Historia administracji

HISTORIA ADMINISTRACJI
Autor opracowania Marcin SMAGACZ
na podstawie wykładów z przedmiotu Administracja Publiczna XIX i XX w. /wykład prowadzi dr hab. Dorota Malec/
oraz książki Historia Administracji i Myśli Administracyjnej – J. Malec D. Malec


CZĘŚĆ I FRANCJA W DOBIE WIELKIEJ REWOLUCJI

Administracja centralna we Francji kształtowana była różnie w poszczególnych konstytucjach czasu rewolucji.
1791:
Król + ministrowie (zasada kontrasygnaty)
Konstytucja z 1791 r. powierzała władze wykonawczą w ręce króla, a że monarcha pozostał nietykalny i nieodpowiedzialny wszystkie jego akty dla swej ważności wymagały kontrasygnaty ministerialnej.
1793:
Rada Wykonawcza (24 członków) / Komitet Ocalenia Publicznego
Kolejna konstytucja z 1793 r. na czele władzy wykonawczej stawiała Radę Wykonawczą, jednakże konstytucja ta nigdy nie weszła w życie to też faktycznie w okresie tym władzę wykonawczą sprawował Komitet Ocalenia Publicznego
1795:
Dyrektoriat (instytucja kolegialne złożona z 5 dyrektorów, wybieranych na 5 lat), ministrowie jako aparat biurokratyczny nie polityczny
Wreszcie za rządów wielkiej burżuazji, która przejęła władzę w wyniku zamachu, władze wykonawczą w kolejnej konstytucji powierzono Dyrektoriatowi, który sprawował swoja władzę nie podzielnie przez ministrów, będących jednak tylko zwykłymi urzędnikami.
1799-1804:
Pierwszy konsul/Cesarz + ministrowie
Po zamachu stanu i objęciu rządów przez gen. Napoleona w charakterze pierwszego konsula rozpoczął się nowy etap w dziejach Francji. Po kilku latach Napoleon przyjął tytuł Cesarza. Ministrowie mianowani przez Napoleona przed nim też ponosili odpowiedzialność. Opracowanie projektów prawa oraz sądownictwo administracyjne w II instancji powierzono Radzie Stanu, której członkowie nominowani byli również przez Cesarza.

Administracja terytorialna. Reforma administracji terytorialnej zakładała, że ma być to administracja prosta i jednolita, oparta na racjonalizmie a nie na tradycji. W konsekwencji była to administracja nacechowana niesłychanie mocno elementami decentralizacji i samorządności. Przy całkowitym wyeliminowaniu aparatu państwowego a jednocześnie przy słabym przygotowaniu fachowym organów obieralnych i niedostatecznej kontroli ich działania, wprowadzony wówczas model samorządu nie zdał egzaminu i nie przetrwał dugo. Zmieniony został przez Napoleona w 1800 r.
1789:
1. 83 departamenty: rady departamentalne + dyrektoriaty + syndykowie generalni
2. dystrykty: rady dystryktu + dyrektoriaty + syndykowie (zlikwidowane w 1795 r.)
3. kantony: okręgi wyborcze i sądowe
4. gminy (w liczbie ponad 40 tys.): rady municypalne + merowie (syndyk gminny, sekretarz i skarbnik).
Władze administracyjne działały zgodne z zasadą kolegialności, wszyscy członkowie byli wybierani przez obywateli posiadających czynne prawo wyborcze. Brak było całkowicie elementu biurokratycznego, czyli fachowych, nominowanych urzędników. Wieloosobowe rady departamentalne, rady dystryktu, oraz rady municypalne działały jako organy uchwałodawcze. Rady departamentalne zbierały się raz do roku, natomiast rady municypalne co miesiąc. Pewien ograniczony nadzór nad radami departamentalnymi należał do najwyższej władzy ustawodawczej oraz króla. Kontrolę nad organami dystryktu sprawowały władze departamentalne, a nad gminami, władze dystryktu i departamentalne. Organami wykonawczo – zarządzającymi były dyrektoriaty urzędujące na stałe, mające uprawnienia do wydawania zarządzeń w celu wykonania ustaw i dekretów. Ponadto istniał również urząd syndyka, do którego zadań należało w pierwszej kolejności wprowadzanie w życie aktów prawnych. W gminach władzę wykonawczą sprawowali merowie (samodzielnie lub w większych gminach za pomocą biura)

Nowa wprowadzona przez Napoleona administracja zerwała z kolegialnością i obieralnością organów. Oparta została na zasadzie centralizmu, biurokratyzmu, podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości. W praktyce wszyscy urzędnicy byli nominowani oraz odpowiedzialni przed swoimi przełożonymi i w każdej chwili mogli być przez nich odwołani.
1800:
1. departamenty – prefekci. Na czele departamentu stał prefekt, jako zaufany przedstawiciel rządu, któremu podlegała niemal cała administracja (z wyjątkiem wojskowej, sądowej, szkolnej i pocztowej). Prowadziło to do daleko idącego zespolenia. Prefekt mianowany był przez Cesarza, podlegał natomiast w zakresie ogólno-administracyjnym ministrowi spraw wewnętrznych, a w odniesieniu do innych działów – odpowiednim resortowo ministrom. Prefekci nominowani byli na czas nieoznaczony, a podstawowym kryterium przy nominacji były ich kompetencje. Przy prefekcie utworzono radę prefekturalną do której należało sądownictwo administracyjne I instancji, ponadto istniały również rady departamentalne jako organy doradcze i uchwalające. Do kompetencji rad departamentalnych należały np. sprawy z zakresu rozkładu na okręgi podatków i ich ściąganie. W praktyce znaczenie rad było mocno ograniczone, ich sesje były opóźniane przez prefektów nawet o rok i skracane nawet do dwóch dni (normalnie 15 dni).
2. okręgi – podprefekci. Na czele okręgu stali mianowani również przez pierwszego konsula podprefekcji, podlegający służbowo prefektom i posiadający w związku z tym graniczony zakres samodzielnego działania. Przy podprefekcie działała rada okręgowa, zajmująca się rozkładem podatków na gminy. Znaczenie tych rad również i tu było mocno ograniczone.
3. kantony – (jako okręgi administracji skarbowej i sądowej)
4. gminy – merowie. Na czele gminy stał mer mianowany przez pierwszego konsula lub prefekta, (w zależności od wielkości gminy) początkowo na czas nieokreślony, później na 5 lat. Załatwiał on bieżące sprawy administracji gminnej oraz pełnił funkcję urzędnika stanu cywilnego. Mer do pomocy miał radę gminną (municypalną). Gmina za rządów Napoleona stała się wyłącznie jednostką administracji rządowej.

Dopiero rewolucja lipcowa z 1830 zapoczątkowała we Francji przywracanie instytucji samorządu terytorialnego. Ustawa gminna z 1831 r. wprowadziła zasadę powoływania rad generalnych, okręgowych i municypalnych w drodze wyborów (przy jednoczesnym zachowaniu w gminie mera jako organu administracji rządowej). W 1837 r. przyznano gminom osobowość prawną, co prowadziło do powstania własności komunalnej. W 1848 zniesiono w prawie wyborczym cenzus majątkowy, wprowadzając całkowicie wolne wybory do rad samorządowych wszystkich szczebli, ograniczono ponadto kompetencje nadzorcze prefektów. Dalszy rozwój samorządu we Francji nastąpił w 1871(ustawa o administracji departamentalnej) i 1884 (ustawa o administracji municypalnej), kiedy to samorządowy charakter otrzymały organy uchwałodawcze wszystkich szczebli oraz wykonawcze w gminach. W tym kształcie samorząd przetrwał aż do 1982 r., kiedy to powołano samorządowe organy wykonawcze na szczeblu departamentu oraz wprowadzono nowy szczebel podziału terytorialnego – Region.

ADMINISTRACJA KSIĘSTWA WARSZAWSKIEGO

Zwycięstwo Napoleona nad Prusami i zawarty z imperium Rosji Aleksandrem I traktat przyczynił się do powstania z ziem byłego zaboru pruskiego Księstwa Warszawskiego.

Ustawa konstytucyjna Księstwa podpisana przez Napoleona 22 lipca 1807 r., w niewielkim tylko stopniu uwzględniała propozycje zgłaszane przez stronę polską. W Polsce, przełożony tekst ustawy opublikowany został w pierwszym numerze Dziennika Praw. Tekstem autentycznym był język francuski. Konstytucja Księstwa wzorowana była na aktach konstytucyjnych francuskich i uważana była część składową francuskiego prawa konstytucyjnego.
Administrację Księstwa Warszawskiego skopiowano co do zasad organizacyjnych z modelu francuskiego. Zatem i tu administracja oparta została na zasadzie centralizmu, biurokratyzmu (zawodowym a jednocześnie narodowym stanie urzędniczym), podziału resortowego, hierarchiczności struktur, oraz jednoosobowości.

Administracja centralna.
Król
Najwyższa władza wykonawcza w państwie powierzona została królowi (księciu warszawskiemu). Korona książęca warszawska należała dziedzicznie do króla saskiego, o następstwie tronu decydować miało prawo saskie. Władze króla określano jako rząd, król realizował bowiem wszystkie funkcje państwowe z wyjątkiem tych, które zostały zastrzeżone dla sejmu oraz wymiaru sprawiedliwości. Przy stosunkowo ograniczonych kompetencjach parlamentu rola króla w procesie ustawodawczym była niebagatelna.
Król obsadzał wszystkie stanowiska w aparacie państwowym, miał też prawo zwalniania wszystkich urzędników z wyjątkiem mianowanych dożywotnio sędziów i członków senatu. Do króla należało również prowadzenie polityki zagranicznej.
Na czele głównych działów administracji stali ministrowie:

- sprawiedliwości
- spraw wewnętrznych i religijnych
- wojny
- przychodów i skarbu
- policji
- minister sekretarz stanu, będący szefem kancelarii
królewskiej.

Na mocy dekretu z 1808 r. król powierzył swoim ministrom wykonywanie zarówno ustaw sejmowych, jak i własnych dekretów. Każdy akt króla wymagał kontrasygnaty właściwego ministra, który ponosił zań odpowiedzialność. Powołano też do życia Radę Ministrów, w skład której wchodzili wszyscy ministrowie z osobnym (mianowanym przez króla) prezesem. Rada Ministrów przedstawiała królowi sprawy należące do kompetencji więcej niż jednego ministra. W 1810 r. na mocy dekretów kompetencje rady zostały rozszerzone, umożliwiając jej kontrolę poszczególnych ministrów i całej administracji. W obliczu zbliżającej się wojny w 1812 r. Rada Ministrów, na mocy kolejnych dekretów, stała się obok króla, centralną władzą rządową.
Konstytucja Księstwa przewidywała również powołanie Rady Stanu. W początkowym okresie Rada Stanu wyposażona w liczne kompetencje, (m.in. posiadała prawo inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustaw sejmowych i dekretów królewskich) konkurując z Radą Ministrów wykonywała funkcje rządu krajowego. Po 1810, gdy rozszerzone zostały atrybuty Rady Ministrów, Rada Stanu zaczęła tracić na znaczeniu politycznym, stając się organem przede wszystkim sądowym.

Z uwagi na braki w wykwalifikowanej kadrze administracyjnej istotnym problemem stało się dążenie do stworzenia w Księstwie zawodowej polskiej warstwy urzędniczej. Od 1 wrześnie 1810 r. aby uzyskać nominacje na urzędnika państwowego należało zdać uprzednio egzamin państwowy. Egzaminy na wyższe stanowiska w kraju przeprowadzała, działająca przy Radzie Stanu, Najwyższa Komisja Egzaminacyjna. Egzaminy na niższe urzędy składano przed komisjami departamentowymi. W 1811 powołano do życia Szkołę Nauk Administracyjnych, mającą kształcić przyszłe kadry kierownicze. Następnie Szkołę Nauk Administracyjnych połączono z działającą już wcześniej w Warszawie Szkołą Prawa i zaczęto zwać ją Szkołą Prawa i Administracji. Wykształcenie w zakresie administracji można było pobierać na uniwersytecie krakowskim, który od 1809 r. znalazł się w obrębie Księstwa Warszawskiego. W 1814 r. doszło do przemianowania działającego wydziału prawa w Wydział Prawa i Administracji.


Administracja terytorialna. W zakresie administracji lokalnej przyjęto na wzór francuski podział na departamenty, których początkowo było 6 (warszawski, kaliski, poznański, bydgoski, płocki i łomżyński), zaś po 1809 r. 10 (doszły: krakowski, radomski, lubelski i siedlecki). Jednocześnie utrzymano na stopniu niższym, wywodzący się z zaboru pruskiego podział na powiaty.
Na czele departamentu stał prefekt, podległy służbowo ministrowi spraw wewnętrznych oraz zobowiązany do wykonywania poleceń innych ministrów. Do kompetencji prefekta należały wszystkie sprawy z zakresu szeroko pojmowanej administracji publicznej. Przy prefekcie funkcjonował komisarz policji z intendentem i adiunktem, który częściowo przy pomocy prefekta odbierał polecania od ministra policji. Na czele administracji powiatowej stał podprefekt wykonujący te same funkcje co prefekt.
W departamentach i powiatach były również rady o charakterze samorządowym. Zbierały się one raz do roku na sesje (15-dniowe w przypadku rad departamentowych, 10-dniowe w przypadku rad powiatowych), przy czym do głównych funkcji rad należał rozkład ciężarów publicznych.
Najniższą jednostką w administracji Księstwa miała być wg konstytucji municypalność, zarządzana przez burmistrza lub prezydenta. Za municypalności uznane zostały Warszawa, Poznań, Toruń i Kalisz a później również Kraków, Lublin i Sandomierz. W miastach tych powołani zostali prezydencji municypalni (mianowani przez króla podlegali prefektom), którzy sprawowali swą funkcje przy pomocy zawodowych ławników oraz intendentów policji. Organami samorządowymi w tych miastach były natomiast rady municypalne. Organem wykonawczym rad był prezydent municypalny.
W pozostałych miastach i we wszystkich wsiach Księstwa Warszawskiego wprowadzono odbiegającą od założeń konstytucji tymczasową organizacje. Zgodnie z nią każde miasto lub wieś stanowiło oddzielną gminę. Administracja w mieście należała do burmistrza. Burmistrz ponadto do pomocy miał honorowych ławników. Organem samorządowym była rada miasta składająca się z radnych. Władza administracyjna w gminie wiejskiej należała do wójta, który mógł sprawować swój urząd w odniesieniu do jednej lub kilku wsi (gmin) w tym ostatnim przypadku ustanawiając dla każdej gminy swojego zastępcę – sołtysa. Na uwagę zasługuje fakt, ze odpowiednie przepisy zalecały powierzenie stanowisk wójtowskich panom wsi, co miało zabezpieczyć interesy właścicieli. Formalnie wójt podlegał prefektowi ale za swoją pracę nie pobierał wynagrodzenia więc faktycznie wójt realizował swoje funkcje wyłącznie we własnym interesie.

Król
Ministrowie
Rada Stanu
Rada Ministrów

Administracja terytorialna:
1. departamenty (10): prefekci, rady departamentowe
2. powiaty (100): podprefekci, rady powiatowe
3. municypalności: prezydenci, rady municypalne
4. gminy: burmistrzowie, - rady miejskie
wójtowie, - sołtysi


KRÓLESTRO POLSKIE

Po klęsce Napoleona z części ziem byłego Księstwa Warszawskiego utworzone zostało na kongresie wiedeńskim w 1815 r. Królestwo Polskie.
Już w 1813 r. wódz naczelny wojsk rosyjskich w imieniu cesarza Aleksandra I powołał do życia Radę Najwyższą Tymczasową, która stała się organem zwierzchnim nad całą administracją Księstwa Warszawskiego. Po kongresie wiedeńskim rada została rozwiązana a w jej miejsce powstał Rząd Tymczasowy królestwa Polskiego oraz Tymczasowa Rada Stanu. Powołano również władze ministerialne. 27 listopada 1815 r. car nadał Królestwu Konstytucje. Aktami rozwijającymi zapisy konstytucji miały być statuty organiczne. Do aktów niższego szczebla należały natomiast dekrety królewskie, postanowienia namiestnika, rozporządzenia komisji rządowych oraz zarządzenia komisji wojewódzkich. W odniesieniu do administracji konstytucja znosiła właściwą dla modelu francuskiego zasadę jednoosobowości, wprowadzając zasadę całkowitej niemal kolegialności, zarówno na szczeblu centralnym jak i terenowym. W myśl konstytucji stosunek Królestwa do Cesarstwa Rosyjskiego opierał się na zasadzie unii.

Król
Najwyższą władzą wykonawczą był król. Wyłącznie od niego pochodziła wszelka władza administracyjna. Posiadał prawo nominacji urzędników i dostojników kościelnych. Kierował siłą zbrojną, posiadał wyłączne prawo wypowiadania wojny oraz zawierania traktatów i umów. Wszelkie akty wydawane przez panującego dla swej ważności wymagały kontrasygnaty właściwego resortowo ministra, który ponosił z tego tytułu odpowiedzialność. W praktyce jednak nie wszystkie postanowienia królewskie były kontrasygnowane. Pozakonstytucyjną instytucją był osobisty pełnomocnik monarchy przy rządzie krajowym. Powiadamiany był o wszystkich ważniejszych projektach aktów prawnych, oraz informował w swoich co tygodniowych raportach władcę o sytuacji w Królestwie.
Namiestnik
Zastępcą króla wg konstytucji był namiestnik. Został nim gen. napoleoński Józef Zajączek. Po jego śmierci od 1826 r. urząd ten nie był obsadzany a funkcję namiestnika scedowano na Radę Administracyjną.
Rada Stanu
Centralnym organem władzy administracyjnej była Rada Stanu. Rada Stanu dzieliła się na Zgromadzenie Ogólne Rady Stanu i Radę Administracyjną. Zgromadzenie Ogólne pełniło w zasadzie te same funkcje co Rada Stanu w Księstwie Warszawskim. Rada Administracyjna składająca się z ministrów oraz innych osób powołanych przez króla pod przewodnictwem namiestnika była organem o charakterze doradczym wobec monarchy, swoistym gabinetem ministrów. Po śmierci generała Zajączka na czele Rady Administracyjnej stanął prezes mianowany przez króla. Od tego momentu Rada Administracyjna staje się najwyższym organem władzy wykonawczej i administracyjne.
Komisje Rządowe
Zarząd kraju należał do Komisji rządowych podległych Radzie Administracyjnej. Były to organy kolegialne działające pod indywidualnym kierownictwem ministrów. Utworzono pięć komisji:
- wyznań religijnych i oświecenia publicznego
- sprawiedliwości
- spraw wewnętrznych i policji
- wojny
- przychodów i skarbu.
Przy boku króla w Petersburgu przebywał ponadto minister bez teki, zwany sekretarzem stanu, pośredniczący miedzy monarchą a władzą w kraju. Działania komisji dzieliły się na ściśle wykonawcze (polegające na wykonywaniu aktów wyższego szczebla) oraz naradcze polegające na uchwalaniu projektów i instrukcji, układaniu raportów itd. Ministrowie w we własnym zakresie decydowali w sprawach tzw. prostego wykonania. Komisją ponadto podlegały różnego rodzaju dyrekcje generalne. Kontrolę nad rachunkowością państwową sprawowała Najwyższa Izba Obrachunkowa. W celu dochodzenia roszczeń i ochrony prawnej interesów majątkowych państwa powołano Prokuratorię Generalną.

W Królestwie Polskim utrzymany został wymóg złożenia egzaminu przed specjalną komisją w związku z ubieganiem się o urząd publiczny. Egzaminy prowadziły wojewódzkie komisje egzaminacyjna w odniesieniu do urzędników I i II klasy oraz Najwyższa Komisja Egzaminacyjna przy radzie Stanu dla klasy III. Kuźnią nowych kadr administracyjnych był Wydział Prawa i Administracji erygowanego w 1816 r. Królewskiego Uniwersytetu Warszawskiego.

Administracja lokalna
Konstytucja Królestwa Polskiego przywróciła tradycyjny podział kraju na województwa (których wydzielono 8: krakowskie z siedzibą w Miechowie, a następnie w Kielcach). Każde województwo podzielone zostało z kolei na od 4 do 7 obwodów (w łącznej liczbie 39). Dawny podział na powiaty miał od tej pory jedynie znaczenie pomocnicze, pełniąc funkcje okręgów wyborczych i sądowych.
Władzą administracji ogólnej były komisje wojewódzkie w każdym z województw, urzędy municypalne w miastach zaś wójtowie w gminach. Działalność komisji oparta została na zasadzie kolegialności, wszystkie decyzje zapadały większością głosów. W strukturze wewnętrznej komisji zastosowano podział resortowy dzieląc je na poszczególne wydziały. Na czele komisji stał prezes komisji wojewódzkiej pełniąc funkcje koordynatora jej prac, przy pomocy podległych sobie komisarzy zawiadujących poszczególnymi wydziałami.
W skład komisji wchodzili poza zwykłymi komisarzami również komisarze obwodowi, którzy na co dzień delegowani byli do komisji obwodowych by tam realizować te same zadania co ich wydziały na szczeblu wojewódzkim jednakże jednoosobowo.

Miasta i gminy wiejskie
Początkowo administracje miejską na terenach Królestwa Polskiego nadal sprawowana była przez prezydentów municypalnych i rady municypalne w największych miastach oraz przez burmistrzów i rady miejskie w pozostałych. Małe miasteczka zwykle prywatne zarządzane były przez wójtów. W 1816 r. postanowieniem namiestnika wprowadzono w miastach nową strukturę organizacyjną. Władzę przejęła tzw. zwierzchność miejsca złożona z prezydenta municypalności lub burmistrza oraz ławników. W 1818 termin zwierzchność miejska zastąpiono określeniem urząd municypalny. W miastach wojewódzkich urząd municypalny złożony był z prezydenta i radnych, w pozostałych miastach z burmistrza i ławników. Zgodnie z zasadą kolegialność prezydent podejmował decyzje wspólnie z radnymi, burmistrz wspólnie z ławnikami.
Zwierzchniość wiejską stanowił wójt gminy. Istotnym jest, że właściciele wsi byli wójtami z mocy prawa dzięki czemu nie musieli np. składać egzaminów wymaganych do sprawowania urzędów. Wsie podległe jednemu wójtowi stanowiły gminę wiejską. Pomocnikami wójtów byli sołtysi, których wójt mógł mianować w każdej z podległych sobie wsi.


WOLNE MIASTO KRAKÓW

Kongres wiedeński powołał do życia także tzw. Wolne Miasto Kraków, pozostające pod opieką trzech państw zaborczych Austrii, Prus i Rosji. Otrzymało ono Ustawę Konstytucyjną 3 maja 1815 r. Rzeczpospolita krakowska nie była tworem suwerennym. Organami rządów opiekuńczych byli tu rezydenci trzech mocarstw, akredytowaniu przy sejmie wolnego miasta, będącego zarazem najwyższym organem wykonawczym. W roku 1846 po klęsce powstania krakowskiego, miasto wraz z okręgiem zostało włączone do Austrii, otrzymując jednocześnie nazwę Wielkiego Księstwa Krakowskiego.

Władze centralne. Rządem Wolnego miasta Krakowa był Senat, składający się z Prezesa i 12 senatorów. Poza uprawnieniami ściśle wykonawczymi Senat posiadał także prawo inicjatywy ustawodawczej. Prezes koordynował praca Senatu, reprezentował go na zewnątrz oraz sprawował zwierzchnictwo nad Dyrekcją Policji. Sam Senat dzielił się na wydziały: Spraw Wewnętrznych i Administracji, Policji i Milicji oraz Dochodów Publicznych i Skarbu.
Jednoizbowym organem przedstawicielskim było Zgromadzenie Reprezentantów (początkowo 41 członków, potem 30). Sesje odbywały się raz do roku i trwały 4 tygodnie. Przewodniczył im marszałek wybierany spośród delegatów Senatu. Kompetencje Zgromadzenia były ograniczone i sprowadzały się w zasadzie do ustawodawstwa w sprawach drobniejszych, wybierania senatorów oraz sędziów, a także uchwalania budżetu.
Do centralnych organów administracji zaliczyć należy ponadto Dyrekcję Policji (wcześniej Biuro Policji Pośredniej), której podporządkowano w 1840 r. całą administracje lokalną. W 1819 r. utworzono Urząd Budowniczych. W wolnym mieście Krakowie funkcjonowały ponadto; Komitet Ekonomiczny, urząd protomedyka, intendenta dóbr narodowych, inspektora kopalń oraz Komisja Włościańska.

Administracja terytorialna. Konstytucja Rzeczpospolitej Krakowskiej wprowadzała podział na gminy miejskie i wiejskie. Pierwsze miały liczyć po około 2000 mieszkańców (było ich 11) drugie co najmniej 3500 (było ich 17) Gminami miejskimi nazywano gminy położone w obrębie miasta Krakowa, gminy poza krakowskie nazywano okręgowymi bądź wiejskimi. Na czele administracji gminnej stał wójt jako jedyny i jednoosobowy organ tej administracji, wybierany przez zgromadzenie gminne. W gminach okręgowych wójt mógł mieć nawet kilku zastępców, przy czym stanowiska zastępców wójta zwykle zarezerwowane były dla właścicieli wsi. Do zadań wójta należało wykonywanie rozkazów rządu, przy czym poza funkcjami administracyjnymi pełnił również funkcje sądowe.
U schyłku lat trzydziestych zlikwidowano instytucje wójtów, a funkcje ich przejęli komisarze dystryktowi (w gminach okręgowych ) i cyrkułowi (w gminach miejskich).

CZĘŚĆ II ADMINISTRACJA A KONSTRUKCJA PAŃSTWA PRAWNEGO

W pierwszej połowie XIX w. pojawiła się nowa konstrukcja tzw. państwa prawnego. W państwie prawnym zaszła istotna przemiana, stanowiąca całkowite przeciwieństwo państwa policyjnego. Po pierwsze mamy tu do czynienia z zasadami konstytucjonalizmu oraz hierarchiczności aktów prawnych. Po drugie administracja od tej pory jest zobowiązana działać w ramach przepisów prawa i na ich podstawie. Po trzecie charakter norm administracyjnych staje się dwustronni e obowiązujący. Po czwarte organy administracji nie mogą ingerować w sferę praw obywateli w dowolnym przypadku i formach. Po piąte administracja poddana została kontroli ze strony legislatywy, co wyrażało się choćby powstaniem odpowiedzialności konstytucyjnej i parlamentarnej ministrów. W sferze administracji lokalnej nastąpił rozwój samorządu terytorialnego.

Reformy administracji PRUSKIEJ.

Inicjatorami reform w Prusach byli dwaj pruscy ministrowie: Karl von Stein i Karl August von Hardenberg. Nie były to jednak reformy prowadzące do powstania w Prusach ustroju konstytucyjnego.

Administracja centralna.
Za przykładem Francji /Napoleona/ również i w Prusach zlikwidowano anachroniczny system kolegialności a w jego miejsce wprowadzono zasadę jednoosobowości. W 1808 r. powołano pięciu odpowiedzialnych ministrów, którzy zgodnie z zasadą resortowego podziału zadań kierowali swoimi resortami. Byli to ministrowie: spraw zagranicznych, wojny, skarbu, sprawiedliwości, spraw wewnętrznych. (Po 1850 spraw zagranicznych, finansów, handlu, rolnictwa, sprawiedliwości, wyznań, wojny, spraw wewnętrznych, domu królewskiego, robót publicznych (1878). W 1810 r. wprowadzono urząd kanclerza jako organu nadzorującego działalność ministerstw. Od 1814 r. stał on na czele rady ministrów zwanej Ministerstwem Państwa. Po 1822 r. miejsce Kanclerza objął Prezydent Rady Ministrów, a po 1848 r. przewodnictwo rady objął Premier. Od tej chwili utrzymywał się w Prusach niezmiennie kolegialny system działania rady ministrów, przejawiający się w równym stanowisku ministrów w stosunku do jej szefa, a przede wszystkim do króla, któremu ministrowie bezpośrednio podlegali. Premier w tym układzie władzy był jedynie pierwszym z równych mu ministrów. W 1852 r. nastąpiło wzmocnienie pozycji premiera który od tej chwili miał prawo wytaczanie kierunków polityki gabinetu. W 1817 r. powołano Radę Państwa która była jedynie organem doradczym króla.



Król (monarchia konstytucyjna od 1850)
5 ministrów, zasada jednoosobowości 1808 r.
Powołanie Kanclerza 1810 r.
Kanclerz na czele rady ministrów zwanej Ministerstwem Państwa 1814 r.
Powołano do życia Radę Państwa – organ doradczy – 1817 r.
Od 1822 w miejsce Kanclerza – Prezydent Ministrów, a od 1848 r. – Premier.
Wzmocnienie pozycji premiera 1852 r.

Administracja lokalna i samorząd.

1808 – 1815 reorganizacja władz lokalnych
1853 – 1891 reformy samorządowe

W 1815 r. wprowadzono jednolity system administracji terytorialnej. Kraj podzielono na:
1. Prowincje (10)
Administracja rządowa :
- Nadprezydent /sprawował nadzór nad samorządem prowincjonalnym/
- rada prowincjonalna /działała przy nadprezydencie - do jej kompetencji było współdziałanie przy wydawaniu m.in. rozporządzeń policyjnych/
Samorząd terytorialny:
- Sejm Prowincjonalny /na czele z marszałkiem był organem uchwałodawczo – kontrolującym. Sejm wybierał organ wykonawczo zarządzający, którym był wydział prowincjonalny/
- Wydział Prowincjonalny z dyrektorem krajowym na czele, dyrektor reprezentował wydział i realizował jego uchwały.
2. Rejencje były wyłącznie jednostkami administracji rządowej
Administracja rządowa
- prezydent rejencji mianowany przez króla
- wydział obwodowy /współdziałał z prezydentem rejencji - pełnił głównie funkcje sądu administracyjnego II instancji
3. Powiaty
Administracja rządowa
- Landrat /starosta/. Podlegały im wszystkie sprawy administracji i policji powiatu, łączyli w swym ręku funkcje administracji rządowej i samorządowej
Samorząd terytorialny
- Sejmik powiatowy był podstawowym organem samorządu, przewodniczył mu landrat.
- wydział powiatowy był organem wykonawczym samorządu powiatowego, sprawowała nadzór nad samorządem gminnym, był też sądem administracyjnym I instancji.
4. Gminy (tylko samorząd), organami gminy byli:
W gminach miejskich
- rada miejska
- magistrat z burmistrzem, w większych miastach nadburmistrz wybierany przez rade miasta, rada miasta powoływała również magistrat.
W gminach wiejskich
- przedstawicielstwo gminne jako organ uchwałodawczo – kontrolujący oraz
- przełożony (naczelnik) wraz ławnicy

Nadzór nad samorządem gminnym sprawowany był przez prezydenta rejencji a w ostatniej instancji przez nadprezydenta prowincji, przede wszystkim z punktu widzenia legalności podejmowanych uchwał i postanowień.

Administracja w prowincjach polskich. Powstałe w wyniku Kongresu wiedeńskiego Wielkie Księstwo Poznańskie nie było osobnym tworem państwowym i stanowiło integralną część monarchii pruskiej (prowincja poznańska). Wielkie Księstwo odróżniało się od innych prowincji instytucją namiestnika królewskiego, który nie miał jednak żadnych władnych kompetencji, posiadał jedynie funkcje reprezentacyjne. W 1832 r. został wydany regulamin o języku urzędowym władz (j. niemiecki).

Ustrój administracyjny AUSTRII i AUSTRO – WĘGIER.

Do roku 1848 r. ustrój Administracyjny w Austrii praktycznie nie uległ zmianą. Całością spraw państwowych rządził Cesarz, odbywający konferencje z urzędnikami tworzącymi ścisły gabinet. Nie nastąpiły również zmiany w kształcie administracji terytorialnej. Dopiero kryzys monarchii oraz wydarzenia wiosny ludów zapoczątkowały istotne zmiany.
W 1848 r. likwidacji uległy dawne urzędy centralne. Utworzono w to miejsce ministerstwa wraz z Radą Ministrów na czele której stał Prezes Rady Ministrów. Stworzony został w ten sposób system rządów gabinetowych. Początkowo ministrowie ponosili odpowiedzialność wyłącznie przed cesarzem, dopiero w 1867 r. wprowadzona została odpowiedzialność konstytucyjna ministra przed Trybunałem Państwa, jak również polityczna przed Parlamentem. Po 1867 r. kiedy to doszło do przekształcenia Austrii w dualistyczną monarchie austro-węgierską, powołano również dwa odrębne rządy – dla krajów austyjackich i węgierskich. Jedynie trzy resorty pozostawiono wspólne spraw zagranicznych, wojny i finansów. Wszyscy ministrowie byli powoływani i odwoływani przez cesarza, ponieważ jednak utarło się przekonanie że ministrowie powinni cieszyć się zaufaniem korony i parlamentu, cesarz tworzył parlamenty mające poparcie parlamentu.

Cesarz (monarchia konstytucyjna od 1861 r.)
Prezes Rady Ministrów (Minister Stanu) 1848
Rada Ministrów 1848
Ministrowie: Spraw zagranicznych i domu cesarskiego, Spraw wewnętrznych, Policji, Wyznań i oświaty, Sprawiedliwości, Wojny, Finansów, Skarbu, Handlu i przemysłu, Rolnictwa, Kolei żelaznych, Robót publicznych

Administracja lokalna, rządowa
Austriacka część monarchii podzielona została na 17 krajów koronnych. Na czele zarządu kraju stał gubernator, później namiestnik, w mniejszych krajach prezydent krajowy. Namiestnicy podlegali rządowi centralnemu i za swoją działalność ponosili przed nim odpowiedzialność. Namiestnikom w powiatach podlegali starostowie, a tym z kolei podlegał samorząd gminny. Namiestnik sprawował swą władze za pomocą urzędu zwanego namiestnictwem. Kraje koronne dzieliły się na powiaty. Na czele powiatu stał starosta, a organem pomocniczym starosty było starostwo. Przekazując organom rządowym wyłącznie uprawnienia w zakresie władzy administracyjnej w Austrii dokonano całkowitego rozdziału administracji od sądownictwa.

Władze autonomiczne i samorządowe.
Patent ludowy z 1861 r. wprowadził obok administracji rządowej władze autonomiczne w poszczególnych krajach a w kilku wybranych również samorząd powiatowy i gminny. Organami autonomii krajowej był Sejmy Krajowe i Wydziały krajowe. Na czele sejmu stał marszałek, mianowany przez cesarza na okres 6 lat. Marszałek wchodził również w skład wydziału krajowego jako przewodniczący. Był to organ wykonawczy sejmu a zarazem komisja sejmowa przygotowująca projekty ustaw. Organami samorządu powiatowego były: rada powiatowa jako organ uchwałodawczy i wydział powiatowy z marszałkiem powiatu na czele jako organ wykonawczo-zarządzający.

1. Kraje koronne (17)
Administracja rządowa:
- Gubernator (od 1849)
- Namiestnik (od 1861), lub Prezydent Krajowy
- Namiestnictwo
Samorząd terytorialny:
- Sejm Krajowy – marszałek
- Wydział Krajowy – marszałek
2. Powiaty:
Administracja rządowa:
- Starosta
- Starostwo powiatowe
Samorząd terytorialny: (tylko Czechy, Galicja, Styria, Tytol)
- Rada powiatowa
- Wydział powiatowy – marszałek powiatu
3. Gminy (tylko samorząd)
Miejskie
- rada miejska
- magistrat z burmistrzem lub prezydentem
Wiejskie
- rada gminy
- zwierzchność gminna
- naczelnik gminy (wójt)

GALICJA. Ziemie polskie przyłączone do Austrii określano mianem królestwa Galicji i Lodomerii. Dyplom październikowy a następnie Patent ludowy nadał Galicji autonomie na równi z pozostałymi krajami. W 1871 r. utworzono urząd ministra dla Galicji, który jako minister bez teki wchodził w skład austriackiej Rady Ministrów. Minister do spraw Galicji opiniował wszystkie projekty aktów prawnych dotyczące tej prowincji. W 1867 r. powołano do życia Radę Szkolną Krajową, instytucje samorządową na czele której postawiono namiestnika. Kierowała ona bezpośrednio całością szkolnictwa ludowego i średniego.

Administracja w ROSJI.
Do końca XVIII w. przetrwał w Rosji system administracyjny ukształtowany przez Piotra I i Katarzynę II, charakteryzujący się kolegialnym modelem organów centralnych. Z chwilą objęcia tronu przez Aleksandra I w 1801 r. podjęto prace nad reformą tego systemu. Cesarz zachował wprawdzie władze absolutną nieograniczoną (cesarz skupiał w swym ręku władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą) przeobrażeniu podlegała jednak struktura zarządu państwem. Pierwszym nowym organem centralnym była Rada Nieustająca, był to organ doradczy cesarza ze stale urzędującą kancelarią. W 1802 r. skasowano kolegia a w ich miejsce stworzono urząd ministrów wraz z podległymi im ministerstwami. Ministerstwa dzieliły się na Departamenty a na ich czele stali Dyrektorzy. Ministrowie mianowani byli przez cara i przed nim tylko ponosili odpowiedzialność. Decyzje podejmowali jednoosobowo. Wchodzili w skład Rady Państwa nie tworzyli jednak gabinetu. W 1812 r. zorganizowano Komitet Ministrów jako kolegialny organ doradczy cesarza pozbawiony możliwości samodzielnego decydowania. Komitetowi przewodniczył początkowo osobiście cesarz, później najstarszy z ministrów. Wówczas komitet obradujący z udziałem cesarza zyskał miano Rady Ministrów. W 1810 r. utworzono ponadto nowy organ o charakterze doradczym Radę Państwa, organ ten nie miał uprawnień władczych, jego rola sprowadzała się do przygotowywania i opiniowania projektów ustaw. Od 1882 r. pełnił rolę Komisji Kodyfikacyjnej. Z chwilą jej powołania zakończyła swoją działalność Rada Nieustająca. W 1802 r. reorganizowano Senat Rządzący, który oprócz funkcji sądu najwyższego spełniał również rolę trybunału administracyjnego. Senat dzielił się na departamenty na czele których stali oberprokuratorzy podlegający prokuratorowi generalnemu. Do 1864 r. kontrolowali oni całą administracje i sądownictwo, później przejęli funkcje organów ścigania. Przy boku monarchy funkcjonowała ponadto Kancelaria Cesarska, której podlegała policja i żandarmeria państwowa.

Cesarz (władza absolutna)
Rada Nieustająca (1801)
Kancelaria Cesarska (1801)
Senat Rządzący (1802)
Rada Państwa (1810)
Komitet Ministrów (1812)
Ministrowie (1812)


Administracja lokalna rządowa
Imperium podzielone zostało na gubernie, na czele których stali gubernatorzy. Ziemie polskie włączone do cesarstwa otrzymały nazwę guberni zachodnich. Zespół guberni tworzyły generał-gubernatorstwa podległe władzy generał-gubernatorów. Gubernie dzieliły się na powiaty zarządzane przez tzw. sądy ziemskie złożone z naczelnika jako przewodniczącego, asesora i dwóch sielskich. Naczelnika i asesora wybierała szlachta, sielskich wybierali chłopi. Powiaty ponadto dzieliły się na stany na czele których stali prystawi. Istniała ponadto administracja niezespolona (szkolna, wojskowa, pocztowa, kolejowa) podległa osobnym władzą.

Administracja lokalna samorządowa
Zniesienie poddaństwa osobistego chłopów stanowiło kres administracyjno sądowej władzy dziedziców nad ludnością wiejską. Ponieważ przejęcie tej władzy przez biurokracje państwową było kosztowne najlepszym rozwiązaniem okazał się samorząd lokalny. Administracja rządowa nie chcąc jednak tracić władzy w terenie zachowała prawo ścisłego nadzorowania organów, pozbawiając go jednocześnie bezpośrednich uprawnień władczych. Przeprowadzona w 1864 r. reforma wprowadziła ograniczony samorząd na szczeblu guberni i powiatu. Jednostkami samorządy były tzw. ziemstwa. Organami ziemstw w guberniach były zgromadzenia gubernialne i zarządy gubernialne, w powiatach odpowiednio zgromadzenia powiatowe i zarządy powiatowe jako organy wykonawcze. Zgromadzenia zbierały się na sesje dwa razy do roku pod przewodnictwem marszałka szlachty. Dość istotny wpływ na działalność ziemstw mieli gubernatorzy oraz minister spraw wewnętrznych, co oznacza, że administracja rządowa bez trudu mogła ingerować w działalność samorządu. Nie wszędzie samorząd ziemski został utworzony , nie było go m.in. w Królestwie Polskim.
W 1870 r. powołano do życia samorząd miejski. Organami jego były: duma miejska, zarząd miejski oraz prezydent. Najniższą jednostką podział administracyjnego była gromada. Organami były tu zgromadzenie gromadzkie oraz starosta jako organ wykonawczy. W skład zgromadzenia wchodzili wszyscy właściciele domów, a przewodniczył mu starosta. Kilka gromad tworzyło gminę.

1. Gubernie
Administracja rządowa:
- Gubernator
- Rząd gubernialny
Samorząd terytorialny
- Zgromadzenie gubernialne
- zarząd gubernialny
- Marszałek szlachty
2. Powiaty
Administracja rządowa
- Sąd ziemski: naczelnik (ispławnik), asesor i 2 sielskich
Samorząd terytorialny
- zgromadzenie powiatowe
- zarząd powiatowy
- marszałek szlachty
3. Gminy
Miejskie:
- duma miejska
- zarząd miejski z prezydentem
Wiejskie:
- zgromadzenie gminne
- zarząd gminy z wójtem
- sąd gminny
Gromady:
- zgromadzenie gromadzkie
- starosta

Królestwo Polskie po 1831 do 1864 r.
Po upadku powstania styczniowego w Królestwie Polskim doszło do faktycznego zawieszenia konstytucji. W miejsce istniejącej do 1830 r. unii Statut Organizacyjny, który był rzekomo legalną zmianą konstytucji, inkorporował Królestwo do Cesarstwa Rosyjskiego, znosił odrębność koronacji i wojska. Zachowywał osobny skarb i rząd królestwa. W odniesieniu do rządu nastąpiły jednak istotne ograniczenia. Radzie Administracyjnej przewodniczyć miał teraz z urzędu mianowany przez cesarza namiestnik, ponadto zastała ona oddzielona od Rady Stanu, przestała również pełnić rolę Rady Ministrów, jej funkcję ograniczono jedynie do zarządu królestwem. Rada stanu podporządkowana została Radzie Państwa cesarstwa, utraciła też większość swoich funkcji, wreszcie została zniesiona, a jaj funkcje przejął Departament do spraw Królestwa w petersburskiej Radzie Państwa. Pozostawiono jedynie trzy komisje rządowe: spraw wewnętrznych, duchowych i oświecenia publicznego, sprawiedliwości, przychodów i skarbu. Na ich czele w miejsce ministrów postawiono dyrektorów głównych.
W zakresie administracji terenowej utrzymano czasowo dawny podział na województwa, obwody, powiaty i gminy. W 1837 r. województwa przemianowano na gubernie, a w 1842 obwody na powiaty, powiaty zaś na okręgi. W konsekwencji gubernatorzy i rządy gubernialne zastąpili prezesów i komisje wojewódzkie, a naczelnicy powiatowi – komisarzy obwodowych. W miastach urzędy municypalne przemianowano na magistraty pozbawiając ich całkowicie cech samodzielności. Dostosowawcze zmiany wprowadzono również w gminach wiejskich.

Lata 1964 – 1914
Ukazem carskim z 25 lutego 1864 r. został utworzony w Petersburgu Komitet do Spraw Królestwa Polskiego, którego głównym celem stało się przygotowanie całkowitej i ostatecznej inkorporacji Królestwa do Cesarstwa. Bezpośredni nadzór nad realizacją tego celu powierzono działającemu w Warszawie Komitetowi Urządzającemu. Rezultatem prac obu komisji było zniesienie Rady Administracyjnej, Rady Stanu oraz Komisji Rządowych, (ostatnią komisje – sprawiedliwości zniesiono w 1876 r. ). Odtąd wszystkie instytucje w Królestwie Polskim podlegały strukturą administracji centralnej w Rosji. W 1864 r. językiem urzędowym stał się język rosyjski, dwa lata później narzucono również rosyjską procedurę administracyjną. Przetrwała co prawda nazwa królestwo polskie ale coraz częściej stosowano nazwę gubernie kraju nadwiślańskiego lub Priwislinskij Kraj. Po likwidacji urzędu namiestnika w 1874 r. został wprowadzony urząd generał-gubernatora warszawskiego.

Administracja centralna i samorząd w WIELKIEJ BRYTANII w XIX w.

W Anglii wiele cech charakterystycznych dla konstytucyjnego państwa prawnego odnaleźć możemy w okresie znacznie wyprzedzającym powstanie tej konstrukcji prawno – ustrojowej. W ciągu XVIII w. doszło tam do wykształcenia się zarówno odpowiedzialności prawnej czyli konstytucyjnej jak i odpowiedzialności politycznej (parlamentarnej) ministrów. Cała działalność administracji poddana została kontroli parlamentu, zaś prawo orzekania w spornych sprawach administracyjnych należało do sądów powszechnych.
W XIX w. wykształciło się w Anglii istotne rozróżnienie miedzy gabinetem a rządem. Gabinet zaczął pełnić funkcje właściwego kolegialnego organu rządowego, złożonego z około 20 najważniejszych ministrów, podczas gdy rząd tworzyli wszyscy powołani przez króla ministrowie w liczbie ok. 100. Cechą charakterystyczną ponadto administracji centralnej w Anglii jest jej struktura, która odbiega znacznie od regulacji w większości państw, w których przyjęto podział resortowy.

Administracja lokalna
Anglia do końca XIX w. stanowiła przykład kraju, którego administracja terytorialna opierała się wyłącznie na organach samorządowych, przy czym samorząd lokalny opierał się zaś wyłącznie na bezpłatnych urzędach reprezentujących lokalne społeczeństwo. Organy te nie podlegały kontroli ze strony władz centralnych, były natomiast odpowiedzialne przed swoimi wyborcami. Odpowiedzialność za naruszenie prawa była natomiast realizowana przed sądami powszechnymi.
W 1835 r. rozpoczął się pierwszy z dwóch etapów reformy samorządowej. W pierwszej kolejności reforma objęła miasta, wprowadzając w nich demokratycznie wybierane rady miejskie, oraz jako organy wykonawcze burmistrzów i ławników. W 1888 r. (II etap) zreformowano również samorząd hrabstw. W hrabstwach utworzono samorząd przedstawicielski pochodzący z wyborów w postaci rady hrabstw. W 1894 r. hrabstwa podzielone zostały na dystrykty miejskie i wiejskie, powołano rady dystryktowe, a w większych parafiach – rady parafialne tworząc tym samym trój stopniowy podział administracyjny (hrabstwa – dystrykty – parafie). Odmienną organizacje posiadał Londyn w którym zarząd sprawowały Rada Hrabstwa Londynu oraz rady dzielnicowe. Obok administracji samorządowej rozwijała się administracja niezespolona o bardziej zbiurokratyzowanych formach działania.

CZĘŚĆ III ADMINISTRACJA II RZECZPOSPOLITEJ

Administracja przed unifikacją
W chwili odzyskania niepodległości na ziemiach polskich istniało kilka systemów ustawodawstwa administracyjnego. Najszybciej postępował proces tworzenia organów centralnych. Od początku organy centralne wyróżnione wg kryterium rzeczowego nazwano ministerstwami na czele których stali ministrowie. Tworzyli oni kolegialnie Radę Ministrów pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów (początkowo nazywanego prezydentem ministrów).

Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze rosyjskim.
Już w 1919 r. zostały wydane tymczasowe przepisy o organizacji urzędów powiatowych. Na ich czele stali komisarze ludowi. Jeszcze w tym samym roku urzędy powiatowe przekształcono w starostwa ze starostami na czele. Starostów mianował minister spraw wewnętrznych, a do zakresu ich działania należały wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej, a także nadzór nad samorządem. W 1919 r. wprowadzono również województwa. Królestwo podzielone na 5 województw (warszawskie, kieleckie, łódzkie, białostockie, lubelskie) a na czele województwa stanął wojewoda mianowany przez Naczelnika Państwa. Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie zarządzał województwem, wykonywał również polecenia poszczególnych ministrów, oraz kierował urzędem wojewódzkim. Organem pomocniczym wojewody była Rada Wojewódzka, mająca charakter opiniodawczy a w pewnym zakresie również uchwalający. Odrębną organizacje z komisarzami rządowymi na czele uzyskały niektóre duże miasta w tym Warszawa. Ponadto komisarz warszawski posiadał status równy wojewodzie.
Administracja rządowa terytorialna w byłym zaborze austriackim.
W Krakowie w 1918 r. swą działalność rozpoczęła Polska Komisja Likwidacyjna, czego rezultatem było przywrócenie urzędu starostwa na czele ze starostami. Następnie w 1919 r. utworzony został urząd Generalnego Delegata Rządu do spraw Galicji, który miał przejąć większość kompetencji byłego namiestnika. Kolejnym krokiem (grudzień 1920) było rozciągnięcie na tereny byłego zaboru austriackiego ustroju administracyjnego z terenów byłego Królestwa Polskiego. Utworzono 4 nowe województwa: krakowskie, lwowskie, stanisławowskie oraz tarnopolskie.
Administracja rządowa terenowa w byłym zaborze pruskim.
Powstała w 1918 r. Naczelna Rada Ludowa na ziemiach byłego zaboru pruskiego jako pierwsza przeprowadziła pierwsze zmiany w organizacji administracji terenowej. Obok niemieckich landratów wprowadzono polskich starostów jako naczelników powiatów. Dopiero po zawarciu traktatu wersalskiego w 1919 r. wydano ustawę o tymczasowej organizacji zarządu byłej dzielnicy pruskiej. Składały się na nią dwa nowe województwa: poznańskie i pomorskie. Granice powiatów oparto na dawnym podziale niemieckim. Utworzono także specjalne ministerstwo byłej dzielnicy pruskiej oparte na kryterium rzeczowym a nie resortowym. Ministerstwo zlikwidowano w 1922r . z chwilą przystosowania byłego zaboru pruskiego do pozostałej części nowego państwa.
Autonomia śląska.
Województwo śląskie utworzono dopiero w 1920 r. , a jego ustrój znacznie różnił się od zasad przyjętych na pozostałym obszarze. Podstawę prawną autonomii śląska stworzyła ustawa konstytucyjna Sejmu Ustawodawczego, statut organiczny województwa śląskiego. Statut dotyczył tak śląska jak i śląska cieszyńskiego. Województwo posiadało własny organ ustawodawczy – Sejm Śląski z prawem stanowienia własnych aktów we wszystkich dziedzinach z wyjątkiem spraw zagranicznych i wojskowych. Stworzony został również odrębny Skarb Śląski. Organ wykonawczy stanowiła Rada Wojewódzka składająca się z wojewody oraz pięciu członków wybieranych przez sejm śląski. Wojewodę mianował naczelnik państwa a następnie prezydent. Autonomia śląska występowała do końca II Rzeczypospolitej.

Samorząd terytorialny.
W chwili odzyskania niepodległości istniał w różnym stopniu na terenie całego kraju. Jego funkcjonowanie w pierwszych latach na terenach byłego zaboru pruskiego i austriackiego właściwie się nie zmieniło. Jedynie na ziemiach Królestwa Polskiego jego funkcjonowanie uregulowały przepisy polskie.
Samorząd gminny.
W chwili odzyskania niepodległości samorząd gminny istniał na terenie całego kraju. Pierwsze zmiany na terenie KP dokonano już w 1919 r. Nową instytucje stanowiła rada gminna z wójtem na czele. Rada wybierana była w głosowaniu tajnym przez zgromadzenie gminne, przy czym prawo udziału zgromadzeniu posiadali wszyscy pełnoletni mieszkańcy gminy łącznie z kobietami. Rada gminna stanowiła organ zarządzający i kontrolujący pracę wójta. Wójt był organem zarządzającym bieżącymi sprawami, wykonywał również uchwały zgromadzenia gminnego i rady gminnej.
Samorząd gmin miejskich
Istniał na wszystkich ziemiach, ale i tu największe zmiany wprowadzono na ziemiach KP. Organami uchwałodawczymi i kontrolującymi były rady miejskie. Organem wykonawczym był natomiast magistrat (zarząd miejski). W skład magistratu wchodził burmistrz (prezydent) jego zastępcy oraz ławnicy (na ziemiach byłego zaboru austriackiego ponadto asesorowie) . Nadzór nad samorządem różnił się w zależności od wielkości miasta. Miasta mniejsze nie wydzielone z powiatu podlegały władzom powiatowym. Miasta większe, wydzielone nadzorował wojewoda w I instancji i minister spraw wewnętrznych w II instancji. Od ostatecznych decyzji władz nadzorczych przysługiwała ponadto miastom skarga do Sądu Najwyższego. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego nadzór w I instancji sprawowali starostowie, w II wojewodowie.
Samorząd powiatowy
Z wyjątkiem śląska cieszyńskiego istniał na terenie całego kraju. Organami uchwalającymi były sejmiki powiatowe, które wybierały na 3 lata organ wykonawczy – wydział powiatowy. Na czele sejmiku i wydziału powiatowego stał starosta. Na ziemiach byłego zaboru austriackiego, samorząd powiatowy praktycznie nie działał. Nadzór nad samorządem powiatowym należał do wojewodów oraz ministra spraw wewnętrznych. Tylko na ziemiach byłego zaboru pruskiego pewne uprawnienia nadzorcze miały sądy administracyjne a w woj. Śląskim rada wojewódzka.
Samorząd wojewódzki.
W chwili odzyskania niepodległości istniał tylko na terenach byłego zaboru pruskiego. Jego organami były sejmik wojewódzki oraz wydział wojewódzki ze starostą krajowym na czele. Na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego funkcje samorządu wojewódzkiego pełniły rady wojewódzkie. Nie działały one w Galicji gdzie pewne uprawnienia posiadał Tymczasowy wydział samorządowy zlikwidowany w 1929 r.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI MARCOWEJ (17 marca 1921)
W myśl konstytucji dla celów administracyjnych państwo miało zostać podzielone na województwa, powiaty, gminy miejskie i wiejskie co odpowiadało stanowi faktycznemu. W organizacji administracji obowiązywać miała zasada dekoncentracji co wiązało się z wyposażeniem terenowych organów administracji państwowej w pewien zakres kompetencji. Zasadą miało być również zespolenie jednostek terytorialnych w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Oznaczało to zespolenie administracji w powiecie w urzędzie starosty oraz w województwie w urzędzie wojewody. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę dwuinstancyjności. Konstytucja postulowała powołanie ponadto w drodze ustawy sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele.
Samorząd terytorialny. Zgodnie z ustawą jednostki podziału terytorialnego stanowić miały jednostki samorządu terytorialnego. Prawo stanowienia w sprawach należących do samorządu konstytucja przyznawała radą obieralnym. Czynności wykonawcze szczebla powiatowego i wojewódzkiego należeć miały do organów (wydziałów) utworzonych na zasadzie zespolenia kolegiów (wybierane przez ciała reprezentacyjne samorządu) z przedstawicielami władz państwowych (starosta wojewoda) i pod ich przewodnictwem. Państwo sprawować miało nadzór nad samorządem poprzez wydziały samorządy wyższego szczebla.

Administracja w świetle KONSTYTUCJI KWIETNIOWEJ (23 kwietnia 1935)
Konstytucja kwietniowa wprowadzała odmienne koncepcje w dziedzinie całego ustroju państwa. Administracja państwowa stanowiła służbę publiczną. W jej skład oprócz administracji rządowej włączono także samorząd terytorialny i gospodarczy. Spowodowało to znaczne ograniczenie samodzielności organów samorządu terytorialnego.
Konstytucja przewidywała powołanie samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Choć samorządy nadal miały prawo wydawania w delegowanym zakresie wiążących norm prawnych to warunkiem wejścia ich w życie w każdym wypadku było zatwierdzenie ich przez organ sprawujący nadzór. Nadzór został oddany w ręce rządu, który sprawował go przez swoje organy bądź organy samorządu wyższego stopnia. Podobnie jak konstytucja marcowa, tekst ustawy przewidywał możliwość funkcjonowania samorządów gospodarczych nadzór nad którymi sprawował rząd przez powołane do tego organy.

Struktura administracji w II Rzeczypospolitej po unifikacji

Administracja centralna
Rada Ministrów.
Stanowiła organ kolegialny, tworzyli ją ministrowie pod przewodnictwem prezesa Rady Ministrów, mianowani przez prezydenta. Stanowiła centralny organ administracji publicznej. Swoje funkcje realizowała po przez wydawanie zarządzeń, podejmowanie uchwał oraz wydawania aktów administracyjnych. Organem pomocniczym Rady było Prezydium Rady Ministrów. Stojący na czele resortów gospodarczych ministrowie tworzyli Komitet Ekonomiczny.
Ministrowie
Ministrowie kierowali wyodrębnionymi resortami administracji, z drugiej strony byli również członkami ciała kolegialnego Rady Ministrów. W 1928 r. było 13 ministerstw później ich liczbę zmniejszono. Ministerstwa dzieliły się na Departamenty z dyrektorami na czele, te zaś dzieliły się na wydziały na czele z naczelnikami. Ministrów zastępowali w urzędzie podsekretarze stanu (1-2), będącymi tylko urzędnikami w rozumieniu ustawy o państwowej służbie cywilnej. Aparat pomocniczy ministra stanowiło ministerstwo. Wejście w życie konstytucji marcowej spowodowało podporządkowanie ministrom działających pierwotnie nie zależnie licznych urzędów centralnych.
Wojewodowie
Obszar kraju podzielony został na 16 województw, a te na powiaty. Osobną jednostkę podziału terytorialnego stanowiła Warszawa (na prawach województwa). Na czele administracji województwa stał wojewoda mianowany przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów. Wojewoda podlegał pod względem osobowym ministrowi spraw wewnętrznych, w zakresie służbowym poszczególnym ministrom. Jako przedstawiciel rządu wojewoda koordynował działalność administracji rządowej pod kontem zgodności z linią polityki państwa. Nadzorował obsadę personalną stanowisk kierowniczych w administracji. Posiadał również uprawnienia nadzorcze wobec organów administracji specjalnej. W razie ogłoszenia mobilizacji wojewoda obejmował naczelne kierownictwo całej administracji z wyjątkiem wojskowej, wymiaru sprawiedliwości, komunikacji, poczty i telegrafu.
Jako szef administracji ogólnej wojewoda zapewniał bezpieczeństwo i porządek publiczny, sprawował nadzór nad prasą, stowarzyszeniami i samorządem. Miał prawo wydawania rozporządzeń wykonawczych na mocy upoważnienia ustawowego i porządkowych w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa. Wojewoda stał na czele urzędu wojewódzkiego, który dzielił się na wydziały i oddziały. Udział czynnika obywatelskiego przy wojewodzie realizowany był poprzez Radę wojewódzką oraz wydział wojewódzki. Rada wojewódzka stanowiła organ opiniodawczy, działała pod przewodnictwem wojewody, a składała się z członków delegowanych przez organy samorządu powiatowego. W skład wydziału wojewódzkiego o uprawnieniach doradczych i stanowiących wchodzili wojewoda, dwóch członków wybranych przez rade wojewódzką oraz dwóch urzędników państwowych.
Warszawa jako jednostka administracyjna wydzielona została podzielona na powiaty grodzkie za starostami grodzkimi na czele. Organami administracji ogólnej był tu ponadto Komisarz Rządu oraz Magistrat miasta stołecznego Warszawy. Odrębny statut posiadało nadal województwo śląskie.
Starosta
Na czele administracji szczebla powiatowego stali starostowie, podlegający osobiście i służbowo wojewodzie. Tak jak wojewoda starosta w powiecie występował w podwójnej roli: przedstawiciela rządu w powiecie oraz szefa administracji rządowej ogólnej. Głównym zadaniem starosty było zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego, co czynił za pomocą podległych mu organów policji. Ze starostą współdziałały organy samorządu powiatowego – sejmiki (rady) powiatowe oraz wydziały powiatowe. W miastach wydzielonych (powyżej 75 tys. mieszkańców) istniał urząd starosty grodzkiego.

Zadania administracji ogólnej.
Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego.
To podstawowe zadanie administracji ogólnej realizowane było przy pomocy organów powstałej w 1919 r. (początkowo działającej tylko w KP a od 1922 na terenie całego kraju) policji państwowej, podległej ministrowi spraw wewnętrznych, wojewodą i starostą, a w zakresie dochodzenia i ścigania organom wymiaru sprawiedliwości. Na czele policji stał Komendant Główny, w województwie – podlegli funkcjonalnie i dyspozycyjnie wojewodą (organizacyjnie głównemu komendantowi) komendanci wojewódzcy, zaś w powiatach komendanci powiatowi, w mniejszych miastach i gminach komendanci posterunków. Do wykrywania przestępstw utworzony został pion służb śledczych. W 1934 r. nastąpiło poszerzenie uprawnień policji. Na wniosek policji organ administracji ogólnej mógł wydać decyzje o skierowaniu do obozu odosobnienia w Berezie Kartuskiej osoby zagrażającej bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu.
Nadzór nad zgromadzeniami i stowarzyszeniami
Prawo o stowarzyszeniach rozróżniało stowarzyszenia zwykłe – wymagające dla swej legalizacji zgłoszenia w odpowiednim organie administracji ogólnej i zarejestrowane – wymagające wpisu do rejestru, a także wyższej użyteczności – powstające w drodze rozporządzenia rady Ministrów. Organy administracji ogólnej mogły odmówić przyjęcia zgłoszenia lub wpisu do rejestru. Prawu o stowarzyszeniach nie podlegały partie polityczne i stowarzyszenia religijne.
Prawo o zgromadzeniach rozróżniało natomiast zgromadzenia publiczne dostępne dla nieograniczonej liczby osób oraz niepubliczne. Zgromadzenia publiczne dzieliły się natomiast na te organizowane pod gołym niebem (uzależnione od zgody organu administracji ogólnej I instancji) oraz zgromadzenia w lokalach (zależne od dokonania zgłoszenia). Dla zgromadzeń nie publicznych nie wymagano ani zgłoszenia ani rejestracji . Organy administracji mogły delegować swojego przedstawiciela dla kontrolowania przebiegu zgromadzenia z prawem jego rozwiązania.
Kontrola Prasy
Zgodnie z prawem prasowym założenie czasopisma wymagało jedynie zgłoszenia w organie administracji ogólnej I instancji. System kontroli prasy opierał się bowiem na kontroli represyjnej (kontrola publikacji następowała dopiero po wydrukowaniu). Każdy egzemplarz druku drukarnia zobowiązana była przesłać organom administracji ogólnej I instancji i prokuratorowi właściwego terytorialnie sądu okręgowego. Za przestępstwo prasowe nie odpowiadał anonimowy autor lecz wydawca a w czasopismach redaktor odpowiedzialny. W praktyce głównym środkiem represji była konfiskata lub zajęcie nakładu a w czasopismach ich zawieszenie. Konfiskatę nakładu musiał zatwierdzić sąd okręgowy.

Administracja Specjalna
Administracja wojskowa.
Działy administracji specjalnej nie zespolone z administracją ogólną posiadały odrębną strukturę organów. Zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi należało do prezydenta, który w czasie pokoju sprawował je przez ministra spraw wojskowych oraz generalnego inspektora sił zbrojnych i podległe im organy. W czasie wojny generalny inspektor sił zbrojnych obejmował stanowisko naczelnego wodza. Przysługiwały mu z tego tytułu szerokie uprawnienia umożliwiające podporządkowanie ministra spraw wojskowych. Podlegał mu Generalny Inspektorat Sił Zbrojnych oraz Sztab Główny. Na potrzeby administracji wojskowej kraj został podzielony na 10 okręgów korpusów którymi kierowali dowódcy okręgów korpusów. Dowódcom podlegali komendanci garnizonów oraz powiatowe komendy uzupełnień.
Administracja szkolnictwa
Kierownictwo administracją szkolnictwa należało do ministra wyznań religijnych i oświecenia publicznego. Dla celów administracji szkolnej kraj został podzielony na 10 okręgów szkolnych z kuratorami na czele. Okręgi zostały podzielone na obwody szkolne pod kierownictwem inspektorów szkolnych jako organów administracji szkolnej I instancji. Organem I instancji w sprawach szkolnictwa średniego był kurator. Szkoły dzieliły się na powszechne, średnie i wyższe, - publiczne bądź prywatne. Zasadą było nauczanie siedmioletnie w zakresie szkoły powszechnej, w rzeczywistości jednak istniały szkoły realizujące program elementarny (I-IV), program wyższy (I-VI), lub pełny (VII klas). Na szkolnictwo średnie składały się 4 letnie gimnazja oraz jako szczebel wyższy dwuletnie licea. Do gimnazjum przyjmowano uczniów, którzy złożyli egzamin po ukończeniu 6 klas szkoły podstawowej. Po ukończeniu gimnazjum (tzw. mała matura) i zdaniu egzaminu wstępnego, uczeń mógł kontynuować naukę w liceum, po ukończeniu którego możliwe było przystąpienie do egzaminu dojrzałości (tzw. duża matura). Kolejnym etapem były studia wyższe. Szkoły wyższe dzieliły się na akademickie (z prawem nadawania tytułów naukowych) i nieakademickie. Szkoły akademickie (uniwersytety, akademie, politechniki, szkoły główne) dla powstania wymagały ustawy. Ich organizacja oparta była na zasadach autonomii. W ostatnich latach II Rzeczypospolitej istniało 28 szkół wyższych, kształcących 55 tys. studentów.
Administracja wyznaniowa
Na szczeblu centralnym sprawował ją minister wyznań religijnych i oświecenia publicznego, na terenie województwa sprawy te należały do kompetencji wojewody. Prawo dzieliło związki wyznaniowe na uznane posiadające osobowość prawną oraz związki nie uznane, korzystające z prawa wolności wyznawania wiary. W szczególny sposób uregulowana została sytuacja Kościoła rzymskokatolickiego. Zawarty konkordat dawał mu naczelne stanowisko wśród równouprawnionych. Gwarantował swobodę wykonywania władzy duchownej, administrowania sprawami wewnętrznymi i zarządu majątkiem. Państwo zostało podzielone na prowincje i diecezje. Obsada stanowisk biskupów, arcybiskupów oraz biskupa polowego następowała po zasięgnięciu opinii prezydenta RP, który posiadał prawo sprzeciwu.
Administracja gospodarcza przemysłowa
Kierował nią minister handlu i przemysłu. I instancje stanowiły organy administracji ogólnej I instancji (starostowie, w miastach wydzielonych zarządy miejskie). Wojewodowie oraz komisarz rządu m.st. Warszawy jako II instancja. Administracja górnicza powierzona została okręgowym urzędom górniczym oraz wyższym urzędom górniczym. Powołano także specjalny organ orzecznictwa – Kolegium