Nauka administracji

1. POJĘCIE ADMINISTACJI.
Termin administracja pochodzi od łacińskiego słowa ministrare, oznaczającego służyć. Administracja jest pojęciem wieloznacznym.
» Administrację określić możemy najogólniej jako planowaną i stałą działalność dla zaspokojenia potrzeb. {Bohdan Wosiutyński}
» Pojęcie administracji można określić ogólnie jako trwałą działalność, mającą na celu załatwienie czyichś spraw (cudzych lub własnych}. {Antoni Peretiatkowicz}
» Administracja to ludzie zorganizowani po to, aby korzystając z przydzielonej im dziedziny aktywności {sfery działania} i z rozporządzalnych rzeczy {środków działania} mogli spełnić swoje zadania. Zawsze będzie to przede wszystkim planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej. {Jerzy Stefan Langrod}

2. POJĘCIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
• Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.
» Cała administracja, wykonywana przez państwo i przez związki publiczno-prawne, zwie się administracją publiczną. {Stanisław Kasznica}
» Tadeusz Bigo rozumiał przez administrację publiczną planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów {zaspokajanie potrzeb zbiorowych}, nie będącą ustawodastwem ani sądownictwem.
» Pojęcie administracji publicznej można określić jako trwałą działalność, mającą na celu załatwianie spraw należących do organizacji prawno- publicznych, a więc państwa, ciał samorządowych, zakładów ubezpieczeń społecznych, itp. {Antoni Peretiatkowicz}
Administracja jest fundamentem państwa w szerokim rozumieniu. Administracja jaką znamy dzisiaj jest uregulowana prawnie i działa w sposób sformalizowany, szeroko rozbudowana o ukształtowanej hierarchii. Administracja publiczna od zarania dziejów jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej. W państwach demokratycznych administracja jest też, a może przede wszystkim sługą społeczeństwa.Na administrację publiczną składają się organy administracji oraz zatrudnieni w niej urzędnicy.

3. POJĘCIE ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ.
Administrację państwową można wyodrębnić z całości administracji publicznej ze względu na jej stabilność i trwałość, a także zasięg historyczny.I w płaszczyźnie przedmiotowej i w podmiotowej pojęciowo administracja państwowa obejmuje wszystkie przejawy działalności i wszystkie organy, które są państwowe. Do administracji państwowej zaliczamy:
- Prezydenta RP;
- organy NIK;
- Krajową Radę Radiofonii i Telewizji;
- Rzecznika Praw Obywatelskich;
- Krajową Radę Sądownictwa;
- organy Narodowego Banku Polskiego, w tym Krajową Radę Polityki Pieniężnej;
- centralne organy administracji podległe Sejmowi;
- ambasadorów i konsulów RP jako organy administracji państwowej funkcjonujące poza granicami państwa. Wszystkie organy administracji państwowej powołane są do realizacji i ochrony najwyższego stopnia interesu publicznego {państwowego}.

4. POJĘCIE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ.
W ramach administracji państwowej wyróżnia się w szczególności, administrację podległą rządowi- administrację rządową. Dzieli się ona na centralną i terenową. Centralna administracja rządowa to administracja bezpośrednio obsługująca sam rząd i jego członków. Od profesjonalizmu i sprawności tego segmentu administracji centralnej, zależy w dużym stopniu faktyczna rola rządu jako ciała prowadzącego politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa oraz kierującego całością administracji rządowej. Z kolei rządowa administracja terenowa zbudowana jest w głównej części na zasadzie zespolonej i niezespolonej administracji. Administracja rządowa zbudowana jest wieloszczeblowa i działa na zasadzie hierarchicznego podporządkowania oraz dekoncentracji zadań i kompetencji.Organy administracji rządowej są jednoosobowe, rzadziej kolegialne. administracja rządowa obejmuje organy kierowane przez Radę Ministrów. Na szczeblu centralnym jest to Rada Ministrów z jej przewodniczącym (premierem), ministrowie oraz szefowie centralnych organów administracji rządowej. Na szczeblu terenowym są to wojewodowie.

5. POJĘCIE ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ.
Administracja samorządowa funkcjonuje obok administracji państwowej i rządowej. Ma wydzieloną ustawami dużą część kompetencji całej administracji publicznej. Całość kompetencji samorządowych została podzielona między organy samorządu terytorialnego na stopniu gminnym, na stopniu powiatowym i na stopniu wojewódzkim. Organy każdej jednostki samorządu terytorialnego realizują tak rozdzielone kompetencje na własnym obszarze właściwości miejscowej. Samorząd terytorialny realizuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucje lub ustawy dla innych organów władzy publicznej. Administracja samorządu terytorialnego różni się od administracji państwowej, wyłącznie tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) organy jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruszane jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokajaniu potrzeb ludzi zamieszkujących obszar danej jednostki samorządu zwanych wspólnotą samorządową. Choć niekiedy administracja samorządowa może być obciążona innymi zadaniami publicznymi jako zadaniami zleconymi.

6. CECHY ADMINISTRACJI PAŃSTWOWEJ.
1)Administracja rządowa była budowana i funkcjonowała jako pierwsza.
2)Jej funkcjonowanie w historii miało przebieg trwały, co oznacza, że jej istnienie, funkcjonowanie i realizowanie stojących przed nią zadań i celów nie ulegało przerwaniu {chyba, że przestało istnieć państwo, co jednak nie powodowało zaniku, bo administrację przejmowało państwo zaborcze}.Ta cecha trwałości utrzymała się do dzisiejszych czasów, co oznacza, że nie ma państwa, ktróre by nie miało administracji państwowej.
3) Utrzymanie administracji państwowej zapewnia całościowe traktowanie określonego państwa zarówno wtedy, gdy chodzi o przedsięwzięcie międzynarodowe, jak i o charakterze militarnym, handlowym, przemysłowym czy kulturalnym.
4) Tylko administracja państwowa zdolna jest do zapewnienia:
- zdecydowania co do wyboru rozstrzygnięcia;
- w miarę szybkiego postępowania.
Funkcji takich nie mogłaby pełnić administracja samorządowa, która jest niejednolita. W sferze współczesnych układów międzynarodowych i międzypaństwowych rola administracji państwowej jest nie do zastąpienia przez administrację samorządową.
5) Administracja państwowa cechuje się właściwościami organizacyjnymi. Najważniejszą tu cechą jest scentralizowanie, która zapewnia administracji państwowej pewne wartości jej działania. Do wartości tych należy zaliczyć przede wszystkim:
- szybkość postępowania;
- zdyscyplinowanie w zakresie realizacji określonego i konkretnego zadania;
- jednolitość decyzji
- skuteczność decyzji.

7. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PAŃSTWIE POLICYJNYM.
Na przełomie XVII i XVIII wieku, całą działalność państwa, a w tym zarządzanie sprawami państwa określano mianem policji. Charakteryzowała się ona tym, że:
a) sprawowała funkcję zarządu wewnętrznego państwem oraz sprawowaniem i umacnianiem władzy politycznej panującego;
b) do panującego należało decydowanie o sposobie zarządzania wewnętrznego państwem;
c) zarząd wewnętrzny państwem i sprawowanie władzy politycznej pozostawało w luźnym związku z prawem
d) zarząd wewnętrzny państwem stanowił działalność swobodną i twórczą;
e) prawo bło wyrazem woli panującego;
f) panujący był opiekunem poddanych i mógł wkraczać we wszystkie dziedziny życia poddanych dla dobra ich i dla dobra powszechnego;
g)akty władzy panującego nie podlegały kontroli sądów.
Zarząd wewnętrzny i sprawowanie władzy politycznej przez panującego stanowiły nierozłącznie połączone człony administracji państwa policyjnego. Panujący zarządzając sprawami państwa, skupiał władzę stanowienia prawa, władzę wykonywania prawa i władzę sądowniczą w swoich rękach. O tym jakie mają być zadania państwa, stanowił panujący. Zaś zadania państwa obejmowały wszystkie sfery życia społecznego. Działalność państwa policyjnego i administracji państwa policyjnego nie była oparta na prawie. Administracja stanowiła aparat rządzenia, wykonywania władzy. Stanowienie i wykonywanie prawa nie podlegało kontroli. Struktury organizacyjne administracji państwa policyjnego to przede wszystkim struktury władzy panującego monarchy. Nie były tworzone ze względu na potrzebę realizowania określonych zadań państwa, lecz przede wszystkim na potrzebę umocnienia władzy panującego. W stosunkach z obywatelami urzędnicy nie byli związani żadną procedurą prawną, która by chroniła pozycję jednostki.

8. ADMINISTRACJA PUBLICZNA W PAŃSTWIE PRAWA.
W państwie prawa administracja publiczna pojmowana jest jako ustrojowa funkcja państwa polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych prawnie. Organy realizujące wymienioną wyżej funkcję mieszczą się w konstytucyjnej formule władzy wykonawczej. W ten sposób w państwie prawa pojęcie administracji publicznej związane jest jedynie z organami państwa i organami samorządu. Administracja publiczna w państwie prawa opiera się na czterech podstawowych zasadach:
a) związaniu prawem powszechnie obowiązującym całej działalości wszystkich jej organów;związanie prawem oznacza, że wszystkie działania organów administracji publicznej muszą mieć podstawę prawną i mogą być podejmowane wyłącznie dla wykonania zadań publicznych określonych prawem; prawo określa także formy działania organów administracyjnych oraz procedury działania;
b) wykonawczym charakterze jej działalności; zasadę tą możemy wyodrębnić z konstytucji; wykonawczy charakter administracji publicznej oznacza, że organy tej administracji ograniczają swe działania jedynie do konkretyzowania prawa powszechnie obowiązującego, do wykonywania tego prawa;
c) poddanie całej działalności administracji publicznej kontroli niezawisłego sądu;sAdowa kontrola działalności administracji pojmowana jest jako skuteczny środek ochrony praw i wolności obywatela;
d) odpowiedzialności prawnej organów i osób wykonujących administrację za podejmowane działania;

9. ZJAWISKO DECENTRALIZACJI.
• Decentralizacja administracji wyraża się w ustawowym przeniesieniu odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne, nienależące do scentralizowanej administracji rządowej.
Przez decentralizację można rozumieć także taki system organizacyjny administracji, w którym:
- poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje;
- ustalone bądź przekazywane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny;
- i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych.
Realizacja kompetencji ustalonych prawem dla danego podmiotu administrującego może być zdecentralizowana w całości lub w części.Podczas gdy w procesie dekoncentrowania kompetencje mogłyby być przekazywane przez organ zwierzchniczy, w procesie decentralizowania mogą one być przekazywane jedynie w drodze ustawowej. Brak podporządkowania stanowi podstawowy element decentralizacji.

10. GENEZA NAUKI ADMINISTRACJI.
Administracja istnieje od zawsze. To, co dziś najogólniej nazywamy administracją, przejawiało się jako zjawisko przez całą historię ludzkiej cywilizacji, odkąd pojedynczy ludzie zaczeli żyć w wielikich grupach. Pojawili się przywódcy, a z czasem zaczęto tworzyć armie. Organizowanie podobnych zamierzeń nikt przez długi czas nienazywań administracją.
Początki nauki administracji wiążą się w literaturze z dziełami Lorenza von Steina. Uważał on, że administracją jest cała działalność państwa. Steina określa się mianem twórcy nowoczesnej nauki administracji. On pierwszy wyodrębnił nazwę "nauki administracji".
Koncepcje dotyczące administracji i nauki o administracji:
• według Stiera-Somlo`a nauka administracji jest to nauka opisowa, która ma zająć się przedstawianiem działań administracji, działaniem, historią administracji i ma dać krytykę; ma cele badawcze i cele praktyczne;
• Longhams uważał, że nauka administracji to nauka która należy do nauk społecznych, zajmuje się zjawiskami administracyjnymi, które to zjawiska należą do zjawisk społecznych i zajmuje się układami które obejmują te zjawiska, zatem w takim rozumieniu to nauka zajmująca się nauką administracji publicznej w szerokim znaczeniu; nauka administracji ma charakter badawczy, jest to nauka wartościująca, opiera się na oglądzie i wyraża się w stwierdzeniu spostrzegalnym i ma badać wszelkie uwarunkowania rzeczywiste administracji i nie może jej wartościować;
• Zbigniew Leoński uważał, że nauka administracji powinna badać administrację z różnych punktów widzenia; nauka administracji według niego powinna ingerować i porządkować wyniki tych badań
• wielu autorów różnie określa naukę administracji:
- nauka administracji to związek zjawisk zachodzących w procesie
administracji;
- w innym ujęciu opiera się ona na naukach empirycznych;
- zajmuje się środowiskiem w który działa administracja;
- zajmuje się problemami kadr w administracji;
- nauka ta ma za zadanie ukierunkowanie administracyjne.

11. KAMERALISTYKA I NAUKA POLICJI.
Powstali oni na przełomie XVII i XVIII wieku; była to grupa pisarzy niemieckich, francuskich, a także polskich. Ich prace zawierały dość szczegółowe opisy zadań administracji publicznej (rządowej i samorządowej).Prekursorem ich był Ludwik von Sekendorf. Policyści postulowali, aby państwo obejmowało swym zakresem wszystkie ważne dziedziny życia politycznego. W swoich postulatach łączyli oni politykę, ekonomię, a nawet filozofię społeczną. Przedmiotem zainteresowania kameralistów była nie tylko racjonalna organizacja skarbowości, zapełnienie skarbca monarchy, ale także szerokie ujmowanie spraw gospodarczych. Programy kameralistów i policystów zakładały umocnienie państwa policyjnego, całkowicie stojącego ponad społeczeństwem. Ich prace wskazywały jak powinna działać administracja państwowa.

12. KONTROLA SĄDOWA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Konstytucja stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji w zakresie określonym ustawą. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny do czasu gruntownej reformy sądownictwa administracyjnego pozostaję więc jedynym sądem administracyjnym sprawującym wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej. Organy administracji państwowej wydające decyzje administracyjne działają na zasadzie instancyjności i dopiero po ukończeniu toku postępowania w ich strukturze ich decyzje oraz decyzje innych podmiotów rodzące skutki administracyjno- prawne, poddane są kontroli NSA (sąd drugiej instancji). Za nim rozpocznie się postępowanie w NSA, dana nierozstrzygnięta kwestia trafia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA), jest to sąd pierwszej instancji.Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Do zadań sądów administracyjnych należy rozstrzyganie spraw spornych między obywatelem o organem administracji, który podją decyzję odmawiającą mu pewnego uprawnienia lub nakładającą nań określony obowiązek prawny. Sądy te rozpatryją również spory kompetencyjne między organami administracji samorządowej i administracji rządowej. Zatem każda decyzja administracyjna może być zaskarżona do sądu administracyjnego w razie jej niezgodności z prawem. Sądy te kontrolują decyzje wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie ich celowości czy słuszności.

13. ZWIĄZANIE ADMINISTRACJI PRAWEM.
Związanie administracji prawem oznacza, że organy administracji działają w zakresie prawa i na podstawie prawa. Zasada związania prawnego wszystkich działań administracji publicznej oznacza, że działania te mogą być podejmowane wyłącznie wtedy, gdy normy prawa zawierają upoważnienie do podjęcia działania, gdy upoważniają do działania w określonej formie, gdy upoważniają do podjęcia działania w określonych warunkach. Wszystkie działania administracji publicznej muszą być zawsze odnoszone do prawa, które stanowi nie tylko dla nich podstawę prawną, ale zakreśla dla tych działań także nieprzekraczalne granice.

14. ROLA ORGANÓW KOLEGIALNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Organ kolegialny składa się z kilku, kilkunastu równouprawnionych osób.
Organy te funkcjonują tam, gdzie podejmuje się makrodecyzje; podstawowe dla całego państwa; wymagające uwzględnienia wyspecjalizowanej i dogłębnej wiedzy z różnych dziedzin; podejmowane dla tego obszaru dobra publicznego dla jakiego dany organ został powołany.
• Organy kolegialny decydują dłużej i wolniej. Dzieje się tak dlatego, że każdy z jej członków chce się wypowiedzieć.
• Organ kolegialny decyduje odważniej, gdyż odpowiedzialność za podejmowane decyzje rozłożona jest na wszystkich członków.
• Decyzje organu kolegialnego są przemyślane i wyważone.
• Decyzje podejmowane w organie kolegialnym, korupcją są dotykane później. Jeżeli organ jest tak skonstruowany, że poszczególni jego członkowie staną się podmiotami kontrolnymi wobec pozostałych członków.

15. ROLA ORGANÓW MONOKRATYCZNYCH W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Organ monokratyczny jest organem jednoosobowym.Podejmuje decyzje w danej dziedzinie. Z podejmowaniem rozstrzygnięć w tym przypadku wiąże się także jednoosobowa odpowiedzialność. Organ monokratyczny decyduje szybciej i w krótszym czasie, łatwiej jest go kontrolować i koordynować. Mniejsze koszty, utrzymania tego organu.

16. WŁADZA DYSKRECJONALNA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ.
Pojęcie dyskrecjonalności oznacza dowolność administracji.Istotą swobody organu administracyjnego jest zawsze dokonanie pewnego wyboru (miejsca, czasu, wariantu rozstrzygnięcia).Źródłem swobody organu administracyjnego, pojmowanej jako możliwość dokonania pewnego wyboru, jest zawsze norma prawna, która udziela organowi takiej swobody lub mu jej nie udziela.

17. ZAKRES UPRAWNIEŃ DYSKRECJONALNYCH ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ {PRZYKŁADY}.
Normy prawne mogą pozostawiać organowi administracji publicznej przykładową swobodę co do miejsca, czasu podjęcia działania, co do skonkretyzowania treści działania. Normy prawa mogą pozostawić także ograniczoną swobodę w ustaleniu stanu faktycznego ze względu na który to stan faktyczny stosowana jest norma prawna. Możliwe jest także pozostawienie organowi administracyjnemu swobody w ustaleniu kryteriów, według których dokonuje on oceny stanu faktycznego. Możliwa jest także swoboda w przeprowadzeniu interepretacji normy prawnej, którą organ ten stosuje w konkretnym przypadku.
PRZYKŁAD. Decyzja o przyznaniu renty rodzinnej, jeżeli dany obwatel stracił jednego z rodziców lub oboje rodziców. Aby otrzymywać daną kwotę obywatel, musi kontynuować naukę i co roku dostarczać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaświadczenie ze szkoły. Decyzja o przyznaniu renty może mieć charakter ogólny i poruszać najważniejsze kwetie do tyczące przyznaia renty rodzinnej (może być krótko sformułowana), może także dotyczyć szczegółowych zagadnień dotyczących danej kwestii. Dowolność w tym przypadku dotyczy tereści decyzji o przyznaniu renty, ale także dotyczy normy prawnej i jej interpretacji, w taki a nie inny sposób.

18. POLITYKA ADMINISTRACJI WOBEC NAUKI PRAWA ADMINISTRACJI.
Dla nauki administracji istotna jest administracja taka jak jest, zachodzące w niej relacje, jej budowa i funkcjonowanie jako organizacji realizyjącej określone prawem zadania publiczne. Dla nauki polityki administracji charakterystyczne jest inne podejście, zajmuje się ona skutecznością działalności publicznej, a więc zewnętrzną sprawnością działalności administracyjnej państwa.

19. ETAPY ROZWOJU NAUKI ADMINISTRACJI.
W nowoczesnym znaczeniu administracja pojawiła się wtedy, gdy pojawiło się prawo. Administracja w nowoczesnym rozumieniu tego słowa wzieła swój początek z przełomu XVIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, a administracji terytorialnej w administrację państwową. Kameralistyka i nauka policji z XVII i XVIII wieku przekształciły się w odrębną naukę administracji, a z początku XIX wieku powstało prawo administracyjne. W połowiek XIX wieku obowiązywała już zasada związania administracji prawem. Na straży realizacji tej zasady stały sądy administracyjne powoływane na przełomie XIX/XX wieku. I właśnie w tym czasie został ukształtowany nurt nauk administracyjnych. Początki nauki administracji wiążą się w literaturze z dziełami Lorenza von Steina. Uważał on, że administracją jest cała działalność państwa. Steina określa się mianem twórcy nowoczesnej nauki administracji. On pierwszy wyodrębnił nazwę "nauki administracji". Jastrow przyjął założenie, że nauka administracji to nauka empiryczna, polegająca na gromadzeniu faktów i ustaleniu na ich podstawie prawidłowości. Badania administracji miały dać odpowiedź na pytania: jak należy administrować? jaka powinna być najlepsza administracja? Schmid uważał, że nauka administracji to nauka mająca szerszy zakres niż nauka prawa administracyjnego i wykorzystująca dorobek innych dziedzin wiedzy. Decydujące znaczenie dla nauki administracji miała praca Stiera-Somlo który podzielił wiedzę administracyjna. W takim rozumieniu nauka administracji jest przedstawiana, a także, w swoisty sposób i w niewielkim zakresie, rozwijana.

20. NAUKA ADMINISTRACJI- JAKO DYSCYPLINA KOMPLEKSOWA.
W ramach nauk administracyjnych, do których należy nauka o administracji publicznej (nauka administracji), tradycyjnie wydziela się trzy gałęzie: naukę prawa administracyjnego, naukę administracji i naukę polityki administracyjnej.Podziału tego dokonał Fritz Stier-Somlo.Zachodzą między nimi ścisłe związki, ale jest i zasadnicza różnica. Autor utrwala również pogląd, że nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie działająca w danym miejscu i czasie; do nauki prawa administracyjnego należy analiza norm prawnych, natomiast do nauki polityki administracyjnej- badanie celów administracji i ocena jej działań.