Fundusze celowe

Spis treści:
1. Wstęp ? definicja funduszu celowego.
2. Zniesienie zakazu tworzenia nowych funduszy celowych.
3. Ustawa o finansach publicznych a źródła tworzenia funduszu celowego.
4. Celowy charakter działalności finansowej.
5. Fundusz celowy a budżet.
6. Plan finansowy funduszu celowego.
7. Rozgraniczenie zadań publicznych między fundusze celowe a budżetowe.
8. Wydatkowanie środków.
9. Rachunki bankowe.
10. Metoda funduszowania.
11. Odrębność organizacyjna funduszu celowego.
12. Klasyfikacja funduszy celowych.
13. Fundacje a fundusze celowe.
14. Zalety funduszu celowego.
15. Wady funduszu celowego.

1. Wstęp ? definicja funduszu celowego.
Pojęcie ,,fundusz celowy?? stanowi sformułowanie języka prawnego, zdefiniowane w ustawie o finansach publicznych. Definicja legalna tego pojęcia uległa istotnej zmianie od 2005r., polegającej na rozszerzeniu definicji poprzez rezygnację z niektórych ograniczeń ustawowych. Obecnie za fundusz celowy jest uznawany fundusz ustawowo powołany, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Natomiast według pierwotnej definicji za fundusz celowy uznawany był fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy finansach publicznych, a wydatki przeznaczone były na realizację wyodrębnionych zadań.
Zarówno poprzednia, jak i obecna definicja legalna nie są zbyt precyzyjne, gdyż istota funduszu celowego jest upatrywana w słowie ,,fundusz??, którego treść nie została prawnie określona. W języku polskim pojęcie to oznacza wyodrębniony zasób środków majątkowych (zwykle pieniężnych kapitałów) przeznaczonych na realizację określonych celów. W potocznej polszczyźnie określenia ,,fundusz celowy?? i ,,fundusz?? mają tożsamą treść.
Istotnym elementem obu definicji jest zastrzeżenie, iż prawnym źródłem funduszu celowego może być wyłącznie ustawa. Niedopuszczalne jest zatem umocowanie funduszu do działania na podstawie rozporządzeń wykonawczych, przepisów prawa miejscowego oraz aktów kierownictwa wewnętrznego.

2. Zniesienie zakazu tworzenia nowych funduszy celowych.
Jak już wspomniano, reforma finansów publicznych w Polsce była połączona z przekształceniem środków specjalnych działających przy centralnych jednostkach budżetowych w 13 nowych funduszy celowych. Oznacza to odstąpienie od zawartego wpierwotnej definicji zastrzeżenia, iż funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Dotychczas jedynie fundusze istniejące przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych mogły być uznane zafundusze celowe, pod warunkiem iż zostały powołane ustawą przed dniem 1 stycznia 1999r. i prowadziły w określony sposób działalność finansową. Natomiast obecnie znowelizowana ustawa o finansach publicznych umożliwia tworzenie nowych funduszy celowych.

3. Ustawa o finansach publicznych a źródła tworzenia funduszu celowego.

Ustawa o finansach publicznych nie może stanowić podstawy prawnej do powołania funduszu celowego. Poszczególne fundusze działają bowiem na mocy odrębnych ustaw. Ustawa o finansach publicznych określa warunki, których spełnienie powoduje z mocy samego prawa uznanie funduszu za celowy. Ponadto reguluje ona podstawy działalności finansowej wszystkich funduszy celowych.
Warto zauważyć, iż w pierwotnej definicji funduszu celowego było wyraźnie sformułowane ograniczenie źródeł jego powoływania do innych ustaw niż ustawa o finansach publicznych. Natomiast obecna definicja nie odnosi się do tej kwestii. Brak możliwości tworzenia na podstawie samej ustawy o finansach publicznych nowych funduszy celowych jest następstwem istoty tej ustawy, a nie wynika z ustawowej definicji funduszu celowego.

4. Celowy charakter działalności finansowej.
Według definicji legalnej, warunkiem uznania funduszu za celowy jest finansowanie jego działalności w ten sposób, iż uzyskuje on przychody ze środków publicznych, a wydatki przeznaczone na realizacji wyodrębnionych zadań. Natomiast według pierwotnej definicji źródłem przychodów funduszu celowego były dochody publiczne. Stwierdzenie to nie było precyzyjne. Normatywny podział środków publicznych miedzy innymi na dochody publiczne i przychody wyklucza bowiem poprawność sformułowania: ,,przychody pochodzące z dochodów publicznych??.

5. Fundusz celowy a budżet.
Ustawa powołująca funduch celowy określa w sposób szczegółowy zarówno źródła jego przychodów, jak i zadania publiczne finansowane z tych przychodów. Oznacza to wyodrębnienie z budżetu środków publicznych i przeznaczenie ich na realizację ustawowo określonych zadań państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Fundusze celowe działają poza budżetem. Z punktu widzenia zasady zupełności budżetu działanie to odbywa się w zakresie, w którym zasada ta została przełamana i nie obowiązuje. Fundusze celowe zatem nie są uznawane za adresatów budżetowania zarówno w formach podstawowych, jak i szczególnych.
Skoro budżet jest planem finansowym, wszystkie fundusze celowe powinny być z niego wyodrębnione pod względem finansowym. Odrębność finansowa tych jednostek sektora finansów publicznych może być rozpatrywana na trzech płaszczyznach:
a) planowania finansowego,
b) rozgraniczenia źródeł zasilania finansowego i zadań publicznych,
c) rachunku bankowego.

6. Plan finansowy funduszu celowego.
Działalność funduszu celowego jest prowadzona na podstawie rocznego planu finansowego. Plany finansowe państwowych funduszy celowych nie są objęte budżetem państwa, który jest publikowany w formie załącznika nr 1 do ustawy budżetowej. Natomiast w odrębnym załączniku nr 5 ujmowane są plany trzynastu największych i najważniejszych pod względem przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności finansowej państwowych funduszy celowych. Dotyczy to w szczególności: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu
Emerytalno-Rentowego, Funduszu Prewencji i Rehabilitacji, Funduszu Administracyjnego, Funduszu Pracy, Państwowego Funduszu Kombatantów, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, Państwowego Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Funduszu Promocji Twórczości. Z formalnego punktu widzenia plany finansowe samorządowych funduszy celowych są elementem budżetu samorządowego. Jednakże w rzeczywistości plany te wyodrębnione są z tej części planu finansowego, która stanowi budżet w znaczeniu ścisłym.
Z teoretycznego punktu widzenia istota funduszu celowego powinna przejawiać się w pełnym rozgraniczeniu zakresu źródeł zasilenia finansowego i zadań publicznych pomiędzy budżetem a funduszem celowym. Stwarzałoby to gwarancję, iż zasoby pieniężne funduszy celowych nie będą przejmowane przez wykonawców budżetu. Powinny być one wydatkowane w sposób ukierunkowany na wykonanie określonych zadań publicznych.

7. Rozgraniczenie zadań publicznych między fundusze celowe a budżetowe.
Należy podkreślić, iż od 2005 roku rozgraniczenie zadań publicznych między budżetem a funduszami celowymi odbiega od teoretycznego założenia. Obecnie warunki funduszu celowego już nie muszą być ponoszone jedynie na cele wskazane w ustawie o jego utworzeniu. Ustawa budżetowa może bowiem odmiennie określać przeznaczenie tych wydatków. Odstępstwo to ma zastosowanie jedynie do funduszy celowych nieotrzymujących dotacji z budżetu państwa. Natomiast gdy fundusz jest dotowany, to zazwyczaj dysponent środków budżetowych wydatkowych w tej formie określa ich przeznaczenie w ramach wykonania budżetu państwa.

8. Wydatkowanie środków.
Znowelizowana ustawa o finansach publicznych istotnie ograniczyła samodzielność gospodarki finansowej funduszy celowych. Wydatkowanie ich zasobów pieniężnych na cele określone w ustawie budżetowej odbywa się bowiem pod kontrolą dysponenta części budżetowej. Właściwy ze względu na cel finansowania minister, kierownik urzędu centralnego lub wojewoda może wnioskować do organu zarządzającego funduszem o dokonanie takiego wydatki. Wówczas ma wpływ pośredni na rozdysponowanie środków funduszu. Ustawa o finansach publicznych dopuszcza także samodzielne wydatkowanie przez dysponenta części budżetowej środków przekazanych przez fundusz celowy na wyodrębniony rachunek bankowy dysponenta (wpływ bezpośredni).

9. Rachunki bankowe.
W ramach wykonania funkcji banku państwa NBP jest ustawowo obowiązany do prowadzenia rachunku budżetu państwa. Natomiast dochodu budżetów samorządowych gromadzone są i wydatkowane za pośrednictwem banków komercyjnych. Odpowiednio rachunki bankowe państwowych funduszy celowych prowadzone są w banku centralnym, a samorządowych funduszy celowych w bankach komercyjnych. Nawet jeżeli ten sam bank zajmuje się obsługą budżetu i funduszu celowego, muszą być prowadzone w tym celu odrębne rachunki bankowe. W przypadku NBP oznacza to konieczność wyodrębnienia centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa oraz rachunków bankowych państwowych funduszy celowych i innych jednostek rządowego sektora finansów publicznych.

10. Metoda funduszowania.
W działalności finansowej funduszu celowego charakterystyczna jest metoda funduszowania. Polega ona na finansowym powiązaniu określonych źródeł przychodów z wyodrębnionymi w ustawie zadaniami publicznymi w ten sposób, iż środki pieniężne zgromadzone przez fundusz celowy mogą być wydatkowane tylko na realizację tych zadań publicznych. Finansowanie takie niekiedy obrazowo określa się jako ,,metodę pasa transmisyjnego??, gdyż zasoby pieniężne transferowane są za pośrednictwem funduszu celowego z oznaczonych źródeł na ustawowe cele.

11. Odrębność organizacyjna funduszu celowego.
Odrębność organizacyjna funduszu celowego nie jest jego cechą charakterystyczną w odróżnieniu od wyodrębnienia finansowego. Fundusze celowe mogą prowadzić działalność w formie bądż osoby prawnej, bądź wyodrębnionego rachunku bankowego, którego dysponentem jest ustawowo umocowany organ.
Warto przy tym zauważyć, iż ustawa nie dopuszcza możliwości wyodrębnienia organizacyjnego funduszu celowego w innej formie niż poprzez utworzenie nowej osoby prawnej. Fundusz celowy nie może zatem działać jako pozbawiona osobowości prawnej publiczna jednostka organizacyjna, która reprezentuje w obrocie prawnym Skarb Państwa, gminę, powiat lub województwo. Chociaż wyodrębnione organizacyjnie fundusze celowe mają osobowość prawną, ustawa istotnie ogranicza ich zdolność zaciągania kredytów i pożyczek. Powstanie takich zobowiązań jest uwarunkowane wyraźnym zezwoleniem wynikającym z aktu prawnego powołującego nowy fundusz.

12. Klasyfikacja funduszy celowych.
Fundusze celowe mogą być klasyfikowane na podstawie różnych kryteriów, zarówno normatywnych, jak i formułowanych przez przedstawicieli nauk ekonomicznych i prawa finansowego. Niewątpliwie podstawowe znaczenie mają dwa kryteria wynikające z ustawy o finansach publicznych.
Po pierwsze ? jak już wcześniej wspomniano ? fundusze celowe można podzielić na mające osobowość prawną oraz działające w formie wyodrębnionego rachunku bankowego. Podział ten jest dokonywany na podstawie kryterum podmiotowości funduszu.
Po drugie, w zależności od tego, czyje zadania publiczne wykonywane są przez fundusze celowe, można wyróżnić cztery ich kategorie:
a) państwowe fundusze celowe- wykonują zadania wyodrębnione z budżetu państwa: np. Państwowy Fundusz Kombatantów,
b) gminne fundusze celowe- realizują działania samorządu gminnego,
c) powiatowe fundusze celowe- wykonują zadania publiczne wyodrębnione z budżetu powiatu,
d) wojewódzkie fundusze celowe- realizują zadania samorządu terytorialnego.
Warto zauważyć, że fundusze celowe klasyfikowane jako państwowe lub samorządowe mają niekiedy tożsamą naturę. Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zaliczane są do funduszy: państwowego, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Natomiast Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym składa się z funduszu centralnego, wojewódzkiego i powiatowego. W przypadku przejęcia przez wójta, burmistrza lub prezydenta, na podstawie porozumienia zawartego ze starostą, prowadzenia spraw zakresu geodezji i kartografii również w gminie tworzony jest taki fundusz celowy. W odróżnieniu od pozostałych form Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym nie ma on jednak obligatoryjnego charakteru, gdyż jego utworzenie jest uwarunkowane zawarciem dobrowolnego porozumienia między organami samorządu gminnego i powiatowego.
Na podstawie kryterium dysponenta środków publicznych fundusze celowe dzielą się na państwowe oraz samorządowe. O zasobach pieniężnych państwowego funduszu celowego decyduje państwowa osoba prawna lub organ zaliczany do sektora rządowego finansów publicznych. W przypadku zatem gdy taki fundusz ma podmiotowość cywilnoprawną, jako państwowa osoba prawna będąca właścicielem, sam decyduje o swoim majątku. Natomiast dysponentem samorządowego funduszu celowego jest organ gminy, powiatu lub województwa.
Według kryterium przedmiotowego, tj. przeznaczenia środków publicznych wyróżnić można fundusze celowe gospodarcze oraz poza gospodarcze. Finansowanie sfery gospodarki narodowej, a w szczególności rolnictwa, jest domeną gospodarczych funduszy celowych. Natomiast pozagospodarcze fundusze celowe mają za przedmiot realizację zadań publicznych, które nie są bezpośrednio powiązane z działalnością gospodarczą. Grupatych funduszy jest relatywnie liczniejsza i bardziej zróżnicowana wewnętrznie. Jedynie przykładowo można wskazać, iż obejmuje ona sferę: świadczenia społeczne, sport, kulturę, ochronę środowiska, infrastrukturę społeczną, oświatę.
Doktrynalne uzasadnienie ma także kryterium pochodzenia zasobów pieniężnych, w które jest wyposażony powstający fundusz celowy. Na tej podstawie można wyróżnić:
a) publiczne fundusze celowe, które wyposażone są w środki publiczne, wydatkowane przez budżet lub jednostki sektora finansów publicznych,
b) społeczne fundusze celowe, których działalność jest finansowana bez udziału środków publicznych za pomocą dobrowolnych wpłat pieniężnych,
c) mieszane fundusze celowe, angażujące zarówno środki jednostek sektora finansów publicznych, jak i zasoby pieniężne społeczeństwa.

13. Fundacje a fundusze celowe.
Obecnie rola funduszy mieszanych i społecznych ulega zmniejszeniu, gdyż w prawie polskim jest przewidziana alternatywna forma dobrowolnego przekazywania środków pieniężnych fundacją realizującym zadania użyteczności społecznej. Fundacje takie tworzone są przez jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną (np. państwowe szkoły wyższe, uniwersytety) lub przez podmioty prawa prywatnego. Skarb Państwa nie może jednak tworzyś fundacji. Natomiast inne państwowe osoby prawne, jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne mogą być fundatorami. Fundusze celowe zaliczane są do jednostek sektora finansów publicznych, których działalność wywołuje liczne kontrowersje. W różnych opracowaniach podnoszone są argumenty wzkazujące na wady i zalety tej formy działalności pozabudżetowej.

14. Zalety funduszu celowego.
Zaletą działalności funduszu celowego jest ciągłość finansowania oznaczonych zadań publicznych. Z końcem roku budżetowego nie wygasają upoważnienia do wydatkowania środków publicznych na ten sam cel. Natomiast w przypadku środków budżetowych nie ma gwarancji, iż podmioty uchwalające plany finansowe na nowy rok kalendarzowy nadal będą uznawały potrzebę dalszego finansowania zadań publicznych na dotychczasowych zasadach.
Kolejną zaletą jest kumulacja środków publicznych, które nie zostały wydatkowane przez fundusz celowy przed końcem roku kalendarzowego, z przychodami o siągniętymi w nowym roku. Gospodarka budżetowa jest oparta na odmiennym założeniu, gdyż nadwyżka budżetowa z lat ubiegłych nie stanowi dochodu publicznego i nie jest łączona z innymi dochodami. Jako przychód Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest ona wykorzystywana do sfinansowania deficytu budżetowego.
Zagwarantowanie w ustawie o powołaniu funduszu celowego źródeł finansowania określonych zadań publicznych stwarza domniemanie, iż zostaną one szybciej lub później zrealizowane. W przypadku natomiast budżetu brak jest tej pozytywnej zależności
Niewątpliwą zaletą społecznych i mieszanych funduszy celowych jest ich funkcja mobilizacyjna. Umożliwiają one aktywizację zasobów pieniężnych podmiotów prawa prywatnego i ukierunkowanie ich przeznaczenia na wspólne finansowanie realizacji zadań publicznych.

15. Wady funduszu celowego.
Utworzenie funduszu celowego wywołuje negatywne następstwa w postaci ograniczeni czy wręcz wyeliminowania kontroli organów władzy prawodawczej nad istotnym zasobem środków publicznych. Stanowi to odstępstwo od głównej zasady parlamentaryzmu i ustroju demograficznego, która zakłada prymat władzy prawodawczej w zakresie określenia celów publicznej działalności finansowej i środków pieniężnej niezbędnych do ich zrealizowania, a także kontroli nad finansami publicznymi. Dotychczas bezpośredni wpływ parlamentu lub organów stanowiących samorządu terytorialnego na finanse funduszy celowych był w zasadzie ograniczony do dotacji na ich działalność. Od 2005 roku parlament może także bezpośrednio decydować poprzez uchwalenie ustawy budżetowej o przeznaczeniu zasobów pieniężnych funduszu celowego.
Ograniczone możliwości sprawowania kontroli nad gospodarką finansową funduszy celowych tworzą sprzyjające warunki do marnotrawienia środków publicznych, a nawet do dokonywania czynów przestępnych. Wadą funduszy celowych jest także nieracjonalność wydatkowania zasobów pieniężnych na niektóre z zadań publicznych, gdy występuje deficyt budżetowy, oraz zagrożenie stabilności i integralności całego systemy finansowego państwa. W stosunku do budżetu charakteryzują się one ograniczoną zdolnością do przenoszenia środków publicznych pomiędzy poszczególnymi instytucjami finansowymi, stosownie do zmieniających się uwarunkowań społecznych i gospodarczych.

Literatura:
1. ,,Zarys finansów publicznych i prawa finansowego??. W. Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuś, A. Niezgoda, P. Smoleń, Zakamycze 2005.