Bezpieczeństwo kolei w świetle uregulowań prawnych UE

I. Wprowadzenie

Unia Europejska postawiła przed sobą ambitny cel utworzenia jednolitego rynku przewozów kolejowych. Rozpoczęte we wczesnych latach 90-tych ubiegłego wieku działania na tym polu natrafiły na szereg barier, które powinny być usunięte na drodze do wspomnianego jednolitego rynku.
Pierwszą jest oparcie bezpieczeństwa kolei na przepisach narodowych przyjmowanych w przeszłości na różnych szczeblach zarządzania lub przez same przedsiębiorstwa kolejowe. Przepisy te powinny zostać zastąpione przez zrozumiałe dla wszystkich przepisy publiczne, które muszą zostać zharmonizowane na szczeblu wszystkich państw członkowskich i być przez te wszystkie państwa wzajemnie uznawane.
Drugą jest konieczność wdrożenia we wszystkich państwach członkowskich optymalnych specyfikacji i zapewnienia ich skutecznego zastosowania. Muszą one zostać rozwinięte, z dotychczasowej sieci transeuropejskiej, na całą sieć europejską, wraz z jej pełnym otwarciem dla usług międzynarodowych, co powinno nastąpić do dnia 15 marca 2008 roku.
Trzecią – potrzeba stworzenia mechanizmów szybkiej interwencji w przypadkach różnic opinii między władzami narodowymi odpowiedzialnymi za sprawy bezpieczeństwa kolei i wdrożenia w jej obszarze optymalnych specyfikacji. W toku prac przyjęto, że znalezieniem najodpowiedniejszych rozwiązań problemów wynikających z umiędzynarodawiania się usług kolejowych powinna zająć się specjalna agencja, której głównym zadaniem będzie harmonizacja przepisów technicznych i zasad bezpieczeństwa.
Kolejną barierą był brak przynależności Wspólnoty do Międzynarodowej Organizacji ds. Międzynarodowych Przewozów Kolejowych (OTIF), przy przynależności do tej organizacji państw członkowskich. Przyjęcie całej Wspólnoty na prawach członka umożliwiłoby przygotowanie przez OTIF przepisów stanowiących użyteczne uzupełnienie przepisów wspólnotowych, a także rozszerzenie ich zasięgu na inne państwa europejskie i pozaeuropejskie.
Innymi były: wąski dostęp do infrastruktury kolejowej dla przewozów krajowych (co zmniejszyłoby do minimum ilość pustych przebiegów), brak otwarcia międzynarodowego rynku przewozów pasażerskich, uwzględniającego połączenia między przewozami pasażerskimi i usługami publicznymi świadczonymi przez operatorów narodowych i międzynarodowych czy brak gwarancji jakości usług zapewnionej przez wzajemne uznawanie praw i obowiązków klientów i przedsiębiorstw kolejowych.
Celem niniejszego opracowania jest przedstawienie rozwoju ustawodawstwa wspólnotowego dotyczącego zagadnień związanych z powstawaniem jednolitego kolejowego rynku transportowego, ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu kolejowego, oraz wpływ powyższych uregulowań prawnych na regulacje analogicznych zagadnień w ustawodawstwie krajowym.
Poniższa praca podzielona została na dwie części:
• w pierwszej, przedstawiono podstawowe akty prawne regulujące, na terenie Unii Europejskiej, działalność transeuropejskiego systemu kolejowego, w tym instytucji nadzorujących i kontrolujących, w zakresie spraw związanych z, szeroko pojętym, bezpieczeństwem przewozu ludzi i towarów,
• w drugiej, ujęto i omówiono, zasadniczo w porządku chronologicznym, akty prawne ustawodawstwa polskiego, które, na wzór uregulowań wspólnotowych, powinny stworzyć system nadzoru nad bezpieczeństwem kolei na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

II. Bezpieczeństwo kolei w świetle uregulowań prawnych Wspólnoty Europejskiej

1. „Białe księgi” – potrzeba interoperacyjności kolei.

Zagadnienie bezpieczeństwa transportu pojawia się po raz pierwszy przy okazji nowelizacji Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, z dnia 25 marca 1957 roku, przez traktat o Unii Europejskiej z 7 lutego 1992 . W miejsce, określonego w art. 75 pkt 1c (w ówczesnym Tytule IV „Transport” zmienionym następnie na Tytuł V, przy jednoczesnej zmianie numeracji artykułu 75 na 71) zezwolenia dla Rady Unii Europejskiej na określanie „wszelkich innych potrzebnych przepisów” pojawia się konieczność określenia przez Radę Unii Europejskiej „środków zwiększających bezpieczeństwo transportu” .
Okres jaki upłynął od utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej do traktatu z Maastricht nie sprzyjał wdrożeniu wspólnej polityki transportowej (mimo, że potrzeba jej wdrożenia została w Traktacie Rzymskim wskazana). Dopiero od traktatu z Maastricht można mówić o umocnieniu podstaw politycznych, instytucjonalnych i budżetowych takiej polityki. Jednym z decydujących czynników było zastąpienie jednomyślności kwalifikowaną większością głosów (choć w praktyce, w podejmowaniu decyzji Rady Unii Europejskiej nadal dąży się do jednomyślności).
W traktacie stwierdzono m.in. że Wspólnota powinna przyczynić się „do ustanowienia i rozwoju sieci transeuropejskich w infrastrukturach transportu, telekomunikacji i energetyki” oraz określono, iż „w ramach systemu wolnych i konkurencyjnych rynków działanie Wspólnoty zmierza do sprzyjania wzajemnym połączeniom oraz interoperacyjności sieci krajowych, jak również dostępowi do tych sieci”. Dla osiągnięcia powyższego Wspólnota powinna:
• ustanowić zbiór wytycznych obejmujących cele, priorytety i ogólne kierunki działań przewidzianych w dziedzinie sieci transeuropejskich; wytyczne te wskazują projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania;
• urzeczywistnić każdy środek, który może się okazać niezbędny do zapewnienia współdziałania między sieciami, w szczególności w dziedzinie normalizacji technicznej;
• wspierać wysiłki finansowe związane z projektami będącymi przedmiotem wspólnego zainteresowania, finansowanymi przez Państwa Członkowskie, i wskazanymi w ramach wytycznych określonych w pierwszym tiret, w szczególności poprzez analizy możliwości wykonania, gwarancje kredytowe lub bonifikaty oprocentowania; Wspólnota może się również przyczyniać do finansowania poszczególnych projektów w Państwach Członkowskich w dziedzinie infrastruktury transportu.
W grudniu 1992 roku ukazała się pierwsza „Biała Księga” Komisji Unii Europejskiej dotycząca polityki transportowej. W dokumencie tym wskazano na potrzebę wdrożenia europejskiego programu interoperacyjności , dla zharmonizowania wymagań technicznych i przepisów w sprawie wykorzystania wszystkich elementów składowych sieci kolejowych dużych prędkości i konwencjonalnych. Wskazano także na konieczność ustalenia wysokich norm bezpieczeństwa dla sieci kolejowej w oparciu o przepisy ustanowione przez niezależny, od przewoźników realizujących przewozy kolejowe, organ i na podstawie przejrzystego zdefiniowania zakresów odpowiedzialności każdego z operatorów uczestniczących w przewozach.
Kontynuacją powyższego była druga „Biała Księga” która w zakresie priorytetów, które w transporcie kolejowym powinny być spełnione do 2010 r., wymieniła:
• zapewnienie wysokich norm bezpieczeństwa sieci europejskiej, wspartych strukturą Wspólnoty odpowiedzialną za bieżącą ocenę poziomu bezpieczeństwa w europejskim systemie kolejowym i zalecanie wszelkich koniecznych usprawnień,
• korzystanie, przez producentów sprzętu kolejowego, z wprowadzenia postanowień Wspólnoty w sprawie interoperacyjności systemu kolejowego dla uzyskania niedyskryminującego dostępu do rynku z możliwością szybkiego zastosowania innowacyjnych technologii,
• możliwość zatrudnienia maszynistów lokomotyw na wszystkich trasach w obrębie sieci transeuropejskiej, po ich uprzednim przeszkoleniu w europejskich ośrodkach szkoleniowych, otwartych dla wszystkich przedsiębiorstw kolejowych.
Początkiem procesu otwarcia transportu na regulowana konkurencję stało się otwarcie, w marcu 2003 roku, międzynarodowych przewozów kolejowych na 50 tysiącach km linii kolejowych wchodzących w skład Transeuropejskiej Kolejowej Sieci Towarowej (TERFN). Wymuszone tym procesem pojawienie się nowych firm kolejowych, mających inne zaplecze o solidnym doświadczeniu logistycznym i integracji intermodalnej powinno podnieść konkurencyjność sektora i zachęcić dotychczas funkcjonujące na tym rynku podmioty do restrukturyzacji i szerszego uwzględnienia zagadnień socjalnych i warunków pracy.
„Druga biała księga” uwypukliła również potrzebę prawidłowego stosowania przepisów o konkurencji Wspólnoty dla zapobieżenia praktykom antykonkurencyjnym i zapewnienia prawdziwej otwartości rynku transportu kolejowego. Jest to ważne w sytuacji, gdy „w zbyt wielu przypadkach nadal nie ma prawidłowego oddzielenia między podmiotem, który posiada infrastrukturę, a podmiotem który wykonuje przewozy (...) firmy nie maja wyraźnych celów handlowych, pozwalających im na rozróżnienie pomiędzy przewozami towarowymi a przewozami pasażerskimi (...) w niektórych krajach firmy kolejowe nie tylko są właścicielami infrastruktury; one również wykonują przewozy pociągami, przydzielają prawo użytkowania sieci, prowadzą własne kontrole bezpieczeństwa.”
W dokumencie wskazano na działania, które musza być podjęte przez Komisję Europejską dla ożywienia transportu kolejowego:
• zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa sieci kolejowej w oparciu o zasady i przepisy ustanowione niezależnie oraz jasno określone zakresy odpowiedzialności każdego z zaangażowanych podmiotów,
• aktualizacja dyrektyw w sprawie interoperacyjności dla wszystkich części składowych sieci kolejowych dużych prędkości i konwencjonalnej,
• stopniowe otwarcie rynku międzynarodowego transportu pasażerskiego,
• zastosowanie środków wspierających zagwarantowanie jakości usług kolejowych i prawa użytkowników, w tym przedstawienie propozycji dyrektywy w celu ustanowienia warunków odszkodowań w przypadku opóźnień lub niewywiązywania się z obowiązków obsługi,
• opracowanie innych środków związanych z opracowaniem wskaźników jakości usług, warunków kontraktu, przejrzystości informacji dla pasażerów i mechanizmów pozasądowego rozstrzygania sporów,
• wzmożenie prac nad poprawą bezpieczeństwa kolei poprzez zaproponowanie właściwej dyrektywy i powołanie jednostki organizacyjnej do spraw interoperacyjności i bezpieczeństwa kolei,
• wspieranie tworzenia nowej infrastruktury, w tym, w szczególności, wolnych dróg kolejowych przewozów towarowych,
• nawiązanie dialogu z branżami kolejowymi celem dobrowolnego porozumienia w sprawie zmniejszenia szkodliwego oddziaływania na środowisko naturalne.

2. Regulacje prawno-międzynarodowe transportu kolejowego w Europie

Z uwagi na fakt, że przewozy międzynarodowe odbywają się z wykorzystaniem taboru o zbliżonych parametrach (zarówno w ruchu towarowym jak i pasażerskim), państwa w nich uczestniczące zmuszone były do zawarcia szeregu umów międzynarodowych regulujących szczegółowe postanowienia w tym zakresie. Za przykład mogą tu posłużyć Konwencja międzynarodowa o przewozie towarów kolejami (CIM) i Konwencja międzynarodowa o przewozie osób i bagażu kolejami (CIV). M.in. na ich podstawie utworzono, w 1980 roku z siedzibą w Bernie, Międzyrządową Organizację Międzynarodowych Przewozów Kolejami (COTIF) . Ratyfikacji tej konwencji dokonała Rada Państwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w dniu 18 października 1984 roku.
Celem podstawowym COTIF „jest ustalenie jednolitego systemu prawnego, mającego zastosowanie do przewozu osób, bagażu i towarów w międzynarodowej komunikacji bezpośredniej pomiędzy państwami członkowskimi po podległych liniach kolejowych, jak również ułatwienie wykonywania i rozwijania tego systemu”.
Unia Europejska, posiadając w krajach „starej piętnastki” sieć kolejową o długości ponad 80 000 km, nie mogła pominąć zagadnień związanych z koleją (w tym zagadnień bezpieczeństwa) w swych uregulowaniach prawnych. W dyrektywie w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych w artykule 7 określono, że państwa członkowskie, przy podejmowaniu środków niezbędnych dla rozwoju krajowej infrastruktury kolejowej (z uwzględnieniem potrzeb Wspólnoty) „zapewniają (...) ustanowienie norm i zasad bezpieczeństwa oraz monitorowanie ich stosowania”.
W zasadniczej treści merytorycznej wspomniana dyrektywa określiła, że „przyszłe funkcjonowanie i efektywne działanie systemu kolei może stać się łatwiejsze, jeżeli dokona się rozróżnienia między świadczeniem usług transportowych oraz administrowaniem infrastrukturą; w tej sytuacji niezbędne jest odrębne zarządzanie tymi dwiema działalnościami i odrębna rachunkowość”.
Stwierdzono również, iż „w celu ułatwienia transportu między Państwami Członkowskimi przedsiębiorstwa kolejowe powinny mieć swobodę łączenia się w grupy z przedsiębiorstwami kolejowymi w innych Państwach Członkowskich” oraz postulowano „takie międzynarodowe grupy powinny mieć prawo dostępu i przejazdu tranzytem w Państwach Członkowskich, w których założono przedsiębiorstwa wchodzące w ich skład, jak również prawo tranzytu w innych Państwach Członkowskich, zgodnie z wymogami świadczenia danych usług na rynku międzynarodowym”.
Wspomniane działania miały mieć charakter ewolucyjny – nie sposób jednak zauważyć, że wprowadzenie w życie zasady łączenia się przedsiębiorstw kolejowych było preludium do rozszerzenia Wspólnoty w następnych latach, gdzie operatorzy w nowych krajach członkowskich byliby w gorszej sytuacji przetargowej od przedsiębiorstw kolejowych ze „starej piętnastki”
2.1. Pierwsze uregulowania w zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego

Dzień 23 lipca 1996 roku to data powstania dwóch kolejnych aktów prawnych nawiązujących do omawianej tematyki. W decyzji określa się, że, mająca powstać etapami do 2010 roku, trans – europejska sieć transportowa powinna „zapewnić odpowiednią zdolność przemieszczania się osób i towarów na terenie bez granic wewnętrznych i w najlepszych z możliwych warunkach socjalnych i bezpieczeństwa”. Wysoki standard usług sieci w zakresie jakości i bezpieczeństwa wynika „z jej ciągłości i stopniowego wprowadzania interoperacyjności” , a „w szczególności z technicznego współdziałania i harmonizacji systemu kontroli i dowodzenia”.
Określono w niej ponadto, że sieć musi:
• zapewnić odpowiednią zdolność przemieszczania się osób i towarów na terenie bez granic wewnętrznych i w najlepszych z możliwych warunkach socjalnych i bezpieczeństwa, pomagając jednocześnie w osiągnięciu założeń Wspólnoty, szczególnie w zakresie ochrony środowiska i konkurencji oraz przyczyniać się do wzmocnienia współdziałania sektora społecznego z ekonomicznym,
• zaoferować użytkownikom wysokiej jakości infrastrukturę na możliwych do zaakceptowania warunkach ekonomicznych,
• obejmować wszystkie modele transportu, biorąc pod uwagę ich zalety w stosunku do modeli konkurencyjnych,
• pozwolić na optymalne wykorzystanie istniejącej pojemności,
• być, tak bardzo jak to możliwe, interoperacyjna w obrębie modelu transportowego i zachęcać do intermodalności pomiędzy różnymi modelami transportu,
• być, tak daleko jak to możliwe, ekonomicznie opłacalna,
• obejmować całe terytorium Państw Członkowskich Wspólnoty tak by ułatwić ogólny dostęp do różnych miejsc, połączyć wyspy, obszary bez dostępu do morza i regiony peryferyjne z regionami centralnymi i wewnętrznie połączyć, „bez wąskich gardeł”, główne zespoły miejskie i regiony we Wspólnocie,
• mieć możliwość połączenia z sieciami Państw należących do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), krajami centralnej i wschodniej Europy i krajami basenu Morza Śródziemnego oraz równocześnie promować interoperacyjność i dostęp do tych sieci, w tych przypadkach, które są uzasadnione interesem Wspólnoty”
Autorzy cytowanej decyzji, biorąc po uwagę przedstawione wyżej założenia, uznali następujące priorytety:
„(a) stworzenie i rozbudowa połączeń, głównych linii i linii międzywęzłowych koniecznych do eliminacji „wąskich gardeł”, uzupełnienie opuszczonych odcinków i skończenie głównych tras;
(b) stworzenie i rozbudowa infrastruktury dostępu do sieci, by umożliwić połączenie wysp, obszarów bez dostępu do morza i regionów peryferyjnych z centralnymi regionami Wspólnoty;
(c ) optymalne dopasowanie i integracja z różnymi modelami transportu;
(d) integracja zagadnień związanych ze środowiskiem naturalnym z projektowaniem i rozbudową sieci;
(e) stopniowe osiąganie interoperacyjnosci składowych elementów sieci;
(f) optymalizacja pojemności i wydajności istniejącej infrastruktury;
(g) stworzenie i poprawa punktów międzywęzłowych i wagonów intermodalnych;
(h) poprawione bezpieczeństwo i niezawodność sieci;
(i ) rozbudowa i stworzenie systemu zarządzania i kontroli ruchem w sieci i systemu informacji użytkowników w celu optymalizacji wykorzystania infrastruktury;
(j) analizy wnoszące wkład w poprawę projektowania i lepsze wprowadzenie trans-europejskiej sieci transportowej.”
Dyrektywa , poza wskazaniem przyjętych definicji m.in.: interoperacyjności , wymagań technicznych interoperacyjności (zwanych dalej „TSI”) , wspólnego organu przedstawicielskiego czy jednostek notyfikowanych , ustala także katalog wymagań w zakresie bezpieczeństwa poczynając od założenia, że „Projektowanie, konstruowanie lub montaż, utrzymanie i kontrolowanie składników mających podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa, a w szczególności składników wiążących się z ruchem pociągów, musi gwarantować bezpieczeństwo na poziomie ustalonym dla sieci, w tym obejmującym szczególne sytuacje awaryjne” a na szczególnych wymaganiach, dotyczących poszczególnych podsystemów takich jak: infrastruktura, systemy zasilania energetycznego, budowa i eksploatacja taboru, kończąc.
Ze względu na szczególne wymagania bezpieczeństwa związane osiąganymi przez tabor prędkościami uznano także, że „podsystemy tworzące transeuropejski system kolei dużych prędkości muszą podlegać procedurze weryfikacji; taka weryfikacja musi umożliwiać władzom odpowiedzialnym za ich uruchomienie uzyskanie pewności, że na etapach projektowania, budowy i uruchomienia wyniki odpowiadają obowiązującym przepisom ogólnym i przepisom techniczno-eksploatacyjnym; podsystemy te muszą stwarzać producentom możliwość liczenia na równorzędne traktowanie w każdym państwie; konieczne jest ustalenie pewnego modułu określającego zasady i warunki stosowane do weryfikacji podsystemów WE”.
Z braku (w chwili wydania wspomnianej decyzji) organu wspólnotowego mogącego ustalać ujednolicone dla wszystkich państw członkowskich normy określono w dyrektywie: „jednostki notyfikowane odpowiadające za sprawdzanie procedur oceny zgodności lub tych odnoszących się do stosowania części składowych oraz procedury oceny podsystemów muszą, w szczególności przy braku jakichkolwiek specyfikacji europejskich koordynować swoje decyzje na tyle ściśle, na ile to jest możliwe”.
Dalszy krok w kierunku stworzenia systemu bezpieczeństwa kolei stanowią dyrektywy z dnia 26 lutego 2001 roku. W pierwszej wychodzi się z założenia, że „Sprawiedliwy i niedyskryminujący dostęp do infrastruktury musi być zagwarantowany (...) przez oddzielenie funkcji związanych z bezpieczeństwem i / lub utworzenie regulatora kolejowego spełniającego funkcje kontrolne i wdrożeniowe. W każdym przypadku przedsiębiorstwa kolejowe mogą być włączone w sposób niedyskryminujący do wprowadzenia i monitorowania norm bezpieczeństwa”.
Podkreśla się także, iż „Aby promować efektywne zarządzanie infrastruktury w interesie publicznym, zarządcy infrastruktury powinni mieć nadany statut niezależności od Państwa oraz swobodę zarządzania swoimi sprawami wewnętrznymi, natomiast Państwa Członkowskie powinny podjąć konieczne środki dla rozwoju i bezpiecznego użytkowania infrastruktury kolejowej”.
Jasno określony został wymóg spełniania przez przedsiębiorstwa warunków bezpieczeństwa – „Uprawnienie do dostępu jest zagwarantowane dla koncesjonowanego przedsiębiorstwa kolejowego spełniającego warunki bezpieczeństwa i poszukującego dostępu, niezależnie od rodzaju prowadzonych przewozów”, przy czym „Państwa Członkowskie zachowują swobodę przyznawania uprawnień do odstępu, które są szersze od dostępu dla przedsiębiorstw kolejowych prowadzących międzynarodowy transport kombinowany, dla ugrupowań międzynarodowych prowadzących przewozy międzynarodowe oraz dla przedsiębiorstw kolejowych prowadzących międzynarodowe przewozy towarowe na Transeuropejskiej Kolejowej Sieci Towarowej (TERFN). Korzystanie z tych szerszych uprawnień do odstępu może być ograniczone do koncesjonowanych przedsiębiorstw kolejowych Państw Członkowskich, jeżeli są przyznane uprawnienia do odstępu o podobnym charakterze, pod warunkiem, że to ograniczenie jest zgodne z traktatem”.
Dyrektywa ta wprowadza także zasadniczą zmianę w artykule 7 dyrektywy 91/440/EWG postulując, aby:
• państwa członkowskie rozwijały krajową infrastrukturę kolejową biorąc również pod uwagę ogólne potrzeby Wspólnoty,
• zostały ustanowione normy i zasady bezpieczeństwa, tabor został wyposażony we właściwe świadectwa, przedsiębiorstwa kolejowe miały odpowiednie koncesje, po wypadkach kolejowych prowadzone były każdorazowo dochodzenia powypadkowe,
• wykonanie powyższego realizowane było przez organy lub przedsiębiorstwa nie świadczące usług transportowych oraz niezależne od organów i przedsiębiorstw świadczących takie usługi,
• dostęp do infrastruktury kolejowej był równoważny i niedyskryminujący dla wszystkich operatorów,
• do czasu powołania organów niezależnych państwa członkowskie mogą wymagać lub zezwalać przedsiębiorstwom kolejowym na wykonywanie funkcji zapewnienia egzekwowania i monitorowania norm i zasad bezpieczeństwa.
W drugiej z dyrektyw , przy wprowadzeniu do obiegu prawnego kolejnych definicji, m.in. zarządcy infrastruktury czy przedsiębiorstwa kolejowego , dokonane są ustalenia dotyczące świadectw bezpieczeństwa dla przedsiębiorstw kolejowych. W szczególności spełnione mają być wymogi:
• każde państwo członkowskie zapewni na swym terytorium przedłożenie świadectw bezpieczeństwa (z podaniem wymagań bezpieczeństwa wobec tych przedsiębiorstw) dla zapewnienia bezpieczeństwa przewozów na trasach będących przedmiotem zainteresowania,
• dla uzyskania takich świadectw przedsiębiorstwa kolejowe ustanowią wymagania techniczne i eksploatacyjne określone dla przewozów kolejowych oraz wymogi bezpieczeństwa stosowane wobec kadry, taboru i międzynarodowej organizacji tego przedsiębiorstwa,
• kadra zatrudniona do prowadzenia ruchu pociągów i pracująca w pociągach przeszła konieczne przeszkolenie dla przestrzegania zasad ruchu stosowanych przez zarządcę infrastruktury oraz spełnia wymogi bezpieczeństwa nałożone na zarządcę w związku z ruchem pociągów,
• tabor tworzący pociągi został zatwierdzony przez organ władzy państwowej lub przez zarządcę infrastruktury i skontrolowany zgodnie z zasadami bezpieczeństwa mającymi zastosowanie do użytkowanej infrastruktury.
Trzy tygodnie później Wspólnota robi kolejny krok na drodze do wspólnego systemu transportu wydając dyrektywę 2001/16/WE w której określa m.in. „Działalność komercyjna kolei w całej transeuropejskiej sieci kolejowej wymaga w szczególności wzorowej zgodności cech infrastruktury i taboru, (...) wzajemnego połączenia systemów informowania i komunikowania (...) zarządców i operatorów infrastruktury; od takiej zgodności i wzajemnego połączenia uzależnione są: stopień wydajności, poziom bezpieczeństwa, jakość usług oraz koszty (...)”.
W swych ogólnych założeniach i, w znakomitej większości w szczegółach, wspomniany akt jest powtórzeniem uregulowań znanych z dyrektywy w sprawie interoperacyjności kolei dużych prędkości – jego część wstępna uwypukla jednak w znacznie większym stopniu, niż w poprzedniej dyrektywie, odrębności występujące pomiędzy państwami członkowskimi . W związku z tym autorzy dyrektywy zauważyli: „Zważywszy rozmiary i złożoność transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnej, wykazano konieczność – z przyczyn praktycznych – rozbicia go na podsystemy. Dla każdego z tych podsystemów muszą zostać wyszczególnione zasadnicze wymagania i wyznaczone specyfikacje techniczne dla całej Wspólnoty, zwłaszcza w odniesieniu do elementów składowych i obszarów wzajemnego oddziaływania, w celu spełnienia tych zasadniczych wymagań”.
Dyrektywa ta zawiera także, po raz pierwszy wyartykułowane, priorytety dla przyjęcia TSI – na czele wymagań znajdują się te dotyczące kontroli (zarządzania) oraz sygnalizacji, w następnej kolejności zagadnienia transportu towarów i zarządzania ruchem, wagonów towarowych i problemów z hałasem powodowanym przez tabor i infrastrukturę; w następnym etapie TSI obejmą utrzymanie taboru pasażerskiego („w szczególności w odniesieniu do kwestii bezpieczeństwa”), linii trakcyjnych i lokomotyw, infrastruktury, energii i zanieczyszczenia powietrza. W zakresie taboru, zarówno towarowego jak i pasażerskiego, pierwszeństwo ma tabor przeznaczony do użytku międzynarodowego.

2.2. Akty prawne tworzące „drugi pakiet kolejowy”

Nie było dotąd, i z dużym prawdopodobieństwem można określić, że nie będzie takiego dnia, jak dzień 23 stycznia 2002 r., w którym Komisja Wspólnot Europejskich przyjęłaby tak wiele aktów prawnych związanych, pośrednio lub bezpośrednio, z zagadnieniami bezpieczeństwa kolei. Całość tych aktów złożyła się na tzw. drugi pakiet kolejowy.
Aktem najprostszym było przyjęcie zalecenia dotyczącego wstąpienia Unii na zasadach członka, zamiast dotychczasowego statutu obserwatora, do COTIF, co byłoby realizacją jednej z wytycznych dyrektywy 2001/16/WE. W jednej z wytycznych do negocjacji z Centralnym Biurem Organizacji Międzynarodowego Transportu Kolejowego wskazano, że Wspólnota nie będzie stosowała, na co konwencja zezwala, jednolitych zasad zatwierdzania specyfikacji technicznych, zasad dotyczących dopuszczeń technicznych dla urządzeń kolejowych i przyjmowania jednolitych zaleceń technicznych w zakresie urządzeń kolejowych, w zakresie, który jest już objęty prawodawstwem Unii .
W pierwszej propozycji , najistotniejszym elementem, dla zagadnień będących tematem niniejszej pracy, jest stwierdzenie, że postanowienia dotyczące bezpieczeństwa zostaną z tekstu dyrektywy 91/440/EWG usunięte w związku z potrzebą utworzenia spójnych ram prawnych Wspólnoty, w tym rozporządzeń w sprawie bezpieczeństwa i badania wypadków w ramach kolei Wspólnoty.
Stwierdza się ponadto, że: „Jakiekolwiek przedsięwzięcie kolejowe zaangażowane w usługi transportowe (…) powinny zawrzeć niezbędne umowy administracyjne, techniczne i finansowe w oparciu o regulacje publiczne lub prywatne z zarządcami używanej infrastruktury kolejowej dla potrzeb kontroli ruchu bezpieczeństwa dotyczących transportu. Warunki takich umów nie powinny być dyskryminujące, oraz, jeśli dotyczy, zgodne z postanowieniami dyrektywy 2000/14/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001, w sprawie przesunięć potencjału infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej i wydawanie certyfikatów bezpieczeństwa”.
Druga z propozycji , poza powtórzeniem postulatu o stworzenie dyrektywy w sprawie bezpieczeństwa kolei, zawiera wzmiankę o konieczności utworzenia Agencji, która, w zakresie procedur interoperacyjności (w tym rozwijania i przeglądu TSI) przejęłaby dotychczasowe kompetencje wspólnego organu przedstawicielskiego. Agencja ta byłaby także odpowiedzialna za konsultacje z partnerami społecznymi i organizacjami przedstawicielskimi klientów. W zakresie dotyczącym spraw bezpośrednio związanych z bezpieczeństwem zawarte są wnioski dotyczące wprowadzenia dwóch rozwiązań:
• każde państwo członkowskie przydziela każdemu z eksploatowanych pojazdów kod identyfikacyjny z równoczesnym wprowadzeniem go do rejestru krajowego w jednolitym formacie opartym na wspólnych specyfikacjach operacyjnych i technicznych,
• organizacje, odpowiedzialne za przeprowadzanie kontroli, jak również ich personel muszą być pod względem hierarchii, stosunków umownych i funkcji niezależne od organów wydających licencje, certyfikaty bezpieczeństwa i autoryzujących oddanie do eksploatacji oraz od organizacji nadzorujących dochodzenia powypadkowe.
W propozycji zauważa się także, iż całkowite otwarcie sieci kolejowych na międzynarodowy transport towarowy, zaplanowane na rok 2008, narzuca potrzebę
wdrożenia interoperacyjnosci w całej sieci. Poszerzenie zakresu nie narzuca jednak całkowitej wymuszonej harmonizacji systemu – przy wdrożeniu interoperacyjnosci należy zwrócić uwagę na:
• „zastosowanie jednolitych ram prawnych. Nie istnieje granica pomiędzy siecią konwencjonalnej kolei transeuropejskiej a pozostałą częścią sieci; wszystkie pociągi musza bezpiecznie i bez zakłóceń poruszać się po całej sieci. Zastosowanie identycznych podstawowych wymagań jest najmniejszym wspólnym mianownikiem możliwym do przyjęcia;
• zastosowanie identycznej procedury dla usług. Stosowanie różnych procedur dla pociągów, które maja pracować w ramach tej samej infrastruktury miałoby charakter dyskryminujący; poszukiwanie poziomu kompatybilności technicznej umożliwiającej zastępowanie różnorodnego taboru kolejowego w ramach podsystemu zgodnego z TSI. Jest oczywiste, ze ta sama TSI nie może zostać narzucona w odniesieniu do całości taboru, bez uwzględnienia celu, do którego jest on wykorzystywany, np. do celów transportu lokalnego, regionalnego, narodowego lub unijnego. Należy wiec zrobić dobry użytek z postanowień, które określają, ze TSI powinny być przygotowane z uwzględnieniem priorytetów, ze tabor używany w transporcie międzynarodowym powinien otrzymać priorytet, ze należy podzielić tabor na kilka kategorii, oraz ze specyfikacje TSI mogą się różnić w zależności od kategorii taboru;
• poszukiwanie poziomu harmonizacji technicznej przyczyniającej się do stopniowego wdrażania zasad rynku dla sprzętu i usług związanych z budowa, renowacja, modernizacja i działaniem systemu kolejowego. Będzie to wymagało rozwijania zharmonizowanych norm, których zastosowanie będzie dobrowolne”.
Trzecią, najobszerniejszą, jest propozycja utworzenia Europejskiej Agencji Kolejowej („odpowiedzialnej za bezpieczeństwo i interoperacyjność kolei”). Na podkreślenie zasługuje uzasadnienie wniosku (w nawiązaniu do zagadnień bezpieczeństwa): „Pierwszym powodem, dla którego ustanowiono Agencję, jest potrzeba podjęcia działań na szczeblu Wspólnoty w zakresie bezpieczeństwa kolei. (...) W praktyce Wspólnota nie byłaby w stanie podjąć działań w tym zakresie bez wsparcia ze strony niezależnego organu technicznego, zapewniającego wysokiej jakości wiedzę, a jednocześnie gwarantującego bezstronność wobec operatorów i władz narodowych. W przeszłości sprawy bezpieczeństwa kolei wchodziły w zakres kompetencji narodowych, jako że rynki narodowe były zamknięte. W miarę jednak otwierania się dostępu do infrastruktury państw członkowskich, powstała potrzeba stworzenia wspólnego podejścia do bezpieczeństwa z dwóch powodów. Po pierwsze dla zapewnienia wysokich standardów bezpieczeństwa w miarę wzrostu liczby operatorów na rynku. Po drugie dla zapewnienia skuteczniejszego wykorzystania dostępu do infrastruktury, wynikającego z ujednolicenia narodowych uregulowań dotyczących bezpieczeństwa”.
Stwierdza się także: „Aby urzeczywistnić wizje zintegrowanego rynku kolejowego koniecznym okazało się określenie uregulowań i norm technicznych. W praktyce charakterystyczną cecha przemysłu kolejowego był brak międzynarodowych uregulowań technicznych stworzonych przez władze publiczne. W każdym z państw członkowskich normy i procedury były określane często przez samych operatorów kolejowych. Pomimo współpracy pomiędzy operatorami w ramach UIC, która zaowocowała powstaniem minimalnego zakresu wspólnych uregulowań, organizacji tej nie powiodło się ujednolicenie systemów narodowych”. Treść aktu odwołuje się schematem do wcześniejszych propozycji Agencji Bezpieczeństwa Morskiego oraz Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego .
W szczególności Agencja powinna zająć się realizacją:
• określenia wspólnych celów i metod bezpieczeństwa,
• opracowania jednolitego formatu certyfikatów bezpieczeństwa i ich zastosowaniem,
• analizy nowych narodowych środków bezpieczeństwa,
• bieżącego monitorowania bezpieczeństwa na kolei,
• nadzoru nad stosowaniem niedyskryminującego dostępu do infrastruktury,
• kierowania przygotowaniem technicznych specyfikacji dla interoperacyjności,
• inwentaryzacji, analizy i uzgodnienia systemów szkoleniowych personelu,
• stworzenia wspólnego systemu rejestracji taboru kolejowego,
• możliwości swobodnego dostępu do dokumentów w obszarze licencji, świadectw bezpieczeństwa, certyfikacji taboru itp.,
• wspierania innowacyjności w zakresie bezpieczeństwa i interoperacyjności.

2.3. Powstanie Europejskiej Agencji Kolejowej

Uzupełnieniem wskazanych wyżej uregulowań jest, pochodzący również z dnia 23 stycznia 2002 roku, komunikat w którym przedstawiono przegląd wszystkich środków prawnych zastosowanych przez Komisję Europejską w tzw. „drugim pakiecie kolejowym”. Co do obszaru bezpieczeństwa zwrócono, na wstępie, uwagę na fakt, że w miejsce obecnego oparcia na przepisach narodowych, przyjętego na różnych szczeblach lub przez same przedsiębiorstwa kolejowe, bezpieczeństwo kolei „musi być zagwarantowane zrozumiałymi dla każdego przepisami publicznymi” – dotychczasowe systemy narodowe powinny zmierzać do wzajemnego uznawania lub harmonizacji na szczeblu europejskim. Stwierdzono także, że taka harmonizacja przepisów i zasad bezpieczeństwa wiązać się musi ze stworzeniem „mechanizmów szybkiej interwencji” wtedy, gdy stanowiska różnych władz narodowych, w kwestii wdrażania przepisów dotyczących bezpieczeństwa i interoperacyjności, różnią się na tyle, że osiągnięcie kompromisu, bez interwencji Agencji, nie jest możliwe.
W dokumencie stwierdza się, że „kwestia bezpieczeństwa to jedna z głównych przeszkód do dalszego otwarcia rynku”. Występujące różnice w przepisach i narodowych wymaganiach bezpieczeństwa nie pozwalają na modernizację transportu międzynarodowego. Wprowadzenie, wymienianych wcześniej aktów prawnych, w niewielkim stopniu poprawiło sytuację. Okazało się, w praktyce, iż wymagania TSI „nie mają zastosowania do istniejącego sprzętu kolejowego i nie obejmują całkowitych wymagań bezpieczeństwa wraz z aspektami zarządzania i regulacji”, a w dziedzinie licencjonowania i wydawania certyfikatów bezpieczeństwa „niewiele jest jednak, jeśli w ogóle, przykładów przedsiębiorstw kolejowych wykonujących usługi międzynarodowe zgodnie z postanowieniami tych dyrektyw”. Co więcej „oprócz wielości wymagań bezpieczeństwa wynikających z różnic technicznych i operacyjnych w sieciach obserwuje się też w branży brak zrozumienia różnych podejść narodowych, co rodzi czasami wzajemną podejrzliwość wynikającą z braku wiedzy i przejrzystości” .
Zawarta w tymże komunikacie propozycja powstania dyrektywy „w sprawie regulacji bezpieczeństwa i badania przyczyn wypadków i incydentów w kolejach Wspólnoty” zmierza do rozwiązania czterech głównych problemów:
• najważniejszym zadaniem jest „modernizacja i harmonizacja struktury regulacyjnej bezpieczeństwa oraz treści przepisów bezpieczeństwa, zarówno w państwach członkowskich, jak i na szczeblu europejskim”. Odpowiedzialność za bezpieczeństwo i kontrolę ryzyka ponoszą zarządy infrastruktury oraz przedsiębiorstwa kolejowe; w państwach członkowskich należy ustanowić władze odpowiedzialne za regulowanie i nadzór nad bezpieczeństwem oraz zapewnić jego koordynację na szczeblu europejskim. Poprzez rozwój „wspólnych metod kontroli i oceny czy wspólnych metod zapewnienia bezpieczeństwa (CSM)” stworzy się procedurę notyfikacji narodowych przepisów bezpieczeństwa na szczeblu Wspólnoty.
• wspólny system zarządzania bezpieczeństwem spowoduje, że „certyfikat wydany w jednym z państw członkowskich zachowa ważność w całej Wspólnocie na równoważny zakres operacji transportowych”. Każde przedsiębiorstwo kolejowe będzie przy tym nadal spełniać przepisy narodowe oraz uzyskać akceptacje dla personelu i taboru użytkowanego we wszystkich sieciach kolejowych, w których zamierza działać. Powinien być także wprowadzony „mechanizm przyjmowania wspólnych celów bezpieczeństwa (CST)” do których spełnienia byłyby gotowe wszystkie sieci.
• system powinien spełniać kryteria przejrzystości oparty na ogólnie dostępnych informacjach i zastosowaniu odpowiednich procesów w regulacji kolei, w tym zasad odwoływania się podmiotów od wszelkich decyzji. Zaleca się ustanowienie wspólnych wskaźników bezpieczeństwa (CSI) umożliwiających (poprzez składanie raportów rocznych o stanie bezpieczeństwa, ich upublicznianie i przekazywanie Agencji) „śledzenie rozwoju bezpieczeństwa kolei w państwach członkowskich i na szczeblu europejskim”.
• niezbędne jest utworzenie niezależnego organu dochodzeniowego mogącego badać przyczyny wypadku mające często swe źródło w uregulowaniach prawnych bezpieczeństwa i certyfikacji operatorów kolejowych, personelu czy taboru. Komunikat zwraca uwagę na fakt, jak ważna jest wymiana informacji i wyciąganie wniosków z zaistniałych wypadków i incydentów: „usterki techniczne oraz błędy w działaniu i zarządzaniu można znacznie łatwiej wykrywać i ich unikać mając dostęp do informacji i gdy jest ona powszechna w branży”. Wskazuje się także na różnice w charakterze dochodzeń: policyjne zmierza do ustalenia osoby odpowiedzialnej za przestępstwo, jeżeli taka jest, natomiast dochodzenie branżowe zmierza do określenia przyczyn wypadków, celem uniknięcia ich w przyszłości.
Optymizmem natomiast tchnie ta część komunikatu który dokonuje szczegółowego porównania bezpieczeństwa transportu kolejowego z głównym konkurentem – transportem drogowym.
Po dwóch latach uzgadniania stanowisk przyjęte zostaje Rozporządzenie dające podstawy prawne do stworzenia Agencji. Zgodnie z treścią art. 1 „Głównym celem Agencji jest współdziałanie w sprawach technicznych, we wdrażaniu prawodawstwa wspólnotowego zmierzającego do polepszenia konkurencyjnej pozycji sektora kolejowego poprzez zwiększanie poziomu interoperacyjności systemów kolejowych oraz w rozwijaniu wspólnego podejścia do bezpieczeństwa w europejskim systemie kolejowym, celem wsparcia budowy europejskiego obszaru kolejowego bez granic, gwarantującego wysoki poziom bezpieczeństwa”.
Efektem działania Agencji mogą być zalecenia lub opinie dla Komisji Europejskiej sporządzone przez właściwe merytorycznie grupy robocze, złożone z przedstawicieli delegowanych przez państwa członkowskie z możliwością uzupełnienia ich składu o niezależnych ekspertów. Przed przedłożeniem zaleceń Komisji Europejskiej Agencja zobowiązana jest przeprowadzić konsultacje z partnerami społecznymi oraz klientami transportu kolejowego i pasażerami - poprzez ich organizacje przedstawicielskie.
W warstwie merytorycznej działania Agencji mają obejmować:
• zalecenia dotyczące wspólnych metod oceny bezpieczeństwa (CSM),
• zapewnienie zgodności między zaleceniami i wymaganiami TSI już istniejącymi i projektowanymi,
• przygotowanie jednolitego formatu wniosków i samych certyfikatów bezpieczeństwa (z wykazem informacji wymaganych dla jego wydania),
• przeprowadzenie analizy zgodności krajowych przepisów bezpieczeństwa z CSM oraz sprawdzenie, czy reguły te umożliwiają osiągnięcie wspólnych wymagań bezpieczeństwa (CST),
• składanie (co dwa lata) raportu o działaniu stanu bezpieczeństwa na podstawie wspólnych wskaźników bezpieczeństwa, krajowych raportów o bezpieczeństwie i wypadkach oraz informacji własnych,
• wydawanie opinii technicznych w zakresie aspektów bezpieczeństwa,
• prowadzenie publicznej bazy danych, w szczególności licencji, certyfikatów bezpieczeństwa, raportów z dochodzeń, krajowych regulacji z zakresu bezpieczeństwa,
• wsparcie rozwoju i wprowadzanie w życie interoperacyjności kolei, szczególnie w zakresie rozwoju i aktualizacji TSI,
• przeprowadzanie nadzoru nad jakością pracy jednostek notyfikowanych,
• opracowanie europejskiego systemu certyfikacji warsztatów naprawczych,
• przygotowanie zaleceń dotyczących ustalenia jednolitych kryteriów dla kwalifikacji zawodowych i oceny personelu zajmującego się działalnością i utrzymywaniem systemu kolejowego (z przyznaniem pierwszeństwa maszynistom i personelowi szkolącemu),
• prowadzenie rejestracji taboru kolejowego i dokumentów dotyczących interoperacyjności,
• zlecenie wykonywania badań oraz wspieranie innowacyjności zwłaszcza w dziedzinie nowych technologii informatycznych oraz systemów śledzenia i kontroli.
Agencja posiada osobowość prawną i posiada zdolność do czynności prawnych w każdym z państw członkowskich, gdzie może być reprezentowana przez dyrektora wykonawczego. Dyrektor ten powoływany jest (na 5-cio letnią kadencję odnawianą najwyżej raz) przez Radę Administracyjną złożoną z przedstawicieli państw członkowskich, czterech przedstawicieli Komisji oraz sześciu przedstawicieli (nieposiadających prawa głosu) przewoźników kolejowych, zarządców infrastruktury, przemysłu kolejowego, związków zawodowych, pasażerów i klientów przewozów towarowych. Członkostwo w Radzie jest także kadencyjne, trwa 5 lat i może być tylko jednokrotnie przedłużone. Na czele Rady stoi, wybrany z jej grona, przewodniczący wybierany na okres 3 lat również z możliwością jednokrotnego przedłużenia .
Szacunki wszystkich dochodów i wydatków Agencji przygotowywane są na okres roczny i powinny się wzajemnie równoważyć. Na jej budżet składa się: wkład Wspólnoty, wkład państw trzecich (które mimo tego nie mają prawa głosu w Radzie) oraz opłaty za publikacje, szkolenia i inne usługi świadczone przez Agencję, wydatki obejmują natomiast koszty związane z utrzymaniem personelu, administracją, infrastrukturą i działalnością.
Działalność Agencji zostanie oceniona przez Komisję w ciągu pięciu lat od objęcia obowiązków w zakresie oceny realizacji powołującego ją rozporządzenia, jej osiągnięć i stosowanych metod pracy. W swej ocenie Komisja uwzględni opinie przedstawicieli sektora kolejowego, partnerów społecznych i organizacji klientów. Ocena pracy Agencji będzie jawna i, w szczególności, może doprowadzić do zmian poszczególnych postanowień omawianego rozporządzenia.

2.4. Akty prawne tworzące „trzeci pakiet kolejowy”

Utworzenie Europejskiej Agencji Kolejowej zbiega się czasie z ogłoszeniem tzw. trzeciego pakietu kolejowego. Pierwszy z aktów prawnych nie zawiera bezpośrednich odniesień do zagadnień bezpieczeństwa kolei, zawiera natomiast zmodyfikowaną definicję „przedsiębiorstwa kolejowego” , gdzie procedurę koncesjonowania zastępuje się wydawaniem licencji. W drugim z aktów na aspekt bezpieczeństwa spogląda się z poziomu klienta indywidualnego – „Przedsiębiorstwa kolejowe podejmą odpowiednie kroki dla zapewnienia wysokiego poziomu ochrony na stacjach kolejowych i w pociągach. Będą one zapobiegać zagrożeniom dla bezpieczeństwa pasażerów skutecznie zajmować się tymi zagrożeniami tam, gdzie i kiedy one wystąpią, w ramach zakresu ich odpowiedzialności”.
Trzecia propozycja ma znacznie ściślejszy związek z omawianym, w niniejszej pracy zagadnieniem. Przyjęto założenie, iż „powinny zostać przyjęte wspólne przepisy w sprawie udzielania świadectw maszynistom pociągów , aby ułatwić ich interoperacyjność i poprawić zarządzanie. Powinno to (...) ułatwić poświadczanie, że przedsiębiorstwa kolejowe utrzymują wysoki poziom bezpieczeństwa, gwarantujący warunki do swobodnego przepływu pracowników w sektorze kolejowym”.
Przeprowadzone badania wykazały, że drużyny pociągowe obsługujące pociągi przekraczające granice, personel odpowiedzialny za dokonanie kontroli taboru (pochodzącego z innego państwa członkowskiego, jak i z krajów niebędących członkami UE) czy odprawę pociągów potrzebuje dodatkowej wiedzy i przeszkolenia. Wymagane umiejętności zasadniczo różnią się w poszczególnych krajach z powodu:
• używanego języka,
• przepisów regulujących eksploatację i sterowanie ruchem pociągów,
• wiedzy o infrastrukturze,
• użytkowaniem różnych typów taboru,
• procedurami postępowania w sytuacjach awaryjnych.
Propozycja stwierdza, że za minimalne warunki dla doboru i szkolenia maszynistów oraz za proces udzielania świadectwa maszyniście odpowiadają przedsiębiorstwa kolejowe, co nie zwalnia tych przedsiębiorstw lub zarządców infrastruktury z obowiązku stworzenia systemu monitorowania i kontroli wewnętrznej fachowości drużyn pociągowych . Uzyskanie świadectwa przez maszynistę nie będzie przy tym zwalniało przedsiębiorstwa kolejowego lub zarządcy infrastruktury od jego odpowiedzialności za bezpieczeństwo, a zwłaszcza szkolenie swoich pracowników.
Rzeczą pożądaną byłoby zapewnienie, aby wszystkie zadania związane ze szkoleniem, oceną umiejętności, aktualizacją praw jazdy i świadectw dodatkowych przeszkoleń były przedmiotem stałego monitorowania. „Niezależna ocena procedur przyswajania i oceny wiedzy, zrozumienia, umiejętności i fachowości oraz systemu wydawania praw jazdy i zharmonizowanych świadectw uzupełniających będzie przeprowadzana w każdym Państwie Członkowskim, w odstępach nie większych, niż co pięć lat. Ocena będzie wykonywana przez wykwalifikowane osoby, które same nie są włączone w rozpatrywaną działalność”.
Propozycja, w części szczegółowej wymienia zakres obowiązków maszynistów pociągów. Należą do nich:
w zakresie obowiązków ogólnych związanych z prowadzeniem pociągu:
• przed odjazdem wykonywanie zaleconych kontroli, zwłaszcza związanych z funkcjonowaniem i nośnością pojazdu,
• udzielanie pomocy w przeprowadzaniu kontroli skuteczności działania hamulców (próba hamulców),
• kierowanie lokomotywami we właściwy i bezpieczny sposób z należytą obserwacją urządzeń sygnalizacyjnych, ograniczeń prędkości i rozkładów jazdy,
• obsługa obwodu czuwaka bezpieczeństwa i systemu kontrolującego pociąg oraz obserwowanie i obsługiwanie przyrządów,
• wychwytywanie i rozpoznawanie usterek techniczno-eksploatacyjnych i nadzwyczajnych zdarzeń we właściwym czasie oraz, gdy jest to wymagane, sprawdzanie czy nie ma uszkodzeń i defektów ładunku i wagonów, zabezpieczenie pociągu i wzywanie pomocy,
• naprawianie niewielkich usterek i podejmowanie kroków w celu rozpoczęcia robót naprawczych w przypadku bardziej poważnych usterek pojazdów,
• bezpieczne przetaczanie składu pociągu,
• zajmowanie się rutynowymi zapisami i składanie zwięzłych pisemnych, słownych lub skomputeryzowanych raportów o niezwykłych zdarzeniach;
w zakresie przestrzegania przepisów bezpieczeństwa:
• uruchomienie pociągu tylko wtedy, gdy spełnione są wszystkie zalecane warunki (rozkład jazdy, nakaz lub sygnał jazdy, podawanie sygnałów, jeśli jest to wymagane, itp.),
• obserwowanie sygnałów urządzeń przytorowych i kabinowych, ich natychmiastowe i bezbłędne interpretowanie i działanie według określonych procedur,
• prowadzenie pociągu bezpiecznie zgodnie z określonym rodzajem przewozu; stosowanie specjalnych sposobów prowadzenia przewozów, w razie takiego polecenia, czasowe ograniczenia prędkości, jazda po torze niewłaściwym (wg polskiej terminologii: „jazda po torze w kierunku przeciwnym do zasadniczego” – przyp. własny), zezwolenie na przejechanie semaforów w razie niebezpieczeństwa (wg polskiej terminologii: „na przejazd obok semafora wskazującego sygnał „Stój” lub sygnał wątpliwy”), praca manewrowa, zmiana kierunku jazdy, przejazd przez place budowy (wg polskiej terminologii: przejazd obok miejsca prowadzonych robót”) itp.
• przestrzeganie zatrzymań rozkładowych i dodatkowych, a w razie potrzeby wykonywanie dodatkowej obsługi pasażerów podczas tych zatrzymań, a w szczególności otwieranie i zamykanie drzwi,
w zakresie obsługi zdarzeń i wypadków z udziałem ludzi:
• podejmowanie kroków mających na celu zabezpieczenie pociągu i wezwanie pomocy w razie wypadku z udziałem ludzi,
• ustalenie, gdzie zatrzymać pociąg w razie pożaru i ułatwienie ewakuacji pasażerów, w razie konieczności,
• dostarczenie, możliwie jak najszybciej, informacji o pożarze, jeśli pożar nie może być opanowany samodzielnie przez samego maszynistę,
• podjęcie decyzji, po zaistnieniu zdarzenia, czy tabor może kontynuować jazdę i na jakich warunkach,
• poinformowanie, możliwie jak najszybciej, zarządcy infrastruktury o tych warunkach.
Propozycja przewiduje, że wdrażanie dyrektywy nastąpi w dwóch fazach – w fazie pierwszej jej stosowanie będzie ograniczone wyłącznie do maszynistów obsługujących przewozy przez granice państwowe (wg szacunków oznacza to uzyskiwanie świadectw przez 1 000 maszynistów rocznie); w fazie drugiej obejmie wszystkich maszynistów (zakłada się uzyskiwanie świadectw przez 10 000 maszynistów rocznie, przy ogólnej liczbie ok. 200 000 maszynistów w 25 państwach członkowskich).
„Trzeci pakiet kolejowy” uzupełnia propozycja zmiany Dyrektywy 91/440/EWG , która w zakresie zagadnień stricte odnoszących się do obszaru bezpieczeństwa nie wnosi nic nowego. Określa natomiast najbliższy cel, dla którego „drugi” i „trzeci” pakiet muszą być wprowadzone – „otwarcie rynku w międzynarodowych przewozach pasażerskich nie byłoby możliwe bez szczegółowych postanowień dotyczących dostępu o infrastruktury, znaczącego postępu w zakresie interoperacyjności i szczegółowych ram bezpieczeństwa kolejowego na poziomie krajowym i europejskim (tu następuje wyliczenie dyrektyw składających się na te pakiety) Te nowe ramy instytucjonalne muszą być wsparte ustaloną, skonsolidowaną praktyką do zaproponowanej daty otwarcia rynku międzynarodowych przewozów pasażerskich. W związku z tym proponowana docelowa data to 2010 rok.”
Wydana, w przeddzień przedostatniego rozszerzenia, Decyzja wprowadza, w tematyce objętej zakresem niniejszej pracy (decyzja dotyczy także transportu drogowego, wodnego i lotniczego) , zasadnicze modyfikacje w zakresie:
• przesunięcia daty powstania, tworzonej etapami, transeuropejskiej sieci transportowej z roku 2010 na rok 2020,
• dookreślenia priorytetów przyjętych w procesie jej tworzenia,
• pełniejszego określenia charakterystyki sieci kolejowej, zarówno dla linii dużych prędkości jak i dla kolei konwencjonalnych.
Określa także, w części wstępnej: „Aby przestrzegać celów europejskiej sieci transportowej i podjąć wyzwanie rozszerzenia w dziedzinie transportu, należy znacznie powiększyć przewidziane na sieć środki finansowe”. Środki te służyłyby „dla realizacji celów zmierzających do pobudzenia wzrostu, lepszej integracji poszerzonej Europy i poprawy produktywności i konkurencyjności przedsiębiorstw europejskich na rynkach światowych, przyczynienia się do osiągania spójności ekonomicznej, społecznej i terytorialnej, jak również intermodalności.”

2.5. Dyrektywa w sprawie bezpieczeństwa kolei Wspólnoty

Propozycja dyrektywy jest elementem „drugiego pakietu kolejowego”, ale jako akt prawny mający zasadnicze znaczenie dla tematyki bieżącej pracy musi być omówiony osobno, łącznie z jej wersją ostateczną .
Utworzenie jednolitego rynku kolejowych usług transportowych wymaga zmiany dotychczasowych uregulowań, w których państwa członkowskie rozwinęły „własne normy bezpieczeństwa, głównie dla tras krajowych, w oparciu o narodowe koncepcje techniczno – operacyjne”. Konieczne się staje stworzenie w państwach członkowskich zharmonizowanych struktur regulacyjnych, spójnej treści przepisów bezpieczeństwa, jednolitych certyfikacji bezpieczeństwa dla przedsięwzięć kolejowych, zbliżonych zadań i kompetencji władz bezpieczeństwa i procedury wyjaśniania wypadków kolejowych.
Zachowanie dotychczasowego, wysokiego poziomu bezpieczeństwa wspólnotowych systemów kolejowych (jak to wykazano poprzednio) jest szczególnie ważne w tej fazie restrukturyzacji, w której następuje „oddzielenie funkcji pełnionych do tej pory przez jednolite firmy kolejowe i przesunięcie kolei od samoregulacji do regulacji publicznej”. Za bezpieczeństwo systemu pełną odpowiedzialność, w zakresie swego odcinka działalności, powinien ponosić każdy z operatorów systemów kolejowych, zarządców infrastruktury czy przedsiębiorstw kolejowych. „Państwa członkowskie powinny poczynić jasne rozróżnienie między odpowiedzialnością bezpośrednią, a zadaniami władz bezpieczeństwa zapewniania narodowych ram prawnych i nadzoru nad działalnością operatorów”.
Certyfikat bezpieczeństwa, będący dowodem spełnienia wymagań przez system zarządzania bezpieczeństwem przez danego operatora kolejowego, powinien spełniać dwojaką funkcję. Z jednej strony wystarczającym byłoby „zatwierdzenie systemu bezpieczeństwem w jednym państwie członkowskim dające ważność w całej Wspólnocie”, z drugiej „zgodność z przepisami narodowymi powinna podlegać dodatkowej certyfikacji w każdym z państw członkowskich”. Państwa członkowskie powinny, przy tym, odpowiadać za certyfikacje i szkolenie personelu kolejowego (w tym zagwarantować wzajemną akceptację podstawowych wymagań wobec tego personelu) i wzajemnie akceptować użytkowany tabor kolejowy.
W każdym z państw członkowskich powinny powstać niezależne organy dla regulacji i nadzoru bezpieczeństwa kolei. Dla zapewnienia właściwej współpracy, pomiędzy nimi, na szczeblu Wspólnoty powinny one otrzymać ten sam minimalny zakres zadań i odpowiedzialności. Zadania te, wykonywane w sposób otwarty i niedyskryminujący, powinny mieć na celu wspomaganie tworzenia jednolitego systemu kolejowego Wspólnoty. Organy te powinny ponadto współpracować ze sobą „celem koordynacji kryteriów decyzyjnych, zwłaszcza dotyczących certyfikacji bezpieczeństwa operatorów obsługujących międzynarodowy transport kolejowy”.
Dyrektywę rozpoczyna określenie jej zasadniczego celu, którym „jest zapewnienie rozwoju i doskonalenia bezpieczeństwa kolei wspólnotowej oraz poprawienie dostępu do rynku dla usług transportu kolejowego.” W swym zakresie dyrektywa jest zbieżna z poprzedzającymi ją dyrektywami w sprawie interoperacyjności kolei zawartymi w „trzecim pakiecie”. Novum to objęcie nią wszystkich operatorów kolejowych działających w ramach systemu europejskiego, niezależnie od ich zasięgu geograficznego, czy prowadzenia obsługi tras krajowych bądź międzynarodowych.
W części obejmującej definicje na uwagę zasługuje kolejna zmiana definicji „przedsiębiorstwa kolejowego” . W porównaniu z poprzednimi definicjami rozszerza się katalog podmiotów również o te, które nie posiadają licencji. W rozumieniu tej definicji przedsiębiorstwami kolejowymi są także zarządy infrastruktury w zakresie wykonywania przez nich operacji transportowych dla własnych celów np. przy wykonywaniu przewozów dla celów konserwacji linii czy dostaw materiałów.
W artykule 4 dyrektywy uznaje się za konieczne stosowanie oceny ryzyka, celem weryfikacji, czy nowe działania lub sprzęt nie wpływają na obniżenie dotychczasowego poziomu bezpieczeństwa. Działania zmierzające do poprawy poziomu bezpieczeństwa powinny uwzględniać koszty i inne skutki dla wydajności i konkurencyjności systemu kolei. Państwa członkowskie powinny przyjąć w procesie zmian narodowych uregulowań w zakresie bezpieczeństwa perspektywę europejską. Pełną odpowiedzialność za bezpieczeństwo operacji ponoszą zarządy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe.
W swych działaniach państwa członkowskie powinny rozwijać wspólne wymagania bezpieczeństwa (CST) i wspólne metody oceny bezpieczeństwa (CSM) w oparciu o badanie celów i metod dotychczas istniejących w tych państwach. Podstawą monitoringu ogólnego rozwoju bezpieczeństwa będą informacje o wspólnych wskaźnikach bezpieczeństwa (CSI) opracowywane co roku, począwszy od roku 2006, w formie raportów przez władze bezpieczeństwa państw członkowskich. Badane cele będą opisywać minimalny poziom bezpieczeństwa, co oznacza, że każde z państw może zastosować cele bardziej wymagające. Zastosowanie wyższych norm nie może jednak powodować narzucenia ponadnormatywnych wymagań przedsiębiorstwom kolejowym.
Postępowanie z krajowymi przepisami bezpieczeństwa reguluje artykuł 8 dyrektywy. Sytuację obecną, gdzie rola przepisów narodowych jest dominująca, uznaje się za przejściową na drodze do wprowadzenia przepisów europejskich. Dla uniknięcia sytuacji, w której zmiany tychże przepisów mogłyby mnożyć przeszkody dla operatorów, wprowadzona zostaje procedura określająca tryb oceny i zatwierdzenia przez Wspólnotę nowopowstałych lub zmienionych przepisów narodowych.
W dyrektywie wskazane zostają wspólne wymagania i definicje dla elementów systemu zarządzania bezpieczeństwem. Wymagania te odnoszą się zarówno do przedsięwzięć kolejowych jak i do zarządów infrastruktury, choć tylko system zarządzania bezpieczeństwem przedsięwzięć jest objęty certyfikacją. Państwa członkowskie uzyskują jednakże zgodę na wprowadzanie, dla swoich zarządów infrastruktury, narodowych certyfikacji lub licencji. Proces tworzenia krajowych systemów zarządzania bezpieczeństwem jest krokiem na drodze do stworzenia europejskiej normy dla takiego systemu, która ułatwiałaby niezależną ocenę zgodności tego systemu z prawem Wspólnoty. Jednym z najważniejszych elementów systemu zarządzania bezpieczeństwem są coroczne raporty.
Celem, do którego powinny dążyć kraje członkowskie, jest także ustanowienie ujednoliconego certyfikatu bezpieczeństwa. Obecnie dzieli się on na dwie części: obejmującą system zarządzania bezpieczeństwem obowiązującą we Wspólnocie oraz, ważną w całej sieci, obejmującą przepisy bezpieczeństwa, tabor kolejowy oraz personel niezbędny do bezpiecznego wykonywania operacji. Certyfikat taki „ma stanowić dowód ustanowienia przez przedsiębiorstwo kolejowe systemu zarządzania bezpieczeństwem i zdolności spełniania przez nie wymagań dotyczących bezpieczeństwa zawartych w TSI i innych właściwych przepisach Wspólnoty i przepisach krajowych w celu nadzoru ryzyk i bezpiecznego działania w sieci przez takie przedsiębiorstwo”. Ocena postępów w certyfikacji w zakresie bezpieczeństwa ma zostać dokonana przez Europejską Agencję Kolejową najpóźniej do dnia 30 kwietnia 2009 r. „wraz z rekomendacjami dotyczącymi strategii zmierzającej do przejścia do jednego certyfikatu bezpieczeństwa dla całej Wspólnoty”. Odpowiednikiem certyfikatu, dla zarządców infrastruktury, jest autoryzacja. Obie regulacje nie mają charakteru stałego nadania i muszą być odnawiane w przedziałach czasu nieprzekraczających 5 lat, według określonych w dyrektywie procedur.
Istotnymi zagadnieniami, dla certyfikacji bezpieczeństwa, są sprawy certyfikacji i szkolenia personelu (zwłaszcza maszynistów pojazdów trakcyjnych) oraz certyfikacja taboru kolejowego. Z reguły operator, wnioskujący o przyznanie certyfikatu bezpieczeństwa, nie jest w stanie zatrudnić wyszkolonego personelu z certyfikatem tego państwa członkowskiego, w którym planuje rozpocząć swoje działania i musi polegać na szkoleniu i certyfikacji dostępnego personelu. Szkolenie takie będzie, w najbliższej przyszłości, nadal zapewniane na bazie sieci narodowych z uwagi na odmienne zasady działania, systemy sygnalizacji, kontroli i sterowania, znajomość tras i procedur awaryjnych.
Z założenia, że poziom bezpieczeństwa w państwach członkowskich jest powszechnie uznawany za wystarczający powinno wynikać, że tabor spełniający wymagania bezpieczeństwa sieci, na którą już uzyskał certyfikat, powinien być wzajemnie uznawany w pozostałych państwach Wspólnoty, o ile jest zgodny z granicznymi parametrami infrastruktury. Państwa członkowskie są, jak dotychczas, dalekie od spełnienia tego założenia – użytkowany tabor jest zazwyczaj przedmiotem procedur stosowanych przy certyfikacji nowego taboru w innych państwach członkowskich, choć celowym byłoby porównywanie go z już użytkowanym taborem, co znacznie obniżyłoby koszty tych procedur.
Artykuły 16 – 18 dyrektywy określają zasady działania krajowej władzy bezpieczeństwa. Za najważniejsze zadania tych władz uznano: zezwalanie na oddanie do eksploatacji podsystemów strukturalnych europejskich systemów kolei dużych prędkości i konwencjonalnych, kontrolowanie zgodności składników interoperacyjności z przyjętymi dla nich wymaganiami, zezwalanie na dopuszczenie do eksploatacji nowego lub znacznie zmodernizowanego taboru, wszelkie działania obejmujące dokumenty certyfikacji i autoryzacji, nadzór nad krajowym systemem przepisów dotyczących bezpieczeństwa oraz rejestracją taboru. Ideą tych działań powinna być ich otwartość, przejrzystość i brak dyskryminacji w stosunku do jakiejkolwiek strony. Procedury powinny zapewniać możliwość wysłuchania każdej ze stron, w decyzji powinny być zawarte powody jej podjęcia, państwa członkowskie powinny zapewnić możliwość kontroli sądowej nad tymi decyzjami.
Państwa członkowskie zostają zobowiązane do prowadzenia dochodzeń po każdym poważnym wypadku na sieci kolejowej dla określenia, czy możliwe jest polepszenie bezpieczeństwa kolei, a w szczególności zapobieżenia powstawania analogicznych wypadków. Tam, gdzie prawo wymaga, aby prowadzone było równolegle dochodzenie sądowe, władze krajów członkowskich powinny zapewnić ich niezależność, z równoczesną ścisłą współpracą. Ponieważ, w większości państw Wspólnoty, dochodzenie sądowe ma priorytet nad dochodzeniem przyczyn wypadków, państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby organy prowadzące dochodzenia w sprawie przyczyn wypadków miały pełny dostęp do niezbędnych dowodów , bez wchodzenia w konflikt z innymi władzami.
Organ prowadzący dochodzenie powinien być niezależny , co w szczególności oznacza niemożność wcielenia go do żadnego podmiotu branżowego. Zadania te mogą być jednak przyznane istniejącym organom np. organom dochodzeniowym dla innych środków transportu czy wyższym uczelniom. Niezależność inspektorów dochodzeniowych wynika przede wszystkim z niezależności samego organu i jego wewnętrznego regulaminu ustanowionego przez państwo członkowskie. Dyrektywa wymusza gwarancję stałości organu poprzez wymóg zatrudnienia przynajmniej jednego inspektora dowodzącego. Spełnienie tego kryterium jest