Pojęcie i istota polityki zagranicznej

Określenie zakresu pojęcia „polityka zagraniczna" wymaga równoczesnego podjęcia problemu jego relacji do pojęcia „stosunki między¬narodowe". Politykę zagraniczną państwa na ogół konceptualizuje się w kategoriach działań (action), podczas gdy stosunki międzynarodo-we są określone w kategoriach oddziaływań (interaction).
Korzystając z ustaleń teorii socjologicznych, można powiedzieć, iż „zachowanie" podmiotu jest jego reakcją na bodźce zewnętrzne lub wewnętrzne i może mieć charakter bądź odruchowy, bądź intencjo¬nalny. Działanie społeczne jest zachowaniem intencjonalnym i sen-sownym, podjętym dla osiągnięcia określonego celu. Stanowi układ czynności, środków i metod, za pomocą których grupa społeczna zamierza zmienić zachowania, postawy czy opinie innych grup. W tym kontekście oddziaływanie społeczne to wzajemnie sprzężone systemy działań co najmniej dwóch podmiotów, między którymi zachodzi za¬leżność sprawcza: działanie podmiotu A modyfikujące zachowanie podmiotu B wywołuje działanie podmiotu B, które z kolei modyfikuje zachowanie podmiotu A. W tym sensie stosunki międzynarodowe należy interpretować w kategoriach oddziaływań międzynarodowych, czyli jako sprzężone ze sobą systemy działań co najmniej dwóch uczestników.
Polityka zagraniczna państwa stanowi doskonały przykład działania międzynarodowego obejmującego zachowanie intencjonalne, sen¬sowne, jednostronne, asymetryczne i skierowane przez państwo do jego środowiska międzynarodowego. Istotną cechą takich działań jest ich sekwencyjność, co oznacza, iż seria działań podmiotu A powoduje serię reakcji jego środowiska międzynarodowego oraz jego elemen¬tów składowych (czyli innych państw: B, C, D itd.). Proces ten nie ma ani początku, ani końca. Uruchomienie procesu sprzężeń powoduje powstanie dwukierunkowych i symetrycznych oddziaływań, to znaczy systemu stosunków międzynarodowych.
Państwo działa na swe środowisko międzynarodowe przede wszy¬stkim za pośrednictwem polityki zagranicznej. Jest rzeczą bardzo interesującą, że bardzo wielu autorów piszących na ten temat wybiera stanowisko „antyteoretyczne" i nawet w pracach pod tytułem „polity¬ka zagraniczna" nie próbuje definiować tego pojęcia, Możemy jednak zaryzykować stwierdzenie, iż polityka zagraniczna państwa to proces formułowania i realizacji celów zewnątrzpaństwowych, odzwiercied¬lających interesy narodu i jego części składowych.
Powyższa definicja wymaga kilku dodatkowych komentarzy:
1. Polityka zagraniczna państwa jest jego polityką wewnętrzną. Władza państwowa jest jedna, jednolita i suwerenna, a przejawia się w płaszczyźnie wewnętrznej i zewnętrznej. Powszechnie przyjmuje się, że każde państwo pełni dwie podstawowe funkcje: wewnętrzną i zewnętrzną. Polityka państwowa w obu tych sferach działania ma na celu urzeczywistnienie tych samych podstawowych interesów. Obie sfery są ze sobą ściśle sprzężone, przy czym, w przypadku państw o wysokim potencjale lub agresywnych, wewnętrzna funkcja państwa kształtuje funkcję zewnętrzną (a więc i politykę zagraniczną), nato¬miast w przypadku państw słabych lub nie próbujących zmieniać swojego środowiska międzynarodowego w sposób agresywny, funkcja zewnętrzna wyraźnie kształtuje wewnętrzną politykę państwową.
2. Polityka zagraniczna państwa ma swą specyfikę i nie jest to jedna ze „szczegółowych polityk państwowych", takich jak polityka inwestycyjna czy społeczna. Specyfika ta wynika z faktu decentraliza¬cji międzynarodowego środowiska państwa, podczas gdy wewnętrzne środowisko państwa ma zawsze charakter scentralizowany i podlega władzy suwerennej. Tym samym szanse realizacji polityki wewnętrznej zależą głównie od intelektualnej i organizacyjnej wydolności aparatu rządzącego. Szanse realizacji polityki zagranicznej w znacznym sto¬pniu są uzależnione od reakcji środowiska międzynarodowego, które nie podlega państwu prowadzącemu tę politykę. Skuteczna realizacja polityki w środowisku poliarchicznym jest uwarunkowana przez po¬tencjał danego państwa, potencjały tych państw, z którymi utrzymuje ono stosunki międzynarodowe, stopień zgodności i sprzeczności inte¬resów między tymi podmiotami oraz ich zdolności i chęci poszukiwa¬nia rozwiązań kompromisowych.
3. Polityka zagraniczna odzwierciedla interesy narodowe, a także interesy wewnątrzpaństwowych grup społecznych. Interesy tych wszy¬stkich podmiotów kształtują zarówno politykę wewnętrzną, jak i po¬litykę zewnętrzną. W każdym państwie istnieje hierarchia interesów, a system interesów najważniejszych określany jest jako „racja stanu": historycznie zmienny system podstawowych zewnętrznych i wewnętrz¬nych interesów państwa w danym czasie, realizowanych w sposób bezkompromisowy. Tym samym racja stanu stanowi system hierarchi¬cznie najważniejszych uzasadnień realizowanej polityki państwowej, jest ona dynamicznym wyrazem suwerenności państwa. Treść tego pojęcia stanowi zwykle przedmiot ostrej walki politycznej prowadzo¬nej przez różne ugrupowania partyjne, próbujące ustalić, jaki stan środowiska międzynarodowego można uznać za pożądany, a co w da¬nym czasie jest możliwe do osiągnięcia. Uzgodniona społecznie inter-pretacja najważniejszego interesu międzynarodowego państwa staje się podstawą jego racji stanu, według której realizowana jest polityka zagraniczna.
4. Polityka zagraniczna to proces formułowania nie tylko systemu celów zewnętrznych, ale także metod i środków ich realizacji. W tym sensie polityka zagraniczna jest prowadzona stale w całym okresie istnienia państwa, nie ma ona innych granic czasowych, nie ma innego początku ani końca. Strategiczne cele polityki zagranicznej są funkcją jego racji stanu, cele taktyczne ustalane są w zależności od tego, jak na politykę państwa reaguje jego środowisko międzynarodowe. Środ¬ki realizacji polityki zagranicznej można podzielić na dyplomatyczne, ekonomiczne, ideologiczne i militarne. Metody działania to sposoby posługiwania się tymi środkami, najogólniej mówiąc może to być pozytywne nakłanianie bądź negatywny przymus, bądź metody po¬średnie w praktyce stosowane najczęściej. Symbolami polityki za¬granicznej od wieków są: dyplomata łagodnie przekonujący do swych racji oraz generał szykujmy wojsko w celu wymuszenia ustępstw.
5. Polityka zagraniczna państwa to proces realizacji przyjętych celów, przede wszystkim za pomocą środków dyplomatycznych. Dyplo¬mację można określić jako oficjalną działalność państwa, które działa na zewnątrz przez swoje stałe i czasowe organy w celu realizacji założeń polityki zagranicznej, w drodze prowadzenia rokowań i za¬wierania umów międzynarodowych. Polityka zagraniczna stanowi strategię zewnętrznego działania państwa. Dyplomacja zaś jest prze¬de wszystkim taktyką tego działania, polegającą na wyszukiwaniu op¬tymalnych sposobów realizacji przyjętych wcześniej założeń strategi¬cznych. W tym sensie państwo traktujemy jako system polityczny stale adaptujący się do zmian swego środowiska międzynarodowego i w ten sposób utrzymujący dynamiczną równowagę ze środowiskiem, a więc mający zdolność do homeostazy.
6. Najogólniej mówiąc, państwa prowadzą dwa typy polityki zagra¬nicznej: aktywną lub pasywną. Możliwe są też dwa style analizowania polityki zagranicznej państwa. W interpretacji aktywistycznej politycy i badacze przyjmują, iż wewnętrzne potrzeby i interesy państwa są zmienną niezależną, a polityka zagraniczna stanowi dość prostą fun¬kcję jego racji stanu. W interpretacji pasywistycznej zakłada się, że stan środowiska międzynarodowego stanowi zmienną niezależną po¬lityki zagranicznej państwa. W tym ujęciu źródłem polityki zagranicz¬nej nie są wewnętrzne interesy tego państwa, ale naciski zewnętrzne. Oczywiście można podać przykłady państw aktywnie, a nawet agre¬sywnie zmieniających swoje środowisko międzynarodowe (supermo¬carstwa, agresywne państwa pełniące rolę przywódców regionalnych), a także takich, które pasywnie przystosowują się do swego środowiska międzynarodowego (państwa „satelitarne" lub bardzo słabo rozwinię¬te). Wydaje się, że styl analizowania polityki zagranicznej danego państwa powinien być dostosowany do jego cech charakterystycz¬nych. W ogólnym modelu wyjaśniającym politykę zagraniczną nale-ży natomiast uwzględniać zarówno czynniki wewnętrzne, jak i zew¬nętrzne.