Kontrola prawna administracji

1. Pojęcie i zasięg kontroli
Kontrola prawna – to kontrola regulowana prawem. Administracja raz jest podmiotem kontrolowanym, a drugi raz podmiotem kontrolującym

Kontrola prawna administracji to:
- badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym;
- ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności;
- przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu.

Badanie zgodności stanu faktycznego ze stanem postulowanym przeprowadza się w oparciu o mierniki:
- legalności;
- celowości;
- rzetelności;
- gospodarności;
- uwzględniania interesu społecznego;
- uwzględnianie interesu indywidualnego;
- zgodności z polityką rządu;
- inne kryteria szczegółowe.

Przedmiotem badania jest nie tylko ostateczny efekt działania, ale także całość przedsięwzięć organizacyjnych i doboru środków mających na celu osiągnięcie tego efektu. Innymi słowami kontrola obejmuje ciąg działań podmiotu kontrolowanego, a nie tylko ostatni element tego ciągu, choć ten właśnie element (np. decyzja administracyjna) stanowi w praktyce najczęstszy powód uruchomienia kontroli.
Przekazanie wyników kontroli organowi kontrolowanemu stanowi podstawowy element kontroli. Bez niego byłaby ona zbędna i bezcelowa.
Kontrola czysta – to taki rodzaj kontroli, w której organ kontrolujący nie wpływa nie wpływa bezpośrednio na organ kontrolowany.

Zasięg kontroli jest wyznaczany przez podstawowe akty normatywne.

Kontroli poddawani (poddawane) są:
1. organy administracji państwowej;
2. organy administracji rządowej w sferze organizacyjno – wewnętrznej;
3. organy administracji rządowej w sferze kształtowania zewnętzrnych stosunków społecznych i gospodarczych;
4. organy samorządu terytorialnego w sferze organizacyjno – wewnętrznej
5. organy samorządu terytorialnego w sferze kształtowania zewnętzrnych stosunków społecznych i gospodarczych;
6. podmioty społeczne w uregulowanej przez prawo sferze organizowania stosunków społecznych, a niekiedy gospodarczych i politycznych;
7. gospodarcze podmioty samorządowe i państwowe w sferze kształtowania stosunków gospodarczych, a niekiedy społecznych;
8. gospodarcze podmioty prywatne w sferze organizowania stosunków społecznych, a niekiedy gospodarczych i politycznych;
9. obywatele w poddanej prawu sferze ich działalności politycznej, gospodarczej i społecznej

Cechy kontroli prawidłowo wywiązującej się ze swoich zadań i roli, która odpowiada wysokim standardom jakościowym:
- obiektywna i bezstronna;
- kompetentna;
- sprawna i efektywna.

2. Podział kontroli
Nadzór to taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość.

Wykorzystuje się tu następujące działania:
- polecenia służbowe;
- uchylanie lub zmiana decyzji;
- wytyczne (ogólne);
- akty realizujące odpowiedzialność służbową pracownika lub członków organów kolegialnych.

Rodzaje nadzoru:
1) nadzór kwalifikowany
- kontrola jest sprawowana przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za jego działania;
- organowi zwierzchniemu służą środki oddziaływania władczego wobec podrzędnego w strukturze podmiotu kontrolowanego;
2) nadzór weryfikacyjny
- sprawowana jest przez organ zwierzchni funkcjonalnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za dopilnowanie poprawności jego działań w granicach określonych prawem;
- organowi kontrolującemu służą środki władcze.

Rodzaje kontroli:
I. Ze względu na zasięg zależności organizacyjnej:
a) kontrola zewnętrzna:
- podmiot kontrolujący znajduje się poza organizacyjną strukturą administracji publicznej
- jeśli organ kontrolowany i kontrolujący znajdują się w tej samej strukturze organizacyjnej administracji, ale należą w jej obrębie do różnych pionów organizacyjnych.
b) kontrola wewnętrzna
- jeżeli organ kontrolowany i kontrolujący znajdują się w tym samym pionie organizacyjnym administracji.

II. ze względu na inicjatywę kontroli:
a) kontrola podejmowana z urzędu
b) podejmowana na wniosek (instancyjna)
- każda osoba fizyczna i każda jednostka organizacyjna może zwrócić się do każdego organu kontrolującego z inicjatywą zbadania tej czy innej sfery administracji.
III. ze względu na stosunek w czasie czynności kontrolującej do czynności kontrolowanej:
a) kontrola wstępna;
b) kontrola faktyczna;
c) kontrola następna.

IV. ze względu na sposób przeprowadzenia kontroli
a) inspekcja- wykonywana w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się ludzi w jednostce kontrolowanej;
b) lustracja – ma na celu ocenę stanu rzeczywistego badanego przedmiotu czy wyników określonego działania
c) rewizja- polega zwykle na kontroli finansowej;
d) wizytacja- zmierza do oceny przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego

V. ze względu na podmiot kontrolujący (prawny system kontroli administracji)
Celem kontroli prawnej jest zapewnienie zgodności jej działania z prawem.
a) kontrola parlamentarna (sejmowa i senacka);
- kontrola sejmowa (wzrost działalności kontrolnej Sejmu można zaobserwować po roku 1957, później w 1970 i 1980 roku w wyniku przemian społecznych i politycznych)
Sejm sprawuje kontrolę:
- na sesjach;
- poprzez działalność Marszałka i Prezydium Sejmu;
- poprzez dziłalność komisji sejmowych, stałych, nadzwyczajnych;
- za pośrednictwem posłów

Sejm na potrzeby temetu kontroli:
- podejmuje uchwały;
- zajmuje stanowisko w sprawach orzeczeń i informacji Trybunału Konstytucyjnego, informacji Trybunału Stanu; sprawozdań i uwag Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawozdań i informacji Najwyższej Izby Kontroli, informacji ministra właściwego do spraw środowiska, założeń polityki ekologicznej Rządu;
- może podejmować rezolucje (akty zawierające prawnie wiążące wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania); deklaracje; apele; oświadczenia.

Obszary kontroli sejmowej:
- pole stosunków z Rządem (rozpatrywanie projektów ustaw y budżetowej i innych planów finansowych państwa oraz założeń polityki społeczno-gospodarczej Rządu

Sejm powołuje komisje sejmowe:
- do rozpatrywania i przygotowywania spraw stanowiących przedmiot prac Sejmu;
- wyrażania opinii w sprawach przekazanych pod ich obrady przez Sejm, Marszałka Sejmu lub Prezydium Sejmu
- w zakresie kontroli działalności poszczególnych organów państwowych, samorządu terytorialnego oraz innych organów i organizacji w zakresie wprowadzenia w życie i wykonywania ustaw i uchwał Sejmu

Komisje Sejmowe na swych posiedzeniach:
- rozpatrują projekty uchwał i ustaw;
- rozpatrują przekazane im propozycje Senatu dokonania określonych zmian w uchwalonych przez Sejm ustawach oraz umotywowane wnioski Prezydenta w sprawie odmowy podpisania ustawy;
- rozpatrują i oiniują założenia projektów uchwał i ustaw;
- rozpatrują sprawozdania i informacje ministrów oraz kierowników naczelnych organów administracji państwowej, a także kierowników innych urzędów i instytucji państwowych;
- analizują działalność poszczególnych działów administracji i gospodarki państwowej;
- rozpatrują sprawy związane z wprowadzaniem w życie i wykonywaniem ustaw i uchwał sejmu, a także z realizacją uchwalonych przez siebie dezyderatów;
- opiniują skierowane przez Marszałka Sejmu, wnioski w sprawie wyboru, powołania lub odwołania przez Sejm poszczególnych osób na określone stanowiska państwowe;
- przeprowadzać w wyznaczonym przez siebie składzie wizytacje oraz badania działalności poszczególnych zakładów oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa, przedsiębiorstw i innych instytucji państwowych

- kontrola senacka- funkcje kontrolne Senatu są takie same jak Sejmu, co wynika z treści konstytucji, z regulaminu sejmowego i senackiego, z tej samej ustawy z dnia 9 maja 1996r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

b) kontrola prezydencka;


c) kontrola społeczna;
Całość różnorodnych form kontroli społecznej występuje przede wszystkim w dwóch kategoriach:
1) kontroli niezorganizowanej; o której mówi się wtedy, gdy jako podmiot kontrolujący występuje obywatel lub nie zorganizowany zespół obywateli, a także zaliczamy tu składanie skarg i wniosków na podstawie przepisów k.p.a. przez osoby fizyczne i prawne.
2) Kontroli zorganizowanej; obejmuje ona takie sytuacje, w których podmiotem kontrolującym są organizacje społeczne, rady gmin, inne organy samorządu terytorialnego, jak też organy społeczne czy określone prawem grupy obywateli.

d) kontrola sądowa;
A. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny
1) Z ewolucji kontroli dokonywanej przez sądownictwo administracyjne
Sądownictwo administracyjne w Polsce zostało powołane ustawą z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U.Nr 67, poz. 600). NTA jako jednoinstancyjny sąd o składzie wyłącznie zawodowym powołany został do orzekania o legalności zarządzeń i orzeczeń wchodzących w zakres administracji rządowej i samorządowej.

Zgodnie z ustawą z 1995 r. NSA sprawuje wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej w zakresie stanowienia prawa, stosowania prawa i egzekwowania prawa, z wyłączeniem cywilnoprawnych form działania administracji publicznej. W wykonywaniu funkcji kontrolnej NSA realizuje dwie podstawowe kompetencje: kompetencję kontrolną poprzez badanie legalności prawnych form działania administracji objętych przedmiotem skargi, oraz kompetencje sygnalizacyjne dotyczące prawidłowego wykonywania administracji publicznej z punktu widzenia legalności i sprawiedliwości funkcjonowania aparatu administracyjnego.

2) Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny od 1 stycznia 2004 roku
Struktura sądownictwa administracyjnego składa się z wojewódzkich sądów administracyjnych rozpoznających sprawy w pierwszej instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów, podejmującego uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne, rozpoznającego inne sprawy należące do jego właściwości a także sprawującego nadzór nad działalnością sądów wojewódzkich.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- decyzje administracyjne,
- określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym
- określone postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym,
- inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa
- akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,
- akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,
- bezczynność organów w przypadkach określonych wyżej,
- inne zachowania, w których prawo przewiduje kontrolę sądową.

B. Kontrola bezpośrednia decyzji administracyjnych sprawowana przez inne sądy
*Bezpośrednia kontrola dokonywana przez sąd cywilny
Bezpośrednia sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest zarówno przez sądy powszechne, jak i sądy administracyjne. Bezpośrednia kontrola sądowa legalności aktów administracyjnych, podejmowana przez powszechne sądy cywilne, nie istnieje w zasadzie. Obejmuje ona jedynie sytuacje wyraźnie określone przez prawo.

*Bezpośrednia kontrola dokonywana przez sąd ubezpieczeń społecznych
Sąd ubezpieczeń społecznych dokonuje kontrolę nad decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawanymi w zakresie ubezpieczenia społecznego.

*Bezpośrednia kontrola dokonywana przez sąd karny
Bezpośrednia kontrola legalności aktów administracyjnych dokonywana przez sądy karne ma miejsce wtedy, gdy na podstawie szczególnej normy prawa materialnego lub procesowego można przenieść lub zaskarżyć na drodze sądowej decyzje podejmowane przez organy administracji publicznej.

*Bezpośrednia kontrola decyzji przez sąd antymonopolowy
Od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów lub delegatur tego Urzędu wydanych na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów służy w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie- sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Odwołanie wnosi się według zasad i w trybie uregulowanym art. 47928 - 47935 kodeksu postępowania cywilnego.

C. Kontrola pośrednia
Kontrola pośrednia legalności aktów administracyjnych jest jakby kontrolą wewnętrzną. Kontrola pośrednia danego aktu administracyjnego zostaje uruchomiona z innych powodów niż potrzeba kontroli tego aktu. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowego jest jakaś czynność prawna czy zachowanie się faktyczne istotnie związane z określonym działaniem prawnym administracji, które sąd bada przy okazji oceny legalności wspomnianej czynności prawnej czy faktycznej. Jednocześnie owa ocena warunkuje zazwyczaj treść orzeczenia sądowego.
D. Sądowa kontrola aktów normatywnych administracji
E. Sądowa kontrola umownej działalności administracji
Kontrola działań administracji publicznej, które są oparte na prawie cywilnym, czyli kontrola umów, w których jedną za stron jest organ administracyjny.

e) kontrola prokuratorska;
W Polsce instytucja kontroli prokuratorskiej została wprowadzona ustawą z 20 lipca 1950 r. o prokuraturze Rzeczypospolitej Polskiej. Aktualnie objęta jest ustawą z dnia 20 czerwca 1985r.
Określony ustawą zasięg kontroli prokuratorskiej obejmuje dwie wielkie dziedziny:
1) rozstrzyganych przez organy administracyjne (administrujące) indywidualnych spraw, w których wydaje się decyzje administracyjne,
2) spraw spoza zakresu postępowania administracyjnego

f) kontrola Najwyższej Izby Kontroli;
- NIK jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi, działa na zasadach kolegialności
- NIK kieruje Prezes wybierany przez Sejm za zgodą Senatu; Prezesa chroni immunitet analogiczny do immunitetu posła
- Wiceprezesów NIKu w liczbie 2-4 powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu na wniosek Prezesa, który z kolei za zgodą Marszałka Sejmu powołuje i odwołuje dyrektora generalnego
- Ww. organy tworzą organ o nazwie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, w którego skład wchodzi jeszcze 14 członków powoływanych przez Marszałka Sejmu

Pracownikami wykonującymi czynności kontrolne są zatrudnieni na stanowiskach:
- Dyrektorów jednostek organizacyjnych;
- Wicedyrektorów jednostek organizacyjnych

NIK podejmuje obligatoryjną kontrolę działalności następujących podmiotów:
• organów administracji rządowej,
• Narodowego Banku Polskiego,
• państwowych osób prawnych,
• innych państwowych jednostek organizacyjnych.

Fakultatywnie natomiast, z własnej inicjatywy NIK może kontrolować następujące podmioty:
• organy samorządu terytorialnego,
• samorządowe osób prawnych,
• inne samorządowe jednostki organizacyjne pod względem legalności, gospodarności i rzetelności,
• inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze o ile wykorzystują one majątek lub środki państwowe/komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.
NIK kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.

g) kontrola administracji rządowej nad administracją samorządową;

h) kontrola resortowa
oznacza taką kontrolę, która odbywa się w organizacyjnych granicach jednego resortu bez względu na to, czy kontrolujący i kontrolowany stanowią odrębne jednostki organizacyjne, czy mieszczą się w ramach jednej jednostki. Biorąc to pod uwagę, można wyróżnić następujące typy kontroli resortowej:
- Kontrolę sprawowaną przez jednostkę nadrzędną organizacyjnie bądź funkcjonalnie;
- Kontrolę sprawowaną przez jednostkę nadrzędną organizacyjnie bądź funkcjonalnie, mającą za przedmiot takie działania podmiotu kontrolowanego, które ustalają sytuację prawną podmiotów spoza resortu;
- Kontrolę sprawowaną przez organy danej jednostki organizacyjnej wobec niej samej;

i) kontrola instancyjna
Szczególną formą kontroli wewnętrznej jest kontrola instancyjna, która zostaje uruchomiona w przypadku wniesienia przez uprawniony podmiot środka odwoławczego.

j) kontrola międzyresortowa (w tym bankowa);
Kontrola międzyresortowa jest kontrolą zewnętrzną. Kontroli poddawana jest działalność niezależnie kto ją podejmuje.
Kontrola resortowa (instancyjna) sprawowana przez jednostkę nadrzędną organizacyjnie bądź funkcjonalnie. Kontroluje się działalność podmiotów, które ustalają sytuację prawną podmiotów spoza resortu.
Jest to np.:
- Dozór Techniczny
- Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych
- Inspekcja Farmaceutyczna
- Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa
- Inspekcja Weterynaryjna
- Inspektor do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych
- Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty
- Inspekcja Transportu Drogowego
- Inspekcja Ochrony Środowiska
- Państwowa Inspekcja Pracy
- Specjalistyczny nadzór bankowy

k) kontrola dyscyplinarna

l) kontrola Rzecznika Praw Obywatelskich
Rzecznik nie może zajmować innego stanowiska z wyjątkiem stanowiska prof. szkoły wyższej ani wykonywać zajęć zawodowych.
Nie może też należeć do partii publicznej nie dającej się pogodzić z podrzędnością urzędów.
Społeczną rolę Rzecznika wzmacnia się świadomie a także jego znaczenie polityczne.
Rzecznik pełni funkcję często kontrolne. Podejmuje czynności na wniosek obywateli i ich organizacji, organów samorządowych lub z własnej inicjatywy.
Powoływany jest na 5-letnią kadencję przez sejm ze zgodą senatu na wniosek Marszałka Sejmu.
Kontrola administracyjna może być rozpatrywana na płaszczyźnie nauki administracji, jako zagadnienie techniki i skuteczności organizatorskiej i kierowniczej działalności występuje ona również w gruncie prawa administracyjnego, gdzie przybiera oblicze zagadnień prawnych jako forma i środek zabezpieczających działania administracyjne.

m) kontrola dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny zachował swoją podstawową funkcję, polegającą na orzekaniu o konstytucyjności i legalności aktów prawnych. Funkcję tę realizuje on w następujących formach:
- Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją.
- Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Także i w tym przypadku kontrola Trybunału stanowi konsekwencję przyjętego w Konstytucji hierarchicznego systemu źródeł prawa, zgodnie bowiem z art. 91 ust. 2
- Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 3 Konstytucji).
- Trybunał Konstytucyjny stwierdza, na wniosek Prezydenta, zgodność z Konstytucją ustawy przed jej podpisaniem oraz umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją (art. 122 ust. 2 i art. 133 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten oznacza, że kontrola konstytucjonalności przepisów prawa dokonywana może być wyjątkowo także w formie kontroli wstępnej i wiąże się ściśle z procesem tworzenia prawa.

Kontrola konstytucjonalności prawa sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny dokonywana jest zarówno pod względem materialnym, jak i formalnym. Kontrola materialna oznacza badanie, czy dany akt prawny nie narusza Konstytucji, ustawy lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej przez treść norm w nim zawartych. Kontrola formalna dotyczy oceny, czy dany akt prawny został wydany przez kompetentny organ, czy nie zostały przekroczone granice delegacji oraz czy dochowany został właściwy tryb wymagany do wydania aktu.

Kontrola konstytucjonalności prawa może mieć charakter abstrakcyjny lub konkretny. Ma ona charakter abstrakcyjny wtedy, gdy określone w Konstytucji podmioty występują z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją aktów prawnych, natomiast kontrola konkretna realizowana jest w formie udzielania odpowiedzi na pytanie prawne oraz w formie skargi konstytucyjnej.