Kontrola w administracji publicznej
W języku potocznym , w przepisach prawa i w literaturze spotykamy się z dwoma terminami dla oznaczenia funkcji zapewnienia prawidłowości działania administracji publicznej. Tymi terminami są :kontrola i nadzór. Często różnica jaka zachodzi między nimi nie jest uwzględniana. Konieczne jest więc wyjaśnienie, co należy rozumieć poprzez kontrolę, a co poprzez nadzór, aby prawidłowo używać tych terminów dla oznaczenia pewnych zjawisk.
„Kontrola jest procesem przynależnym do wszystkich dziedzin życia człowieka, Jest zatem właściwa również wszelkim przejawom działań zorganizowanych bez względu na to, czy organizatorem objętych kontrolą stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych jest podmiot samorządowy, podmiot państwowy, podmiot społeczny czy obywatel jaki człowiek prywatny.”
Rdzeniem systemu kontrolnego jest mechanizm informacyjny. Zapewnia on dopływ informacji, które umożliwiają porównywanie stanu istniejącego z postulowanym.
Kontrola pełni także funkcję doradczą. Często decyzje instancji kontrolujących
(na przykład sądu administracyjnego) stanowią wskazówkę dla kontrolowanego organu. Organ kierując się orzeczeniem sądu w podobnej sprawie może uniknąć popełnienia błędu , który skutkował będzie uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności jego decyzji.
„Kontrola jest dla administracji nieodzowna, ponieważ działalność każdej organizacji nie jest wolna od błędów. Nadrzędną ideą instytucji kontroli w państwie jest zapobieganie sytuacjom, które mogłyby prowadzić do zniekształcenia zasady podziału władz. Dlatego też jedną z podstawowych zasad organizacji kontroli jest niezależność organów kontrolujących wobec organów kontrolowanych.”
„Problem kontroli w administracji publicznej występuje w dwóch układach: chodzi
z jednej strony i kontrolę administracji publicznej przez inne podmioty, a z drugiej strony ,
o kontrolę sprawowana przez samą administracje publiczną nad innymi podmiotami.” Pierwszy układ nazywany jest kontrolą zewnętrzną, a drugi kontrolą wewnętrzną.
Kontrolą jest obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym
i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach , bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Istotą kontroli jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawianie spostrzeżeń organom kierującym działalnością administracyjną.
„Inaczej mówiąc, kontrola polega na:
• ustaleniu istniejącego stanu rzeczy,
• ustaleniu jak być powinno,
• zestawieniu tego, co istnieje, z tym co być powinno, co przewidują odpowiednia wzorce czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie różnic między tym co istnieje, a tym co być powinno,
w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym , a stanem pożądanym, na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zaleceń
w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.” :
„Kontrola jest więc działaniem polegającym na badaniu istniejącego stanu rzeczy, zestawieniu faktów z tym, co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków.”
„Kontrola służy kierownictwu do sprawdzania czy podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, ponadto pozwala na wykrywanie nieprawidłowości,
ich usuwanie, ich usuwanie i służy zapobieganiu powstawania ich w przyszłości.”
Badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym jest procesem złożonym . Stosuje się w nim mierniki oceny poprawności działania kontrolowanego, na podstawie których buduje się model, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny. Mierniki te są określone przez prawo. W dzisiejszym stanie prawnym miernikami tymi są kryteria:
• legalności,
• celowości
• rzetelności,
• gospodarności,
• uwzględniania interesu społecznego
• uwzględniania interesu indywidualnego,
• zgodności z polityką rządu
• inne kryteria szczegółowe.
„Terminu nadzór używa się zazwyczaj na oznaczenie kompetencji organu, polegających nie tylko na prawie badania działalności określonej jednostki organizacyjnej, ale również wkraczania za pomocą środków władczych w celu usunięcia ich braków.”
„Nadzór to taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość.”
„Nadzór jest w teorii prawa administracyjnego w różny sposób definiowany i opisywany. Jako najbardziej przydatne należy przyjąć określenie, że nadzór oznacza kontrolę oraz możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wzruszenia (uchylenia, stwierdzenia nieważności) jego aktów.”
Organ nadzorujący posiada prawne środki wiążącego oddziaływania na postępowanie nadzorowanych organów., ma prawo kontroli działań organu nadzorowanego, a ponadto możliwość wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane. Pod pojęciem kontroli należy rozumieć prawo organu kontrolującego wyłącznie do sprawdzania działalności innych organów czy jednostek organizacyjnych i oceniania prawidłowości ich działalności, przyrównywanie do jakichś wzorców. Zamiast terminu kontrola używa się takich terminów jak: lustracja, rewizja czy wizytacja.
Nadzór w pojęciu decentralizacji ma duże znaczenie. Dopuszczenie przez przepisy prawa stosowania tylko określonych środków nadzoru i tylko w przypadkach określonych przez prawo tworzy samodzielność organów administrujących tworząc decentralizację administracji
Nadzór oznacza częściowe podporządkowanie. Wyróżnić można stopnie nadzoru: od niewielkiego, ograniczonego aż do granic hierarchicznego podporządkowania. Przy hierarchicznym podporządkowaniu organ wyższy wydaje polecenia w każdej sprawie, ale przy nadzorze wolno mu stosować środki nadzoru przewidziane przez prawo i tylko
w przypadkach przez prawo przewidzianych.
Jedność kierunków działania organów administracyjnych w przypadku decentralizacji, .jest zagwarantowana między innymi dzięki nadzorowi. Zasada praworządności również wymaga aby z obrotu prawnego eliminować sprzeczne z prawem akty. Następuje to dzięki stosowaniu środków nadzoru.
Środki nadzoru można podzielić na środki nadzoru represyjnego oraz środki nadzoru prewencyjnego.
Środki nadzoru represyjnego stosuje się w przypadku naruszenia prawa. Do tej kategorii zaliczamy:
• żądanie organu nadzoru wszelkich informacji o wszystkich sprawach poddanych nadzorowi;
• uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo bądź żądanie uchylenia takiego aktu przez organ , który ten akt wydał;
• zarządzenie – organ nadzoru może zarządzić, aby organ nadzorowany wykonał w wyznaczonym terminie ciążący na nim obowiązek;
• zarządzenie zastępcze – jeśli organ nadzorowany nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku i nie wykonuje zarządzenia organu nadzoru, wtedy organ nadzorczy może wydać zarządzenie zastępcze;
• ustanowienie zarządu komisarycznego – jest to środek ostateczny, bardzo dotkliwy, stosowany w przypadku odwołania czy rozwiązania organu kolegialnego, czy zawieszenia go w czynnościach. Organ komisaryczny działa w miejsce organu właściwego na koszt instytucji nadzorowanej.
„Do środków nadzoru prewencyjnego można zaliczyć:
• uzgodnienie aktu organu nadzorowanego z organem nadzoru. Na przykład uzgodnienie projektu statutu gminy powyżej 300.000 mieszkańców
z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym)
• zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego przez organ nadzorczy. Na przykład zatwierdzenie statutu urzędu wojewódzkiego przez Prezesa Rady Ministrów (art. 29 ust. 2 ustawy o administracji rządowej
w województwie)
• ustalenie budżetu jednostki nadzorowanej przez organ nadzoru, jeśli jednostka nadzorowana nie uchwali budżetu w określonym prawem terminie. I tak w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego regionalna izba obrachunkowa ustala budżet tej jednostki w terminie
do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych na podstawie porozumień lub ustaw (art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych)
„Można też wyróżnić środki nadzoru merytorycznego oraz środki nadzoru personalnego, jak na przykład zawieszenie w czynnościach organu, pozbawienie członkostwa w organie kolegialnym czy rozwiązanie organu kolegialnego.”
Wyróżniamy różne typy kontroli które mają podstawy w postanowieniach prawa
i w doktrynie.
Wyróżnia się kontrolę wewnętrzną oraz zewnętrzną. Kryterium klasyfikacyjnym jest stosunek organu kontroli wobec jednostki kontrolowanej.
„Kontrola zewnętrzna sprawowana jest przez podmioty znajdujące się poza strukturą organizacyjną administracji publicznej.” Zawsze organem kontroli zewnętrznej jest organ kontrolny nie związany żadnym stosunkiem zależności z organem administracji. Jest organem kontroli niezawisłej od administracji. Istnienie organów kontroli niezawisłej jest konieczne przede wszystkim z punktu widzenia gwarancji rzeczowej analizy działalności administracyjnej jako całości. Organy tej kontroli mają szczególne znaczenie, jeżeli chodzi
o kontrolę praworządności działania administracji. „Istnienie organów niezawiśle orzekających oprawie jest najskuteczniejszą ze znanych gwarancji zapobiegania naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej”
Kontrolą wewnętrzną jest każda kontrola gdzie zarówno organ kontrolujący, jaki organ kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki organizacyjnej. najniższego rzędu
(na przykład kontrola przeprowadzana przez głównego księgowego nad czynnościami kasjera). Każda kontrola przez inną jednostkę organizacyjną może być określana jako zewnętrzna z punktu widzenia jednostki kontrolowanej, jednak z punktu widzenia jednostki, której podlegają zarówno organ kontroli, jak i organ kontrolowany, kontrola ta będzie kontrolą wewnętrzną.
Szczególnym przypadkiem kontroli wewnętrznej, nazywanej też audytem wewnętrznym, jest wewnętrzna kontrola finansowa. przeprowadzana przez audytora wewnętrznego jednostki sektora finansów publicznych. Ten rodzaj kontroli reguluje ustawa o finansach publicznych. „Kontrola ta dotyczy gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych i gospodarowania mieniem. Tu funkcję kontroli wewnętrznej zamiast kierownika jednostki prowadzi audytor wewnętrzny (osoba o określonych kwalifikacjach fachowych), któremu należy zapewnić samodzielność w wykonywaniu zadań.”
Z punktu widzenia zakresu kontroli można wyróżnić kontrolę zupełną (nieograniczoną)
i kontrolę ograniczoną. Kontrola zupełna obejmuje całość działań jednostki kontrolowanej, czyli zarówno całego zakresu kompetencji kontrolowanego organu, jak również działania kontrolowanego organu ze wszystkich możliwych stron.
„Z punktu widzenia stosunku w czasie czynności kontrolującej do czynności kontrolowanej wyróżniamy kontrolę wstępną, faktyczną i następną.”
Kontrola wstępna to badanie samych zamierzeń podjęcia określonego działania przez organ kontrolowany. Organ kontrolowany przedstawia do wglądu organowi kontrolującemu dokumentację działania jeszcze przed jego rozpoczęciem. Kontrola ta powinna zapobiegać powstawaniu błędów i nadużyć, jednak komplikuje ona tok administrowania oraz opóźnia działanie administracji do czasu przeprowadzenia kontroli zamierzeń przez organ kontrolujący. Zmniejsza również odpowiedzialność organu administracji za jego działania, ponieważ odpowiedzialność rozkłada się na organ kontrolowany i organ kontrolujący.
Kontrola faktyczna jest wykonywana w czasie trwania działania organu, towarzyszy procesowi jego działania. Ma ona wpływ na dalszy bieg procesu działania i na podobne działania w przyszłości, a od prawidłowości przebiegu działania zależy jego końcowy wynik
i osiągnięcie zamierzonych skutków. Kontrolę faktyczną wykonują organy nie spełniające funkcji nadzoru wobec podmiotu kontrolowanego.
Kontrola następna jest najczęściej spotykaną kontrolą, typową i efektywna formą kontroli. Koncentruje się ona na etapach działania już zakończonych. Wnioski z tej kontroli dotyczą zakończonych działań i na podstawie wyników kontroli organ kontrolny może zająć stanowisko w sprawie działalności organu kontrolowanego oraz poprzeć je nieodpartymi faktami. Daje to możliwość wpływu na linię i sposób postępowania organu kontrolowanego
w przyszłości.
Pod względem inicjatywy kontroli wyróżniamy kontrolę podejmowaną z urzędu (na przykład przez NIK), która ma na celu przede wszystkim ochronę interesu społecznego
i publicznego i kontrolę podejmowaną na wniosek (kontrola instancyjna)w wyniku żądania
z zewnątrz , która to kontrola ma na celu ochronę interesu indywidualnego oraz prawa podmiotowego jednostki.
Na podstawie sposobu przeprowadzania kontroli można podzielić kontrole na inspekcję (bezpośrednia obserwacja zachowań ludzi w kontrolowanej jednostce), lustrację (ocena stanu rzeczywistego badanego podmiotu lub wyników określonego działania), rewizję (najczęściej kontrola finansowa), wizytację (ocena przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego).
„Najczęściej spotykany podział dokonany jest wedle podmiotów kontrolujących. W tym względzie wyróżniamy różne rodzaje kontroli: kontrolę parlamentarną (sejmową i senacką), kontrolę prezydencką, Kontrolę społeczną, kontrolę sądową, kontrolę prokuratorską, kontrolę Najwyższej Izby Kontroli, kontrolę administracji rządowej nad administracja samorządową, kontrolę resortową, kontrolę instancyjną, kontrolę międzyresortową, kontrolę dyscyplinarną, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich, kontrolę dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny.”
Kontrola w administracji spełnia ważne zadania, dlatego musi odpowiadać określonym wymaganiom i i charakteryzować się określonymi cechami.
Kontrola powinna być bezstronna. Bezstronność jest zapewniona, gdy kontrolujący organ nie jest powiązany z jednostka kontrolowaną stosunkiem nadzoru i nie ponosi odpowiedzialności za jej działalność. Gdyby zachodził pomiędzy nimi stosunek nadzoru, organ kontrolujący mogłby unikać zbyt krytycznej oceny działalności kontrolowanej jednostki, gyż negatywna ocena świadczyć by mogła o nieprawidłowości wykonywanych działań nadzorczych przez organ kontrolujący.
Z tego powodu stosuje się uniezależnienie jednostek kontrolujących od administracji. Takich kontroli dokonuje: Najwyższa Izba Kontroli, kontrola sądowa, Rzecznik Praw Obywatelskich, kontrola społeczna.
Kontrola powinna być fachowa, co należy rozumieć jako zdolność oceny działalności jednostki kontrolowanej z określonego punktu widzenia. Kontroler powinien:
• być wybitnym znawcą badanej działalności administracji;
• być znawcą zagadnień, które ma oceniać;
• znać dobrze kryteria, którymi ma się posługiwać przy wykonywaniu kontroli;
• zakresem wiedzy i doświadczenia przewyższać tych, których działalnośc ma kontrolować.
„Kontroler będąc specjalistą w określonej dziedzinie, powinien posiadać umiejętność oceny badanych zjawisk czy badanej działalności w szerokim aspekcie. Jest to nieodzowne, zwłaszcza dla ustalenia źródeł dostrzeżonych nieprawidłowości czy dokonania oceny ich skutków, a także właściwego sformułowania wniosków pokontrolnych oraz wskazania sposobu zapobiegania tym nieprawidłowościom.” Fachowość kontroli powinna oznaczać także umiejętność wyboru takiej metody jej prowadzenia, aby przy najmniejszym nakładzie pracy uzyskać jak najlepsze wyniki. Jej dobór zależy od samego kontrolera, przy czym dużą role odgrywa tu jego inicjatywa, pomysłowość, doświadczenie i umiejętność organizowania swego warsztatu pracy, wiedza gdzie najczęściej popełniane są błędy w kontrolowanych jednostkach oraz na jakich odcinkach pracy najczęściej występują nieprawidłowości.
Niefachowy kontroler z reguły unika formułowania jakichkolwiek wniosków dotyczących spostrzeżonych nieprawidłowości, jeżeli nie ma pewności co do ich prawidłowej oceny. Brak fachowości kontrolera godzi w autorytet organu, który on reprezentuje, czyniąc samą kontrolę bezwartościową, a czasem nawet szkodliwą. Trafne tu jest stwierdzenie, że lepszy jest brak kontroli niż kontrola niefachowa.
Kontrola powinna być efektywna. Zadaniem kontroli jest:
• ocena prawidłowości działania administracji;
• ujawnianie błędów i wad w tym działaniu;
• wskazywanie źródeł ich powstawania;
• zapewnienie prawidłowości działania administracji.
Efektywność kontroli zależy od istnienia i funkcjonowania takich prawnych urządzeń, które prowadziłyby do skutecznego korygowania wadliwej działalności administracyjnej. Jako, że główny ciężar odpowiedzialności za prawidłowe działania administracji spoczywa
na niej samej, dlatego główną rolę w zapewnieniu prawidłowości działania administracji odgrywa nadzór i to od niego zależy, czy działania kontrolne przyniosą pożądane efekty.
„Zapewnienie efektywności kontroli nabiera szczególnego znaczenia, gdy zadania kontroli realizowane są przez organy niezawisłe od administracji i nie wyposażone w prawne środki oddziaływania bezpośredniego na podmioty kontrolowane w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. W takim przypadku efektywność kontroli zależy wyłącznie od tego, czy właściwy organ nadzorczy, do którego wnioski pokontrolne zostały skierowane, podejmie stosowne kroki korygujące, czy też tego nie uczyni.”
Tak więc, aby kontrola była efektywna trzeba należycie wykorzystać jej wyniki
do poprawy działalności aparatu administracyjnego. Jeżeli kontrola przeprowadzana jest dla samej kontroli, a organy kontrolujące nie mogą wykorzystać materiałów z kontroli, lub istnieje możliwość ich wykorzystania, lecz nie jest to realizowane, wówczas kontrola traci autorytet u organu kontrolowanego oraz możliwość oddziaływania na jednostkę kontrolowaną.
Na efektywność kontroli można spojrzeć także z innego punktu widzenia i zwrócić uwagę na:
• możliwie najniższe nakłady przeznaczone na kontrolę (oszczędność);
• możliwie najlepsze wyniki kontroli (skuteczność);
• możliwie najlepszy stosunek między nakładami, a wynikami.
To właśnie stosunek pomiędzy nakładami, a wynikami kontroli jest określany jako efektywność kontroli. Pojęciem pokrewnym z efektywnością jest produktywność kontroli, która oznacza, że produktywną jest taka kontrola, która przy ograniczonych nakładach daje najlepsze wyniki.
W języku potocznym , w przepisach prawa i w literaturze spotykamy się z dwoma terminami dla oznaczenia funkcji zapewnienia prawidłowości działania administracji publicznej. Tymi terminami są :kontrola i nadzór. Często różnica jaka zachodzi między nimi nie jest uwzględniana. Konieczne jest więc wyjaśnienie, co należy rozumieć poprzez kontrolę, a co poprzez nadzór, aby prawidłowo używać tych terminów dla oznaczenia pewnych zjawisk.
„Kontrola jest procesem przynależnym do wszystkich dziedzin życia człowieka, Jest zatem właściwa również wszelkim przejawom działań zorganizowanych bez względu na to, czy organizatorem objętych kontrolą stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych jest podmiot samorządowy, podmiot państwowy, podmiot społeczny czy obywatel jaki człowiek prywatny.”
Rdzeniem systemu kontrolnego jest mechanizm informacyjny. Zapewnia on dopływ informacji, które umożliwiają porównywanie stanu istniejącego z postulowanym.
Kontrola pełni także funkcję doradczą. Często decyzje instancji kontrolujących
(na przykład sądu administracyjnego) stanowią wskazówkę dla kontrolowanego organu. Organ kierując się orzeczeniem sądu w podobnej sprawie może uniknąć popełnienia błędu , który skutkował będzie uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności jego decyzji.
„Kontrola jest dla administracji nieodzowna, ponieważ działalność każdej organizacji nie jest wolna od błędów. Nadrzędną ideą instytucji kontroli w państwie jest zapobieganie sytuacjom, które mogłyby prowadzić do zniekształcenia zasady podziału władz. Dlatego też jedną z podstawowych zasad organizacji kontroli jest niezależność organów kontrolujących wobec organów kontrolowanych.”
„Problem kontroli w administracji publicznej występuje w dwóch układach: chodzi
z jednej strony i kontrolę administracji publicznej przez inne podmioty, a z drugiej strony ,
o kontrolę sprawowana przez samą administracje publiczną nad innymi podmiotami.” Pierwszy układ nazywany jest kontrolą zewnętrzną, a drugi kontrolą wewnętrzną.
Kontrolą jest obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym
i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach , bez decydowania jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Istotą kontroli jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawianie spostrzeżeń organom kierującym działalnością administracyjną.
„Inaczej mówiąc, kontrola polega na:
• ustaleniu istniejącego stanu rzeczy,
• ustaleniu jak być powinno,
• zestawieniu tego, co istnieje, z tym co być powinno, co przewidują odpowiednia wzorce czy normy postępowania i sformułowanie na tej podstawie różnic między tym co istnieje, a tym co być powinno,
w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym , a stanem pożądanym, na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zaleceń
w celu usunięcia niepożądanych zjawisk.” :
„Kontrola jest więc działaniem polegającym na badaniu istniejącego stanu rzeczy, zestawieniu faktów z tym, co być powinno i wyciągnięciu stąd wniosków.”
„Kontrola służy kierownictwu do sprawdzania czy podległy aparat administracyjny należycie wykonuje swoje zadania, ponadto pozwala na wykrywanie nieprawidłowości,
ich usuwanie, ich usuwanie i służy zapobieganiu powstawania ich w przyszłości.”
Badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym jest procesem złożonym . Stosuje się w nim mierniki oceny poprawności działania kontrolowanego, na podstawie których buduje się model, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny. Mierniki te są określone przez prawo. W dzisiejszym stanie prawnym miernikami tymi są kryteria:
• legalności,
• celowości
• rzetelności,
• gospodarności,
• uwzględniania interesu społecznego
• uwzględniania interesu indywidualnego,
• zgodności z polityką rządu
• inne kryteria szczegółowe.
„Terminu nadzór używa się zazwyczaj na oznaczenie kompetencji organu, polegających nie tylko na prawie badania działalności określonej jednostki organizacyjnej, ale również wkraczania za pomocą środków władczych w celu usunięcia ich braków.”
„Nadzór to taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość.”
„Nadzór jest w teorii prawa administracyjnego w różny sposób definiowany i opisywany. Jako najbardziej przydatne należy przyjąć określenie, że nadzór oznacza kontrolę oraz możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wzruszenia (uchylenia, stwierdzenia nieważności) jego aktów.”
Organ nadzorujący posiada prawne środki wiążącego oddziaływania na postępowanie nadzorowanych organów., ma prawo kontroli działań organu nadzorowanego, a ponadto możliwość wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane. Pod pojęciem kontroli należy rozumieć prawo organu kontrolującego wyłącznie do sprawdzania działalności innych organów czy jednostek organizacyjnych i oceniania prawidłowości ich działalności, przyrównywanie do jakichś wzorców. Zamiast terminu kontrola używa się takich terminów jak: lustracja, rewizja czy wizytacja.
Nadzór w pojęciu decentralizacji ma duże znaczenie. Dopuszczenie przez przepisy prawa stosowania tylko określonych środków nadzoru i tylko w przypadkach określonych przez prawo tworzy samodzielność organów administrujących tworząc decentralizację administracji
Nadzór oznacza częściowe podporządkowanie. Wyróżnić można stopnie nadzoru: od niewielkiego, ograniczonego aż do granic hierarchicznego podporządkowania. Przy hierarchicznym podporządkowaniu organ wyższy wydaje polecenia w każdej sprawie, ale przy nadzorze wolno mu stosować środki nadzoru przewidziane przez prawo i tylko
w przypadkach przez prawo przewidzianych.
Jedność kierunków działania organów administracyjnych w przypadku decentralizacji, .jest zagwarantowana między innymi dzięki nadzorowi. Zasada praworządności również wymaga aby z obrotu prawnego eliminować sprzeczne z prawem akty. Następuje to dzięki stosowaniu środków nadzoru.
Środki nadzoru można podzielić na środki nadzoru represyjnego oraz środki nadzoru prewencyjnego.
Środki nadzoru represyjnego stosuje się w przypadku naruszenia prawa. Do tej kategorii zaliczamy:
• żądanie organu nadzoru wszelkich informacji o wszystkich sprawach poddanych nadzorowi;
• uchylenie przez organ nadzoru aktu prawnego naruszającego prawo bądź żądanie uchylenia takiego aktu przez organ , który ten akt wydał;
• zarządzenie – organ nadzoru może zarządzić, aby organ nadzorowany wykonał w wyznaczonym terminie ciążący na nim obowiązek;
• zarządzenie zastępcze – jeśli organ nadzorowany nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku i nie wykonuje zarządzenia organu nadzoru, wtedy organ nadzorczy może wydać zarządzenie zastępcze;
• ustanowienie zarządu komisarycznego – jest to środek ostateczny, bardzo dotkliwy, stosowany w przypadku odwołania czy rozwiązania organu kolegialnego, czy zawieszenia go w czynnościach. Organ komisaryczny działa w miejsce organu właściwego na koszt instytucji nadzorowanej.
„Do środków nadzoru prewencyjnego można zaliczyć:
• uzgodnienie aktu organu nadzorowanego z organem nadzoru. Na przykład uzgodnienie projektu statutu gminy powyżej 300.000 mieszkańców
z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 3 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym)
• zatwierdzenie aktu prawnego organu nadzorowanego przez organ nadzorczy. Na przykład zatwierdzenie statutu urzędu wojewódzkiego przez Prezesa Rady Ministrów (art. 29 ust. 2 ustawy o administracji rządowej
w województwie)
• ustalenie budżetu jednostki nadzorowanej przez organ nadzoru, jeśli jednostka nadzorowana nie uchwali budżetu w określonym prawem terminie. I tak w przypadku nieuchwalenia budżetu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do dnia 31 marca roku budżetowego regionalna izba obrachunkowa ustala budżet tej jednostki w terminie
do końca kwietnia roku budżetowego w zakresie obowiązkowych zadań własnych oraz zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych na podstawie porozumień lub ustaw (art. 11 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych)
„Można też wyróżnić środki nadzoru merytorycznego oraz środki nadzoru personalnego, jak na przykład zawieszenie w czynnościach organu, pozbawienie członkostwa w organie kolegialnym czy rozwiązanie organu kolegialnego.”
Wyróżniamy różne typy kontroli które mają podstawy w postanowieniach prawa
i w doktrynie.
Wyróżnia się kontrolę wewnętrzną oraz zewnętrzną. Kryterium klasyfikacyjnym jest stosunek organu kontroli wobec jednostki kontrolowanej.
„Kontrola zewnętrzna sprawowana jest przez podmioty znajdujące się poza strukturą organizacyjną administracji publicznej.” Zawsze organem kontroli zewnętrznej jest organ kontrolny nie związany żadnym stosunkiem zależności z organem administracji. Jest organem kontroli niezawisłej od administracji. Istnienie organów kontroli niezawisłej jest konieczne przede wszystkim z punktu widzenia gwarancji rzeczowej analizy działalności administracyjnej jako całości. Organy tej kontroli mają szczególne znaczenie, jeżeli chodzi
o kontrolę praworządności działania administracji. „Istnienie organów niezawiśle orzekających oprawie jest najskuteczniejszą ze znanych gwarancji zapobiegania naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej”
Kontrolą wewnętrzną jest każda kontrola gdzie zarówno organ kontrolujący, jaki organ kontrolowany wchodzą w skład tej samej jednostki organizacyjnej. najniższego rzędu
(na przykład kontrola przeprowadzana przez głównego księgowego nad czynnościami kasjera). Każda kontrola przez inną jednostkę organizacyjną może być określana jako zewnętrzna z punktu widzenia jednostki kontrolowanej, jednak z punktu widzenia jednostki, której podlegają zarówno organ kontroli, jak i organ kontrolowany, kontrola ta będzie kontrolą wewnętrzną.
Szczególnym przypadkiem kontroli wewnętrznej, nazywanej też audytem wewnętrznym, jest wewnętrzna kontrola finansowa. przeprowadzana przez audytora wewnętrznego jednostki sektora finansów publicznych. Ten rodzaj kontroli reguluje ustawa o finansach publicznych. „Kontrola ta dotyczy gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych i gospodarowania mieniem. Tu funkcję kontroli wewnętrznej zamiast kierownika jednostki prowadzi audytor wewnętrzny (osoba o określonych kwalifikacjach fachowych), któremu należy zapewnić samodzielność w wykonywaniu zadań.”
Z punktu widzenia zakresu kontroli można wyróżnić kontrolę zupełną (nieograniczoną)
i kontrolę ograniczoną. Kontrola zupełna obejmuje całość działań jednostki kontrolowanej, czyli zarówno całego zakresu kompetencji kontrolowanego organu, jak również działania kontrolowanego organu ze wszystkich możliwych stron.
„Z punktu widzenia stosunku w czasie czynności kontrolującej do czynności kontrolowanej wyróżniamy kontrolę wstępną, faktyczną i następną.”
Kontrola wstępna to badanie samych zamierzeń podjęcia określonego działania przez organ kontrolowany. Organ kontrolowany przedstawia do wglądu organowi kontrolującemu dokumentację działania jeszcze przed jego rozpoczęciem. Kontrola ta powinna zapobiegać powstawaniu błędów i nadużyć, jednak komplikuje ona tok administrowania oraz opóźnia działanie administracji do czasu przeprowadzenia kontroli zamierzeń przez organ kontrolujący. Zmniejsza również odpowiedzialność organu administracji za jego działania, ponieważ odpowiedzialność rozkłada się na organ kontrolowany i organ kontrolujący.
Kontrola faktyczna jest wykonywana w czasie trwania działania organu, towarzyszy procesowi jego działania. Ma ona wpływ na dalszy bieg procesu działania i na podobne działania w przyszłości, a od prawidłowości przebiegu działania zależy jego końcowy wynik
i osiągnięcie zamierzonych skutków. Kontrolę faktyczną wykonują organy nie spełniające funkcji nadzoru wobec podmiotu kontrolowanego.
Kontrola następna jest najczęściej spotykaną kontrolą, typową i efektywna formą kontroli. Koncentruje się ona na etapach działania już zakończonych. Wnioski z tej kontroli dotyczą zakończonych działań i na podstawie wyników kontroli organ kontrolny może zająć stanowisko w sprawie działalności organu kontrolowanego oraz poprzeć je nieodpartymi faktami. Daje to możliwość wpływu na linię i sposób postępowania organu kontrolowanego
w przyszłości.
Pod względem inicjatywy kontroli wyróżniamy kontrolę podejmowaną z urzędu (na przykład przez NIK), która ma na celu przede wszystkim ochronę interesu społecznego
i publicznego i kontrolę podejmowaną na wniosek (kontrola instancyjna)w wyniku żądania
z zewnątrz , która to kontrola ma na celu ochronę interesu indywidualnego oraz prawa podmiotowego jednostki.
Na podstawie sposobu przeprowadzania kontroli można podzielić kontrole na inspekcję (bezpośrednia obserwacja zachowań ludzi w kontrolowanej jednostce), lustrację (ocena stanu rzeczywistego badanego podmiotu lub wyników określonego działania), rewizję (najczęściej kontrola finansowa), wizytację (ocena przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego).
„Najczęściej spotykany podział dokonany jest wedle podmiotów kontrolujących. W tym względzie wyróżniamy różne rodzaje kontroli: kontrolę parlamentarną (sejmową i senacką), kontrolę prezydencką, Kontrolę społeczną, kontrolę sądową, kontrolę prokuratorską, kontrolę Najwyższej Izby Kontroli, kontrolę administracji rządowej nad administracja samorządową, kontrolę resortową, kontrolę instancyjną, kontrolę międzyresortową, kontrolę dyscyplinarną, kontrolę Rzecznika Praw Obywatelskich, kontrolę dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny.”
Kontrola w administracji spełnia ważne zadania, dlatego musi odpowiadać określonym wymaganiom i i charakteryzować się określonymi cechami.
Kontrola powinna być bezstronna. Bezstronność jest zapewniona, gdy kontrolujący organ nie jest powiązany z jednostka kontrolowaną stosunkiem nadzoru i nie ponosi odpowiedzialności za jej działalność. Gdyby zachodził pomiędzy nimi stosunek nadzoru, organ kontrolujący mogłby unikać zbyt krytycznej oceny działalności kontrolowanej jednostki, gyż negatywna ocena świadczyć by mogła o nieprawidłowości wykonywanych działań nadzorczych przez organ kontrolujący.
Z tego powodu stosuje się uniezależnienie jednostek kontrolujących od administracji. Takich kontroli dokonuje: Najwyższa Izba Kontroli, kontrola sądowa, Rzecznik Praw Obywatelskich, kontrola społeczna.
Kontrola powinna być fachowa, co należy rozumieć jako zdolność oceny działalności jednostki kontrolowanej z określonego punktu widzenia. Kontroler powinien:
• być wybitnym znawcą badanej działalności administracji;
• być znawcą zagadnień, które ma oceniać;
• znać dobrze kryteria, którymi ma się posługiwać przy wykonywaniu kontroli;
• zakresem wiedzy i doświadczenia przewyższać tych, których działalnośc ma kontrolować.
„Kontroler będąc specjalistą w określonej dziedzinie, powinien posiadać umiejętność oceny badanych zjawisk czy badanej działalności w szerokim aspekcie. Jest to nieodzowne, zwłaszcza dla ustalenia źródeł dostrzeżonych nieprawidłowości czy dokonania oceny ich skutków, a także właściwego sformułowania wniosków pokontrolnych oraz wskazania sposobu zapobiegania tym nieprawidłowościom.” Fachowość kontroli powinna oznaczać także umiejętność wyboru takiej metody jej prowadzenia, aby przy najmniejszym nakładzie pracy uzyskać jak najlepsze wyniki. Jej dobór zależy od samego kontrolera, przy czym dużą role odgrywa tu jego inicjatywa, pomysłowość, doświadczenie i umiejętność organizowania swego warsztatu pracy, wiedza gdzie najczęściej popełniane są błędy w kontrolowanych jednostkach oraz na jakich odcinkach pracy najczęściej występują nieprawidłowości.
Niefachowy kontroler z reguły unika formułowania jakichkolwiek wniosków dotyczących spostrzeżonych nieprawidłowości, jeżeli nie ma pewności co do ich prawidłowej oceny. Brak fachowości kontrolera godzi w autorytet organu, który on reprezentuje, czyniąc samą kontrolę bezwartościową, a czasem nawet szkodliwą. Trafne tu jest stwierdzenie, że lepszy jest brak kontroli niż kontrola niefachowa.
Kontrola powinna być efektywna. Zadaniem kontroli jest:
• ocena prawidłowości działania administracji;
• ujawnianie błędów i wad w tym działaniu;
• wskazywanie źródeł ich powstawania;
• zapewnienie prawidłowości działania administracji.
Efektywność kontroli zależy od istnienia i funkcjonowania takich prawnych urządzeń, które prowadziłyby do skutecznego korygowania wadliwej działalności administracyjnej. Jako, że główny ciężar odpowiedzialności za prawidłowe działania administracji spoczywa
na niej samej, dlatego główną rolę w zapewnieniu prawidłowości działania administracji odgrywa nadzór i to od niego zależy, czy działania kontrolne przyniosą pożądane efekty.
„Zapewnienie efektywności kontroli nabiera szczególnego znaczenia, gdy zadania kontroli realizowane są przez organy niezawisłe od administracji i nie wyposażone w prawne środki oddziaływania bezpośredniego na podmioty kontrolowane w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. W takim przypadku efektywność kontroli zależy wyłącznie od tego, czy właściwy organ nadzorczy, do którego wnioski pokontrolne zostały skierowane, podejmie stosowne kroki korygujące, czy też tego nie uczyni.”
Tak więc, aby kontrola była efektywna trzeba należycie wykorzystać jej wyniki
do poprawy działalności aparatu administracyjnego. Jeżeli kontrola przeprowadzana jest dla samej kontroli, a organy kontrolujące nie mogą wykorzystać materiałów z kontroli, lub istnieje możliwość ich wykorzystania, lecz nie jest to realizowane, wówczas kontrola traci autorytet u organu kontrolowanego oraz możliwość oddziaływania na jednostkę kontrolowaną.
Na efektywność kontroli można spojrzeć także z innego punktu widzenia i zwrócić uwagę na:
• możliwie najniższe nakłady przeznaczone na kontrolę (oszczędność);
• możliwie najlepsze wyniki kontroli (skuteczność);
• możliwie najlepszy stosunek między nakładami, a wynikami.
To właśnie stosunek pomiędzy nakładami, a wynikami kontroli jest określany jako efektywność kontroli. Pojęciem pokrewnym z efektywnością jest produktywność kontroli, która oznacza, że produktywną jest taka kontrola, która przy ograniczonych nakładach daje najlepsze wyniki.
rodzaje kontroli w administracji