Historia Nauki Administracji Publicznej

Nauka Administracji ujmowana jest bardzo różnie. Raz jako nauka o „związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania”, innym razem jako „organizacja i funkcjonowanie administracji państwowej”, a jeszcze innym przyjmuje definicję nauki społecznej, opierającej się na metodach empirycznych, której przedmiot stanowi wszechstronna wiedza o istniejącej w danym ustroju administracji publicznej. Jak by jednak na to nie patrzeć, przedmiot ten zajmuje się w szczególności:

- środowiskiem, w którym działa administracja oraz wzajemne związki, jakie zachodzą między tymi dwoma elementami
- sprawami struktur organów administracyjnych i wzajemnego powiązania aparatu administracyjnego
- problemem kadr w administracji
- funkcjonowaniem aparatu administracyjnego
- problematyką kontroli funkcjonowania administracji
- sprawami techniki w administracji


Charakterystyczną cechą początków nauki administracji jest bogatość i różnorodność jej źródeł w Europie Zachodniej i Ameryce Północnej.
W Europie początki nauki wiążą się z pewnymi kierunkami naukowego poznania państwa i jego administracji w epoce oświecenia, a zwłaszcza w XVIII wieku i w pierwszej połowie XIX w.

Chodzi tu szczególnie o prace:

- francuskich teoretyków myśli administracyjnej, którzy zajmowali się administracją publiczną w ramach jednolitej nauki o państwie (A. F. Viviev „Etudes administratives” 1845)
- polskich reformatorów II połowy XVIII wieku oraz praktyków takich jak Staszic
- kameralistów i policystów, działających głównie w Niemczech, którzy wskazywali, jak należy urządzić administrację państwa, a także omawiali poszczególne działy poszczególnych gałęzi administracji (np. policji). Jednakże nie stworzyli oni usystematyzowanej całości na ten temat.
- Lorenza von Steina, profesor Wiedeńskiego uniwersytetu, uważanego za twórcę nauki administracji „Die Verwaltungslehre” (1865-1868). Uważał, on że naukę administracji należy wyprowadzić z „wyższej koncepcji państwa”, zgodnie z którą administracja obejmuje całą działalność państwa z wyjątkiem ustawodawstwa. Nauka administracji miała przedstawić to, co jest wspólne dla wszystkich działów administracji. Niestety Lorenz nie stworzył żadnej metody badawczej.
- francuskich, polskich i niemieckich prawników-administratywistów, którym nauka administracji miała dostarczyć informacji o rzeczywistości, stanowiących podstawę do uzasadnienia dogmatycznego systemu prawa administracyjnego (Duguit, A.Okolski, Mayer)
- autorów niemieckich z początku XX wieku, którzy podejmowali pierwsze próby sformułowania teoretycznych podstaw nauki administracji. Proces ten rozpoczął J. Jastrow w pracy na temat polityki socjalnej i nauki o administracji, uzasadniając potrzebę wyodrębnienia nauki administracji od nauki prawa administracyjnego. Według jego poglądów przedmiotem nauki administracji są 2 problemy: jak się administruje i jak należy administrować. Natomiast Stier-Somlo wprowadził podział wiedzy administracyjnej oraz politykę administracyjną. Nauka administracji według tej koncepcji miała opisywać, analizować i systematyzować rzeczywistość administracyjną.
- niemieckiego uczonego M. Webera, żyjącego na przełomie XIX i XX wieku, twórcy modelu organizacji biurokratycznej
- francuskiego inżyniera H. Fayola, jednego z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Fayol zajmował się przede wszystkim zarządzaniem przedsiębiorstw, lecz na tej podstawie wyprowadził zasady bardziej ogólne, odnoszące się również do administracji państwowej. To on jest uznawany za twórcę nauki administracji traktowanej jako nauka społeczna. która ma za zadanie rządzić się prawami podobnymi do praw przyrodniczych. Fayol wyodrębnił, także w organizacji przemysłowej, funkcje administracyjną, która ma 5 stadiów: przewidywanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie i kontrola. Podział ten znalazł zastosowanie w badaniach nad administracją publiczną.


W Stanach Zjednoczonych nauka administracji związana była w dużej części z nauką o zarządzaniu i sprowadzała się głównie do problemów naukowej organizacji pracy w różnych jednostkach organizacyjnych. Powstała ona z zarządzania prywatnymi przedsiębiorstwami. Za głównego twórcę tej nauki uważa się F. Taylora, który po obserwacjach procesów produkcyjnych sformułował zasady racjonalnej organizacji pracy, które zostały po części przeniesione na grunt administracji publicznej. Głównym zadaniem wg. Taylora była; potrzeba tworzenia właściwych warunków organizacyjnych i technicznych pracy w celu podniesienia efektywności, doboru odpowiednich ludzi do wykonywania określonych prac. Inaczej myśleli tacy myśliciele jak W. Wilson, F. J. Goodnowa, L. D. White i W. F. Willoughby w ramach politologicznej koncepcji nauki administracji, w której przyjmowano rozróżnienie polityki i administracji, ograniczając zadania administracji do realizacji polityki i prawa publicznego. Celem naukowego poznania administracji było ustalenie uniwersalnych zasad admininistracji politycznie neutralnej i profesjonalnej.
Ważne znaczenie dla poznania administracji miał kierunek, tak zwanych stosunków międzyludzkich (human relation). Jednakże badaniami w tym zakresie zajmowały się prywatne organizacje pozarządowe.


Na przełomie lat 30-40 dokonano w Stanach Zjednoczonych próby połączenia osiągnięć Taylora i Fayola, co doprowadziło do opracowania naukowych zasad administracji (L. Gulik, L. Urwick). W oparciu o założenia Gulicka została stworzona jednolita koncepcja nauki administracji. Na gruncie Amerykańskim zrodził się również behawiorystyczny kierunek naukowego poznania administracji, reprezentowany przez M.A. Simona („Dziłania administracji” 1976). Podstawowym założeniem metodologicznym zawartym w tej książce było szerokie ujęcie działania organizacyjnego przez pryzmat procesów podejmowania decyzji w organizacji. Simon uwazał, że procesy decyzyjne mają charakter wielopłaszczyznowy i interdyscyplinarne.


Na przełomie lat 50-60 koncepcja samoistnej nauki administracji jako dyscypliny kompleksowej, związane jest z charakterystycznymi cechami administracji publicznej tego okresu. W głównej mierze chodzi tu o narastające komplikowanie organizacji i funkcjonowania administracji, związane z rozwojem jej funkcji i zadań, zmianami metod i form ich realizacji. Koncepcja samoistnej nauki administracji jako działu kompleksowego zrodziła się we Francji. Jej załóżeniem jest badanie administracji publicznej z różnych punktów widzenia. Kompleksowość nauki administracji jako dyscypliny samoistnej oznacza więc, że łączy ona w sobie elementy różnych tradycji, działów naukowych. Jest więć nauką o charakterze interdyscyplinarnym. Za twórcę tej koncepcji uznawany jest G. Langrod, dający jej wyraz w artykule „Nauka administracji czy nauki administracyjne” (1957) oraz w rozdziale „Nauka administracji i jej miejsce wśród nauk sąsiednich” zamieszczone w pracy zbiorowej: „Traite de Science Administrative” (1966-1967). Według Langroda nauka administracji jest dyscyplina zajmującą się badaniem kompleksowych faktów administracyjnych z punkyu widzenia prawnego, politologicznego, socjologicznego itp. Nie określił on jednak bliżej granic przedmiotowych. Wyżej wymieniona praca stanowi jedno z najważniejszych wydarzeń we Francji z zakresu nauk administracyjnych. Przyjmuje ona koncepcję nauk administracji jako dziedziny samoistnej o nieprawniczym charakterze, opartej na interdyscyplinarnym wkładzie różnych gałęzi społecznych takich jak: prawo, socjologia, psychologia, politologia, historia myśli administracyjnej.
Na szczególną uwagę zasługuje 2 tomowe dzieło J. Chevaliera i D. Loschaka „Science Administrative” (1978). Autorzy przedstawili syntezę dorobku nauki administracji we Francji i innych krajach. Opowiadali się jednoznacznie za koncepcją nauki administracji jako autonomicznej dyscypliny nauk społecznych, nieregulując jednak możliwości uprawiania innych nauk administracyjnych.


Na podstawie doktryny niemieckiej przyjmuje się koncepcję nauki administracji jako samodzielnej dyscypliny mającej łączyć dorobek różnych nauk administracyjnych dotyczących tego samego przedmiotu badań jakim jest administracja publiczna. Stanowisko takie reprezentuje między innymi W. Thieme, który opiera koncepcję administracji publicznej jako dyscypliny naukowej na cechach jej przedmiotu i metodach badawczych. Przedmiotem administracji jest administracja publiczna w ujęciu zarówno materialnym jak i funkcjonalnym. Thieme przez naukę administracji rozumie, wszystkie gałęzie nauk administracyjnych z wyjątkiem prawa administracyjnego. Jego zdaniem nauka administracji należy do nauk społecznych, jest przy tym empiryczną dyscypliną tych nauk. Natomiast z ujęcia funkcjonalnego wynika, że jest ona nauką o działaniach i podejmowaniu decyzji. Jako gałąź nauk społecznych posługuje się ich różnymi metodami badawczymi.


Koncepcję nauki administracji jako dyscypliny kompleksowej, przyjmują w nauce amerykańskiej Bernestien i O’Hary. Opracowani należące do jej klasycznego dorobku tworzone były przez przedstawicieli różnych dyscyplin. Co dało rezultat, że na jej współczesny obraz składa się dorobek wielu nauk; politycznych, o zarządzaniu, ekonomii, socjologii, polityce.

Teoretyczną koncepcje nauk administracji przedstawił F. Longchamp w pracy „Założenia nauki administracji”. Jego sposób pojmowania nauki administracji wyglądał następująco:

a) nauka administracji należy do nauk społecznych, zajmuje się bowiem zjawiskami administracyjnymi, które nalezą do grupy zjawisk społecznych i układami, które obejmują te zjawiska. Zatem w tym rozumowaniu nauka administracji to nauka zajmująca się administracją publiczna w jej szerokim otoczeniu.
b) nauka administracji ma charakter badawczy, jest nauką wartościującą, opiera się na oglądzie i wyraża w twierdzeniach spostrzegawczych i sprawdzalnych do rzeczywistości. Reasumując, nauka administracji ma badać wszelkie uwarunkowania rzeczywistości administracyjnej ale nie może ich wartościować. Efektem takich badań jest obiektywny obraz rzeczywistości administracji.


Głównym przedstawicielem koncepcji kompleksowej nauki administracji w Polsce jest Z. Leoński. Uważa on, że nauka administracji powinna badać administrację z różnych punktów widzenia. Jest tam miejsce na spojrzenie prakseologiczne, socjologiczne jak i inne. Instytucje administracyjne powinny być badane przez pryzmat urządzeń ustroju politycznego jak i ekonomicznego, czyli pod kątem tego, w jakim zakresie prawo i inne normy wyznaczają rzeczywiście działanie administracji, jakie inne czynniki nadają kształt administracji w danej epoce i ustroju, w jakim zakresie można w administracji wykorzystać postęp techniczny. Nauka administracji powinna integrować i porządkować wyniki badań. Według Leońskiego prowadzenie badań w ramach różnych dyscyplin powoduje rozproszenie wysiłków badawczych i nie pozwala na uchwycenie całości o współczesnej administracji.



Marta Malinowska