowe informacji:
- ludzie,
- zatrudnienie i praca,
- gospodarka,
- lokalne warunki gospodarowania
Część informacji łącząca się z rozwojem lokalnym może znajdować się w zasobach samorządów. Zdecydowana większość pochodzi z danych:
• urzędów statystycznych,
• urzędów skarbowych,
• Wojewódzkiego Urzędu Pracy,
• Organizacji gospodarczych,
• Instytucji finansowych,
• Urzędu Marszałkowskiego,
• Kuratorium Oświaty,
• Urzędy Wojewódzkiego (Terenowy Bank Danych),
• Agencji Nieruchomości Rolnych,
• Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Problemem istotnym dla stabilności i płynności zasilania finansowego jest złożoność form i procedur zewnętrznego zasilania budżetów gmin. Udziały we wpływach z podatków dochodowych stanowią ważny instrument równoważenia budżetów samorządowych.

5. Metody i narzędzia zarządzania rozwojem.
W aktualnych warunkach ustrojowych model samorządowy kreuje powstanie gospodarki lokalnej i regionalnej, a także stanowi jego zasadniczą siłę sprawczą. Należy go traktować jako wynik działania podmiotów gospodarczych i działających na terenie jednostki terytorialnej. Podmiotami tymi są: przedsiębiorstwa przemysłowo-gospodarcze, gospodarstwa domowe, instytucje lokalne i władze samorządowe.
Między wymienionymi podmiotami w procesie rozwoju zachodzą różnorodne powiązania i współzależności, wynikające z różnych relacji przestrzennych, lokalnej polityki gospodarczej, współpracy i kooperacji, wymiany dóbr i usług, uczestnictwa w lokalnym rynku pracy i konkurencji. Zarządzanie rozwojem ma na celu m.in. podniesienie poziomu konkurencyjności jednostki terytorialnej, a także poprawę poziomu jakości życia mieszkańców. Wybór instrumentów zarządzania rozwojem musi uwzględniać wiele czynników, takich jak: skuteczność działania, szybkość, możliwości finansowe podmiotów stosujący dany instrument, kompetencje, a także bariery formalnoprawne, rzeczowe i społeczne. Ponadto należy zwrócić uwagę na stosowane lub przewidywane metody zarządzania rozumiane jako systematycznie powtarzane sposoby działań umożliwiających osiągnięcie zamierzonych celów rozwoju.
Można wskazać kilka najważniejszych metod zarządzania rozwojem, jakie są możliwe do zastosowania w warunkach funkcjonowania władzy publicznej w Polsce:
a) zarządzanie strategiczne, którego zasadniczym elementem jest planowanie długofalowych kierunków rozwoju, pozwalających na wykorzystanie istniejących szans i czynników rozwoju,
b) zarządzanie jakością stosowane jest przez administrację publiczną działającą na rzecz uzgodnionych społecznie i politycznie celów,
c) zarządzanie zintegrowane – ukierunkowane na realizację dalekosiężnych celów, przy równoczesnym wykorzystaniu środków ekonomicznych.
d) zarządzanie finansami publicznymi
e) planowanie integralne, którego empiryczne i teoretyczne podłoże stanowi synergia rozwoju społeczno-gospodarczego i zagospodarowania przestrzennego.

Warunkiem skutecznego oddziaływania na rozwój lokalny i regionalny jest wyposażenie podmiotów społeczno-gospodarczych w niezbędne w tym zakresie instrumenty, dzięki którym można skutecznie realizować zadania. Cele wytyczone w programach i strategiach rozwoju można osiągnąć dzięki wykorzystaniu instrumentów lokalnej polityki gospodarczej. Tworzenie zbioru narzędzi i metod oddziaływania na rozwój lokalny odbywa się poprzez weryfikację ich skuteczności i w procesie realizacji zadań. Mają one cechy, które trzeba uwzględnić, podejmując decyzję o ich zastosowaniu. Należą do nich :
• szybkość działania, która oznacza czas od zastosowania narzędzia do osiągnięcia celu,
• zmienność, przez którą rozumiemy z jednej strony łatwość, łatwość jaką narzędzie może być stosowane do wielu sytuacji, a z drugiej strony łatwość, łatwość jaką osiągnięty po zastosowaniu określonego narzędzia efekt może być zmieniony lub zanegowany,
• zakres wywoływania efektów (skutków).
Narzędzia oddziaływania samorządów terytorialnych na rozwój lokalny można podzielić na narzędzia oddziaływania:
a) bezpośredniego – uzyskuje się jednoznaczne efekty działań wynikłe z decyzji organów samorządu terytorialnego. Podstawowe znaczenie odgrywają tu akty prawno-administracyjne, które określają reguły postępowania obowiązujące wszystkie podmioty społeczne, a zwłaszcza inwestorów wprowadzających zmiany m.in. w sferze wykorzystania infrastruktury materialnej, lokalizacji inwestycji budowlanych, produkcji i technologii.
b) pośredniego – najczęściej przybierają formę dezyderatów ekonomicznych wynikających ze zmian strukturalnych zachodzących w regionie, mieście czy gminie. Dominują one w warunkach zdecentralizowanej gospodarki rynkowej o ukształtowanych demokracjach lokalnych i maja służyć zachęcaniu przedsiębiorców do inwestycji, rozszerzaniu działalności na wybranych obszarach oraz ograniczeniu zainteresowania przedsiębiorców działalnością uznawaną za niepożądaną.
Ponadto do grupy instrumentów oddziaływujących na rozwój w ogóle zaliczamy instrumenty edukacyjne – potencjał wiedzy i innowacji, jak również zakres i charakter informacji. Budowanie zaufania do działań władz lokalnych to kolejny instrument oddziaływania na rozwój.

6. Zasoby jednostki terytorialnej jako czynniki rozwoju.
W procesie zarządzania rozwojem na poziomie lokalnym i regionalnym niezwykle istotną rolę odgrywają zasoby, jakimi dysponuje samorząd terytorialny. Zasoby te maja różny charakter, mogą być wytworem działań człowieka lub też stanowić kategorię zasobów naturalnych.
Wśród zasobów, którymi dysponuje wspólnota samorządowa, szczególnie istotne z punktu widzenia procesów rozwojowych okazują się: potencjał społeczny, infrastruktura techniczna i społeczna, finanse, położenie geograficzne, warunki przyrodnicze, surowce oraz materialne i niematerialne dziedzictwo kultury. Zadaniem władz samorządowych jest obiektywna ocena i analiza zasobów, które w dużej mierze stanowią i specyfice jednostki terytorialnej, a następnie – wykorzystanie ich w procesie zarządzania rozwojem. W ten sposób posiadane zasoby i możliwość dysponowania nimi stają się ważnym czynnikiem kształtowania współczesnego modelu administracji samorządowej. Organy administracji publicznej występują w roli inicjatorów i koordynatorów różnorodnych przedsięwzięć związanych z programowaniem i wdrażaniem procesu rozwojowego.