Nadzór w administracji

Zasada nadzoru w administracji publicznej

Zasada nadzoru

Treść kategorii nadzoru określana jest w doktrynie w sposób niejednolity, w kwestii jednak porównywania jej z funkcją kontroli podkreśla się zazwyczaj, że stanowi ona kategorię szerszą, obejmującą działalność kontrolną. Według Jerzego Starościaka ?tam gdzie w grę wchodzi prawo do obserwacji plus prawo wydawania poleceń będziemy mówili o nadzorze nad organami administracyjnymi. Nadzór nie ogranicza się zatem do obserwacji, a łączy się z czynnikiem kierowania przez wydawanie dyrektyw? . W innym miejscu autor ten dodawał: ?Organ nadzorujący nie tylko spostrzega i ocenia. On również w pewnym sensie współadministruje, odpowiada za wyniki działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi. Oczywiście odpowiedzialność jest ograniczona do tej dziedziny, w której zakresie skutkują środki nadzorcze. (?) Nadzór zawsze obejmuje także kontrolę. Natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z możnością stosowania śródków nadzorczych? . Według W. Dawidowicza nadzór oznacza prawną możliwość wpływania na działalność podporządkowanych organów lub instytucji. Ten element nadzoru polegający na możliwości wpływania na działalność podmiotów poddanych nadzorowi, podkreśla też najnowsza doktryna. Między innymi Marek Wierzbowski i Aleksandra Wiktorowska stwierdzają, że ?termin nadzór jest używany najczęściej dla określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych? .
Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli, ponieważ obejmuje kontrolę i kompetencje władcze wobec organu kontrolowanego. Nadzorujący może nakazać zmianę zastanego stanu faktycznego. Pojęcie nadzoru wiąże się ściśle z hierarchicznym usytuowaniem jednego podmiotu na drugi.

Organ nadzorujący w pewnym sensie współadministruje organem, nad którym ma kompetencje władcze. Nadzór zawiera wszystkie elementy kontroli takie jak:
? Obserwacja
? ocena
? diagnoza
? sformułowanie wniosków
Oprócz wyżej wymienionych elementów w nadzorze zawarte są również możliwości wiążącego oddziaływania i władczej ingerencji w działalność określonego podmiotu.

Funkcja nadzoru jest ściśle limitowana prawem tak co do zakresu podmiotowego relacji nadzorczej (odnoszącej się do wskazania, kto nadzoruje, a kto podlega nadzorowi), jak i w odniesieniu do jej składników przedmiotowych (co do zakresu działalności poddanej nadzorowi). To zdeterminowanie prawne nadzoru wynika stąd, że w założeniu kształtować ma on układ pomiędzy określonymi podmiotami, które, pozostając wobec siebie w stosunkach nadrzędności i podległości, zachowują, gdy chodzi zwłaszcza o podmioty podległe, pewien zakres prawnej samodzielności. Jej granice wytycza właśnie treść nadzoru, która musi być dla dochowania trwałości tych granic i zagwarantowania ich przestrzegania ? ujęta w formuły stosowanych norm prawnych.
W konsekwencji oznacza to, że stosunek nadzoru może mieć ? w zależności od rozstrzygnięć ustawodawcy w danym, konkretnym przypadku - treść zróżnicowaną w zależności przede wszystkim od charakteru i pozycji podmiotów stosunku nadzoru . Inne są zakres nadzoru i środki wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej w obrębie aparatu administracji publicznej (np. nadzór wojewody nad gminą), a inaczej kształtuje się nadzór organu administracyjnego względem podmiotu usytuowanego poza aparatem administracyjnym, np. wobec jednostki (np. nadzór budowlany czy sanitarny) czy organizacji społecznej. Równocześnie należy podkreślić, że wykorzystywanie nadzoru nie realizuje się poprzez stosowanie przez uprawnione organy jedynie środków władczej ingerencji. Dla funkcji nadzoru ważna jest przede wszystkim sama możność wiążącego i władczego oddziaływania, a nie stałe wyłączne posługiwanie się tego typu oddziaływaniem . Nadzór daje też tytuł do podejmowania w stosunku do podmiotów nadzorowanych działań o charakterze niewładczym, organizatorskim. W funkcji nadzoru (nadzorowaniu) tkwi już z samego założenia nie tylko władcza ingerencja, ale także w pewnym stopniu w szczególności ze względu na cel nadzoru, jakim jest zapewnienie prawidłowego działania i osiągnięcie właściwych rezultatów ? element opieki i wspierania podmiotów danych nadzorowi. Dlatego też niejednokrotnie w przepisach prawnych kształtujących nadzór przewidywane są takie formy i środki oddziaływania nadzorczego, jak np. wspomaganie, uzgadnianie stanowisk w określonych sprawach, instruktaż, udzielanie pomocy itd.
W obrębie treści nadzoru można też zauważyć że zasadna w pewnym stopniu wydaje się podnoszona często w doktrynie cecha nadzorowania polegająca na przypisywaniu organowi nadzorującemu współadministrowania i współodpowiedzialności za działalność podmiotu nadzorowanego. Skoro bowiem organ nadzoru ma możność ingerencji władczej w działalności podmiotu nadzorowanego, a także ma możności (a raczej obowiązek) wspomagania tego podmiotu to można z nim w pewnym stopniu łączyć pozycję i rolę organu uczestniczącego w szeroko rozumianym procesie działania (utrzymywania jakiegoś stanu) podejmowanego i prowadzonego dla realizacji założonych zadań . Takie podejście zakłada traktowanie nadzoru jako funkcji aktywnej, ponieważ nie polega jedynie na pilnowaniu i wyłapywaniu błędów, ale i obejmuje szeroką gamę oddziaływań wspomagających funkcjonowanie jednostek podległych nadzorowi.
Bibliografia

Starościak Jerzy, ?Zarys nauki administracyjnej?, Warszawa 1975
Prawo administracyjne pod red. Marka Wierzbowskiego, Warszawa 1996
Jagielski Jacek, ?Kontrola administracji publiczej?, Warszawa 1999
Łętowski Janusz, ?Prawo administracyjne dla każdego?, Warszawa 1995