Finansowe podstawy działalności samorządu terytorialnego.

Niezależnie od przyjętej koncepcji, szczególne miejsce w mechanizmie ekonomiczno- finansowym samorządu terytorialnego zajmuje finansowanie podejmowanej działalności. Zakres tej działalności powinien bowiem zależeć od dochodów, które samorząd może przeznaczyć na pokrycie związanych z nią wydatków: źródła dochodów i ich wydajność stanowią więc granicę dla podejmowanej działalności. Nie mogą to być jednak dowolne źródła, gdyż w gospodarce samorządowej chodzi nie tylko o to, aby były one odpowiednio wydajne, ale także o to, aby umożliwiały samodzielne podejmowanie zadań i ustalanie wydatków przez organy samorządowe, bez bezpośredniej ingerencji państwa.

Działalność samorządu terytorialnego może być finansowana z wielu źródeł i przy zastosowaniu rozmaitych metod. Najważniejszym źródłem finansowania jest budżet samorządowy, z którym wiążą się- podobnie jak z budżetem państwa- swoiste cechy finansowania, tj. bezzwrotność, i nieodpłatność oraz przymusowość.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego- uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy- jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, jak również rocznym planem przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i środków specjalnych oraz funduszy celowych jednostki samorządu terytorialnego.
Ujęte w budżecie dochody stanowią prognozy ich wielkości, natomiast wydatki i rozchody stanowią nieprzekraczalny limit. Niezrealizowane kwoty wydatków zamieszczonych w budżecie wygasają z upływem roku budżetowego, jednakże organ stanowiący jednostki samorządu może ustalić wykaz wydatków, do których zasady tej nie stosuje się, oraz określić ostateczny termin dokonania każdego wydatku ujętego w tym wykazie.
Do budżetów samorządowych w całości odnosi się zasada, że zamieszczenie w budżecie dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń lub zobowiązań danej jednostki wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec tej jednostki.
Samorządy terytorialne mają osobowość prawną i dysponują majątkiem komunalnym, mogą więc korzystać z kredytów bankowych oraz pożyczek udzielanych im przez organy państwowe i inne podmioty krajowe i zagraniczne.
Źródłem finansowania działalności organów samorządowych są również fundusze przedsiębiorstw komunalnych ( w znaczeniu przedsiębiorstw samorządowych), których zasobność zależy od tego, czy są to przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, nie kierujące się w swej działalności kryterium zysku, czy są to przedsiębiorstwa zarobkujące.
Nie można również pominąć możliwości finansowania działalności samorządu terytorialnego przez fundacje zakładane przez samorządy lub przez inne osoby prawne i fizyczne, które mogą mieć zasięg lokalny, regionalny lub ogólnokrajowy.
Rodzaj i struktura wydatków budżetowych zależy od zadań należących i podejmowanych przez poszczególne samorządy terytorialne oraz od form organizacyjno- prawnych podmiotów samorządowych, z których wynika z kolei metoda ich powiązań z budżetem ( bezpośrednia- brutto, pośrednia- netto). Struktura i zakres tych wydatków w danym roku zależy przy tym od potrzeb społeczności lokalnej oraz od możliwości sfinansowania wydatków z nimi związanych za pomocą dostępnych samorządom dochodów.
Bliższego omówienia wymagają dochody budżetów samorządowych, charakteryzują się one cechami, które różnią je od dochodów budżetu państwa. Dochody jednostek samorządu terytorialnego stanowią część szerszej kategorii dochodów publicznych. Ustawa o finansach publicznych określa dochody publiczne jako:
- daniny publiczne, do których zalicza się podatki oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw
- pozostałe dochody uzyskiwane przez jednostki z sektora finansów publicznych ( opłaty, dochody z mienia- z najmu oraz dzierżawy, dochody ze sprzedaży majątku, dochody ze świadczenia usług, spadki, zapisy i darowizny, inne dochody)
Dochody te nie mają jednolitego charakteru, najogólniej można wyodrębnić dwie ich grupy: dochody własne i dochody uzupełniające ( wyrównawcze i równoważące). Pojęcie dochodów własnych nie jest jednoznaczne. Niekiedy pojęcie to traktuje się bardzo wąsko, obejmując nim dochody pochodzące ze źródeł, na które organy samorządowe mogą wywierać wpływ, decydując o ich wprowadzeniu lub co najmniej określając konstrukcję prawną tych dochodów. W szerszym ujęciu w skład dochodów własnych włącza się dochody pobierane ze źródeł znajdujących się na terenie działania danego samorządu, przekazanych do jego dyspozycji w całości i bezterminowo z mocy prawa.
Z punktu widzenia samodzielności organów samorządowych ma znaczenie również to, że źródła dochodów własnych znane są tym organom w długim okresie, co ułatwia im ustalenie hierarchii potrzeb i kolejności ich zaspokojenia w poszczególnych latach.
Dochody własne- ze względu na swoje cechy- bardziej sprzyjają uniezależnieniu się samorządów terytorialnych od organów państwowych aniżeli dochody wchodzące w skład dochodów uzupełniających. Z tego punktu widzenia nie jest obojętne, jakie kryteria bierze się pod uwagę przy doborze źródeł dochodów własnych. Najczęściej postuluje się, aby:
- źródła te były równomiernie rozmieszczone na terenie całego kraju i związane z działalnością jednostek zainteresowanych rozwojem lokalnych urządzeń usługowych;
- organy samorządowe mogły wywierać wpływ na wydajność źródeł dochodów;
- dochody płynące z tych źródeł odznaczały się dynamiką dostosowaną do wzrostu wydatków, związanych z rozwojem społeczno- gospodarczym gmin i były przy tym stabilne i pewne.
W praktyce bardzo trudno znaleźć źródła dochodów własnych odpowiadające wszystkim tym kryteriom. Niemniej powinny być one brane pod uwagę przez organy państwowe dokonujące doboru tych źródeł i stanowić podstawę dla oceny występujących w praktyce systemów dochodów własnych.
Ustawa określa źródła dochodów własnych przypadających poszczególnym szczeblom samorządu.
Źródłami dochodów własnych gminy są zatem:
q wpływy z podatków: od nieruchomości, od posiadania psów, od środków transportowych ( wszystkie te trzy podatki określane są w przepisach powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych), rolnego, leśnego, dochodowego od osób fizycznych opłaconego w formie karty podatkowej, od spadków i darowizn, od czynności cywilno- prawnych,
q wpływy z opłat: skarbowej, targowej, miejscowej, administracyjnej, eksploatacyjnej, innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,
q dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od gminnych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych gminnych jednostek budżetowych,
q dochody z majątku gminy,
q spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy,
q dochody z kar pieniężnych i grzywien określanych w odrębnych przepisach,
q 5, 0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami,
q odsetki od pożyczek udzielanych przez gminę,
q odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody gminy,
q odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych gminy,
q dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
q inne dochody należne gminie na podstawie odrębnych przepisów,
a obok tych z reguły tradycyjnych źródeł dochodów własnych również:
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze gminy, wynoszący 39, 34 %,
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od podatników tego podatku posiadających siedzibę na obszarze gminy, wynoszący 6, 71 %.

W ramach źródeł dochodów własnych powiatu ustawa wymienia:
q wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów,
q dochody uzyskiwane przez powiatowe jednostki budżetowe powiatu oraz wpłaty od powiatowych zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych powiatowych jednostek budżetowych,
q dochody z majątku powiatu,
q spadki, zapisy i darowizny na rzecz powiatu,
q dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w odrębnych przepisach,
q 5, 0 % dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami,
q odsetki od pożyczek udzielanych przez powiat,
q odsetki od nieterminowo przekazywanych należności stanowiących dochody powiatu,
q odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych powiatu,
q dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego,
q inne dochody należne powiatowi na podstawie odrębnych przepisów, jak również
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu, w wysokości 10, 25 %,
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od podatników tego podatku posiadających siedzibę na obszarze powiatu, wynoszący 1, 40 %.

Źródłami dochodów własnych województwa, zgodnie z ustawą, są zasadniczo te same kategorie, co w odniesieniu do powiatu, jak również:
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze województwa, który wynosi 1, 60 %,
q udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych od podatników tego podatku posiadających siedzibę na obszarze województwa, wynoszący 15, 90 %.

Znaczącym źródłem dochodów budżetów samorządowych może być działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo zarobkujące, z tym wiąże się jednak od wielu lat dyskutowany problem dopuszczalności prowadzenia przez zarząd terytorialny działalności regulowanej przez mechanizmy rynkowe.
W literaturze przedstawia się najczęściej argumenty przemawiające przeciwko prowadzeniu przez samorządy działalności o charakterze zarobkowym. Koronnym argumentem w tym zakresie jest to, że działalność omawianych samorządów nie mieści się w koncepcji gospodarki rynkowej. Gospodarka rynkowa wiąże się nieodłącznie z ryzykiem podejmowanych przedsięwzięć, a ponieważ publiczne podmioty gospodarcze prowadzą na ogół swą działalność mniej efektywnie niż podmioty prywatne łatwo może dojść do poniesienia strat. Straty te będą pokrywane bezpośrednio przez organy samorządowe, lecz efektem końcowym może być obciążenie nimi społeczności lokalnej.
Znacznie rzadziej w dyskusjach zwraca się uwagę na dodatnie strony prowadzenia omawianej działalności przez samorząd terytorialny. Wiąże się je przy tym nie tylko z możliwością powiększenia dochodów budżetowych, lecz także z poprawą warunków życiowych społeczności lokalnej. Z tego zakresu wymienia się przede wszystkim:
q rozszerzenie możliwości zatrudnienia miejscowej ludności,
q uniezależnienie mieszkańców od miejscowych monopolistów, co ma duże znaczenie szczególnie w małych gminach.
Nie można liczyć na znaczne wpływy do budżetu z przedsiębiorstw użyteczności publicznej, które nie działają w ramach mechanizmów rynkowych i często wymagają dofinansowania z budżetu samorządowego, a tym bardziej na wpływy z tytułu działalności oświatowej, kulturalnej, zdrowotnej związanej z polityką socjalną państwa, realizowaną przy udziale samorządów terytorialnych.
W skład dochodów uzupełniających wchodzą:
q udziały w dochodach budżetu państwa i ewentualnie dodatki do podatków państwowych,
q dotacje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa,
q wpływy pochodzące z tzw. redystrybucji poziomej.
Udziały ustala się w globalnych dochodach budżetu państwa lub w wybranych przez organy państwowe podatkach. Najbardziej znane z praktyki są udziały w wybranych podatkach, nie jest przy tym obojętny dobór podatków wykorzystywanych do tego celu. W zasadzie powinno się przy tym kierować kryteriami, które zostały przedstawione poprzednio w odniesieniu do doboru źródeł dochodów własnych. Istotny jest sposób ustalania tych udziałów, inne bowiem konsekwencje ma ich procentowe różnicowanie w przekroju poszczególnych samorządów, a inne ustalenie jednolitego dla wszystkich samorządów procentowego udziału w wybranych podatkach.
Udziały ustalane w poszczególnych podatkach przy zastosowaniu jednolitych stawek procentowych są bardzo podobne do dochodów własnych, pochodzą bowiem ze źródeł znajdujących się na terenie działania samorządu terytorialnego, a wpływy są uzależnione tak od rozmieszczania tych źródeł, jak i od ich wydajności. Organy samorządowe mogą przy tym, w pewnym zakresie, oddziaływać na wysokość dochodów budżetowych z tych źródeł- podobnie jak na wysokość dochodów własnych- z korzyścią zarówno dla budżetu samorządowego, jak i budżetu państwa.
Rzadziej spotykanym sposobem powiązania dochodów budżetów samorządowych z podatkami państwowymi są tzw. dodatki do podatków państwowych. Tego rodzaju dodatki ustalają same samorządy- na ogół w granicach wyznaczonych przez organy państwowe. Państwo często wskazuje podatki, z którymi dodatki mogą być powiązane, dopuszczalną ich granicę.
Dodatki do podatków państwowych mogą mieć charakter stały lub doraźny, przykładem tych ostatnich są dodatki ustalane w warunkach szczególnych trudności finansowych samorządu na pokrycie deficytu budżetowego. Omawiane dodatki mogą wchodzić w skład ogólnych dochodów budżetu samorządowego lub występować w postaci dochodów celowych.
Odrębny charakter mają dotacje ( nazwane także subwencjami) z budżetu państwa, występujące w formie dotacji ogólnych lub celowych. Dotacje różnią się tym od dochodów własnych, że nie zależą od źródeł znajdujących się na terenie działania danego samorządu terytorialnego, nie są też przyznawane bezterminowo.
Dotacje ogólne są przyznawane przez organy państwowe. Istotą dotacji ogólnych jest to, iż można ją przeznaczyć na dowolne cele, znajdujące się w zakresie działania podmiotu, który dotację taką uzyskuje. Ustawa wyraźnie stwierdza, iż o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu dotacji ogólnej decyduje organ odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.
Rozpatrując dotacje ogólne z punktu widzenia ich funkcji zasileniowej należy podkreślić, że zarówno system dotacji, jak i ich konstrukcja powinny być zgodne z cechami samorządu terytorialnego, a w szczególności powinny zapewniać samodzielne- w ramach ustaleń prawnych- podejmowanie decyzji. Należałoby wykluczyć możliwość wykorzystywania ich dla bezpośredniej ingerencji państwa w działalność samorządów, szczególnie gdy znaczny jest udział dotacji w dochodach budżetów samorządowych. Z tego punktu widzenia istotna jest przynajmniej względna stabilizacja dotacji w ujęciu czasowym oraz wyeliminowanie uznaniowości z procedury ich przyznawania poszczególnym samorządom.
Dotacje celowe różnią się od datacji ogólnych między innymi tym, że organy przyznające te dotacje wskazują zadania, na które powinny być one przeznaczone. Dotacje celowe dotyczą zadań zleconych, mogą one jednak finansować także zadania własne samorządów terytorialnych.
Dotacje celowe z budżetu państwa dla jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczane na:
q zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecone ustawami,
q zadania realizowane przez jednostki samorządu terytorialnego na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej,
q usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, skutków powodzi i osuwisk ziemnych oraz skutków innych klęsk żywiołowych,
q finansowanie lub dofinansowanie zadań własnych,
q realizację zadań wynikających z umów międzynarodowych.
Dochodami powiatu są także dotacje celowe z budżetu państwa na realizacje zadań powiatowych straży i inspekcji.
Dla samodzielności samorządów terytorialnych nie mniej ważne od sposobów wyodrębniania dotacji na ich rzecz z budżetu państwa są przyjęte sposoby podziału tych dotacji pomiędzy poszczególne budżety samorządowe.
W teorii i w praktyce można spotkać trzy metody podziału dotacji pomiędzy poszczególne samorządy terytorialne:
1) podział dotacji uwzględniający potrzeby samorządów;
2) podział dotacji uwzględniający własne możliwości finansowe samorządów ( zwane „siłą finansową” lub „siłą podatkową”);
3) metodę „mieszaną”, w której uwzględnia się zarówno potrzeby, jak i możliwości finansowe poszczególnych samorządów.
Pierwsza metoda wymaga doboru uniwersalnego wskaźnika lub wskaźników nawiązujących do zjawisk występujących w obszarze działania samorządów, ściśle związanych z ich działalnością, wyrażających zapotrzebowanie finansowe tych samorządów.
Przy zastosowaniu metody uwzględniającej „siłę finansową” samorządu ustala się przeciętny dochód własny przypadający na jednego mieszkańca samorządu terytorialnego i z tak obliczonym wskaźnikiem porównuje się dochody własne w przeliczeniu na jednego mieszkańca osiągane przez poszczególne gminy.
W praktyce bardzo często stosuje się „mieszaną” metodę podziału dotacji pomiędzy poszczególne gminy, co sprawia, że systemy dotacji są na ogół bardzo skomplikowane.
Budżet państwa nie jest jedynym źródłem zasilania budżetów samorządowych. Budżety te mogą być zasilane wpływami pochodzącymi z tzw. redystrybucji poziomej. Redystrybucja ta dokonywana jest pomiędzy samorządami terytorialnymi tego samego szczebla. W omawianym wypadku samorządy o stosunkowo wysokich dochodach własnych są obciążane na rzecz samorządów uboższych.
Struktura scharakteryzowanych grup dochodów w budżetach samorządowych, a szczególnie proporcje między dochodami własnymi i dochodami podobnymi do dochodów własnych ( odpowiednio skonstruowane udziały w dochodach budżetu państwa, dodatki do podatków państwowych) a dotacjami mogą być rozmaite. Zależy to od wielu czynników, między innymi od przyjętej koncepcji samorządy terytorialnego i od rozwoju społeczno- gospodarczego kraju.
Konsekwencją oparcia gospodarki budżetowej głównie na dochodach własnych jest to, że w lepszej sytuacji finansowej będą zawsze samorządy działające na terenie o wyższym stopniu rozwoju społeczno- gospodarczego, co wiąże się zarówno z występowaniem w szerszym zakresie źródeł przyznanych dochodów, jak i z możliwością zwiększania ich wydajności. Z trudnościami finansowymi borykać się będą samorządy w gminach o stosunkowo słabym rozwoju społeczno- ekonomicznym, na terenie których źródła dochodów są nieliczne i mało zasobne.
Specyficzną formę dochodów samorządów terytorialnych stanowią dochody zwrotne w postaci zaciąganych kredytów bankowych oraz pożyczek udzielanych im przez organy i instytucje państwowe, prywatne jednostki gospodarcze oraz ludność. We wszystkich tych przypadkach samorządy występują w roli dłużników. Mając osobowość prawną odpowiadają one za swoje zobowiązania zarówno majątkiem, jak i dochodami. Pożyczki i kredyty mogą być udzielane przez własne państwo. Możliwe są także kredyty udzielane przez krajowe banki prywatne i inne instytucje ( np. zakłady ubezpieczeniowe), kredytodawcami mogą być również banki i firmy zagraniczne.
Nadmierne zadłużanie się samorządów terytorialnych ( niezależnie od jego formy) jest bardzo niebezpieczne, gdyż może doprowadzić do znacznych trudności finansowych. W takim przypadku organy państwowe muszą stosować rozmaite instrumenty oddłużeniowe, w postaci umarzania pożyczek i odsetek od kredytów, udzielania dotacji na pokrycie deficytu, a nawet wprowadzenia zarządu komisarycznego. W celu uniknięcia- lub przynajmniej ograniczenia- tego rodzaju konsekwencji organy państwowe określają często cele, warunki i granice zadłużania się organów samorządowych.