Sądy konstytucyjne w Republice Francuskiej.

Francja była tradycyjnie krajem zdecydowanie odrzucającym wszelkie formy sądowej kontroli konstytucyjności ustaw. Po upadku Napoleona problem ochrony konstytucji wystąpił dopiero w 1848 r. – poprzednie akty konstytucyjne nie miały bowiem sztywnego charakteru i mogły być zmieniane w formie ustaw zwykłych.
Dopiero po II wojnie światowej, pojawił się problem instytucjonalnych form kontroli konstytucyjności przy pracach nad konstytucją IV Republiki, ostatecznie uchwalonej jesienią 1946 r. Nadal nie podjęto decyzji utworzenia trybunału konstytucyjnego. Nie sprzyjała temu silna pozycja parlamentu. Ostatecznie utworzono Komitet Konstytucyjny, w którego skład wchodził prezydent Republiki, przewodniczący obu izb parlamentu oraz dziesięciu członków wybranych przez izby spoza swego grona. Uprawnienia Komitetu miały charakter prewencyjny, jeśli uznałby ustawę za sprzeczną z konstytucją, ustawa ta nie byłaby promulgowana, chyba że zmieniono by samą konstytucję. Komitet ten podjął tylko jedno rozstrzygnięcie, więc skuteczność tego organu była niewielka.
Okres większych zmian nadszedł wraz z V Republiką. Odrzucono koncepcję parlamentu jako najsilniejszego organu w państwie. Uwagę skupiono nad ograniczeniem roli parlamentu w ogóle, a zwłaszcza funkcji ustawodawczej. Efektem było powołanie Rady Konstytucyjnej (Conseil Constitutionnel) jako szczególnego organu ochrony konstytucji, powołanego m.in. do kontroli konstytucyjności ustaw. Rada zajęła stanowisko poza systemem sądów powszechnych (Trybunał Kasacyjny) i administracyjnych (Rada Stanu). Nie stworzono proceduralnych powiązań między tymi sądami a Radą Konstytucyjną. Rada miała stanowić instrument kontroli nad parlamentem i powiązanie z sądownictwem nie było konieczne. Instytucji tej powierzono szereg zadań nie związanych bezpośrednio z kontrola konstytucyjności, jak: wybory, referenda, stan nadzwyczajny. Początkowo Rada pełniła rolę politycznego sojusznika egzekutywy w sporach z parlamentem, ale w latach sześćdziesiątych zaczęły się pojawiać kierunki bardziej przyjazne parlamentowi i zainteresowanie prawami i wolnością jednostki. Zmiany nadeszły w następnej dekadzie. Nowela konstytucyjna z 1974 r. dała możliwość inicjowania postępowania o kontrolę konstytucyjności ustaw przez deputowanych i senatorów, co spowodowało wzrost liczby wnoszonych spraw, zwłaszcza przez opozycje parlamentarną. W okresie rządów prezydenta Mitteranda, współdziałającego z konieczności z prawicową większością parlamentarną, większość antyparlamentarnych rozwiązań konstytucyjnych przestała być stosowana i nastąpił ponowny zwrot ku parlamentaryzacji systemu rządzenia. Tym samym w zapomnienie poszła pierwotna koncepcja Rady Konstytucyjnej jako sojusznika egzekutywy. Znakomita większość jej orzeczeń dotyczyła procedury kontroli materialnej i sytuacji prawnej obywatela, z reguły zresztą chroniąc jego praw i wolności. Rada opowiedziała się za rozszerzeniem ustawodawstwa parlamentarnego i w znacznym stopniu neutralizując pierwotną koncepcję jego ograniczenia. To wszystko nadało radzie poważny autorytet, stopniowo skłoniło inne jurysdykcje do uznania tworzonej przez nią wykładni konstytucji i pozwoliło traktować Radę nie tylko jako organ jurysdykcyjny, ale też jako sąd konstytucyjny, tyle, że szczególnego rodzaju.

Podstawy prawne, skład i organizacja
Kompetencje Rady wynikają bezpośrednio z przepisów konstytucyjnych. Orzecznictwo Rady z dużą ostrożnością dopuszcza rozszerzanie tego katalogu przez ustawy zwykłe bądź organiczne.
Rada składa się z dwóch kategorii członków: mianowanych na okres 9 lat i dożywotnich. Tę drugą grupę tworzą byli prezydenci Republiki, którzy z urzędu staja się członkami. W praktyce był prezydenci uczestniczyli w pracach Rady tylko w pierwszych latach jej istnienia. Mianowani członkowie nie mają prawa do ponownej kadencji, a co trzy lata wymienia się jedna trzecia składu dla zapewnienia wewnętrznej kontynuacji. Jeżeli pojawi się wakat, nowy sędzia powoływany jest tylko do końca kadencji, ale w przypadku okresu krótszego niż trzy lata powołuje się go na następną pełna kadencję.
Trzech powołuje prezydent Republiki, trzech przewodniczący Zgromadzenia Narodowego i trzech przewodniczący Senatu. System ten wyklucza oparcie składu Rady na zasadzie proporcji partyjno-politycznej, co jest charakterystyczne dla państw Europy Zachodniej. Stopniowo ukształtowała się zasada, że członkowie Rady są prawnikami o uznanym autorytecie. Ich sytuacja prawna ukształtowana jest podobnie do pozycji sędziów. Przysługuje im atrybut niezawisłości, a podstawowymi jej gwarancjami prawnymi są niedopuszczalność ponownego mianowania po upływie kadencji oraz nieusuwalność ze stanowiska. Wyjątkowo w razie dopuszczenia się przez sędziego poważnego naruszenia swych obowiązków, Rada może pozbawić go urzędu. Członkowie są zobowiązani do powstrzymywania się od publicznego wyrażania opinii w podjętych przez Radę kwestiach.
Na czele Rady stoi przewodniczący, powołany przez prezydenta Republiki. Dotychczas akt powołania do rady zbiegał się z aktem powierzenia stanowiska przewodniczącego. Przewodniczącemu przysługują takie same prawa i obowiązki jak pozostałym członkom, dodatkowo dysponuje on szczególnymi uprawnieniami w zakresie organizacji pracy Rady. Zwołuje i przewodniczy posiedzeniom, w razie równości głosów przysługuje mu głos decydujący, wyznacza sprawozdawców, kieruje aparatem rady, zarządza finansami Rady i reprezentuje ją na zewnątrz. We Francji nie ma stanowiska wiceprzewodniczącego Rady, w razie konieczności posiedzenie zwołuje członek najstarszy wiekiem.
Procedura stosowana przez Rade Konstytucyjną ma jednolity charakter, jedynie rozpoznawanie spraw związanych z wyborami parlamentarnymi przebiega według innych reguł. Rada zawsze działa w pełnym składzie, jedynie przy wyborach parlamentarnych występują trzyosobowe sekcje. Do ważności postępowania konieczny jest udział przynajmniej 7 członków Rady, chyba że z powodu siły wyższej nie jest to możliwe. Postępowanie ma charakter pisemny i niejawny. Rada wydaje rozstrzygnięcie publikowane w Dzienniku Ustaw. Rada nie może działać z własnej inicjatywy, ale w wielu kwestiach działa z mocy prawa i zasada skargowości nie jest często stosowana. Inną cechą szczególną jest stosowanie rygorystycznych i krótkich terminów. Nie ma jednak żadnych sankcji na wypadek, gdyby Rada nie wydała orzeczenia w terminie.
Orzeczenia podejmowane są zwykłą większością głosów sędziów uczestniczących w posiedzeniu, ale w wypadkach stwierdzenia niemożności sprawowania stanowiska przez prezydenta Republiki i pozbawienia stanowiska członka Rady konieczne jest by za orzeczeniem opowiedziała się większość aktualnego składu. Decyzje zgodnie z tradycją francuską podejmowane są w imieniu rady i nie można zgłosić zdania odrębnego. Orzeczenia muszą być motywowane, i mają charakter ostateczny. Są one wiążące dla wszystkich władz publicznych oraz dla wszystkich organów administracyjnych i sądowych.

Właściwości Rady Konstytucyjnej
Do podstawowych zadań należy kontrola zgodności ustaw i niektórych innych aktów z konstytucją. Do pozostałych kompetencji należą: kontrola kompetencyjna oraz kompetencje związane z nadzwyczajnymi sytuacjami państwowymi. Rada nie jest właściwa do orzekania o odpowiedzialności konstytucyjnej prezydenta, nie rozpatruje indywidualnych skarg konstytucyjnych, nie orzeka o konstytucyjności partii politycznych i wąskim zakresie podlegają jej spory kompetencyjne. Kontrola kompetencyjna ustawodawstwa wynika ze specyfiki podziału kompetencji prawodawczych między parlament a rząd, przyjętego w V Republice. Konstytucja podjęła próbę określenia zakresu ustawodawstwa parlamentarnego, pozostały należy do rządu. Premier może zgłosić się do Rady o stwierdzenie wykroczenia. Kontrola ma charakter następczy i dotyczy ustaw już obowiązujących. Orzeczenie Rady nie rodzi żadnych skutków bezpośrednich dla obowiązywania zakwestionowanej ustawy, daje natomiast rządowi uprawnienie do jej uchylania lub zmiany, jeżeli będzie to uważał za potrzebne. Ustawa wydana z naruszeniem kompetencji parlamentu nie staje się natomiast sprzeczna z konstytucją, nie można jej więc tylko z tego powodu kwestionować. Gdy chodzi o wybory parlamentarne, to Rada pełni typową rolę sądu wyborczego, rozstrzygając w przypadku zakwestionowania prawidłowości wyborów deputowanych i senatorów. Łączy się z nią kontrola do zdolności do kandydowania bądź zdolności do objęcia lub kontynuowania mandatu. Gdy chodzi o wybory prezydenckie to Rada ma za zadanie czuwanie nad ich prawidłowością. Zakres zadań Rady łączy tu materie konsultacyjne, administracyjne oraz jurysdykcyjne. Gdy chodzi o referendum, Rada ma za zadanie czuwać nad jego prawidłowym przeprowadzeniem, podobnie jak w odniesieniu do wyborów prezydenckich.
Kompetencje związane z nadzwyczajnymi sytuacjami państwowymi łączą się przede wszystkim z instytucją prezydenta Republiki. Rada stwierdza wystąpienie przeszkody o trwałym charakterze, na skutek siły wyższej, gdy wybory prezydenckie nie mogą się odbyć w wymaganym terminie. Druga z nadzwyczajnych sytuacji, wymagających wypowiedzi rady jest wprowadzenie stanu wyjątkowego. Decyzje w tym zakresie należą do prezydenta Republiki, ale wprowadzenie stanu wyjątkowego wymaga uprzedniej konsultacji z premierem, przewodniczącymi izb oraz Radą Konstytucyjną, a podejmowanie przez prezydenta środków wymaganych przez okoliczności wymagają zaopiniowania przez Radę. Opinie te nie mają jednak charakteru wiążącego.
Całokształt kompetencji Rady Konstytucyjnej został zorientowany na zapewnienie właściwego funkcjonowania aparatu państwowego, stosownie do nowych koncepcji ustanowionych przez Konstytucję z 1958 r. Stąd mieszany, jurysdykcyjno-administracyjno-konsultacyjny charakter zdań Rady i właściwie całkowite oderwanie tych kompetencji od sfery praw i wolności jednostki. Rada pomyślana była bowiem jako organ kontroli i równowagi dla relacji między egzekutywą a legislatywą. Rzutowało to na specyfikę innych elementów ustrojowych Rady, na charakter stosowanej przez nią procedury czy na sposób powoływania jej członków.

Kontrola norm.
Ujęcie kontroli materialnej daje dobitny wyraz specyfice francuskiego modelu ochrony konstytucji. Jest to bowiem kontrola o wyłącznie prewencyjnym charakterze, konstytucyjność zaś ustaw już obowiązujących nie może być kontrolowana ni przez Radę Konstytucyjną, ani przez organy sądowe. Tworzy to pewną lukę w ochronie konstytucji, ponieważ ani sądy powszechne ani administracyjne nie uważają się za uprawnione do kontroli zgodności z konstytucją. Sądy te respektują nadrzędność norm prawa międzynarodowego wobec ustaw krajowych. Przedmiotem kontroli są głównie akty parlamentu, a uzupełnienie stanowią umowy międzynarodowe. Kontrola odnosi się do wszystkich typów prawodawstwa parlamentarnego, obejmując regulaminy izb, ustawy organiczne i ustawy zwykłe. Dwie pierwsze kategorie aktów podlegają kontroli z mocy prawa, zawsze więc nowa regulacja tego typu wymaga w całości zbadania przez Radę Konstytucyjną.
Gdy chodzi o ustawy zwykłe, to kontrola obejmuje wszystkie ich typy. Rada właściwa jest również do badania ustaw budżetowych, ustaw delegujących kompetencje prawodawcze rządowi i ustaw akceptujących podjęte w tym trybie akty rządu oraz ustaw wyrażających zgodę na ratyfikację umów międzynarodowych. Poza kontrola pozostają natomiast ustawy uchwalone w referendum, bo rada uważa, iż konstytucja powołała ją jako czynnik regulowania stosunków między egzekutywą a legislatywą, a nie dała jej prawa do ingerowania w bezpośrednie przejawy woli narodu-suwerena. Rada nie ma też w zasadzie kompetencji do kontrolowania konstytucyjności poprawek do konstytucji, ale nie można zapominać, że w Konstytucji z 1958 występuje niezmienialne postanowienie o republikańskiej formie rządów. W orzeczeniu w sprawie Traktatu z Maastricht z 1992 r. Nie wykluczono też całkowicie możliwości pojawienia się niekonstytucyjnej zmiany konstytucji.
Kontrola materialnej zgodności poza ustawodawstwem parlamentarnym i regulaminami izb, odnosi się też do zobowiązań międzynarodowych. Kontrola ta może odnosić się do aktów podejmowanych w ramach Wpólnoty Europejskiej.
Podstawą kontroli jest konstytucja. Pojęcie konstytucji odnosi się przede wszystkim do tekstu Konstytucji z 1958 r., ale od samego początku pojawiły się pytania, czy pojęcia tego nie należy traktować szerzej. Konstytucja z 1958 r. nie ma bowiem charakteru pełnego i bardzo oszczędnie reguluje pozycje jednostki. Zastosowano odniesie nie do Deklaracji z 1789 r. Powstała na tym tle wątpliwość, czy powyższy tekst należy traktować jako integralny element obowiązującej obecnie konstytucji francuskiej. Rada uznała maksymalistyczne ujęcie konstytucji, a właściwie bloku konstytucyjnego, w którego skład weszły:
1) normy zawarte w tekście z 1958 r.
2) normy zawarte w Deklaracji z 1789 r.
3) zasady polityczne, społeczne i gospodarcze wymienione we Wstępie z 1946 r.
4) zasady podstawowe uznane przez ustawy Republiki, do których Wstęp ten odsyła
Nie ulega wątpliwości, że taka interpretacja pojęcia konstytucji stanowiła przejaw aktywizmu sędziowskiego, tym bardziej że intencją twórców Konstytucji z 1958 r. nie było wyprowadzanie ze Wstępu tak daleko idących konsekwencji.
Procedura kontroli jest podporządkowana jej wyłącznie prewencyjnemu charakterowi. Ustawy organiczne i regulaminy izb są po uchwaleniu kierowane z mocy prawa do Rady Konstytucyjnej, a ustawy zwykłe mogą być przed Radą zakwestionowane po uchwaleniu przez izby, a przed promulgacją przez prezydenta Republiki. Postępowanie w Radzie ma charakter pisemny i niejawny.
Orzeczenie Rady ma charakter ostateczny i jest wiążące dla wszystkich władz publicznych, organów administracji i sądów. Zasada ta w sposób najwyraźniejszy odnosi się do orzeczeń o niekonstytucyjności. Stosownie do wyraźnych postanowień konstytucyjnych ustawa uznana za sprzeczną z konstytucją nie może zostać promulgowana ani wprowadzona w życie, a umowa międzynarodowa nie może zostać ratyfikowana lub zatwierdzona, chyba że zostanie dokonana odpowiednia zmiana konstytucji. Prezydent może promulować ustawę, która zawiera niekonstytucyjne elementy po ich usunięciu, jeśli według Rady można tego dokonać. Prezydent może też zwrócić się do parlamentu o ponowne rozpatrzenie całej sprawy. Pozwala to uniknąć sytuacji, gdy niekonstytucyjność jednego przepisu niweczy byt całej ustawy.
W praktyce działalności Rady rysuje się, od kilkunastu już lat, zjawisko tzw. Orzekania o zgodności warunkowej. W orzeczeniu Rada ustala określoną wykładnię przepisów ustawy i wskazuje się, że tylko w takim ujęciu można uznać ich konstytucyjność. W praktyce nierzadko oznacza to uzupełnienie lub nawet zmianę pisanego tekstu ustawy. Wszystko to razem doprowadziło do przekształcenia pozycji ustrojowej i roli Rady Konstytucyjnej. W znacznym stopniu w zapomnienie poszła pierwotna, niezbyt przyjazna parlamentowi, koncepcja tego organu. W to miejsce pojawił się organ, który mimo całej organizacyjnej i kompetencyjnej specyfiki, upodobnił się do typowego dla Europy kontynentalnej sądu konstytucyjnego.



Źródło: „Sądy konstytucyjne w Europie” pod redakcją J. Trzciński
Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe 1996
„Rada Konstytucyjna W Republice francuskiej” Leszek Garlicki