Zasady i organizacja spółdzielni mieszkaniowych

Zasady i organizacja spółdzielni mieszkaniowych


Spis treści


Spis treści 2
WSTĘP 3
I. Spółdzielczość mieszkaniowa w Polsce. 5
1. 1. Rys historyczny Spółdzielczości mieszkaniowej na świecie i w Polsce. 5
1. 2. Mieszkalnictwo w Polsce 10
1. 2. 1. Spółdzielnie mieszkaniowe w zderzeniu z prywatnym rynkiem mieszkaniowym. 10
1. 2. 2. Sposoby finansowania i rozwój spółdzielczości 13
1. 3. Podstawa prawna działalności spółdzielni 15
1. 4. Zmiany prawne w ustawodawstwie spółdzielczym 19
1. 4. 1. Uregulowanie stosunków własnościowych 19
1. 4. 2. Powszechne uwłaszczenie - Bezpośrednie i pośrednie 27
1. 5. Planowane przekształcenia polityki mieszkaniowej 31
1. 5. 1. Założenia polityki mieszkaniowej 31
1. 6. Strategia rozwoju mieszkalnictwa 35
1. 6. 1. Proces opracowywania strategii 35
1. 6. 2. Ocena potrzeb 36
1. 6. 3. Ustalanie celów 37
1. 6. 4. Opracowywanie programów i inwestycji 39
1. 6. 5. Układanie strategii w jedną całość 42
1. 6. 6. Wdrażanie strategii 43
1. 6. 7. Wnioski 44
II. Specyfika organizacyjna spółdzielni mieszkaniowych. 45
2. 1. Struktura organizacyjna spółdzielni. 45
2. 1. 1. O zarządzie i radzie nadzorczej 46
2. 2. Spółdzielnie mieszkaniowe jako organizacje typu nonprofitowego 51
III. Rola Spółdzielni Mieszkaniowych na lokalnym rynku mieszkaniowym 53
3. 1. Ogólna charakterystyka Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej „Metalowiec” z Rzeszowa. 53
3. 1. 1. Zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez Spółdzielnie. 55
3.1.2. Sytuacja finansowa MSM „Metalowiec” 56
3. 2. Znaczenie spółdzielni mieszkaniowych na rynku lokalnym 59
3. 2. 1. Analiza sytuacji rynkowej. 59
3. 2. 2. Wyniki budownictwa na lokalnym rynku. 60
3. 3. Sposoby finansowania inwestycji. 64
3. 4. Pomoc państwa w spłacie kredytów spółdzielczych 66
Zakończenie 70



WSTĘP

Przedmiotem niniejszej pracy jest spółdzielczość mieszkaniowa, jej zasady i rganizacja a także miejsce jakie zajmuje na polskim rynku mieszkaniowym. Przez pojęcie Spółdzielczości należy rozumieć: „ruch społeczno-gospodarczy powstały w połowie XIX w. w Europie Zachodniej (m.in. w Niemczech, Danii, Francji), zrzeszający drobnych wytwórców (chłopów, rzemieślników) i konsumentów w obronie przed konkurencją ze strony dużych przedsiębiorstw produkcyjnych i handlowych. Wykształciły się wówczas dwa główne typy spółdzielczości - wytwórcza i spożywców.
Procesy monopolizacyjne zahamowały rozwój spółdzielczości - spółdzielnie nie były w stanie zebrać dostatecznego kapitału pozwalającego na podejmowanie wielkich przedsięwzięć.
Od połowy XX w. ponowny rozwój spółdzielczości nastąpił w krajach socjalistycznych, zwłaszcza w rolnictwie, handlu, drobnej wytwórczości i usługach oraz w gospodarce mieszkaniowej. Spółdzielczość była w tych krajach uznawana za jedną z dróg uspołecznienia własności prywatnej”.
Aby określić zasady funkcjonowania spółdzielni mieszkaniowych należało najpierw przedstawić historię i sytuację mieszkalnictwa w Polsce. Dlatego przedmiotem pierwszego rozdziału jest opis uregulowań prawnych z uwzględnieniem zmian, jakie już zaszły, a także projekty tych które zostały zaplanowane na najbliższą przyszłość.
Drugi rozdział został poświęcony analizie specyfiki organizacyjnej spółdzielczości. Szczegółowo skupiono się na przedstawieniu dwóch najważniejszych organów zarządzających. Wspomniano także o fenomenie gospodarki jaką wypracowuje spółdzielczość tj. działalności bezwynikowej.
W ostatnim – trzecim rozdziale pracy została przedstawiona Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa „Metalowiec”, jej historia, organizacja i wypracowana pozycja na lokalnym rynku budownictwa. W jednym z podrozdziałów starano się przedstawić możliwości finansowania nowoczesnego budownictwa, w także wyniki jakie zostały osiągnięte w tej dziedzinie na lokalnym rynku.



I. Spółdzielczość mieszkaniowa w Polsce.


1. 1. Rys historyczny Spółdzielczości mieszkaniowej na świecie i w Polsce.


FAKTY, WYDARZENIA:
XIX w. - Anglia kolebką spółdzielni budowlanych
1836 - Anglia, pierwsza ustawa o spółdzielniach budowlanych
1865 - tzw. Zjazd szczeciński
1890 - pierwsza spółdzielnia budowlana na ziemiach polskich
1906 - pierwsza spółdzielnia budowlana na Śląsku

Początki spółdzielczości mieszkaniowej

Kolebką liczącej już blisko dwa wieki spółdzielczości jest Anglia. Pierwsze spółdzielnie budowlane zaczęły tam powstawać na początku XIX wieku. Przyjmowały formy spółek akcyjnych albo klubów z bardzo wysokimi udziałami. W 1836 roku wydano w Anglii pierwsza ustawę o spółdzielniach budowlanych.
Z Anglii ruch ten przerzucił się do innych krajów, przede wszystkim do Szwajcarii, Stanów Zjednoczonych i Niemiec, gdzie w związku ze znacznym skupieniem ludności w miastach i centrach fabrycznych sprawa mieszkaniowa stawała się coraz ważniejszym zagadnieniem społecznym. Szczególnie rozwinęły się spółdzielnie budowlane w Ameryce Północnej. Pierwsza powstała tam w 1831 roku na przedmieściach Filadelfii. W 60 lat później, bo w roku 1892 było ich już 5 838, a skupiały w swych szeregach 1 745 725 członków.
W Niemczech, spółdzielnie budowlane zaczęły powstawać w drugiej połowie XIX wieku. Po raz pierwszy były one przedmiotem obrad na zjeździe powszechnego związku niemieckich spółdzielni zarobkowych i gospodarczych w Szczecinie w 1865 roku. Przyjęto tam uchwałę, że brakowi mieszkań robotniczych mogą najlepiej zaradzić spółdzielnie budowlane oparte na samopomocy. Miały one budować osobne dla każdej rodziny domki i odsprzedawać je członkom na wyłączną własność za sumę amortyzowaną terminowymi spłatami rozłożonymi na szereg rat.
Pierwsza spółdzielnia budowlana w Niemczech powstała w Hamburgu w 1864 roku. W ciągu kilku lat narodziło się przeszło 70 innych. Jednak kryzys przemysłowy w 1873 roku spowodował ich upadek. Nowe ożywienie nastąpiło dopiero po zmianie ustawy spółdzielczej w 1888 roku, dopuszczającej odpowiedzialność ograniczoną. Wtedy też, w 1890 roku powstała pierwsza na ziemiach polskich Spółdzielnia Budowlana "Pomoc" w Poznaniu.
Zalecany na zjeździe w Szczecinie system oddawania domków na wyłączną własność nie rozwiązał problemu mieszkań urzędniczych i robotniczych. Pojawiła się więc tendencja do wprowadzenia nowego typu spółdzielczości, tzw. mieszkaniowego. Domy wybudowane w tym systemie pozostawały własnością spółdzielni mieszkaniowej, a członkowie otrzymywali mieszkania jako lokatorzy. Spółdzielnie takie powstawały głównie w większych miastach, gdzie ze względów oszczędnościowych budowano domy wielomieszkaniowe.
Taką spółdzielnią jest najstarsza na Górnym Śląsku Chorzowska Spółdzielnia Mieszkaniowa. Powstała na początku wieku, w 1908 roku, w tym samym czasie, co kolejne spółdzielnie na ziemiach polskich - w Bydgoszczy, Gnieźnie, Grudziądzu, Inowrocławiu, Bielsku, w Katowicach. W Bielsku założono niemiecką spółdzielnię już w 1906 roku. W Katowicach niemieccy urzędnicy powołali swój Wohnungsbauverein w 1908 lub w 1909, w Cieszynie w 1908, w Lublińcu w 1919. W Hajdukach Wielkich spółdzielnia powstała w 1927 roku, dwa lata później, niż założone w 1925 roku w Chorzowie Towarzystwo Budowy Domów Robotniczych, druga chorzowska spółdzielnia mieszkaniowa, przejęta później przez ChSM. Wśród nich wszystkich zrodzona w 1908 roku Chorzowska Spółdzielnia Mieszkaniowa była największa.

FAKTY, WYDARZENIA: 1961 - III Krajowy Zjazd Spółdzielczości 1961-1980 - przeobrażenie spółdzielczości z samorządnej niezależnej organizacji w strukturę realizującą zadania państwa

Po październikowym przełomie i I Krajowym Zjeździe Spółdzielczości Mieszkaniowej spółdzielczość wróciła w swoje dawne, przedwojenne jeszcze tory. Niestety, podążała nimi tylko przez kilka następnych lat. Już w 1961 roku pojawiły się wyraźne zapowiedzi socjalistycznych przemian. Obradujący w czerwcu tego roku w Warszawie III Krajowy Zjazd Spółdzielczości założył, że co piąte nowo zbudowane mieszkanie będzie spółdzielcze. Oznaczało to kolosalny wzrost zadań inwestycyjnych i eksploatacyjnych. Ale znacznie poważniejsze konsekwencje miał dopiero obradujący w 1964 roku IV Zjazd PZPR, który - jak w wielu innych dziedzinach życia, tak i w spółdzielczości - zapoczątkował zmiany, mówiąc językiem z tamtych lat, rewolucyjne. Zjazd wskazał na spółdzielczość jako głównego inwestora budownictwa mieszkaniowego w miastach. Spółdzielnie miały stać się organizacjami masowymi, umożliwiającymi ludziom dojście do własnego mieszkania. Wkrótce wszystkie fundamentalne wartości i zasady ruchu spółdzielczego zostały w praktyce zanegowane.
Podstawowa zasada dobrowolnego uczestnictwa została zastąpiona przymusem przynależności – „kto kandydatem czy członkiem spółdzielni nie był, szans na mieszkanie nie miał”. Musiał więc - chciał nie chciał - wypełnić deklarację przystąpienia do spółdzielni. Bywało, nierzadko, że czynił to dopiero w momencie, gdy miał otrzymać przydział na mieszkanie. Zignorowano fundamentalne dla spółdzielczości wartości: równość i sprawiedliwość, znajdujące dotychczas swój wyraz m.in. w kolejności otrzymywania mieszkań. Teraz w pierwszej kolejności do mieszkań wprowadzali się nie członkowie spółdzielni "z wyboru", ale ci, którzy otrzymywali klucze z zakładowego przydziału albo - co gorsza - dzięki układom politycznym czy po prostu znajomościom. Ci zaś, którzy nie pracowali w priorytetowych resortach, czy nie posiadali odpowiednich koneksji, a do spółdzielni trafili z własnego wyboru, musieli cierpliwie czekać w stale wydłużającej się kolejce. Doszło do tego, że np. w latach 1978-1980 "limity" dla nich wynosiły od 2 do 8 procent oddawanych mieszkań.
Zamiast samorządności i niezależności zafundowano spółdzielniom - podobnie jak i innym podmiotom społecznym - obowiązkowe masowe uczestnictwo w inicjowanych i organizowanych odgórnie współzawodnictwach, konkursach, czynach i akcjach społecznych, w których wszystko miało znaczenie ideowo-polityczne.
O samodzielnych, niezależnych i demokratycznych decyzjach w sprawach gospodarczych w warunkach planowej gospodarki socjalistycznej nie mogło być nawet mowy. Odgórnymi zarządzeniami "poszerzono" zakres zadań inwestycyjnych spółdzielni o budowę mieszkań dla potrzeb zakładów i instytucji kredytujących tę formę budownictwa. A potem zarówno o tym co, gdzie, jak i za ile budować, jak i o tym, kto w nowo wybudowanych domach będzie mieszkał, decydowano w zacisznych gabinetach mniejszych i większych partyjnych bonzów. Dochodziło nawet do tego, że określano, dla którego zakładu pracy są wznoszone konkretne budynki czy wręcz mieszkania w konkretnej klatce schodowej.
Podobnie w kwestiach wyboru władz spółdzielczych. Nie tylko prezesi pochodzili z partyjnego nadania, ale i składy rad nadzorczych, nie decydujących w praktyce o niczym istotnym, musiały być wcześniej zaakceptowane w partyjnym komitecie. Podkreślmy przy tym, że tej krytycznej oceny nie można odnosić do osób działających w tych radach czy innych ogniwach samorządowych. Byli to bowiem najczęściej ludzie całym sercem poświęcający się sprawom swojej spółdzielni, poszukujący możliwości zaspakajania nabrzmiewających potrzeb mieszkaniowych, organizujący bogate wewnętrzne życie społeczno-kulturalne w spółdzielczych osiedlach.
Ruch spółdzielczy w tamtych latach został więc po raz już drugi w powojennej historii Polski (pierwszy raz w latach 1950-1955) - prawie że unicestwiony. Niewiele zmieniło uchwalone przez Sejm PRL we wrześniu 1982 roku nowe "Prawo spółdzielcze". Owszem, stwarzało ono formalnoprawne warunki powrotu do idei ruchu spółdzielczego, ale konsekwencje wcześniejszej polityki państwa spółdzielnie ponosiły jeszcze przez szereg następnych lat i właściwie ponoszą do dziś, a z drugiej strony proces faktycznego powrotu do korzeni ruchu spółdzielczego mógł się rozpocząć dopiero po przełomie politycznym u progu ostatniej dekady naszego stulecia.
"Wstępujący" do spółdzielni najczęściej nie mają z ruchem spółdzielczym nic wspólnego. Kazano im - w macierzystej kopalni, hucie, fabryce czy instytucji - zapisać się do spółdzielni, to się zapisywali. Nie mieli nawet wyboru innej spółdzielni, nie mówiąc już o możliwości wpływu na to, gdzie i za ile otrzymają mieszkanie. Spółdzielnia nie była dla nich dobrowolnym zrzeszeniem, ale przymusową, niepotrzebną organizacją. Wielu do dziś jeszcze nie rozumie, czym jest ruch spółdzielczy i jakimi prawami kieruje się spółdzielnia, nie chce przyjąć do wiadomości, że o wspólny majątek winni troszczyć się wszyscy, a nie tylko Zarząd i administracje osiedlowe.


1. 2. Mieszkalnictwo w Polsce

1. 2. 1. Spółdzielnie mieszkaniowe w zderzeniu z prywatnym rynkiem mieszkaniowym.


Główny Urząd Statystyczny opublikował informacje i opracowania statystyczne dotyczące wyników działalności budownictwa. Opracowania te są już dostosowane do zmian, jakie zaszły w strukturze gospodarki w latach dziewięćdziesiątych, co zdecydowanie ułatwia analizę danych.
W budownictwie dominuje sektor prywatny. Na 100 proc. przychodów w przedsiębiorstwach budowlanych 88 proc. przypada na sektor prywatny. Skupia on 81 proc. zatrudnionych w tego typu firmach. Sądząc po wynikach, sektor prywatny bardziej dba o rentowność od sektora publicznego, w którym udział kosztu uzyskania przychodu wynosi blisko 99 proc., podczas gdy w sektorze prywatnym - 86 proc. Sektor prywatny może też pochwalić się zdecydowanie korzystniejszymi wskaźnikami ekonomicznymi, wykazał bowiem średnio pięcioprocentową rentowność brutto (netto - trzy procent), podczas gdy w sektorze publicznym rentowność brutto wynosiła 1,5 proc., a netto - osiągnęła wartość ujemną.
Aczkolwiek spółdzielczość zaliczana jest do sektora prywatnego - to jej obecność tam, raczej "psuje" obraz tego sektora. Spółdzielczość osiągnęła ujemną rentowność i to w stopniu większym od sektora publicznego. Najbardziej efektywne ekonomicznie okazały się prywatne spółki oraz zakłady osób fizycznych.
Nieco większy udział w przychodach z działalności budowlanej, bo ponad 22 proc., ma sektor publiczny w grupie jednostek budowlanych, w których pracuje więcej niż 20 osób. W sektorze publicznym przedsiębiorstwa są liczniejsze. W sektorze prywatnym zdecydowanie mniejszy jest udział zatrudnionych na stanowiskach nierobotniczych - 21,4 proc., gdy w sektorze publicznym jest to blisko 26 proc. I w tej strukturze odstaje spółdzielczość, która zatrudnia ponad 28 proc. osób na stanowiskach nierobotniczych, gdy w zakładach osób fizycznych ten wskaźnik wynosi raptem 16 proc. W sektorze prywatnym najlepiej płacą przedsiębiorstwa zagraniczne, najmarniej - zakłady osób fizycznych. Można jednak podejrzewać, że zakłady osób fizycznych jako jednostki niewielkie, często opłacające podatek ryczałtowy, część wynagrodzeń płacą do "ręki", omijając składki ZUS. Słabe wyniki ekonomiczne i nieracjonalna struktura zatrudnienia zbliżają spółdzielczość raczej do sektora publicznego, zresztą niegdyś spółdzielczość zaliczano do tzw. gospodarki uspołecznionej. Najlepsza rentowność osiągają jednakże zakłady osób fizycznych.
W 1996 roku na oddanych 56 106 budynków o łącznej kubaturze 52 414 103 m sześc. 56 proc. stanowiły budynki mieszkalne, a ich udział w oddanej kubaturze wynosił 58 proc. Wśród oddanych budynków mieszkalnych zdecydowana większość, bo aż 95 proc., to budynki jednorodzinne. Jednakże ich udział w ogólnej kubaturze wyniósł raptem 69 proc. Ponad połowę budynków mieszkalnych przekazano na wsi (udział wsi w oddanej kubaturze wynosił 55 proc.). Na terenach wiejskich oddano jedynie 130 budynków wielorodzinnych, na terenach miejskich - 1161.
Liczba oddawanych mieszkań w 1996 roku nie była imponująca - raptem 60 747 lokali. Budowano przede wszystkim w większych ośrodkach miejskich. 1,5 proc. wszystkich oddanych mieszkań przypadało na województwo warszawskie, gdzie oddano 7012 lokali. Ponadto najwięcej mieszkań oddano w województwach: białostockim (3447), gdańskim (3034), krakowskim (2941), lubelskim (2438), poznańskim (2505). O rokowaniach na przyszłość w budownictwie mieszkaniowym może mówić liczba wydanych pozwoleń na budowę nowych budynków mieszkalnych. W 1996 roku wydano ich 70 568, przy czym dotyczyły one 110 483 mieszkań. Jednocześnie wydano 37 116 pozwoleń na budowę budynków niemieszkalnych o łącznej kubaturze 52 436 tys. m sześciennych.
Opublikowana przez GUS "Gospodarka mieszkaniowa w 1996 roku" przynosi wiele interesujących danych, tym razem w układzie uwzględniającym już zmiany w strukturze zasobów mieszkaniowych - przede wszystkim pod kątem stosunków własnościowych. Pojawiają się w tej publikacji w ujęciu ilościowym takie zjawiska jak: reprywatyzacja, wykup lokali.
Od 1970 roku przybyło w Polsce 3 466 tys. mieszkań, przy czym nie przybywało ich równomiernie w czasie. 84 proc. tego przyrostu miało miejsce do 1990 roku. W ciągu ostatnich 7 lat przybyło 525 tys. mieszkań, natomiast tylko w latach 1970-1978 - 1245 tys. mieszkań, a więc ponad dwa razy więcej.
W latach siedemdziesiątych największe nakłady finansowe trafiały do tzw. budownictwa uspołecznionego: spółdzielczego, zakładowego, komunalnego. W 1980 r. nakłady inwestycyjne na budownictwo spółdzielcze, zakładowe i komunalne (wtedy nazywało się to "kwaterunkowe") były trzykrotnie wyższe od nakładów na budownictwo indywidualne. W latach dziewięćdziesiątych te proporcje wyraźnie się zmieniły. Obecnie mieszkaniowe budownictwo indywidualne stanowi ponad 50 proc. Trzeba też zauważyć, że pod względem źródeł finansowania budownictwo spółdzielcze należałoby zakwalifikować jako indywidualne, spółdzielnie bowiem budują niemal wyłącznie za pieniądze swoich członków.
Finansowo nie ma już różnic, czy budujemy u dewelopera czy w spółdzielni mieszkaniowej. O tym, że większość spółdzielców pokrywa już 100 proc. kosztów budowy mieszkań, świadczyć mogą następujące dane: w 1996 roku spółdzielczość oddała 23 891 mieszkań, z czego 90 proc. było całkowicie sfinansowane przez spółdzielców. Wśród zasiedlających lokale tzw. członkowie oczekujący stanowili mniejszość. Ponad połowę nowych spółdzielczych mieszkań zasiedlili spółdzielcy, których staż członkowski był bardzo krótki, związany z czasem realizacji konkretnej inwestycji. GUS zebrał też dane o spółdzielcach korzystających z kredytu hipotecznego.
„Na 23 891 zasiedlonych w całej Polsce nowych mieszkań tylko 1275 obciążonych było kredytem hipotecznym, czyli raptem 5 proc. W największym stopniu z kredytów hipotecznych skorzystali poznaniacy (aż 11 proc. spółdzielców zasiedlających nowe lokale).”
Zmiana struktury finansowania wywołała też zmiany w strukturze własności. Oddawane nowe lokale, to przeważnie lokale należące do ich mieszkańców czy to jako własność hipoteczna, czy własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Zmianę struktury własności przyniosła też w ostatnich latach tendencja do masowego wykupu lokali z zasobów miejskich czy zakładowych i przekształcenia lokatorskiego prawa do lokalu we własnościowe prawo do lokalu. Aktualnie zasoby mieszkaniowe są sprywatyzowane w ponad 61 procentach. Na wsi prywatne zasoby stanowią ponad 88 proc., w miastach - 48,2 proc. Miasta mają jeszcze blisko 24 proc. lokali w zasobach komunalnych. Ta stała tendencja do prywatyzowania zasobów mieszkaniowych niepokoi wielu ekspertów od budownictwa, gdyż gminy sprzedając mieszkania nie są w stanie realizować swoich zadań w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli.


1. 2. 2. Sposoby finansowania i rozwój spółdzielczości

Szereg decyzji instytucjonalnych, prawnych i administracyjnych doprowadził do powstania w Polsce najbardziej zaawansowanego i najszybciej rozwijającego się sektora finansowania mieszkalnictwa w Europie Środkowej i Wschodniej. W porównaniu z innymi krajami przechodzącymi okres przemian, Polsce udało się przeprowadzić godne podziwu przejście od monopolu i kontroli państwowej do systemu opartego na konkurencji rynkowej. System ten jest jednak wciąż słaby i kruchy i trzeba jeszcze wiele zrobić, zanim osiągnie pełną dojrzałość. Ponadto istnieje kilka możliwych dróg dalszego rozwoju i nie jest jeszcze jasne, która z nich jest najwłaściwsza dla Polski.
Celem konferencji na temat finansowania mieszkalnictwa jest popularyzacja znaczącego postępu, jaki został dokonany do dnia dzisiejszego w finansowaniu mieszkalnictwa i polityce mieszkaniowej, a także określenie ścieżki rozwoju na pierwsze lata następnego stulecia. Szczególny nacisk położono na działania, które należy podjąć w przyszłości, na przeszkody, które należy pokonać, oraz na wizję przyszłości. Ta wizja to taki system finansowania mieszkalnictwa przez sektor prywatny, który charakteryzuje się szeroką dostępnością kredytu, stabilnym dopływem środków do sektora mieszkaniowego, wystarczającą liczbą konkurujących ze sobą podmiotów, niewielką różnicą oprocentowania pomiędzy kredytami a środkami finansującymi kredyty, różnorodnością instrumentów i warunków kredytu, wieloma źródłami finansowania i wydajną alokacją ryzyka. Rząd i sektor prywatny mogą wspólnie pracować nad osiągnięciem tych celów.
Program pomocowy od jesieni 1996 r. był realizowany w imieniu USAID (Amerykańska Agencja do spraw Rozwoju Międzynarodowego) przez Konsorcjum Urban Institute (UIC). Po odejściu od dotowania kredytów Polska rozpoczęła budowę efektywnego środowiska instytucjonalnego i prawnego, niezbędnego do dalszego rozwoju finansowania mieszkalnictwa. UIC miało zaszczyt doradzać w tej najważniejszej fazie przemian, kiedy zakończył się monopol banku państwowego udzielającego dotowanych kredytów i rozpoczęła się nowa era konkurencji na rynku kredytowym.

1. 3. Podstawa prawna działalności spółdzielni
Prawo spółdzielcze jest ustawą uchwaloną 16 lat temu, 16 września 1982 r. Anachroniczność pewnych rozwiązań mimo wielokrotnej nowelizacji tego aktu jest widoczna i w pewnych sytuacjach utrudnia funkcjonowanie spółdzielni w warunkach gospodarki rynkowej, stwarza również liczne niedogodności dla samych członków spółdzielni, choćby w przypadku przynależności do spółdzielni mieszkaniowych. Obecnie w Parlamencie trwają prace nad uchwaleniem całkowicie nowego aktu prawnego regulującego kwestię spółdzielczości. Jednakże z uwagi na złożoność problematyki prace te postępują ślamazarnie.
Obowiązujący na dzień dzisiejszy akt prawny stanowi, iż podstawowymi cechami spółdzielni jest:
- dobrowolność,
- zrzeszeniowy charakter,
- zmienny skład osobowy,
- zmienny fundusz udziałowy,
- prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej w interesie członków.
Nowelizacja prawa spółdzielczego w 1994 r. znacznie zwiększyła znaczenie statutu spółdzielni, przez co stał się on jednym z podstawowych aktów regulujących funkcjonowanie spółdzielni.
Obecnie obowiązujące prawo spółdzielcze, po wielokrotnych nowelizacjach, odeszło od szeregu przepisów bezwzględnie obowiązujących na rzecz umownych rozwiązań, określonych w statucie. Nastąpiło więc zbliżenie polskiego prawa spółdzielczego do idei spółdzielczości i zasad opracowanych przez Międzynarodowy Związek Spółdzielczy na Kongresach w 1937 r. w Paryżu w 1967 r. w Wiedniu. Opracowano tam 6 zasad:
- pełna dobrowolność i dostępność do członkostwa w spółdzielni,
- wszyscy członkowie mają równe prawa i obowiązki, także w głosowaniu,
- uzyskane nadwyżki i oszczędności z działalności należą do członków,
- spółdzielnie prócz działalności gospodarczej powinny prowadzić również działalność społeczną i kulturalno-oświatową,
- spółdzielnie działają samorządnie (decydują samodzielnie za pośrednictwem swoich organów)
- ruch spółdzielczy jest niepodzielny.
Zapis art. 32 1 ustawy stanowi, iż od uchwał w sprawach między członkami a spółdzielnią członek może odwołać się w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym do organu określonego w statucie, chyba że statut wyłącza lub ogranicza to uprawnienie. Statut określa zasady i tryb postępowania wewnątrzspółdzielczego, a w szczególności terminy wnoszenia i rozpatrzenia odwołania.
Statut ustalają założyciele spółdzielni, potwierdzają przez złożenie na nim swoich podpisów, oraz dokonują wyboru organów spółdzielni, których wybór należy w myśl statutu do kompetencji walnego zgromadzenia, lub komisji organizacyjnej w składzie co najmniej trzech osób.
Liczba założycieli spółdzielni nie może być mniejsza od dziesięciu, jeżeli założycielami są osoby fizyczne, i trzech, jeżeli założycielami są osoby prawne.
Spółdzielnia nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania jej do rejestru.
Za czynności dokonane w interesie spółdzielni przed zarejestrowaniem osoby działające do chwili zarejestrowania spółdzielni odpowiadają wobec osób trzecich solidarnie. Za zobowiązania wynikające z tych czynności spółdzielnia odpowiada po jej zarejestrowaniu tak jak za zaciągnięte przez siebie. Jednakże osoby działające przed zarejestrowaniem odpowiadają wobec niej według przepisów prawa cywilnego.
Postanowienie o wpisaniu spółdzielni do rejestru wydaje na wniosek zarządu spółdzielni sąd rejestrowy.
Wpis spółdzielni do rejestru powinien zawierać następujące dane:
- nazwę spółdzielni, jej siedzibę i adres,
- przedmiot działalności spółdzielni,
- czas trwania spółdzielni, jeżeli założono ją na czas określony,
- wysokość i ilość udziałów, które członek powinien wnieść,
- wzmiankę o prawie lub obowiązku wnoszenia wkładów, jeśli statut przewiduje takie prawo lub obowiązek,
- imiona i nazwiska członków zarządu, sposób reprezentowania przez nich spółdzielni, a także imiona i nazwiska osób pełniących czasowo funkcje członków zarządu,
- ograniczenie uprawnień zarządu przewidziane statutem, a także uchwałami walnego zgromadzenia lub rady podjętymi w ramach ich uprawnień statutowych,
- imiona i nazwiska pełnomocników, którym udzielono pełnomocnictwa do dokonywania czynności związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni lub jej wyodrębnionej organizacyjnie i gospodarczo jednostki oraz granice ich umocowania.
Zgłoszeniu do rejestru i wpisaniu podlegają także dane dotyczące połączenia się spółdzielni, likwidacji, upadłości, imiona i nazwiska likwidatorów, imię i nazwisko syndyka upadłości oraz zmiany i uzupełnienia danych wymienionych w niniejszym paragrafie poprzedzającym.
Spółdzielnia musi liczyć co najmniej dziesięciu członków, o ile statut nie wymaga inaczej.
Członkiem spółdzielni może być każda osoba fizyczna o pełnej zdolności do czynności prawnych, która odpowiada wymaganiom w statucie, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Członek spółdzielni obowiązany jest do wniesienia wpisowego oraz zadeklarowanych udziałów stosownie do postanowień statutu.
Członek spółdzielni uczestniczy w pokrywaniu jej strat do wysokości zadeklarowanych udziałów, nie odpowiada natomiast wobec wierzycieli spółdzielni za jej zobowiązania.
Członek może rozporządzać swoimi roszczeniami do spółdzielni o wypłatę udziałów oraz o zwrot wkładów lub wypłatę ich równowartości ze skutecznością od dnia, w którym roszczenia stały się wymagalne.
Wierzyciel członka może uzyskać zaspokojenie z jego udziałów dopiero z chwilą ustania członkostwa.
Roszczenia o wypłatę udziałów, udziału w nadwyżce bilansowej oraz z tytułu zwrotu wkładów albo ich równowartości pieniężnej ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat.



1. 4. Zmiany prawne w ustawodawstwie spółdzielczym


1. 4. 1. Uregulowanie stosunków własnościowych

Przekształcenie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu we własność proponują posłowie UW oraz SLD. Parlamentarzyści z AWS chcą zaś, aby własnością zastąpić wszystkie spółdzielcze prawa do lokalu.
W Sejmie odbędzie się pierwsze czytanie trzech poselskich projektów ustaw: o spółdzielniach mieszkaniowych (UW), o uregulowaniu stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych (AWS) oraz nowelizacji do ustawy - Prawo spółdzielcze (SLD).
W projekcie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (UW) zakłada się, że zastąpi ona w przyszłości prawo spółdzielcze w tej jego części, która dotyczy szczególnych zasad działania, członkostwa i stosunków własnościowych wewnątrz spółdzielni mieszkaniowej, a także trybu podziału spółdzielni na wniosek mniejszości, tj. przepisy art. 204-239. Przewiduje się, że celem działania spółdzielni mieszkaniowych jest dostarczanie jej członkom samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu lub domów jednorodzinnych. Przedmiotem zaś jej działalności gospodarczej będzie:
- budowanie lub nabywane budynków w celu ustanowienia na rzecz członków odrębnej własności znajdujących się w tych budynkach mieszkań i lokali o innym przeznaczeniu,
- budowanie budynków w celu ustanowienia na rzecz członków spółdzielni praw do znajdujących się nich mieszkań,
- budowanie lub nabywanie budynków na wynajem mieszkań lub lokali o innym przeznaczeniu,
- budowanie lub nabywanie domów jednorodzinnych w celu przeniesienia na rzecz członków własności tych domów,
- udzielanie pomocy członkom, którzy budują budynki mieszkalne lub domy jednorodzinne,
- zarządzanie nieruchomościami należącymi do spółdzielni, a także nieruchomościami wspólnymi.
W projekcie proponuje się przekształcenie - z mocy prawa - we własność własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego. We własność zmieni się także spółdzielcze prawo najmu lokalu użytkowego lub garażu i tzw. spółdzielcze prawo do garażu, jeżeli najemca lub członek spółdzielni wybudował lokal użytkowy lub garaż za własne środki. Przekształcenia takiego nie przewiduje się w wypadku lokatorskiego prawa do lokalu. Zakłada się natomiast zastąpienie dotychczasowej jego nazwy przez spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. Poza tym proponuje się nadanie mu takiej samej ochrony prawnej, jaką ma prawo własności.
Spółdzielnie mieszkaniowe - korzystające bez tytułu prawnego z gruntów - staną się z mocy prawa ich użytkownikami wieczystymi (dotyczy to także gruntów prywatnych). Przed ustanowieniem użytkowania wieczystego na gruntach prywatnych ziemia ta przejdzie na własność skarbu państwa. Dotychczasowi zaś jej właściciele dostaną odszkodowanie.
Przewiduje się, że spółdzielnie mieszkaniowe zachowają prawa rzeczowe do tych gruntów i nieruchomości budynkowych, które nie ulegną przekształceniu we własność na rzecz członków spółdzielni lub najemców lokali użytkowych. Spółdzielni będzie więc przysługiwać prawo użytkowania wieczystego gruntów i własność budynków, w których znajdują się jej pomieszczenia biurowe lub gospodarcze, albo lokale użytkowe, których nie przydzielono członom spółdzielni, np. pawilony handlowe. Zachowa ona też prawo współużytkowania wieczystego gruntów i prawo współwłasności budynków mieszkalnych, w których znajdują się mieszkania członków spółdzielni, mających spółdzielcze prawo do lokali spółdzielczych, czyli dziś - prawo lokatorskie. Spółdzielnia będzie zarządzała też nieruchomością wspólną, niezależnie od tego, czy poszczególni właściciele lokali należą do niej czy nie. Zakłada się, że członkowie spółdzielni poniosą pełne koszty administrowania nieruchomością wspólną. Natomiast pożytki i inne przychody z nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni wpłyną na obniżenie opłat eksploatacyjnych ponoszonych przez członków i pokryją wydatki związane z utrzymaniem spółdzielni i lokali nie należących do spółdzielni.
Proponuje się zastąpić procedurę przydziału lokalu spółdzielczego umową cywilnoprawną, zawieraną między spółdzielnią a jej członkiem. Przewiduje się również powiązanie wkładu budowlanego - przed ustanowieniem prawa odrębnej własności lokalu - z ekspektatywą tego prawa, którą będzie można zbyć, odziedziczyć lub prowadzić z niej egzekucję. Pojęcie "wkład budowlany" będzie równoznaczne z ceną nabycia lokalu. Wniesienie zaś wkładu będzie nadal - obok wnoszenia opłat eksploatacyjnych - podstawowym obowiązkiem majątkowym członka spółdzielni. Jeśli chodzi o opłaty eksploatacyjne, przewiduje się nałożenie na spółdzielnie obowiązku przedstawiania kalkulacji ich wysokości zarówno członkom, jak i osobom nie należącym do spółdzielni. Kalkulacje te będą mogły być podstawą wszczęcia postępowania wewnątrzspółdzielczego lub sądowego, gdy zostaną one zakwestionowane.
Ponadto wprowadza się podział spółdzielni na wniosek mniejszości.
W szczególnych wypadkach będą mogły przekształcić się również we wspólnotę mieszkaniową. Chodzi o sytuacje, gdy w budynku znajdują się tylko lokale z prawem własności, żaden zaś właściciel nie należy do spółdzielni, a następca prawny ostatniego właściciela nie wniesie roszczenia o ustanowienie odrębnej własności.
W projekcie ustawy autorstwa AWS proponuje się wyłącznie uregulowanie stosunków własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych. Przewiduje się przekształcenie we własność praw spółdzielczych: własnościowego, lokatorskiego, prawa do lokalu użytkowego i do garażu. Uwłaszczenie nie będzie możliwe w wypadku spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w domach dla inwalidów, osób samotnych i innych domach dla inwalidów, osób samotnych i innych o specjalnym przeznaczeniu oraz w wybudowanych ze środków pochodzących z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego.
Zakłada się również wyodrębnienie działek pod budynkami, w których ustanowiono własność lokali. Ich granice wyznaczać będą linie biegnące wzdłuż krawędzi zewnętrznej ścian budynków. Wydzielone tak działki nie będą obciążać prawa osób trzecich (z wyjątkiem praw na udziale w nieruchomości wspólnej), a skarb państwa i gmina zostaną pozbawione prawa pobierania z nich opłat z tytułu użytkowania wieczystego.
Proponuje się, by osoby, które mają spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, mogły zrezygnować na rzecz spółdzielni z otrzymanego prawa własności przysługującego im z mocy prawa. Będzie to możliwe w ciągu trzech miesięcy od ewentualnego wejścia w życie tej ustawy.
Proponuje się przyznać spadkobiercom zmarłego członka spółdzielni, którzy mieszkają w jego mieszkaniu bez tytułu prawnego z powodu błahych zaniedbań, roszczenie o przeniesienie własności lokalu w zamian za utratę prawa do wkładu. Przewiduje się obciążenie członków wspólnot mieszkaniowych kosztami utrzymania dróg i chodników położonych na gruncie należącym do spółdzielni, z których oni także korzystają. Lokale, które nie przeszły na własność członków spółdzielni, staną się własnością spółdzielni. Dotyczy to lokali, które nie są do użytku jednego właściciela, np. pralnia.
Po ewentualnym wejściu w życie ustawy ograniczone prawa rzeczowe na spółdzielczych prawach staną się ograniczonymi prawami rzeczowymi na odrębnej własności lokali.
Właściciel lub jego następca prawny, który nabył lokal na podstawie ustawy, zobowiązany jest złożyć wniosek o założenie księgi wieczystej najpóźniej w dniu jego sprzedaży lub przy ustanowieniu na nim prawa. Jednocześnie z wnioskiem tym powinien być złożony wniosek o urządzenie księgi wieczystej dla nieruchomości wspólnej, jeśli księga dla niej nie jest prowadzona lub nie został on wcześniej złożony. Istniejące w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienie do otrzymania przydziału jednego z praw spółdzielczych - z wyjątkiem spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu - stanie się uprawnieniem do przeniesienia własności lokalu.
W projekcie nowelizacji prawa spółdzielczego (SLD) proponuje się wprowadzenie przepisu, na podstawie którego będzie można ustanowić na rzecz członków spółdzielni odrębną własność lokali, zajmowanych przez nich dotychczas na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Przy czym wyodrębnienie i przeniesienie własności będzie możliwe po uzyskaniu zgody wszystkich członków spółdzielni, którzy mieszkają w danym budynku. Zakłada się też, że spółdzielnia będzie mogła podejmować inną działalność od tej związanej bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych jej członków i ich rodzin. Poza tym spółdzielnia utraci prawo do ograniczenia w statucie przyjmowania w poczet członków osób małoletnich.
Przewiduje się, że spółdzielnia nie będzie mogła pobierać dodatkowych jednorazowych opłat, jeżeli jej czynności lub świadczenia nie mają udokumentowanych ewidencyjnie ponoszonych kosztów i określonych zasad ich rozliczania. Ponadto nakłada się na wszystkie pełnoletnie osoby, które mieszkają z członkiem spółdzielni, solidarną odpowiedzialność regulowania opłat eksploatacyjnych za mieszkanie.
Proponuje się także wprowadzenie przepisów podobnych do tych, które zawiera ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zakłada się bowiem, że w razie awarii wywołującej szkodę lub grożącej bezpośrednio jej powstaniu, członek spółdzielni ma obowiązek udostępnić mieszkanie w celu jej usunięcia. Jeżeli jest on nieobecny albo odmawia pracownikom spółdzielni wejścia do mieszkania, pracownicy spółdzielni mogą wejść do lokalu razem z funkcjonariuszem policji lub straży miejskiej, a gdy wymaga to pomocy straży pożarnej - także przy jej udziale.
Zakłada się wprowadzenie zakazu wybierania w skład rady nadzorczej członków spółdzielni, którzy są jej pracownikami. Przewiduje się złagodzenie wymogów formalnych w głosowaniu w wypadku podziału spółdzielni. Mianowicie do jej podziału wystarczy zwykła większość głosów, a nie jak do tej pory 2/3 głosów. Lustracja działalności inwestycyjnej spółdzielni ma być coroczna i przymusowa.
Proponuje się jednoznacznie uregulować, że spółdzielnia jako właściciel i zarządca budynku ma prawo określenia zasad i warunków korzystania z lokali przez jej członków i użytkowników. Poza tym przewiduje się, że bez zgody spółdzielni będzie można wynajmować lub oddawać w bezpłatne użytkowanie mieszkania, gdy nie będzie to związane ze zmianą przeznaczenia lokalu, np. z mieszkaniowego na użytkowy i odwrotnie.
Natomiast wygaśnięcie prawa do lokalu nastąpi nie jak teraz z mocy ustawy, ale na podstawie uchwały podjętej przez spółdzielnię. Nałożony będzie też na spółdzielnie obowiązek powiadamiania listownie albo ogłoszeniem w prasie potencjalnych spadkobierców zmarłego członka spółdzielni o konieczności uregulowania spraw spadkowych i wskazania osoby, która przejmie spółdzielcze prawo do lokalu. Ponadto prawa najmu lokali użytkowych i garaży zajmowanych na zasadach najmu staną się z mocy prawa nieodpłatnym spółdzielczym prawem do lokalu lub garażu.

Przyszłe prawo spółdzielcze musi odzwierciedlać nie tylko prawa korporacyjne członków spółdzielni, lecz i szacunek do każdej złotówki wydanej na budowę mieszkania oraz na koszty eksploatacyjne.
Bezradność członków spółdzielni mieszkaniowych wynika z pięciu następujących przyczyn:
- wspartego w utrwalonym orzecznictwie poglądu, że koszty niegospodarności organów spółdzielni nie powinny interesować członków, że ich obowiązkiem jest płacenie za wszystko,
- utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, że to nie spółdzielnia buduje mieszkania, bowiem spółdzielca ponosi za to odpowiedzialność, jakby to on stawiał własny dom,
- przyjęcia zasady, że nikt nie ma prawa mieszać się do gospodarki spółdzielni, nawet NIK, nawet Krajowa Rada Spółdzielcza, nawet jakaś federacja czy zrzeszenie,
- braku możliwości egzekwowania statutowych obowiązków organów spółdzielni, gdy członkowie żądają zwołania walnego zgromadzenia z określonym porządkiem obrad,
- faktu, że w sporze ze spółdzielnią członek będący stroną z własnych środków opłaca pełnomocnika przeciwnika procesowego, niezależnie od wydatków na własnego.
To prawda, że są środki prawne, by zmusić spółdzielnię do wykonywania obowiązków statutowych, tylko że posługiwanie się nimi ma co najmniej dwie wady. Pierwsza to przewlekłość postępowania (np. w sprawie możliwości zwołania walnego zgromadzenia, jeżeli zarząd sobie tego nie życzy), sprawiająca, że prawomocne stanowisko sądu jest musztardą po obiedzie; druga to bezkarność przy zarządzeniach tymczasowych (zabezpieczenie powództwa), kończących się stwierdzeniem, że nastąpiły fakty nieodwracalne.
Tego rodzaju sytuacje, dotyczące pewnej liczby spółdzielni mieszkaniowych, tworzą patologię, zwłaszcza wobec absolutnej nierówności stron pozostających w konflikcie. Sprzyja temu wykorzystywanie orzecznictwa z okresu gospodarki planistyczno-nakazowej, przy preferowaniu podmiotów gospodarki uspołecznionej i równoczesnym pomijaniu orzeczeń niewygodnych.
Kierowanie sprawy do sądu dla podjęcia czynności ustawowych (zwołania walnego zgromadzenia lub zebrania przedstawicieli) nie daje żadnych szans na aktualizowanie roszczeń członków. Taka ich inicjatywa, poprzedzona żądaniem od zarządu zwołania walnego zgromadzenia (art. 39 2 pkt 2 prawa spółdzielczego), zlekceważona przez zarząd, może stanowić podstawę do uzyskania wyroku zastępującego oświadczenie woli (art. 1047 1 kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 64 kodeksu cywilnego). Nie rokuję jednak szybkiego załatwienia spraw, które powinny być rozpatrzone zgodnie z proponowanym porządkiem obrad. Dlatego m.in. nie widzę możliwości egzekwowania praw członków wynikających ze statutu. Jako przykład można podać spółdzielnie, które lekceważą sobie kadencyjność organów, w tym rolę zebrań grup członkowskich. Ta ostatnia kwestia ma szczególne znaczenie, chociaż rzadko uznaje się zarzut o pomijaniu praw tych grup, zwłaszcza jeżeli chodzi o wybór przedstawicieli, członków rad nadzorczych, a także opinie w sprawach objętych porządkiem obrad zebrania przedstawicieli.
Uchwały o pozbawieniu członkostwa (wykluczeniu lub wykreśleniu) dość często tak dalece naruszają elementarne reguły prawa wewnątrzspółdzielczego, że trudno ustalić, dlaczego kogoś wyrzuca się ze spółdzielni. Sądy wprawdzie zwracają uwagę na błędy w trybie i treści podejmowanych uchwał, ale ich głos jest głosem „wołającego na puszczy”. Spółdzielnia znajduje wiele sposobów ujarzmienia członka, bo ma materiały niedostępne dla niego lub skorygowane dla potrzeb sądu. Biegli poruszają się po labiryncie. Między bajki można włożyć prawa członków do badania swoich akt w spółdzielni, a także protokołów jej organów i wewnątrzspółdzielczych przepisów. Nie oznacza to oczywiście, że nie ma spółdzielni respektujących te prawa i mogących być wzorem właściwego pojmowania spółdzielczości mieszkaniowej.

Trwają prace nad nowym modelem spółdzielczości. Już wiadomo, że niektóre sprawy są przesądzone, a dotyczy to w szczególności ochrony praw majątkowych członków spółdzielni. Chodzi równocześnie o stworzenie spółdzielniom mieszkaniowym takich warunków, aby w interesie członka rzeczywiście mogły go uczynić gospodarzem jego pieniędzy łożonych na działalność inwestycyjną i eksploatacyjną, korzystającym z uprawnień pracodawcy płatnych członków organów spółdzielni, a równocześnie odpowiedzialnym za wykonywanie zadań statutowych. Oczywiście nie może to pozbawiać wybieranych organów spółdzielni atrybutów dobrego gospodarza, co wiązałoby się z likwidacją obecnego układu ograniczonej odpowiedzialności (art. 58 prawa spółdzielczego) członka zarządu i rady. To ostatnie wymaga uściślenia, gdyż praktyka dowodzi, że członkowie rady uważają się za zwolnionych od odpowiedzialności za swoje uchwały realizowane przez członków zarządu, a tak nie powinno być.
Przyszłe prawo spółdzielcze musi odzwierciedlać nie tylko prawa korporacyjne członków, lecz także stwarzać możliwość badania celowości każdej złotówki wydanej przez spółdzielcę na budowę mieszkania (lokalu użytkowego, garażu) oraz rzeczywistych kosztów eksploatacyjnych.

1. 4. 2. Powszechne uwłaszczenie - Bezpośrednie i pośrednie

Projektowana ustawa o powszechnym uwłaszczeniu ma stać się fundamentem oraz "osią orientującą" dla pakietu przyszłych szczegółowych aktów prawnych, dotyczących reprywatyzacji lub różnych form uwłaszczenia.
Uwłaszczenie ma być bezpośrednie i pośrednie. Pierwsze będzie polegać na nieodpłatnym uzyskaniu prawa własności do posiadanych budynków, lokali, gruntów, ogródków działkowych. Dojdzie do tego z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie projektowanej ustawy. Drugi etap to uwłaszczenie pośrednie. Tu będzie można nieodpłatnie nabyć nieruchomości, akcje, jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych bądź emerytalnych. W tym drugim etapie nie będą uczestniczyć ci, którzy już wcześniej zdążyli się uwłaszczyć. Wartość akcji (udziałów) jednostek uczestnictwa nabywanych nieodpłatnie w ramach uwłaszczenia pośredniego wynosić będzie dwanaście średnich wynagrodzeń w gospodarce narodowej.
Wszyscy obywatele polscy mają prawo do spadku po PRL. Tymczasem w efekcie realizacji programów przekształceń własnościowych tylko niektórzy stali się beneficjentami prywatyzacji. Wynikało to np. z zatrudnienia w prywatyzowanym zakładzie pracy – przekonują autorzy projektu ustawy o zasadach realizacji programu powszechnego uwłaszczenia obywateli Rzeczpospolitej Polskiej. Projekt podpisało 113 posłów.
Posłowie ci podkreślają, że nie ma ani logicznych, ani moralnych racji, dla których tylko niektórzy obywatele polscy mieliby prawo do korzyści wynikających z prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Obywatele RP, którym przysługuje: własnościowe prawo do lokalu, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu, staną się z mocy prawa ich właścicielami. Podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej stanowi zaświadczenie wystawione przez zarząd spółdzielni.
Wyżej opisany sposób uwłaszczenia ustawa nazywa uwłaszczeniem bezpośrednim.
Z udziału w programie uwłaszczenia pośredniego wyłączeni mają być obywatele, którzy zostali uwłaszczeni w formie bezpośredniej. Taka jest ogólna zasada, od której przewidziano wyjątki, np. nie dotyczy ona tych, którzy wykupili mieszkanie lokatorskie, jeżeli preferencja, z jakiej skorzystali, nie przekroczyła dwunastu średnich wynagrodzeń miesięcznych w gospodarce narodowej (obliczonych na podstawie sześciu miesięcy poprzedzających datę, kiedy skorzystali z tej możliwości).
Ponadto w programie uwłaszczenia pośredniego nie będą uczestniczyć obywatele, którzy już wcześniej i na podstawie różnych tytułów uczestniczyli w prywatyzacji i zyskali walory przekraczające równowartość dwunastu średnich wynagrodzeń miesięcznych w gospodarce narodowej (obliczonych jak wyżej). Projekt wymienia cztery kategorie takich osób, które w tak znacznych rozmiarach na warunkach preferencyjnych nabyli nieodpłatnie akcje i udziały na podstawie ustaw: z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych; z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych; z 30 kwietnia 1993 r. o Narodowych Funduszach Inwestycyjnych i ich prywatyzacji; z 26 sierpnia 1994 r. o regulacjach rynku cukru i przekształceniach własnościowych w przemyśle cukrowniczym. To samo dotyczy osób, które nabyły na zasadach preferencyjnych własność z zasobów Agencji Własnościowej Skarbu Państwa (mieszkania, grunty, budynki gospodarcze), na podstawie ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu państwa.
Ponadto, już bez ograniczeń co do wartości, w programie nie będą uczestniczyć ci, którzy: przejęli na własność mienie skarbu państwa: w związku z likwidacją przedsiębiorstwa państwowego w trybie ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych; w trybie prawa upadłościowego. Ograniczenie to dotyczy także osób, które z mocy prawa nabędą członkostwo lub złożą oświadczenie o zamiarze nabycia członkostwa w pracowniczych funduszach emerytalnych utworzonych na podstawie ustawy z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Wyłączono także pracowników przedsiębiorstw państwowych i komunalnych, którzy w związku z ich likwidacją, upadłością lub prywatyzacją przejęli na własność mieszkania zakładowe będące własnością ich pracodawcy.
Bon uwłaszczeniowy jest imienny, niezbywalny, dziedziczny. Ich dystrybucją zajmie się gmina (będzie to zadaniem zleconym gmin). To do nich obywatele uprawnieni do udziału w programie uwłaszczenia pośredniego składać mają wnioski o wydanie bonu.
Obywatelom, którzy uczestniczą w pośredniej prywatyzacji, przysługuje także bon na trzecie i każde następne małoletnie dziecko.
Odmowa wydania bonu wymaga decyzji administracyjnej. Przysługuje od niej odwołanie do wojewody.
Uprawniony do bonu ma prawo do skonsumowania uprawnienia w nim zawartego wyłącznie w sposób określony w ustawie. Może uczestniczyć w programie powszechnego uwłaszczenia wyłącznie poprzez: nieodpłatne nabycie akcji (udziałów) skarbu państwa w spółkach kapitałowych; nabycie nieruchomości rolnych, mieszkań i budynków gospodarczych z zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; nabycie jednostek rozrachunkowych w funduszach emerytalnych; nabycie jednostek uczestnictwa; uzyskanie poręczenia kredytowego (gwarancji) z regionalnego funduszu inwestycyjno-uwłaszczeniowego (to dotyczy tylko osób prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek); uzyskanie wsparcia, w formie aportu, przedsięwzięcia kapitałowego lub inwestycyjnego.
Podstawą ekonomiczną programu uwłaszczenia ma być kapitał uwłaszczeniowy stworzony z mienia skarbu państwa oraz przekazanego do programu na podstawie uchwały rady gminy mienia komunalnego. Stanowić go będą: nieruchomości (grunty, budynki, lokale) stanowiące własność skarbu państwa, które nie zostały objęte uwłaszczeniem bezpośrednim; nieruchomości rolne z zasobów Agencji Rolnej Skarbu Państwa, które nie zostały nabyte w trybie projektowanej ustawy; akcje (udziały) skarbu państwa w spółkach kapitałowych; inne składniki mienia skarbu państwa wniesione do funduszy emerytalnych oraz regionalnych funduszy inwestycyjno-uwłaszczeniowych. Kapitał uwłaszczeniowy zostanie przekazany regionalnym funduszom uwłaszczeniowym.



1. 5. Planowane przekształcenia polityki mieszkaniowej

1. 5. 1. Założenia polityki mieszkaniowej

Polityka państwa i polityki gmin powinny zmierzać do rozwoju budownictwa mieszkaniowego, gdyż sprzyja ono rozwojowi innych inwestycji i ich pożądanemu rozmieszczeniu w przestrzeni.
Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przygotował strategię polityki mieszkaniowej państwa na lata 1999-2003 (Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów ocenił ją pozytywnie). Jej realizacja pozwoli na przyspieszenie rozwoju budownictwa mieszkaniowego. Zdaniem Urzędu Mieszkalnictwa, analiza aktualnej sytuacji na rynku skłania do przyjęcia następujących założeń jako podstawy określania celów polityki mieszkaniowej w najbliższym czasie:

- Państwo nie powinno zastępować, lecz powinno wspomagać obywateli w ich wysiłkach zmierzających do pozyskania mieszkania. Aby większość obywateli mogła w przyszłości zaspokajać potrzeby mieszkaniowe bez nadmiernego finansowego zaangażowania państwa, niezbędny jest rozwój systemów długookresowego kredytowania mieszkalnictwa oraz rozwój oszczędzania na cele mieszkaniowe. Programy pomocy powinny więc służyć rozwojowi rynkowych systemów finansowania mieszkalnictwa.
- Polityka państwa i polityki gmin powinny zmierzać do rozwoju budownictwa mieszkaniowego, gdyż sprzyja ono rozwojowi innych inwestycji (w tym produkcyjnych) i ich pożądanemu rozmieszczeniu w przestrzeni, powoduje zmianę postaw społecznych i zachowań ekonomicznych, w tym ogranicza konsumpcję na rzecz inwestycji oraz tworzy miejsca pracy.
- Polityka mieszkaniowa państwa powinna oddziaływać zarówno na stronę popytową, jak i na podaż mieszkań. Obecnie działalność regulacyjna powinna bardziej koncentrować się na wspieraniu podaży.
- Skala interwencjonizmu państwa powinna być racjonalna i uwzględniać możliwości budżetu państwa. Konieczne jest zatem przyjęcie takich programów, które stymulują wzrost nakładów innych inwestorów i mieszczą się w założonych limitach finansowych oraz zastosowanie przez państwo takich instrumentów, które zapewniają maksymalizację efektów rzeczowych.
- Obecnie niezbędny jest rozwój sektora mieszkań na wynajem, ponieważ zwiększenie podaży tych mieszkań w Polsce przyspieszy procesy migracyjne oraz dostosowawcze na rynku pracy. Podążanie ludzi za pracą pozwoli także na uwalnianie zasobów o obniżonym standardzie, które będą mogły być wykorzystane jako mieszkania socjalne. Pomoc państwa w rozwoju takiego budownictwa powinna być adresowana do osób, których nie stać na zakup własnego mieszkania, lecz stać na utrzymanie wynajętego.
- Konieczna jest racjonalizacja gospodarowania istniejącymi zasobami mieszkaniowymi, obejmująca urealnienie czynszów, szersze stosowanie dodatków mieszkaniowych, oddzielenie socjalnej sfery w mieszkalnictwie od sfery gospodarczej.
Takie zmiany są niezbędne, aby inwestowanie w mieszkania na wynajem miało sens ekonomiczny i możliwe było powstrzymanie postępującej dekapitalizacji zasobów. Całkowite zniszczenie istniejących mieszkań i budynków oznaczać będzie konieczność ponoszenia jeszcze większych wydatków w przyszłości, ponieważ odtworzenie tej samej liczby mieszkań jest droższe niż ich wyremontowanie. Ochronie zasobów służyć ma aktywne wsparcie remontów budynków i termomodernizacja.
Mimo iż samo mieszkalnictwo nie wymaga adaptacji, integracja z Unią Europejską wymaga dostosowania ustawodawstwa we wszystkich dziedzinach podlegających standaryzacji w ramach UE, w tym w dziedzinach związanych z mieszkalnictwem.
W związku z tym niezbędny jest II etap reformy mieszkalnictwa, w ramach którego zostaną uruchomione dodatkowe rozwiązania instytucjonalno-prawne, pozwalające na realizację nowych priorytetów, takich jak:
- tworzenie warunków do zwiększenia podaży oraz obniżenia kosztów realizacji nowych mieszkań
- dokończenie reformy gospodarowania istniejącym zasobem mieszkaniowym (w tym: urealnienie czynszów, poprawa systemu dodatków mieszkaniowych, kredyty na cele remontowe, termomodernizacja)
- rozwój sektora mieszkań czynszowych
- rozwiązanie odziedziczonych z przeszłości problemów finansowych zwiększenie dostępności nowych mieszkań własnościowych poprzez zwiększanie zakresu finansowania budownictwa mieszkaniowego instrumentami rynkowymi (kredyt hipoteczny)
- zwiększenie konkurencji wśród inwestorów i wykonawców na rynku mieszkaniowym
- poprawa i wyrównywanie warunków zamieszkiwania w miastach, miasteczkach i na obszarach wiejskich.
Realizacja wymienionych celów wiąże się z koniecznością odstąpienia od nadmiernie kosztownych programów, takich jak:
a.) inwestycyjne ulgi budowlane,
b.) ulgi remontowe,
c.) kasy oszczędnościowo-budowlane.
Wiąże się to z jednoczesną rozbudową lub przebudową funkcjonujących już programów, takich jak dodatki mieszkaniowe, społeczne budownictwo czynszowe, kasy mieszkaniowe, oraz z uruchomieniem programów nowych, np. wspomagania remontów budynków mieszkalnych, wspierania inwestycji infrastrukturalnych, zwiększania dostępu do kredytu hipotecznego, socjalnego programu mieszkaniowego.
W nowej strategii zaproponowano też 10 programów uzupełniających. Są to:
1. Wspomaganie remontów budynków mieszkalnych.
2. Zmodyfikowany system dodatków mieszkaniowych.
3. Wspomaganie termomodernizacji.
4. Preferencyjny kredyt na infrastrukturę techniczną towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu.
5. Kasy mieszkaniowo-budowlane.
6. Program własne mieszkanie.
7. Socjalny program mieszkaniowy.
8. Pomoc w usuwaniu skutków klęsk żywiołowych i zdarzeń losowych.
9. Pomoc w spłacie kredytów spółdzielczych "starego portfela".
10. Premie gwarancyjne dla właścicieli książeczek mieszkaniowych.



1. 6. Strategia rozwoju mieszkalnictwa


Strategia to plan działania. Określa ona nie tylko założenia i politykę, jaka ma być realizowana, aby te założenia osiągnąć, lecz także potrzebne środki, czas, w którym są one potrzebne oraz osoby odpowiedzialne za realizację określonych programów czy przedsięwzięć. Strategia mieszkaniowa musi stanowić integralną część strategii rozwoju miasta. Ponieważ projekty w ramach strategii mieszkaniowej będą finansowane z ograniczonych środków budżetowych, władze będą musiały określić miejsce sektora mieszkaniowego wśród swoich priorytetów. Wpłynie to bezpośrednio na wysokość środków przyznanych na te projekty i musi być uwzględnione w planie. Ponadto, strategia obejmuje długi okres czasu. Sytuacja zarówno w sektorze mieszkaniowym, jak i w innych sektorach będzie ulegać ciągłym zmianom. Może na przykład pojawić się konieczność zaspokojenia nieprzewidzianych potrzeb. W takiej sytuacji strategia będzie wymagała aktualizacji. Skoro strategia mieszkaniowa ma mieć charakter dynamiczny, musi zawierać sposoby kontroli skuteczności i efektywności jej realizacji.

1. 6. 1. Proces opracowywania strategii

Ani w Polsce ani prawdopodobnie w innych miejscach na świecie władze lokalne nie mają wystarczających środków, aby zaspokoić wszystkie potrzeby mieszkaniowe swoich mieszkańców. Swoje potrzeby mieszkaniowe w przeważającej części zaspokajają same zainteresowane osoby i organizacje sektora prywatnego.
Strategia mieszkaniowa musi zatem zakładać chęć i zdolność sektora prywatnego do reagowania na takie potrzeby. Jeżeli zaś od sektora prywatnego oczekuje się reakcji, to w takim razie jego przedstawiciele powinni również być zaangażowani w formułowanie strategii. O ile wyłoniona w wyborach rada ma prawo wypowiadać się w imieniu społeczności, to wielu zainteresowanych nie należy do elektoratu - na przykład osoby nie będące mieszkańcami gminy i w związku z tym nie mające reprezentacji w radzie. Mogą oni być właścicielami miejscowych banków czy firm budowlanych.
Po drugie, strategia nie obejmuje wszystkich w ten sam sposób. Niektóre kierunki polityki mogą mieć szczególne znaczenie jedynie dla pewnych grup, np. osób mieszkających w domach komunalnych. Grupy te muszą być angażowane w procesy decyzyjne, aby potem były bardziej pozytywnie nastawione do wprowadzanych zmian.
Dla zapewnienia potrzebnego udziału obywateli konieczne jest powołanie komitetu sterującego - reprezentującego najważniejsze grupy miejscowych interesów. W jego skład powinni wejść m.in. przedstawiciele stowarzyszeń mieszkańców, lokalnych liderów, miejscowych banków, developerów, firm budowlanych i innych. Poza komitetem, o wynikach pracy zespołu roboczego (zazwyczaj złożonego z przedstawicieli personelu gminy i ewentualnie konsultantów zewnętrznych) powinny być informowane wszelkie grupy, na które takie decyzje czy programy mogą mieć wpływ. Dodatkowo tam, gdzie pozwalają na to środki, można stosować ankiety w celu ustalenia preferencji występujących w określonych grupach ludności.

1. 6. 2. Ocena potrzeb

Po stworzeniu struktury instytucjonalnej konieczne jest określenie założeń strategii. Nie można jednak tego dokonać bez uprzedniego zidentyfikowania głównych problemów. Te z kolei zależą od potrzeb. Potrzeby można określić w odniesieniu do konkretnych standardów. Pierwszym zadaniem jest więc ustalenie standardów mieszkalnictwa oraz grupy populacji, dla której strategia jest opracowywana. Rada musi zatwierdzić odpowiedzi na te pytania, gdyż jest ona prawnie odpowiedzialna za zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.
Założenia lub cele określone w planie rozwoju gospodarczego powinny wskazywać na to, czy w strategii powinno planować się wzrost, konsolidację czy też zmniejszenie populacji. Mając ustalone standardy i kierunki wzrostu, można dopiero liczbowo określić potrzeby (brak lokali, ilość lokali poniżej standardu oraz przewidywany wzrost popytu na mieszkania). Możliwe będzie wówczas również określenie skuteczności obecnie realizowanych programów mieszkaniowych oraz problemy związane z zaspokajaniem potrzeb.
Na tym etapie konieczne będzie też bardziej wnikliwe badanie mechanizmów na rynku mieszkaniowym. Dzięki przeanalizowaniu i zrozumieniu tych zagadnień dyskusja założeń strategicznych będzie oparta na rzeczywistych problemach związanych z podażą i dystrybucją mieszkań.


1. 6. 3. Ustalanie celów

Założenia strategii muszą być realistyczne. Konieczne jest ustalenie ich rankingu i wagi. Muszą one uwzględniać założenia strategii rozwoju opracowanej przez władze lokalne. Pomocne jest też ustalenie systematycznej metody analizowania różnych możliwych wariantów.
Trzeba określić dwa rodzaje założeń strategicznych: te, które odzwierciedlają ogólne podejście i politykę wobec mieszkalnictwa oraz te, w przypadku których cele są bardziej konkretne. Pierwsze odnoszą się do wyboru roli władz lokalnych: czy mają one być moderatorem rozwoju mieszkalnictwa i usług mieszkaniowych czy też dostawcą mieszkań i usług mieszkaniowych. Role te nie wykluczaj± się wzajemnie, ale jeśli możliwości finansowe władz lokalnych są zbyt małe obecnie lub będą zbyt małe w przyszłości, wówczas jest tylko jedna możliwość, tzn. działanie w roli moderatora. W takim wypadku bowiem władze mogą wykorzystać swoje ograniczone środki, aby ułatwić rozwój i angażować się bezpośrednio wyłącznie wtedy gdy mechanizm rynkowy nie jest w stanie działać właściwie, albo wtedy gdy rynek jest zbyt słaby, by zaspokajać potrzeby docelowej populacji.
Drugi rodzaj założeń dotyczy tego, które grupy społeczeństwa czy zasobów mieszkaniowych powinny stać się priorytetem. Założenia strategii mogą zawierać szereg propozycji takich jak: podniesienie jakości komunalnych zasobów mieszkaniowych do poziomu podstawowego, poprawienie ocieplenia we wszystkich budynkach, aby zmniejszyć koszty ogrzewania, zapewnienie dodatkowych lokali na wynajem lub ułatwienie rozbudowy lokali będących własnością prywatną. Każdą taką propozycję należy przeanalizować w ten sam sposób. Ogólnie stosuje się formę analizy SWOT (ang. strengths, weaknesses, opportunities, threats, czyli analizę mocnych i słabych stron oraz możliwości i zagrożeń). Do każdej propozycji zadać należy podobne pytania. Powinny one obejmować:
Mocne strony: Jakie byłyby korzyści z opra