Polityka konkurencji Unii Europejskiej

Polityka konkurencji należy do głównych i najwcześniej uzgodnionych polityk wspólnotowych. Zasadność i konieczność jej prowadzenia wiąże się bezpośrednio z jednym z głównych celów Wspólnot Europejskich, jakim było stworzenie wspólnego rynku państw członkowskich. Polityka konkurencji ma dać gwarancje, że bariery zniesione w handlu wewnętrznym, w ramach wspólnego rynku, nie zostaną zastąpione innymi działaniami ze strony przedsiębiorstw lub rządów, prowadzącymi do zniekształcenia konkurencji. Polityka konkurencji ma na uwadze przede wszystkim interes konsumentów i stara się o zapewnienie im łatwego dostępu do dóbr i usług oferowanych na jednolitym rynku po maksymalnie zbliżonych cenach. Równocześnie poprzez stworzenie warunków do skutecznego funkcjonowania wolnej konkurencji, wpływa ona korzystnie na konkurencyjność unijnych przedsiębiorstw na rynku światowym.

Prawo konkurencji WE ma pierwszeństwo w stosunku do prawa narodowego, ale w praktyce system wspólnotowy i rozwiązania narodowe funkcjonują obok siebie. Zasady wspólnotowe mają na względzie zapewnienie swobodnej konkurencji na rynku wewnętrznym, w handlu pomiędzy państwami członkowskimi; nie dotyczą natomiast poszczególnych rynków narodowych.

We wdrażaniu i egzekwowaniu wspólnotowych przepisów w dziedzinie konkurencji szczególna rola przypada Komisji Europejskiej. W niektórych przypadkach Komisja dzieli się swymi uprawnieniami z władzami i sądami państw członkowskich, w innych (takich jak np. kontrola fuzji przedsiębiorstw, monitorowanie pomocy państwa) działa sama. Komisja ma prawo nakładać na firmy nie przestrzegające wspólnotowych reguł konkurencji grzywny, których wysokość zależy od wagi stwierdzonego naruszenia prawa i czasu trwania takiego procederu. W odniesieniu do pomocy państwa, Komisja ma prawo nakazać przedsiębiorstwu zwrot bezprawnie uzyskanej pomocy instytucjom narodowym, które tej pomocy udzieliły. Od decyzji Komisji przysługuje odwołanie do Sądu Pierwszej Instancji lub do Trybunału Sprawiedliwości.

Podstawowe przepisy regulujące politykę konkurencji wywodzą się jeszcze z Traktatu Rzymskiego. W Traktacie o WE (w wersji skonsolidowanej) reguły konkurencji są zebrane w specjalnym rozdziale Tytułu VI, art. 81-89. W tworzenie prawa wtórnego, wywodzącego się z prawa pierwotnego, zaangażowane są Rada (działająca kwalifikowaną większością głosów) i Trybunał Sprawiedliwości (poprzez swe orzecznictwo).

Wspólnotowe reguły konkurencji odnoszą się do wszelkiego rodzaju przedsiębiorstw zarówno prywatnych, jak i publicznych, działających na jednolitym rynku, w tym również do firm mających swą siedzibę poza terytorium WE, jeśli ich praktyki oddziałują niekorzystnie na handel między państwami członkowskimi. Prawo konkurencji obejmuje zasadniczo wszystkie dziedziny gospodarki. Jego zastosowanie zostało traktatowo ograniczone tylko w przypadku rolnictwa (gdzie polityka konkurencji jest podporządkowana celom Wspólnej Polityki Rolnej). Odrębne zasady konkurencji obowiązują też w sektorze węgla i stali, na podstawie Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali.

Polityka konkurencji WE koncentruje się na pięciu głównych kierunkach, do których zalicza się:

wyeliminowanie porozumień ograniczających konkurencję,
niedopuszczenie do wykorzystywania przez przedsiębiorstwa pozycji dominującej,
kontrola fuzji przedsiębiorstw,
liberalizacja zmonopolizowanych sektorów gospodarki,
monitorowanie pomocy państwa.


Zakaz porozumień ograniczających konkurencję

Artykuł 81 Traktatu o WE wprowadza zakaz porozumień ograniczających konkurencję (nazywany często zakazem karteli). Zakaz ten ma charakter ogólny, odnosi się zarówno do porozumień horyzontalnych (między przedsiębiorstwami działającymi na tym samym szczeblu produkcji, przetwarzania czy dystrybucji), jak i wertykalnych (między przedsiębiorstwami funkcjonującymi na różnych szczeblach i nie konkurującymi bezpośrednio z sobą). Jak zostało uszczegółowione w traktacie, zakaz odnosi się do porozumień między przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw oraz uzgodnionych praktyk między przedsiębiorstwami, jeśli służą one: zapobieganiu konkurencji (tj. całkowitemu jej wyeliminowaniu), ograniczeniu konkurencji oraz zniekształcaniu konkurencji, a ich efekty są na rynku odczuwalne. W szczególności zakazane są porozumienia cenowe (w odniesieniu do ceny zakupu lub zbytu) oraz ustalające inne warunki handlowe, porozumienia kontyngentowe (ograniczające lub wprowadzające kontrolę nad wielkością produkcji, zbytu, inwestycji oraz postępem technicznym), porozumienia o podziale rynku lub źródeł zaopatrzenia, porozumienia dyskryminacyjne (w sprawie nierównego traktowania partnerów handlowych przy równorzędnych umowach, prowadzącego do szkód konkurencyjnych) oraz porozumienia wiązane (tzn. wymuszanie na partnerach dodatkowych zobowiązań, nie mających bezpośredniego związku z głównym przedmiotem umowy).

Naruszenie zakazu zawierania porozumień ograniczających konkurencję między przedsiębiorstwami rodzi różnorodne skutki prawne. Po pierwsze, porozumienia te są z mocy prawa nieważne. Po drugie, Komisja Europejska, stwierdziwszy istnienie takiego porozumienia, może nakazać jego natychmiastowe zaniechanie, może też nałożyć na przedsiębiorstwa grzywnę pieniężną. I po trzecie, naruszenie zakazu upoważnia do występowania z roszczeniami odszkodowawczymi.

Jako przykłady działań podjętych przez Komisję Europejską można wymienić wydany w 1998 r. zakaz porozumienia kartelowego o zasiegu wspólnotowym między producentami rur służących do przepływu gorącej wody, czy też zakaz porozumienia cenowego między dwoma producentami i dwoma dystrybutorami cukru w Wielkiej Brytanii.

W prawie wspólnotowym przewidziano możliwość wyłączenia spod zakazu zawierania takich porozumień. Zakaz może nie być stosowany w przypadku, gdy porozumienie służy wzrostowi efektywności gospodarowania, postępowi technologicznemu i przyniesie bezpośrednie korzyści konsumentom (np. w postaci obniżki cen), a zarazem nie będzie ograniczać konkurencji ponad miarę. Wyłączenie może mieć charakter indywidualny lub grupowy. Komisja Europejska może zgodzić się na wyłączenie indywidualne na wniosek stron porozumienia, które muszą uprzednio zawiadomić Komisję o porozumieniu. Natomiast wyłączenia grupowe są dokonywane w drodze rozporządzeń Rady oraz rozporządzeń wykonawczych Komisji i nie wymagają notyfikacji. Wyłączenia grupowe mają dość szeroki zakres i dotyczą zwłaszcza porozumień w dziedzinie licencji patentowych, badań i rozwoju oraz know-how, porozumień franchisingowych, niektórych porozumień dystrybucyjnych i specjalizacyjnych, pewnych kategorii porozumień w dziedzinie transportu lotniczego itd. Wśród ważniejszych wyłączeń indywidualnych, dokonanych przez Komisję, można wymienić wydaną w 1996 r. zgodę na kompleksową umowę o współpracy w sektorze bankowym, na okres 10 lat, pomiędzy Banque Nationale de Paris S.A. a Dresdner Bank AG, a także zgodę w 1998 r. na umowę powołującą joint venture w dziedzinie telewizji cyfrowej między czterema brytyjskimi przedsiębiorstwami, w tym BSkyB i British Telecom.

Zakaz nadużywania pozycji dominującej

Konkurencja na rynku może zostać ograniczona nie tylko poprzez porozumienia przedsiębiorstw, ale również na skutek działań indywidualnych przedsiębiorstw, mających duży udział w rynku. Prawo wspólnotowe w sposób kategoryczny przeciwstawia się takim próbom monopolizacji rynku wewnętrznego. Artykuł 82 Traktatu o WE zawiera bezwarunkowy zakaz wszelkiego nadużywania przez jeden podmiot gospodarczy lub grupę podmiotów pozycji dominującej na rynku, jeśli takie działanie może negatywnie wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi.

Pozycja dominująca nie została w prawie wspólnotowym jednoznacznie określona: generalnie uważa się, że dotyczy ona sytuacji, kiedy udział jednej firmy NA rynku jest bardzo wysoki (np. powyżej 65 proc.), a aktualni lub potencjalni rywale tej firmy nie mają realnej możliwości podważenia jej pozycji. Nadużywanie pozycji dominującej może polegać na: narzucaniu w sposób bezpośredni lub pośredni uciążliwych cen i dyskryminacyjnych warunków transakcji, ograniczaniu produkcji, zbytu lub postępu technicznego, niekorzystnego dla konsumentów, stosowaniu zróżnicowanych warunków przy analogicznych transakcjach z różnymi partnerami oraz uwarunkowaniu kontraktów od dodatkowych zobowiązań, nie związanych z przedmiotem transakcji.

Komisja Europejska ma za zadanie czuwać, aby rynek wewnętrzny był chroniony przed nadużywaniem pozycji dominującej. Podejmuje ona badania z własnej inicjatywy lub rozpoznaje kierowane do niej oskarżenia (przeważnie przez konkurentów).

Kilka przypadków nadużywania pozycji dominującej, stwierdzonych w ostatnich latach przez Komisję, to: nakładanie przez Alpha Flight Services/Aeroport de Paris zróżnicowanych, dyskryminujących opłat handlowych na linie lotnicze korzystające z własnych usług naziemnych; domaganie się przez firmę Unilever wyłączności od irlandzkich dystrybutorów lodów zaopatrywanych w ich sklepowe zamrażarki; czy też wprowadzenie systemu brand loyality (pierwszeństwo w obsłudze pasażerów) przez British Airways w stosunkach z biurami podróży.

Przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji

Chociaż w nowoczesnej gospodarce proces łączenia się przedsiębiorstw jest rzeczą do pewnego stopnia naturalną, jednak prawo wspólnotowe zakazuje nadmiernej koncentracji, nieuzasadnionej względami ekonomicznymi, która grozi zniekształceniem swobody konkurencji na jednolitym rynku lub jego części. Z połączeniem się przedsiębiorstw lub "koncentracją" - w rozumieniu prawa wspólnotowego - mamy zaś do czynienia w przypadku, kiedy jedna firma przejmuje całkowitą kontrolę nad drugą firmą, gdy firma jest kontrolowana wspólnie z drugą firmą, lub też w przypadku, kiedy kilka firm łączy się, przejmuje wspólnie kontrolę nad daną firmą lub tworzy nową. Przedmiotem przejęcia może być całość lub część przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw), a przejęcie kontroli może nastąpić przez: nabycie akcji, nabycie majątku, zawarcie stosownej umowy lub w inny sposób.

System monitorowania procesów koncentracji we Wspólnocie został stworzony na mocy Rozporządzenia Rady WE nr 4064/89 (EWG). Wyposażyło ono Komisję w prawo badania planowanych fuzji przed ich dokonaniem, w celu rozstrzygnięcia, czy nie zagrażają one właściwemu funkcjonowaniu jednolitego rynku. Kontrola połączeń dotyczy wyłącznie wymiaru wspólnotowego, a wymiar ten zależy od całkowitej wartości obrotu światowego wszystkich przedsiębiorstw uczestniczących w fuzji (co najmniej 5 mld euro), całkowitego obrotu na jednolitym rynku (minimum 250 mln euro) przynajmniej dwóch przedsiębiorstw uczestniczących w połączeniu, a także od udziału obrotu każdego z tych przedsiębiorstw na rynku krajowym.

Kontrola połączeń sprawowana przez Komisję ma charakter dwustopniowy: składa się z badania wstępnego (ewaluacji zgłoszeń) oraz badania zasadniczego (ewaluacji fuzji). Zgłoszenie fuzji powinno być dokonane w ciągu tygodnia od podjęcia odpowiednich czynności prawnych prowadzących do połączenia, a Komisja ma miesiąc na badania wstępne. W wyniku takiego badania Komisja może zaniechać dalszego postępowania, uznając niestosowalność prawa wspólnotowego, stwierdzić zgodność fuzji z prawem wspólnotowym, przekazać sprawę do organów krajowych, lub rozpocząć postępowanie zasadnicze. W tym ostatnim przypadku Komisja musi wydać w ciągu czterech miesięcy decyzję administracyjną o zgodności (lub niezgodności) notyfikowanego połączenia z prawem WE. Procedura kończy się bezwarunkową zgodą Komisji na notyfikowaną fuzję (taka decyzja zapada już na etapie badania wstępnego w ok. 90 proc. przypadków), zgodą warunkową (częstą na etapie badania zasadniczego), albo - w rzadkich przypadkach - odmową.

Dynamika zgłoszeń notyfikacyjnych o planowanych połączeniach firm jest w Unii Europejskiej bardzo wysoka. Obecnie Komisja otrzymuje ok. 300 zgłoszeń rocznie. Jako przykład sprawy zakończonej odmową Komisji można podać planowaną fuzję sieci dystrybucyjnej dwóch francuskich wytwórców produktów naftowych: TotalFina i Elf Aquitaine.

Liberalizacja zmonopolizowanych sektorów W wielu państwach członkowskich WE istniały do niedawna lub nadal istnieją przedsiębiorstwa publiczne (lub też prywatne) posiadające faktyczny monopol działania w niektórych dziedzinach. Dotyczy to zwłaszcza usług o charakterze powszechnym, takich jak usługi pocztowe, transport kolejowy, wytwarzanie i przesyłanie energii elektrycznej, wodociągi, telekomunikacja itp. Samo istnienie monopolu, jeśli nie jest usprawiedliwione ekonomicznie, prowadzi w większości przypadków do wysokich cen, niskiej jakości usług oraz zapóźnienia technologicznego.

Dążąc do przynajmniej częściowej demonopolizacji rynku w tych szczególnych dziedzinach, Komisja rozwinęła koncepcję oddzielenia infrastruktury od działalności komercyjnej. Infrastruktura, z uwagi na ogromne koszty, może nadal pozostawać we władaniu jednego przedsiębiorstwa, które ma jednak obowiązek zapewnić do niej dostęp, po komercyjnych cenach, innym operatorom. Zliberalizowano w ten sposób m.in. rynek usług telekomunikacyjnych, zarówno w telefonii stacjonarnej, jak i komórkowej, rynek gazu, elektryczności i in. Trwa proces liberalizacji rynku usług pocztowych. Otwieranie tego rodzaju sektorów na konkurencję ma pozytywne skutki dla bezpośrednich użytkowników, a także przyczynia się do zwiększenia efektywności całej gospodarki.

Monitorowanie pomocy państwa Zgodnie z prawem wspólnotowym (art. 87 Traktatu o WE) wszelka pomoc państwa lub pochodząca ze źródeł państwowych jest niedopuszczalna, jeśli prowadzi do wypaczenia lub naruszenia konkurencji w handlu między krajami członkowskimi, w wyniku uprzywilejowania niektórych przedsiębiorstw lub wybranych dziedzin produkcji. Przewidziano jednak pewne automatyczne wyłączenia spod tego ogólnego zakazu: dotyczy to sytuacji, kiedy pomoc ma charakter socjalny i jest przyznawana indywidualnym konsumentom lub ma na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi. Istnieje też możliwość wyłączeń fakultatywnych (za zgodą Komisji Europejskiej), w odniesieniu do pomocy mającej na celu: wsparcie rozwoju ekonomicznego terenów, gdzie standard życia jest szczególnie niski lub występuje poważne bezrobocie; promowanie realizacji projektów ważnych dla wspólnego interesu europejskiego; ułatwianie rozwoju pewnych rodzajów działalności gospodarczej lub pewnych obszarów, jeśli nie wpływa to negatywnie na warunki handlu między krajami członkowskimi; promowanie kultury i ochrony dziedzictwa kulturowego, a także w przypadku innych rodzajów pomocy - na mocy decyzji Rady podjętej na wniosek Komisji, kwalifikowaną większością głosów.

Ogólny zakaz pomocy dotyczy wszelkich jej rodzajów, a więc zarówno bezpośrednich subsydiów i dotacji, nabywania udziałów w spółkach, ulg podatkowych czy ulg w składkach na ubezpieczenie społeczne, udzielania gwarancji, dofinansowywania oprocentowania kredytów itd.

Pomoc państwa może mieć charakter sektorowy lub horyzontalny. Stosunek Wspólnoty do pomocy o charakterze sektorowym jest zasadniczo negatywny, tym niemniej istniały i wciąż istnieją możliwości udzielania takiej pomocy, na podstawie szczegółowych wytycznych Komisji Europejskiej, w sektorach odczuwających największe trudności strukturalne (m.in. w przemyśle odzieżowym, włókien syntetycznych, tekstylnym, motoryzacyjnym, stoczniowym, stalowym, górniczym). Na podstawie specjalnych kryteriów sektorowych jest też oceniania i kontrolowana pomoc państwa w dziedzinach objętych wspólną polityką, takich jak: rolnictwo, rybołówstwo i transport.

Pomoc o charakterze horyzontalnym ma charakter powszechny i jest adresowana do wszystkich przedsiębiorstw spełniających określone kryteria lub warunki. Popularne są np. we Wspólnocie różne programy pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw, dla firm podejmujących inwestycje mające na celu lepszą ochronę środowiska naturalnego, dla przedsiębiorstw inwestujących w badania i rozwój, na rzecz ułatwienia przekwalifikowania pracowników, a także w ramach pomocy regionalnej.

Szczegółowe kryteria dozwolonej pomocy państwa są określane przez Komisję, która następnie monitoruje ich przestrzeganie. Kraje członkowskie mają obowiązek powiadamiania Komisji o każdym zamierzonym nowym programie pomocy lub zmianie już istniejącego, z wyjątkiem pomocy na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, na szkolenie oraz pomocy o wartości nie przekraczającej pewnego, niewielkiego pułapu (tzw. zasada de minimis). Po otrzymaniu notyfikacji, Komisja wszczyna postępowanie na podstawie art. 88 Traktatu o WE, zamieszczając informację o zamierzonym systemie pomocy w Dzienniku Urzędowym WE. Umożliwia to zainteresowanym stronom przekazanie Komisji swych opinii. Jeśli Komisja uzna, że notyfikowana pomoc jest sprzeczna z prawem i że nie można jej potraktować jako wyjątek, nakazuje danemu państwu zmianę lub likwidację tej formy pomocy. W przypadku, gdy państwo członkowskie nie zastosuje się do decyzji Komisji, może ono zostać zaskarżone przez Komisję lub inne państwo członkowskie przed Trybunałem Sprawiedliwości. Decyzje Komisji mogą być też zaskarżane przed Trybunałem Sprawiedliwości przez zainteresowane państwa członkowskie, adresata pomocy lub przedsiębiorstwa z nim konkurujące.

Mimo obowiązującego ogólnego zakazu pomagania przedsiębiorstwom przez państwo, praktyka ta jest - m.in. na skutek istnienia wielu wyjątków od tej generalnej zasady - dość rozpowszechniona. W latach 1995-1997 na pomoc państwa w przemyśle, rolnictwie, rybołówstwie, górnictwie, transporcie i usługach finansowych przeznaczano w państwach członkowskich WE ponad 95 mld euro rocznie. Było to wprawdzie o 13 proc. mniej niż w okresie 1993-1995, jednak w przeliczeniu na jednego zatrudnionego pomoc ta miała wartość 1261 euro, a na jednego mieszkańca Wspólnoty - ok. 250 euro w skali rocznej.

W 1999 r., Komisja Europejska podjęła badania legalności pomocy państwa w 512 przypadkach (poza sektorami: rolnictwa, rybołówstwa, transportu i górnictwa węglowego), w tym w 97 nie notyfikowanych. W większości przypadków Komisja zatwierdziła notyfikowaną pomoc (np. pomoc restrukturyzacyjną dla dwóch przeżywających trudności banków: Crdit Foncier de France i Banco di Sicilia), w niektórych jednak - nie udzieliła swej autoryzacji (np. w odniesieniu do projektowanej przez rząd włoski pomocy dla firmy Fiat Mirafiori Meccanica). Komisja stwierdziła, iż w prawie 18 proc. nie notyfikowanych przypadków pomoc była zbyt wysoka. Państwa członkowskie, na mocy rozporządzenia Rady UE nr 99/659 z 22 marca 1999 r., mają obowiązek doprowadzić do natychmiastowego zwrotu bezprawnie otrzymanej pomocy przez krajowe przedsiębiorstwo. W egzekwowanie zwrotu takiej pomocy włącza się aktywnie Trybunał Sprawiedliwości, po wniesieniu stosownej sprawy przez Komisję (stało się tak np. w 1999 r. w sprawie przeciw Hiszpanii, która nie posłuchała się nakazu Komisji odzyskania pomocy udzielonej firmie Magefesa).