Administracja rządowa

Spis treści:
1. Zasada legalności działania 2
2. Źródła prawa administracyjnego 2
3. Struktura, funkcje, działalność administracji rządowej 4
4. Rada Ministrów, Premier 5
5. Ministrowie, ministerstwa 7
6. Administracja rządowa na szczeblu wojewódzkim 9
7. Wewnętrzne organy kontroli 11
8. Podsumowanie 12
Literatura 13

?Administracja rządowa jest częścią administracji publicznej, którą tworzą centralne organy władzy państwowej i ich urzędy, a także szereg instytucji ogólnokrajowych terenowych, realizujących zadania publiczne na rzecz indywidualnych obywateli i podmiotów zbiorowych.?

1. Zasada legalności działania

Treść zasady legalizmu określa art. 7 Konstytucji, który brzmi ?Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa?. Dotyczy ona zarówno organów administracji państwowej jak i samorządowej.
Istotą tej zasady jest działania za pomocą prawa, czyli każde podjęte działanie przez organy administracji musi być zgodne z przyjętymi normami i obowiązującym prawem. Brak takich norm lub ich nieważność powodują niemożność podjęcia decyzji.
Organy administracji muszą również działać ?w granicach prawa?. Można ten aspekt interpretować dwojako. Po pierwsze istniej narzucone prze ustawodawcę ograniczenie przestrzeni działania organów władzy. Po drugie organy mogą działać tylko w formach i trybie przewidzianym przepisami prawa.
Wymóg działania organów administracji? na podstawie i w granicach prawa? sprawia, że działania podejmowane bądź ?bez podstawy prawnej, bądź poza granicami prawa? pozbawione są założonych skutków prawnych.

2. Źródła prawa administracyjnego

Konstytucja
Najważniejszym źródłem prawa w Polsce jest Konstytucja RP i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stwierdza inaczej. Najważniejszymi rozdziałami, mającymi wpływ na administrację rządową, są: rozdział I Rzeczpospolita, III Źródła prawa, VI Rada Ministrów i administracja rządowa, IX Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Konstytucja określa zadania i kompetencje administracji, zasady jej kontroli, możliwość ingerencji i ograniczenia wolności i praw człowiek i obywatela w wyjątkowych sytuacjach (np. ochrona środowiska, bezpieczeństwo). Konstytucja określa źródła obowiązującego prawa: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego.
Określa również zadania Prezydenta, Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz określa pozycję ministrów i innych członków rządu orz wojewodów.
W doktrynie prawa administracyjnego jest nazywana ? ustawą zasadniczą?, gdyż jej przepisy stanowią podstawę czy granice działalności administracji, jako postanowienia każdej innej umowy.
Ustawy
Inicjatywę ustawodawczą posiadają: posłowie, Senatorowie, Prezydent i Rada Ministrów. Niektóre przepisy prawa administracyjnego mogą być regulowane wyłącznie przez ustawy.
Ustawy uchwala wyłącznie sejm. Rada Ministrów jest zobowiązana do wnoszenie do Sejmu projektów ustaw z dołączonym uzasadnieniem wyjaśniającym potrzebę i cel wydania ustawy.
Ratyfikowane umowy międzynarodowe
Ratyfikacji umów zawieranych przez Radę Ministrów dokonuje Prezydent RP. Nie wszystkie umowy międzynarodowe muszą być ratyfikowane. Z chwilą ich ogłoszenia w Dzienniku ustaw stają się częścią krajowego porządku prawnego.
Ratyfikowane umowy mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Ratyfikowane umowy są w zasadzie stosowane bezpośrednio, chyba że ich stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy.
Rozporządzenia
Są one wydawane na mocy upoważnień ustawowych o charakterze specjalnym lub generalnym.
Są one jednocześnie formą działania administracji. Im niższa pozycja organu uchwalającego rozporządzenie tym bardziej dotyczy on zadań administracji publicznej. Rozporządzenie nie zastępuje ustawy, jedynie odciąża ją od szczegółów technicznych czy postanowień ściśle fachowych. Jest ona subsydiarną formą stanowienia prawa przez organy władzy wykonawczej w sferze zastrzeżonej do regulacji ustawy.
Akty prawa miejscowego
Ich zakres oddziaływania odnosi się wyłącznie do obszarów działania organów je wydających. Rodzaj, nazwę, przedmiot i sposób ogłoszenia określa ustawa o ustroju administracji rządowej w województwie oraz samorządu terytorialnego. Akty wydawane przez sejmiki województwa obowiązują na obszarze województwa lub jego części. Mogą regulować: statut województwa, zasady gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasady i tryb korzystania z wojewódzkich obiektów i urzędów użyteczności publicznej. Akty wydawane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie z chwilą opublikowania.

3. Struktura, funkcje, działalność administracji rządowej

Struktura administracji publicznej jest złożona i ma charakter dwuszczeblowy: centralny i wojewódzki. Tworzą ją :
- centrum rządowe: Rada Ministrów i struktury ją obsługujące,
- ministerstwa,
- urzędy centralne,
- państwowe jednostki organizacyjne,
- terenowa rządowa administracja ogólna,
- terenowe organy administracji zespolonej,
- terenowe organy administracji niezespolonej.
Administracja rządowa działa w sferze politycznej i wykonawczej.
Sfera polityczna obejmuje poziom decyzyjny i odpowiada za :
- formułowania i ustanawianie polityki publiczne,
- stanowienie norm regulujących funkcjonowanie danej dziedziny życia społecznego,
- podejmowanie rozstrzygnięć władczych odnoszących się do spraw obywateli lub osób prawnych tam, gdzie wymaga tego prawo.
Funkcją polityczną administracji rządowej jest obsługiwania osób i ośrodków, które posiadają mandat do kreowania polityki państwowej i jej realizowania.
Sfera wykonawcza obejmuje całokształt działań organizacyjnych, służących faktycznemu realizowaniu zadań, określonych w politykach publicznych, aktach normatywnych lub niezbędnych dla egzekucji decyzji administracyjnych.
Działalność administracji rządowej sprowadza się do :
- działań organizatorskich (stworzenie bezpośrednich warunków do rozwiązania konkretnego problemu oraz wdrożenia czynności realizujących cele określone w przepisach prawnych lub postanowionych w politykach publicznych),
- działań kontrolno-nadzorczych (ingerowanie antycypacyjne lub postfaktyczne w przebieg działalności osób lub podmiotów zbiorowych celem zweryfikowania ich działalności z normami obowiązującymi w danej sferze aktywności oraz pokreślenie sankcji w przypadku odstępstw i doprowadzenie do pełnego dostosowania tej działalności do prawomocnych zasad),
- działań prognostycznych i planistycznych (określenie przyszłych stanów społeczeństwa, roli i zadań władzy publicznej w ich osiągnięciu oraz przygotowanie zasobów i środków, które to umożliwią).

4. Rada Ministrów, Premier

Najważniejszym organem administracji rządowej jest Rada Ministrów, zwana potocznie rządem. Jest to organ kolegialny, w skład którego wchodzą Prezes Rady Ministrów i ministrowie, może być również powołany Wiceprezes Rady Ministrów. Jej działania opierają się na trzech zasadach: kolegialności, resortowości i tzw. kanclerskiej. Ich zakres jest zależny od charakteru sprawy będącej przedmiotem zainteresowania rządu. Na przykład projekty ustaw czy ważne rozporządzenia wykonawcze są podejmowane kolegialnie, sprawy rutynowe są powierzane poszczególnym ministerstwom, a zasada kanclerska przyznaje szczególne uprawnienia Prezesowi Rady Ministrów. Prezes ponadto może wydawać rozporządzenia, w istotny sposób wpływać na wybór ministrów, jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej, określa zakres działań ministrów i nadaje status określający ich strukturę organizacyjną.
?Rada Ministrów jest organem władzy wykonawczej, prowadzącym politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa poprzez ustalanie kierunków polityki i kontrolę ich bieżącej realizacji?. Do podstawowych zadań zalicza się: kierowanie, koordynowanie i kontrola całej administracji rządowej.
Możemy wyróżnić cztery grupy kompetencji :
- inicjatywna ? związana z kształtowaniem polityki państwa,
- władcza ? służąca bieżącej realizacji polityki państwa,
- władczo-organizatorskie ? związane z realizowaniem stałych zadań państwa,
- nadzorcze i kontrolne ? służące gwarantowaniu poprawnego funkcjonowania instytucji sektora publicznego.
Skład Rady kształtuje premiera na mocy ustaw o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów i o zakresie działania ministrów. Skład ten może być dowolnie kształtowany prze premiera w zależności od jego kompetencji i potrzeb w sferze kierowania rządem, jego życzeń czy oczekiwań politycznego zaplecza rządu w parlamencie.
Decyduje on również, które działy będą składały się na dane ministerstwo. Od niego zależy również ile będzie ministerstw i ilu ministrów wejdzie w skład rządu. Premier dzięki temu staje się nie tylko szefem rządu ale i pierwszym z ministrów.
Konstytucja zezwala aby Prezes Rady Ministrów jednocześnie pełnił funkcję szefa rządu i kierownika działu administracji rządowej. W razie jego nieobecności pracami kieruje wiceprezes, lub gdy ten nie jest wybrany, to jeden z ministrów.
Jako szef rządu premier :
- zwołuje posiedzenia Rady Ministrów,
- ustala porządek dziennych posiedzeń rządu,
- zaprasza na posiedzenia osoby nie będące członkami rządu,
- przewodniczy posiedzeniom,
- zarządza uzgodnienie stanowisk ministrów w trybie obiegowym,
- podpisuje akty podjęte przez Radę Ministrów,
- reprezentuje Radę Ministrów.

Posiada również szerokie uprawnienia w zakresie kształtowania polityki rządu :
- decyduje o ostatecznym kształcie Rady Ministrów, wyznaczając liczbę ministrów i określając ich zadania,
- zgodnie z Konstytucją i ustawą o rządzie, koordynuje i kontroluje pracę ministrów.
Jako organ administracji spełnia następujące funkcje :
- prawodawczą ? wydaje rozporządzenia na podstawie ustaw i w celu ich wykonania,
- personalną ? dokonuje obsad personalnych na kierowniczych stanowiskach w administracji rządowej,
- nadzoru ? premier sprawuje nadzór bezpośredni nad funkcjonowaniem szeregu urzędów centralnych, jakie nie znajdują się w obrębie jednego z resortów administracji,
- kierowania i nadzoru wobec terenowych organów administracji rządowej.

5. Ministrowie, ministerstwa

Art. 149 Konstytucji RP mówi, iż ?minister jest powoływany do kierowania działem administracji rządowej albo do wykonywania zadań określonych przez Prezesa Rady Ministrów?.
O zakresie zadań ministra i nazwie jego działu decyduje Prezes Rady Ministrów w akcie powołania oraz przepisy ustawy o działach administracji rządowej. Minister, wybierany przez premiera, kieruje pewnym działem, które składają się na stałą strukturę sfer działalności i zadań.
Ustawa określa następujący podział działów: administracja publiczna (budownictwo, gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa), budżet, finanse publiczne, gospodarka, gospodarka morska, gospodarka wodna, instytucje finansowe (informatyzacja), integracja europejska, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, kultura fizyczna i sport, łączność, nauka, obrona narodowa, oświata i wychowanie, praca, rolnictwo, rozwój wsi (rozwój regionalny, rynki rolne), Skarb Państwa, sprawiedliwości, szkolnictwo wyższe, transport (turystyka), środowisko, sprawy wewnętrzne, wyznania religijne, zabezpieczenia społeczne, sprawy zagraniczne i zdrowie.
?Działania ministra obejmują: wykaz działów administracji, jakimi kieruje, nazwę ministerstwa lub innego urzędu centralnego, jaki obsługuje jego działalność oraz wykaz urzędów administracji rządowej i innych jednostek organizacyjnych, jakie mu podlegają lub są przez niego nadzorowane.? Są również tak zwani ministrowie bez teki, którzy nie posiadają własnych ministerstw i wykonują określone, powierzone im zadanie.
Do zadań ministerstwa, jako władzy administracyjnej, należy wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych, które mają często szersze oddziaływanie ze względu na ich precedensowy charakter. Udzielają również wytycznych organom podległym, co powoduje wykonywanie funkcji doradztwa fachowego.
Ministrowie spełniają również inne określone funkcje :
- inicjowanie i opracowanie polityki rządu w zakresie swojego działania,
- wnoszenie odpowiednich projektów aktów normatywnych pod obrady rządu,
- reprezentowanie stanowiska rządu,
- kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie podległych organów, urzędów i jednostek organizacyjnych,
- współdziałanie z innymi ministrami w zakresie opracowywania i realizowania polityki rządu,
- współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego, organizacjami zawodowymi, stowarzyszeniami społecznymi,
- określenie metod i sposobów działania administracji w kierowanych działach.
Do kompetencji ministrów zalicz się wydawanie rozporządzeń, które są aktami powszechnego znaczenia oraz zarządzeń, które dotyczą tylko jednostek im podległych.
Aparatem wykonawczym ministra jest ministerstwo, ale ministrowie często delegują komórkom organizacyjnym lub ich pracownikom podejmowanie rozstrzygnięć i decyzji w zakresie swoich kompetencji.
Hierarchiczna budowa administracji rządowe miała doprowadzić do jej odpolitycznienia. Ministerstwa składają się z działów, które według ustawy o działach administracji rządowej, są podzielone na komórki. Ustawa mówi również, iż działom jest podporządkowany jeden lub więcej departamentów. Na jego czele stoi dyrektor departamentu, który powinien być apolityczny i wykonywać swoje funkcje niezależnie od opcji politycznych. Natomiast stanowiska ministra, sekretarza stanu, podsekretarza są stanowiskami politycznymi.
Działy mogą być przenoszone z jednego ministerstwa do innego przez premiera. Poprzez takie przeniesienie, przeniesione zostają również kompetencje. W związku z tym należałoby zmienić nazwę ministerstwa we wszystkich aktach prawnych dotyczących tych kompetencji. Żeby tak się nie działo definiuje się ministra odpowiedzialnego za dział ?minister właściwy do spraw??. W ten sposób unika się zmian w aktach, a ?nowy? minister będzie właściwy do spraw działu.

6. Administracja rządowa na szczeblu wojewódzkim

Administracja rządowa istnieje również na niższym szczeblu a mianowicie na szczeblu wojewódzki. Zalicza się do niego: wojewodę, kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży.
Wojewoda zostaje powołany i odwołany przez Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zakres jego kompetencji, jako organu administracji ogólnej, określają przepisy prawa materialnego. Jego podstawowe funkcje, określone w ustawie o administracji rządowej, to :
- przedstawiciel Rady Ministrów w województwie,
- zwierzchnik zespolonej administracji rządowej,
- organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,
- organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym,
- reprezentant Skarbu Państwa.
Jest on odpowiedzialny za politykę rządu na obszarze województwa i w tym zakresie wykonuje następujące zadania :
- kontroluje wykonywanie przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych,
- kontroluje wykonywanie przez organy jednostek samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej,
- dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu oraz koordynuje i kontroluje wykonywanie wynikających stąd zadań,
- zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa,
- reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych w trakcie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych,
- wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw,
- współdziała z odpowiednimi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych,
- przedstawia Radzie Ministrów projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa,
- wykonuje inne zadania przewidziane w ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.
Pozycja wojewody jest związana z rządem. Kiedy Prezydent przyjmuje dymisję rządu, również wojewoda i wicewojewoda muszą złożyć dymisję.
Administracja zespolona to kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, nad którymi kontrole sprawuje wojewoda. Możemy do niej zaliczyć m.in.: Inspekcję Handlową, Policję, Państwową Straż Pożarną, Inspekcję budowlaną i inne.
Do niezespolonej administracji rządowej zaliczyć można: terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi, a także kierownicy państwowych osób prawnych i kierownicy innych państwowych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na obszarze województwa. Zaliczyć możemy do nich m.in.: dowódców okręgów wojskowych , szefów wojewódzkich sztabów wojskowych, dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorów izb celnych i naczelników urzędów celnych, dyrektorów urzędów morskich i innych.
Obowiązkiem organów administracji niezespolonej jest :
- uzgadnianie z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych ustaw,
- zapewnienie zgodności swoich działań z poleceniami wojewody,
- składanie wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody ? także bieżących wyjaśnień o swej działalności na terenie województwa.

7. Wewnętrzne organy kontroli

Do wewnętrzny organów kontroli zalicz się:
- kontrolę resortową,
- kontrolę instancyjną,
- kontrolę międzyresortową.
Kontrola resortowa ? organ kontrolowany i organ kontrolujący podporządkowane są temu samemu naczelnemu lub centralnemu organowi administracji rządowej. Kontrolę tę wykonują upoważnieni pracownicy, wszyscy kierownicy wewnętrznych jednostek organizacyjnych lub specjalnie powołane do tego jednostki np. inspektor kontroli.
Kontrola instancyjna ? wiąże się ona z wykonywaniem funkcji nadzoru, organ kontrolujący ma prawo do zmiany rozstrzygnięć organu niższego stopnia. Kontrola ta nie jest do końca obiektywna, gdyż organ kontrolujący jest z reguły współodpowiedzialny za wyniki działania organu kontrolowanego.
Kontrola międzyresortowa (inspekcja specjalna) ? kontroli tej dokonują podmioty z innych resortów, w których przedmiot kontroli jest sprawą uboczną, incydentalną. Kontrola ta jest przede wszystkim bardziej rzeczowa, gdyż kontrolowane są określone działalności a nie jednostki organizacyjne. Organy kontrolujące mają wstęp do wszystkich pomieszczeń lub na teren kontroli oraz mają wgląd do wszystkich dokumentów objętych kontrolą.
Rozróżniamy dwa kierunki działania inspekcji specjalnej :
1) o pełnym zakresie międzyresortowym,
2) o ograniczonym zakresie międzyresortowym.
Kontrola o pełnym zakresie:
Państwowa Inspekcja Sanitarna ? dokonuje ona w szczególności kontroli: higieny środowiska, higieny pracy, warunków zdrowotnych, żywności, żywienia i przedmiotów użytku, warunków higieniczno-sanitarnych personelu i sprzętu medycznego. Inspektorzy sanitarni mogą dokonać kontroli o każdej porze dnia i nocy. Utrudnianie kontroli jest zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywną.
Kontrola skarbowa ? obejmuje ona wszystkich podatników, płatników i inkasentów podatkowych. Celem kontroli jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa oraz zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności stanowiących dochód budżetu państwa.
Do tej grupy można jeszcze zaliczyć: Inspekcję Handlową, Inspekcję Ochrony Środowiska, Państwową Inspekcję Pracy, Inspekcję Weterynaryjną i Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.
Do kontroli o ograniczonym zakresie (ich organy terenowe wchodzą w skład zespolonej administracji wojewódzkiej) można zaliczyć: Państwową Inspekcję Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcję Farmaceutyczną, Inspekcję Weterynaryjną.

8. Podsumowanie

Według mnie struktura administracji publicznej rządowej jest dobrze zbudowane. Źródła prawa wskazują jednoznacznie co i jak należy zrobić. Każda jednostka ma przypisane określone funkcje i zadania, które musi wykonać. Występuje decentralizacja uprawnień. Można by zrezygnować z resortowej i instancyjnej kontroli, gdyż nie są one obiektywne i nie prowadzą do usunięcia niedoskonałości i błędów systemowych.
Lecz sama dobra struktura nie wystarczy, aby wszystko dobrze funkcjonowało. Konieczni też są odpowiedni ludzie na odpowiednich stanowiskach. Gdy warunek ten będzie spełniony, to administracja publiczna rządowa będzie doskonała.


Literatura:
1. Boć J., Prawo Administracyjne, wyd. Kolonia Limited, Wrocław 2005
2. Cieślak Z., Jagielski J., Lang J., Szubiakowski M., Wierzbowski M., Witkowska A., Prawo administracyjne, wyd. Wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 2000
3. Dąbek D., Prawo Miejscowe, wyd. Oficyna a Wolters Kluwer business, Kraków 2007
4. Haunser J., Administracja publiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005
5. Knosala E., Organizacja Administracji Publicznej studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, wyd. LexisNexis Warszawa 2004
6. Malisz E. C., Samorządowe prawo miejscowe. Praktyczny poradnik, wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2001
7. Miłek M., Wybrane problemy administracji publicznej, Państwowa wyższa szkoła zawodowa w Sulechowie, Sulechów 2004
8. Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, wyd. Dom organizatora, Toruń 2006
9. Ura E., Ura E., Prawo administracyjne, wyd. LexisNexis, Warszawa 20006