Kontrola administracji

Kontrola (pojęcie). Kontrolą jest obserwowanie, ustalanie czy wykrywanie stanu faktycznego, porównywanie rzeczywistości z zamierzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygnalizowanie właściwym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach, bez decydowanie jednak o zmianie kierunku działania jednostki kontrolowanej. Kontrola polega na: -ustaleniu istniejącego stanu rzeczy, -ustaleniu jak być powinno, -zestawieniu tego, co istnieje z tym, co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowania na tej podstawie różnic między tym, co istnieje a tym jak być powinno, w przypadku istnienia różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym, na ustaleniu przyczyn tej różnicy i sformułowaniu zleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk. Kontrola określana bywa też przy pomocy innych terminów, takich jak inspekcja, lustracja, rewizja i wizytacja, w zależności od swoistych form, w jakich jest wykonywana. Inspekcja jest kontrolą wykonywaną poprzez bezpośrednią obserwację zachowania się badanej jednostki i porównania tego zachowania z odpowiednimi wzorcami zachowania poprawnego. Lustracja jest kontrolą skierowana nie na zachowanie się podmiotu, lecz zwykle na określony przedmiot, na jego rzeczywisty stan, jego cechy w porównaniu z odpowiednimi wzorcami określającymi stan pożądany. Rewizję łączy się z reguły z kontrolą w dziedzinie finansów, polegającą na bezpośredniej konfrontacji stanu faktycznego środków finansowych i innych składników majątkowych jednostki kontrolowanej z odpowiednią dokumentacją i na ocenie prawidłowości dysponowania tymi składnikami. Wizytacją nazywamy kontrole mającą na celu bezpośredni wgląd w działalność jednostki kontrolowanej w jej całokształcie. Swoista forma kontroli rozpatrywanie sprawozdań jednostki kontrolowanej.

Kontrola (zadania). Ze względu na różnorodność działalności administracji konieczne jest istnienie pewnego sytemu instytucji kontrolnych i zróżnicowanie form kontroli. Poszczególne instytucje muszą być wzajemnie do siebie dostosowane i powiązane. Rolę kontroli w administracji można określić jako wtórną. Pierwotna jest bowiem bezpośrednia działalność administracji publicznej. Zadaniem kontroli jest zapobieganie błędom w działaniu administracji. Wtórna rola kontroli musi być dostosowana do pierwotnej działalności administracji publicznej. System kontroli musi wykrywać błędy, określać jakie sytuacje rodzą błędy i zapewniać zapobieganie powstawaniu błędów. Kontrola administracji jest niezbędna. Przy kształtowaniu systemu kontroli trzeba ustalić, jakimi środkami będą się posługiwać instytucje kontrolne, w jaki sposób ma być przeprowadzana kontrola i jak często, i w jakim zakresie jednostki organizacyjne mają być kontrolowane. Zakres kontroli jest uwarunkowany jej celem. Kontrola nigdy nie może objąć całego procesu administrowania. Zawsze dotyczy jego fragmentu, fragmentu wskazanego przez obywatela bądź też fragmentu wybranego przez aparat kontrolny. Znaczna część czynności administracyjnych pozostaje jednak poza sferą bezpośredniego zainteresowania organu kontrolującego, nie pozostaje jednak poza wpływem oddziaływania kontrolnego.

Kontrola a nadzór. Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola. Nadzór obejmuje zawsze kontrolę, natomiast wykonywanie kontroli nie musi się łączyć z prawem stosowania środków nadzorczych. O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania. Nadzór nie ogranicza się do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego (jak kontrola), ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru.

Kontrola (rodzaje). Można dokonać różnych podziałów kontroli w zależności od przyjętych kryteriów klasyfikacyjnych. Kryteria te mogą się opierać na elementach ustrojowych (usytuowanie organów kontroli w aparacie państwowym) bądź na elementach treści kontroli (tj. punktu widzenia, z którego przeprowadzana jest obserwacja organu działającego). 1. Z punktu widzenia zakresu kontroli można wyróżnić kontrolę: a) zupełną (nieograniczoną)- obejmuje całość działania kontrolowanej jednostki. Objęcie kontrolą całości działania oznacza objęcie tą kontrolą zarówno całego zakresu kompetencji kontrolowanego organu, jak również objęcie kontrolą działania kontrolowanego organu ze wszystkich możliwych stron: od strony przestrzegania przepisów prawa, gospodarności, celowości, rzetelności itd.; 2) ograniczoną. 2. Inne rozróżnienie kontroli uzyskuje się stosując kryterium etapu działania, w który wkraczać może organ kontrolny. Odpowiednio do etapu wkraczania organu kontrolnego mówimy o kontroli: a) wstępnej- polega na możliwości badania samych zamierzeń podjęcia określonego działania przez organ kontrolowany. Organ kontrolowany ma obowiązek przedstawienia organowi kontrolującemu do wglądu dokumentacji działania jeszcze przed jego rozpoczęciem, obowiązek zawiadamiania organu kontrolnego o zamiarze podjęcia działania. Taka kontrola komplikuje tok administrowania, opóźnia działanie administracji do czasu przeprowadzenia kontroli zamierzeń przez organ kontrolujący, zmniejsza odpowiedzialność organu administracyjnego za efekty jego działania, gdyż odpowiedzialność za podjęte działania rozdziela między organ kontrolujący a organ kontrolowany; b) faktycznej- ma szersze zastosowanie i to zarówno, gdy chodzi o kontrolę wykonywaną przez nadrzędne organy administracyjne tego samego resortu, jak specjalne organy kontroli. Kontrola ta jest wykonywana w czasie trwania działania; jest kontrolą towarzyszącą procesowi działania. Kontrolę faktyczną wykonują dość liczne organy, nie spełniające funkcji nadzoru wobec podmiotu kontrolowanego; c) następnej- jest najbardziej typową, najczęściej spotykaną i najbardziej efektywną formą kontroli. Kontrola ta koncentruje się na etapach działania, które zostały już zakończone. Wnioski z tej kontroli dotyczą zakończonych działań. Na podstawie wyników kontroli organ kontrolny może zająć stanowisko co do organu kontrolowanego na przyszłość, z tym jednak zastrzeżeniem, że sytuacja faktyczna w przyszłości kształtuje się na ogół inaczej niż w przypadku będącym przedmiotem poprzedniej kontroli. 3. Uwzględniając kryterium usytuowania organu kontrolującego względem organu kontrolowanego rozróżnić można kontrolę wewnętrzną i zewnętrzną. Określenie kontroli jako wewnętrznej lub zewnętrznej ma charakter względny, gdyż ten sam organ może być traktowany jako organ jednej lub drugiej kontroli, w zależności od struktury organizacyjnej obejmującej organ kontroli i jednostkę kontrolowaną, którą czynimy przedmiotem obserwacji. Każda kontrola wykonywana przez organ strukturalnie nie włączony do systemu administracji publicznej, a skierowany na jej działalność, jest kontrolą zewnętrzną. Do takich kontroli zaliczyć należy kontrolę NIK, kontrolę sądową, parlamentarną, Rzecznika Praw Obywatelskich, Generalnego Inspektora Danych Osobowych i Państwowej Inspekcji Pracy. Istnienie organów niezawiśle orzekających o prawie jest najskuteczniejsze ze znanych gwarancji zapobiegania naruszeniu prawa przez organy administracji publicznej. Kontrola może być przeprowadzana z urzędu, jak i na wniosek, w wyniku żądania z zewnątrz. Kontrola podejmowana z urzędu ma na celu przede wszystkim ochronę interesu społecznego, publicznego, zaś kontrola podejmowana na wniosek – przede wszystkim ochronie interesu indywidualnego, prawa podmiotowego jednostki.

Kontrola (cechy poprawnej kontroli). 1) Kontrola powinna być bezstronna. Ocena kontrolowanej działalności powinna być w pełni obiektywna. Bezstronność kontroli jest wtedy zapewniona, gdy organ kontrolujący nie jest powiązany z jednostka kontrolowaną stosunkiem nadzoru, gdy nie ponosi za jej działalność odpowiedzialności. Bezstronność kontroli uzyskuje się przez nie obciążenie organu kontrolującego odpowiedzialnością za działalność jednostek kontrolowanych, uniezależnienie jednostek kontrolujących od administracji. 2) Kontrola powinna być fachowa. Fachowość należy rozumieć jako zdolność oceny działalności jednostki kontrolowanej z określonego punktu widzenia. Kontroler powinien być wybitnym znawcą badanej działalności administracji, znawcą zagadnień, które ma oceniać. Musi znać dobrze kryteria, którymi ma się posługiwać przy wykonywaniu kontroli, powinien zakresem wiedzy i doświadczenia przewyższać tych, których działalność ma kontrolować. 3) Kontrola powinna być efektywna. Jej zadaniem jest ocena prawidłowości działania adm., ujawnienie w tym działaniu błędów i wad, wskazanie źródeł ich powstawania. Efektywność kontroli oznacza więc należyte wykorzystanie wyników kontroli dla poprawy działalności adm. W efektywności można zwrócić uwagę również na: możliwie najniższe nakłady przeznaczone na kontrolę (oszczędność), możliwie najlepsze wyniki kontroli (skuteczność), możliwie najlepszy stosunek między nakładami a wynikami (można to określić jako efektywność kontroli). Produktywność- kontrola, która przy ograniczeniu nakładów osiąga jak najlepsze wyniki.

Kontrola (system kontroli adm. publicznej). Kontrola administracji publicznej nie ogranicza się do prawnie uregulowanych form, dochodzi jeszcze społeczna działalność kontrolna, nie zamknięta w ramy instytucji prawnych. Taką kontrolą jest kontrola sprawowana przez opinię publiczną. Istotną role w tym zakresie spełniają środki masowego przekazu, które w sposób istotny wpływają na kształtowanie się opinii publicznej o poczynaniach administracji. Znaczenie opinii publicznej jako instytucji kontroli działalności administracji jest tym większe, im bardziej demokratyczny jest ustrój państwa, im wyższy poziom kultury społeczeństwa i im większa jest aktywność społeczna obywateli.

Kontrola Państwa (NIK). Obowiązuje ustawa z 23 grudnia 1994r o Najwyższej Izbie Kontroli. Konstytucja z 1997r. poświęca NIK 6 artykułów (art.202-207). W art.202 Konstytucja określa NIK jako naczelny organ kontroli państwowej, w skutek tego NIK zajmuje naczelne miejsce w systemie organów kontroli państwowej. Organy kontroli, rewizji, inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym mają obowiązek współpracy z NIK. Konstytucja przewiduje powiązanie NIK z Sejmem, stanowiąc, że „NIK podlega Sejmowi”. Z tego tytułu wynikają obowiązki NIK ustalone w art.204 Konstytucji oraz określone w ustawie o NIK. Konstytucja ustaliła, że NIK działa na zasadach kolegialności. NIK kontroluje działalność organów administracji rządowej, NBP, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Jest to podstawowe zadanie NIK; wykonywanie tej kontroli jest stałym obowiązkiem NIK. Jest to kontrola prowadzona w najszerszym zakresie. NIK może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. NIK nie może co do tych jednostek prowadzić kontroli z punktu widzenia celowości. NIK może również kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych, ale tylko w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Co do tych jednostek kontrola może być prowadzona z punktu widzenia legalności i gospodarności. NIK kontroluje wykonywanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową działalności jednostek wymienionych w art.4 ust.2 ustawy, a na zlecenie Sejmu w pełnym zakresie. Na zlecenie Sejmu lub na wniosek Prezydenta RP NIK przeprowadza kontrolę działalności Kancelarii Prezydenta, a na wniosek Senatu- Kancelarii Senatu. Z punktu widzenia przedmiotowego NIK, kontrolując podmioty wymienione w art.4 ust. ustawy, bada w szczególności wykonanie budżetu państwa i realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej. NIK wykonuje swoje zadania na podstawie okresowych planów pracy, które przedkłada Sejmowi, z tym że może też przeprowadzać kontrole doraźne. NIK przeprowadza kontrole na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek Prezydenta RP i Prezesa RM oraz z własnej inicjatywy. O wynikach kontroli przeprowadzonych na wniosek Prezydenta RP i Prezesa RM NIK informuje te organy, podobnie jak i o wynikach kontroli przeprowadzonych na zlecenie Sejmu oraz o wynikach innych ważnych kontroli. Delegatury NIK przedkładają wojewodom informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności terenowych organów administracji rządowej, a wojewodom i organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego- informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego. Prezes NIK podaje do wiadomości publicznej, po przedłożeniu Sejmowi, analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz sprawozdanie z działalności NIK.