Pojecie i istota samorządu terytorialnego.
Pojecie i istota samorządu terytorialnego.
W 1990 roku w Polsce został przywrócony dualistyczny model administracji publicznej w terenie, który składa się z pionu: rządowego , który jest zbudowany na zasadzie centralizmu oraz
z pionu samorządowego – ukształtowanego na zasadzie decentralizacji i pomocniczości.
Samorząd terytorialny jest wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań.
Cechy samorządu :
1) korporacyjny charakter ( polega na zabezpieczeniu określonym grupom społecznym prawa do zarządzania ich sprawami)
2) obligatoryjny udział w wykonywaniu samorządu ( członkiem korporacji samorządowej osoba fizyczna staje się z mocy ustawy a nie na podstawie własnego aktu woli
3) wykonywanie przez samorząd i jego organy zadań z zakresu administracji publicznej
4) nadzór nad działalnością samorządu jest możliwy jedynie w formach określonych ustawą.
Idea utworzenia samorządu terytorialnego i wprowadzenia go w życie została zawarta w Konstytucji Marcowej ( 1921 rok). W Konstytucji tej został określony trójszczeblowy podział terytorialny państwa na: województwa, powiaty, gminy wiejskie i miejskie, które były jednocześnie jednostkami samorządu terytorialnego. Samorząd lokalny miał określony zakres ustawodawstwa, szczególnie z dziedziny administracji, kultury i gospodarstwa, a także miał zagwarantowaną samodzielność decydowania oraz działania. Samodzielność ta była ograniczona przez uprawnienia nadzorcze organów administracji rządowej.
Realizacja tej idei, która została zapowiedziana w 1921 roku, została zawarta w uchwalonej 23 marca 1933 roku tzw. „ ustawie scaleniowej”. Na jej mocy w Polsce został wprowadzony jednolity ustrój samorządu na szczeblu gminy wiejskiej, miasta i powiatu, z wyjątkiem województwa śląskiego, który był autonomiczny. Nie wprowadzono samorządu na szczeblu województwa.
23 kwietnia 1935 roku uchwalono Konstytucję Kwietniową, którą poprzedził proces umacniania pozycji monokratycznych organów administracji rządowej, a także wzrost dominacji wojewodów i starostów nad organami samorządu terytorialnego. Do czasu wybuchu drugiej wojny światowej miała miejsce centralizacja władzy państwowe, która charakteryzowała się przypisaniem decydującej roli w administracji terenowej organom władzy administracji ogólnej. Zasada decentralizacji, która pojawiła się w Konstytucji z 1921 roku nie została umieszczona w Konstytucji Kwietniowej. Samorząd był identyfikowany z administracja państwową. W Polsce powojennej do 1950 roku obowiązywał model samorządu terytorialnego z 1921 roku. Jednak było to tylko formalne odtworzenie samorządu terytorialnego ( prawne podstawy tego odtworzenia zawarte były w Manifeście PKWN z 22 lipca 1944 roku ). W 1946 roku została znowelizowana ustawa o radach narodowych – terenowym radom narodowym przyznano uprawnienia do kontrolowania rządowych i samorządowych organów wykonawczych. Po nowelizacji z 1946 roku samorząd terytorialny został sprowadzony do roli samorządowych organów wykonawczych, a na mocy ustawy z 20 marca 1950 roku został całkiem zniesiony.
8 marca 1990 roku to data reaktywowania samorządu terytorialnego w Polsce, kiedy to została uchwalona ustawa o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o zmianie Konstytucji RP. W Ustawie Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku gmina została określona jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, a samorząd został uznany za podstawową formę organizacji lokalnego życia publicznego.
Gminy stały się jednostkami samorządu terytorialnego. Samorząd do 31 grudnia 1998 roku utożsamiany z gminą otrzymywał osobowość prawną i jako osoba prawna uzyskał prawo do korzystania z ochrony sądowej. Gmina stała się podmiotem stosunków cywilnoprawnych, osoba prawną w rozumieniu prawa cywilnego. Miała wykonywać istotną część zadań publicznych, z wyłączeniem zadań zastrzeżonych ustawowo na rzecz kompetencji administracji rządowej. Gmina traktowana była jako związek mieszkańców danego obszaru, powoływała w drodze wyborów organy wykonujące w sposób bezpośredni zadania nałożone nań.
1 stycznia 1999 roku została przeprowadzona reforma administracji publicznej. Zmiany dotyczyły ustroju terytorialnego państwa, a także decentralizacji i dekoncentracji zadań administracji publicznej. Wprowadzono trójstopniowy podział terytorialny, utworzono samorząd terytorialny na szczeblu powiatu i województwa, a także zespolenie pod zwierzchnictwem wojewody i starosty większości dotychczasowych organów administracji specjalnych. Podstawę prawna dla trójszczeblowego podziału samorządu terytorialnego w Polsce stanowią obok ustawy zasadniczej ustawy z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym ustawa o samorządzie województwa, a także ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, w której określono, ze jednostką podziału kraju są gminy, powiaty i województwa. W miejsce 49 województw utworz9ono 16 jednostek wojewódzkich o charakterze regionalnym. W modelu trójszczeblowym gmina jest jednostką podstawową, powiat pośrednią, a województwo najwyższą. Każdy ze szczebli ma rozgraniczone zdania i dlatego są niezależne od siebie.
Członkami jednostek samorządu terytorialnego są wszyscy mieszkańcy, każdy mieszkaniec Polski z dniem 1 stycznia 1999 roku stał się jednocześnie członkiem trzech wspólnot samorządowych. Gmina, powiat i województwo stanowią terytorialna korporację samorządową ( korporację prawa publicznego ) składającą się z następujących elementów:
1) obszaru zajmowanego przez gminę, powiat lub województwo
2) mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową ( w gminie i powiecie jest to wspólnota lokalna a w województwie regionalna )
3) władzy sprawowanej przez demokratycznie wybierane organy gminy, powiatu i województwa
4) jednostek organizacyjnych.
Europejska karta samorządu terytorialnego ( EKST ) jest to akt prawa międzynarodowego, który został sporządzony w Strasburgu i ratyfikowany przez Polskę 26 kwietnia 1993 roku. Karta ta stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego, co organom stanowiącym samorządu terytorialnego umożliwia występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o ewentualna niezgodność z Konstytucją lub też EKST określonych ustaw.
EKST określa elementy ustrojowo – prawne, które maja na celu wyznaczyć wzorcowy model samorządu terytorialnego. W momencie składania dokumentu ratyfikacyjnego można wskazać te kategorie społeczności lokalnych, do których Karta stosowana nie będzie, albo do których zamierza się ograniczyć jej stosowanie. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego składa się z Preambuły i 18 artykułów. W karcie znajduje się 30 postanowień. Spośród 30 postanowień twórcy Karty wyróżnili 14 jako najważniejsze merytorycznie. Każde państwo przyjmujące Kartę zobowiązane jest do wybrania 20 postanowień z 30, przy czym 10 z nich powinno wywodzić się z 14 najważniejszych. Zasady Karty, które musza być obligatoryjnie przyjęte, w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego sprowadzają się do uznania warunków:
1) uznania zasady samorządności terytorialnej w prawie wewnętrznym, oraz w miarę możliwości w konstytucji. Problematyki tej dotyka art.15 Konstytucji RP poprzez zapewnienie decentralizacji władzy publicznej.
2) Określenia koncepcji samorządu terytorialnego poprzez ustalenie prawa i rzeczywistej zdolności społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych. Zasada ta jest podkreślona w art. 163 Konstytucji RP, przyjmując zasadę domniemania kompetencji samorządu terytorialnego we wszystkich sprawach, które są nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
3) Prawa te mają być realizowane przez rady lub zgromadzenia wybierane w pięcioprzymiotnikowych wyborach. W Polsce stosuje się czteroprzymiotnikowe prawo wyborcze.
4) Określenie zakresu działania samorządu terytorialnego – podstawowe kompetencje społeczności lokalnej określone są w Konstytucji lub ustawie.
5) Ochrona granic terytorialnych społeczności lokalnych – ich modyfikacja wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji w tej społeczności.
6) Warunki wykonywania mandatu – Karta wskazuje, że statut powinien gwarantować radnym swobodne wykonywanie uprawnień, którymi dysponują w związku z pełnieniem funkcji.
7) Kontrola działalności społeczności lokalnych – kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna zapewnić przestrzeganie prawa i zasad konstytucyjnych. Sposób i przypadki , w których kontrola może być realizowana, musi być przewidziany w Konstytucji lub ustawie. Konstytucja RP pozwala kontrolować samorząd terytorialny w oparciu o kryterium legalności, gospodarności i rzetelności.
8) Zasady finansowania społeczności lokalnych – społeczności powinny mieć prawo do posiadania własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wykonywania uprawnień, społeczności powinny same decydować o ich przeznaczeniu, a ich wysokość powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub ustawę. Co najmniej część zasobów powinna pochodzić z opłat i podatków lokalnych.
9) Prawo zrzeszania się społeczności lokalnych – w celu realizacji zadań.
10) Ochrona prawna samorządu terytorialnego – społeczności lokalne maja prawo do odwołania się na drodze sądowej do rozstrzygnięć organów nadzoru. Zgodnie z art. 176 Konstytucji RP sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne ( wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny )
Podmiot i przedmiot samorządu terytorialnego. Podmiotem samorządu terytorialnego w Polsce jest społeczność zamieszkała na danym obszarze zorganizowana w związek samorządowy, który powołany jest przez państwo w celu realizacji jego zadań. Związek mieszkańca z dana jednostką samorządu terytorialnego oparty jest na stałym zamieszkaniu na danym terenie. Mieszkańcem więc nie jest tylko obywatel polski, ale także cudzoziemcy i bezpaństwowi, choć nie maja oni praw wyborczych. Na pojecie podmiotu samorządu składa się również osobowość prawna dzieląca się na publiczną i prywatną. Osobowość publicznoprawna umożliwia samorządowi nawiązywanie stosunków prawnych z organami Państwa a osobowość cywilnoprawna – swobodne dysponowanie mieniem we własnym imieniu, jako uczestnikowi obrotu gospodarczego.
Przedmiotem samorządu jest wykonywanie zadań publicznych. Gmina, powiat i województwo nie ma charakteru pełnej niezależności władz lokalnych i regionalnych od władz centralnych ponieważ razem tworzą administracje publiczną. Samorząd terytorialny wykonuje te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone przez ustawy dla innych władz publicznych.
Zadania samorządu terytorialnego polegają na zaspokajaniu potrzeb publicznych i zapewnienie rozwoju danego terenu. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Wykonując zadania działa we własnym imieniu i na własna odpowiedzialność. Zadania są podzielone na : zadania własne, które wykonywane są na zasadzie domniemania kompetencji w oparciu o swoje środki finansowe i zadania zlecone na podstawie upoważnienia ustawowego lub w wyniku porozumienia z organami administracji rządowej po zapewnieniu środków przez administrację rządową.
Podział zadań ze względu na :
- sposób przekazania zadań przez państwo ( własne i zlecone )
- sposób finansowania
- stopień i zakres samodzielności ( na własne ryzyko i w imieniu władz państwowych )
- charakter zadań ( lokalne i regionalne ).