Turystyka w UE
Turystyka w UE
Co czeka przedsiębiorcę po wejściu Polski do Unii Europejskiej?
turystyka, hotele i restauracje
1. Wstęp
świadczenie usług hotelarskich oraz gastronomicznych stanowi działalność gospodarczą przynależną do bardzo szerokiej kategorii sektora turystycznego. Z usług gastronomicznych oprócz turystów i podróżnych korzystają w równym stopniu stali mieszkańcy miejscowości, w których usytuowane są lokale gastronomiczne. Jednakże znaczenie gastronomii w turystyce jest tak duże, że można traktować ją jako część szeroko pojętego sektora turystycznego.
Turystyka stanowi ważną i dynamiczną gałąź gospodarki zarówno w krajach Unii Europejskiej, jak i w Polsce. Ze względu na duży i nie dający się łatwo wyeliminować udział pracy ludzkiej stanowi sektor o istotnej roli w dziedzinie zwiększania zatrudnienia i walki z bezrobociem. W związku z tym jest przedmiotem dużego zainteresowania i niejednokrotnie wsparcia ze strony władz państwowych. Jest to sektor zdominowany przez małe i średnie firmy.
Branża turystyczna w Polsce jest obecnie w fazie złej koniunktury, co przejawia się m.in. w malejącej liczbie przyjazdów turystów zagranicznych. Jest to spowodowane pogorszeniem sytuacji gospodarczej na świecie oraz w Polsce, zmniejszeniem nakładów na promocję turystyki, zagrożeniem terroryzmem.
Przewiduje się, że po przystąpieniu do Unii Europejskiej w Polsce nastąpi przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego, co powinno korzystnie wpłynąć również na branżę turystyczną, zwiększając popyt na jej usługi. Kolejnym prognozowanym efektem wstąpienia do UE jest zwiększony napływ kapitału zagranicznego, który spowoduje wzmożoną konkurencję na rynku. Przynależność Polski do Unii Europejskiej zwiększy jej wiarygodność i korzystny wizerunek w oczach turystów zagranicznych. Zacieśnianie więzi gospodarczych w ramach wspólnego, europejskiego rynku powinno powodować wzrost ilości służbowych przyjazdów cudzoziemców do Polski. Fundusze z Unii Europejskiej przyczynią się do rozbudowy lotnisk, budowy autostrad i dróg, co polepszy obecnie trudne warunki do podróżowania po Polsce.
2. Polityka wobec sektora turystycznego w Unii Europejskiej i w Polsce
Unia Europejska nie ma podstaw prawnych do bezpośredniego kreowania wspólnej polityki oraz regulacji w dziedzinie turystyki. Dziedzina ta należy do kompetencji państw członkowskich UE. Jednakże na poziomie Unii Europejskiej mogą być i są podejmowane pewne działania w odniesieniu do turystyki, szczególnie w dziedzinie wymiany informacji i koordynacji pomiędzy państwami członkowskimi, ujednolicania statystyk, promowania dobrych praktyk, ochrony turystów, prowadzenia badań.
Turystyka jest ściśle powiązana z innymi dziedzinami gospodarki, co powoduje, że mają do niej zastosowanie liczne przedsięwzięcia i akty prawa europejskiego podejmowane w tych dziedzinach, które znajdują się bezpośrednio w kompetencji Unii Europejskiej (takie jak transport, ochrona środowiska, bezpieczeństwo konsumentów, podatki). W związku z tym istotnym zadaniem realizowanym przez Komisję Europejską (organ wykonawczy UE), jest zapewnienie, żeby interesy sektora turystycznego zostały wzięte pod uwagę przy opracowywaniu aktów prawnych, programów wsparcia i innych przedsięwzięć podejmowanych w dziedzinach, które nie są związane wyłącznie z turystyką, a które mają na nią wpływ.
Polska prowadzi obecnie dosyć skoordynowaną politykę w dziedzinie turystyki, która zawarta jest w dokumencie rządowym pt. "Strategia rozwoju turystyki w latach 2001-2006. Rządowy program wsparcia rozwoju turystyki w latach 2001–2006". W Strategii zapisano, że w obszarze turystyki głównym celem polityki państwa będzie poprawa konkurencyjności polskiej oferty turystycznej na rynku międzynarodowym i krajowym. Cel ten ma być realizowany poprzez bardzo różnorodne działania, w dużej mierze prowadzone przez organy samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe oraz Polską Organizację Turystyczną. Działania wspierające turystykę mają koncentrować się na rozwoju infrastruktury turystycznej i poprawie jej jakości, kształceniu kadr zatrudnionych w turystyce, lepszej promocji oferty turystycznej, poprawie bezpieczeństwa turystów.
W Polsce świadczenie usług turystycznych jest uregulowane prawnie. Podstawowe znaczenie ma w tym względzie ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 1997 r. nr 133, poz. 884 z późn. zm.), mająca na celu przede wszystkim ochronę interesów konsumentów. Ustawa dotyczy trzech obszarów: działalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, uprawnień przewodników turystycznych i pilotów wycieczek, usług hotelarskich.
Zarówno prowadzona w Polsce polityka w dziedzinie turystyki, jak i system regulacji usług turystycznych po wstąpieniu do Unii Europejskiej nadal należeć będą do kompetencji polskiego rządu. Jednakże w dziedzinie polityki turystycznej Polska zobligowana będzie do współpracy i koordynacji działań z pozostałymi państwami członkowskimi UE oraz Komisją Europejską.
3. Wsparcie sektora turystycznego ze środków Unii Europejskiej
Unia Europejska nie dysponuje specjalnym budżetem, który byłby przeznaczony na wsparcie bezpośrednich działań w dziedzinie turystyki. Jednakże bardzo wiele takich działań otrzymuje wsparcie w ramach programów europejskich realizowanych w innych dziedzinach.
Największym źródłem finansowania turystyki ze środków UE są Fundusze Strukturalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Z funduszy tych finansowana jest pomoc dla słabiej rozwiniętych regionów i sektorów gospodarczych. W latach 2000-2006 zaleca się wspieranie z Funduszy Strukturalnych m.in. modernizacji infrastruktury turystycznej oraz poprawy kwalifikacji kadr turystycznych. Fundusze Strukturalne wykorzystywane są na szczeblu regionalnym w bardzo zróżnicowany sposób.
Wiele lokalnych przedsięwzięć z zakresu turystyki uzyskuje wsparcie z bardzo różnorodnych programów europejskich realizowanych w takich dziedzinach, jak ochrona środowiska, ochrona dziedzictwa kulturalnego, edukacja. Sektor turystyczny zdominowany jest zarówno w Polsce, jak i w Unii Europejskiej przez firmy małe i średnie. W związku z tym mogą one korzystać z wszelkich powszechnych form wsparcia finansowego, szkoleniowego i doradczego przewidzianego dla przedsiębiorstw tej kategorii.
Beneficjentami programów unijnych mogą być władze lokalne lub organizacje pozarządowe, rzadziej bezpośrednio firmy lub grupy firm. Większość tych programów wspiera jedynie te działania, które mają ponadnarodowy charakter, tzn. opierają się na współpracy partnerów z różnych krajów.
Komisja Europejska przygotowała obszerny i dokładny Przewodnik Internetowy na temat wsparcia turystyki ze środków UE. Omawia on różnorodne programy, które mogą stanowić źródło finansowania przedsięwzięć w zakresie turystyki oraz podaje przykłady ich wykorzystania. Przewodnik dostępny jest w pięciu językach (angielski, niemiecki, francuski, hiszpański, włoski) na stronie internetowej: www.europa.eu.int/comm/enterprise/services/tourism/policy-areas/eu_schemes.htm
Wiele programów unijnych jest już dostępnych dla aplikantów z Polski, inne będą dostępne dopiero od dnia członkostwa w UE. Sytuacja w tym względzie zmienia się nieustannie, w miarę jak Polska przystępuje do kolejnych programów, co wiąże się z wpłaceniem odpowiedniej składki. Fundusze Strukturalne będą dostępne dla Polski dopiero po wstąpieniu do Unii Europejskiej.
W okresie poprzedzającym członkostwo w Unii Europejskiej Polska otrzymuje środki pomocowe na wsparcie różnorodnych działań (np. w ramach programów PHARE, SAPARD). Część z tych środków może być wykorzystana do sfinansowania przedsięwzięć turystycznych. Polska Agencja Rozwoju Turystyki opracowała książkę pt. "Finansowanie rozwoju turystyki ze środków Unii Europejskiej. Poradnik dla samorządów terytorialnych, przedsiębiorców turystycznych i organizacji pozarządowych". Książka ta oprócz omówienia dostępnych źródeł finansowania zawiera przykłady projektów turystycznych zrealizowanych z funduszy pomocowych w Polsce oraz inwestycji w krajach UE sfinansowanych z Funduszy Strukturalnych. Szczegółowa informacja o publikacji oraz formularz zamówienia dostępne są na stronie internetowej www.pot.gov.pl/part-podr.asp
4. Regulacje prawne dotyczące branży turystycznej w Unii Europejskiej i ich implementacja w Polsce
Regulacja prawna świadczenia usług turystycznych jako takich nie należy do kompetencji Unii Europejskiej, lecz jej państw członkowskich. W państwach tych istnieją odmienne zasady i wymagania wobec przedsiębiorców świadczących usługi w sektorze turystycznym. Jednakże ze względu na powiązanie turystyki z innymi dziedzinami gospodarki istnieje wiele aktów prawnych na szczeblu UE, które mają bezpośredni wpływ na branżę turystyczną, choć są przyjmowane w ramach kompetencji regulacyjnych Unii Europejskiej istniejących w dziedzinach innych niż turystyka. Wśród tego typu aktów prawnych znajdują się szczególnie dyrektywy z zakresu ochrony konsumentów:
• dyrektywa 90/314 o podróżach, wycieczkach turystycznych i wakacyjnych sprzedawanych formie pakietu usług,
• dyrektywa 94/47 o ochronie nabywców w odniesieniu do niektórych aspektów umów o nabycie prawa do korzystania z nieruchomości na zasadzie podziału czasowego (tzw. time share). W Polsce obie dyrektywy zostały już wprowadzone do prawa krajowego. Postanowienia dyrektywy 90/314 wprowadziła ustawa o usługach turystycznych, natomiast dyrektywę 94/47 ustawa z 13 lipca 2000 r. o ochronie nabywców prawa korzystania z budynku lub pomieszczenia mieszkalnego w oznaczonym czasie w każdym roku (Dz.U. z 2000 r. nr 74, poz. 855 z późn. zm.).
W dziedzinie statystyki w prawodawstwie UE do turystyki odnoszą się dwa akty prawne:
• dyrektywa 95/57 dotycząca zbierania danych statystycznych w obszarze turystyki,
• decyzja 99/35 implementująca dyrektywę 95/57.
Polskie przepisy w dziedzinie statystyki nie są jeszcze w pełni zgodne z tymi aktami prawnymi, ale istniejące rozbieżności mają być usunięte w niedługim czasie.
W Unii Europejskiej obowiązuje zasada swobody świadczenia usług przez przedsiębiorców zarejestrowanych w dowolnym państwie członkowskim na obszarze każdego z pozostałych państw członkowskich. Barierą w świadczeniu usług w innych krajach członkowskich mogą być zróżnicowane wymagania w zakresie kwalifikacji zawodowych osób wykonujących takie usługi. Aby usunąć te bariery przyjęto w UE dyrektywy dotyczące procedur wzajemnego uznawania pomiędzy państwami członkowskimi kwalifikacji w zakresie różnych zawodów i uprawnień do określonej działalności. W dziedzinie turystyki podstawowe znaczenie ma w tym względzie dyrektywa 1999/42 obejmująca m.in. hotelarstwo, pilotaż wycieczek, przewodnictwo turystyczne, pośrednictwo i organizację imprez turystycznych. Dyrektywa ta została wprowadzona do polskiego prawa ustawą z 10 maja 2002 r. o zasadach uznawania nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do podejmowania lub wykonywania niektórych działalności (Dz.U. z 2002 r. nr 71 poz. 655). Ustawa wchodzi w życie w dniu uzyskania przez Polskę członkostwa w UE. Od tego momentu obywatele państw należących do Unii Europejskiej będą mogli świadczyć w Polsce usługi wymagające określonych kwalifikacji, jeśli kwalifikacje te nabyli w innych krajach i zostały one zgodnie z ustawą uznane za równoważne z polskimi. Podobnie, kwalifikacje polskich usługodawców będą uznawane w pozostałych państwach członkowskich UE zgodnie z obowiązującymi tam przepisami analogicznymi do naszej ustawy i również opartymi na dyrektywie 1999/42. Jeżeli usługi obywateli polskich na obszarze innych krajów UE (i odwrotnie) będą świadczone na zasadzie samozatrudnienia (działalności gospodarczej), nie powinny napotykać na żadne bariery. Inaczej będzie, jeśli osoby świadczące usługi będą chciały podjąć w innym kraju zatrudnienie w charakterze pracowników najemnych. W tym przypadku będą miały zastosowanie przejściowe ograniczenia w przepływie pracowników pomiędzy Polską, a innymi państwami członkowskimi UE, które zostaną zapisane w traktacie akcesyjnym. Wstępny wynik negocjacji w tej dziedzinie przewiduje, że obywatele polscy będą mieli pełne prawo swobodnie podejmować pracę we wszystkich państwach członkowskich UE po siedmiu latach od dnia wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Jednakże poszczególne państwa członkowskie będą mogły otwierać swoje rynki pracy dla polskich pracowników już wcześniej, a po pięciu latach będą do tego zobowiązane, i aby utrzymać ograniczenia do końca siedmioletniego okresu będą musiały tę decyzję specjalnie uzasadnić. Polska zastrzegła sobie możliwość wprowadzania podobnych restrykcji przy przepływie pracowników z krajów UE na rynek polski.
5. Specyficzne regulacje prawne dotyczące usług hotelarskich
Jak już zostało wcześniej wspomniane, Unia Europejska nie ma bezpośrednich kompetencji do wprowadzania regulacji prawnych w dziedzinie turystyki, w tym również w hotelarstwie. Przyjęto w tym obszarze jedynie dwa zalecenia, których spełnienie nie jest dla państw członkowskich UE obowiązkowe:
• Zalecenie 86/666 na temat bezpieczeństwa przeciwpożarowego w istniejących hotelach,
• Zalecenie 86/665 na temat ujednolicania systemu informacji hotelowej.
To drugie zalecenie dotyczy ujednolicania rodzaju i zakresu informacji o hotelach, a także symboli graficznych odnoszących się do ich wyposażenia, podawanych w informatorach hotelowych. W Polsce te kwestie nie są regulowane żadnym aktem prawnym i również w przyszłości nie przewiduje się jego wydania.
W Polsce świadczenie usług hotelarskich jest uregulowane przez wspomnianą wcześniej ustawę z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 1997 r. nr 133, poz. 884 z późn. zm.). Ustawa ta zawiera przepisy wprowadzające do polskiego prawa wymagania UE z dziedziny ochrony konsumenta (nabywcy usług turystycznych w formie pakietu), jednakże w części dotyczącej usług hotelarskich stanowi wyłącznie prawo krajowe. Na poziomie Unii Europejskiej nie ma i prawdopodobnie nie będzie żadnego jednolitego systemu regulacji w dziedzinie zaliczania hoteli do określonych kategorii, ich wyposażenia, kwalifikacji personelu. W poszczególnych państwach członkowskich UE istnieją w tej dziedzinie odmienne przepisy, często bardzo się od siebie różniące. Czasami nie są to przepisy prawa, lecz powszechnie stosowane wytyczne samorządu gospodarczego działającego w branży hotelarskiej. Podczas prac nad polskimi przepisami dotyczącymi usług hotelarskich wykorzystywano doświadczenia krajów członkowskich UE w tej dziedzinie, szczególnie biorąc pod uwagę te rozwiązania, które są powszechnie stosowane. Podkreśla się, że funkcjonowanie wiarygodnego systemu standaryzacji i kategoryzacji usług hotelarskich jest istotne ze względu na konieczność ułatwienia klientom dokonania wyboru zakwaterowania zgodnego z ich oczekiwaniami. Podobnie, przepisy ustanawiające państwowy nadzór nad obiektami oferującymi zakwaterowanie mają na celu przede wszystkim ochronę konsumentów.
świadczenie usług hotelarskich uregulowane jest w rozdziale 5 ustawy o usługach turystycznych. "Usługi hotelarskie" zdefiniowane są w art. 3 pkt. 8 ustawy bardzo szeroko, jako "krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych".
Usługi hotelarskie mogą być świadczone w "obiektach hotelarskich" lub w "innych obiektach". Istnieją następujące rodzaje obiektów hotelarskich: hotele, motele, pensjonaty, kempingi, domy wycieczkowe, schroniska młodzieżowe, schroniska, pola biwakowe. Każdemu obiektowi hotelarskiemu nadaje się kategorię uzależnioną od jego standardu. Dla hoteli, moteli i pensjonatów istnieje pięć kategorii oznaczonych gwiazdkami (*, **, ***, ****, *****), dla kempingów cztery kategorie oznaczone gwiazdkami, dla domów wycieczkowych i schronisk młodzieżowych trzy kategorie oznaczone cyframi rzymskimi (I, II, III).
Zaszeregowanie obiektu hotelarskiego do określonego rodzaju i kategorii odbywa się na zasadach dobrowolnych, na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy świadczącego usługi hotelarskie. Dokonywane jest ono przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce położenia obiektu, w formie decyzji administracyjnej. Aby obiekt mógł być zaszeregowany do określonego rodzaju i kategorii, musi spełniać odpowiednie dla tego rodzaju i kategorii wymagania co do wielkości, wyposażenia, kwalifikacji personelu oraz zakresu świadczonych usług. Wobec obiektu, który nie spełnia tych wymagań i nie uzyskał decyzji o zaszeregowaniu, nie wolno posługiwać się nazwami rodzajowymi obiektów hotelarskich (hotel, motel, itd.) oraz oznaczeniami kategorii, ponieważ podlegają one ochronie prawnej. W takim „niezaszeregowanym” obiekcie usługi hotelarskie mogą być świadczone, pod warunkiem, że spełnia on (tak samo jak właściwe obiekty hotelarskie) odpowiednie wymagania sanitarne, przeciwpożarowe i budowlane, a ponadto minimalne wymagania co do wyposażenia przewidziane dla tego typu obiektów.
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 13 czerwca 2001 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U. z 2001 r., nr 66 poz. 665), wydane na podstawie ustawy, określa w sposób bardzo szczegółowy wymagania będące podstawą zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów i kategorii. Ponadto są w nim określone minimalne wymagania co do wyposażenia innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie oraz przepisy administracyjne dotyczące zaszeregowywania obiektów, ich kontroli i ewidencji. Rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem z 8 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2002 r., nr 142 poz. 1190), które m.in. przesunęło termin dostosowania istniejących obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych do dnia 1 stycznia 2004 r. Data ta mogłaby sugerować, że ułatwienia dla osób niepełnosprawnych wymagane są przez prawodawstwo Unii Europejskiej. Tak jednak nie jest. Komisja Europejska oczywiście zachęca do wprowadzania takich ułatwień, ale w żadnym wypadku ich nie narzuca. Używane są argumenty ekonomiczne: w miarę wzrostu poziomu zamożności społeczeństw państw europejskich, a także zachodzących zmian kulturowych, osoby niepełnosprawne stanowić będą coraz liczniejszą grupę konsumentów usług turystycznych. Dla nich właśnie Komisja Europejska wydała w 1997 roku serię specjalnych przewodników turystycznych, które obejmują wszystkie państwa członkowskie UE i opisują istniejące w nich ułatwienia dla niepełnosprawnych podróżnych.
W Polsce, do obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie, oprócz ustawy o usługach turystycznych i wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych mają również zastosowanie inne akty prawne. Nadal obowiązuje wydane w 1973 r. rozporządzenie w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych dla hoteli i innych zakładów noclegowych (Dz.U. z 1973 r. nr 33 poz. 196). Jeżeli w obiektach takich świadczone są również usługi gastronomiczne, odnoszą się do nich te same wymagania, co do restauracji i innych zakładów żywienia zbiorowego (zostaną one omówione w następnym rozdziale). Odpowiedzialność osoby utrzymującej zarobkowo hotel lub podobny zakład za rzeczy wniesione przez gości, określona przez art. 846 i następne kodeksu cywilnego.
6. Specyficzne regulacje prawne dotyczące usług gastronomicznych
Pojęcie usług gastronomicznych nie jest zdefiniowane w polskim prawie. Można przyjąć, że obejmuje ono przede wszystkim przygotowywanie i podawanie posiłków konsumentom dokonywane w zakładach żywienia zbiorowego, takich jak restauracje, bary, kawiarnie, stołówki, jadłodajnie, bufety, punkty gastronomiczne. "Zakład żywienia zbiorowego" określony jest w ustawie z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2001 r. nr 63 poz. 634 z późn. zm.) jako miejsce prowadzenia działalności w zakresie żywienia ludzi lub wprowadzania do obrotu wyrobów garmażeryjnych. Z kolei przygotowywanie w zakładach żywienia zbiorowego lub w innych zakładach potraw, napojów lub wyrobów garmażeryjnych ustawa zalicza do "produkcji środków spożywczych", w ten sposób poddając te czynności wszystkim, bardzo licznym wymaganiom do tej produkcji się odnoszącym.
Ustawa o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia z 2001 r. jest podstawowym polskim aktem prawnym w dziedzinie zapewnienia bezpieczeństwa żywności, dostosowującym polskie prawo w tej dziedzinie do obszernej i dynamicznie się rozwijającej legislacji Unii Europejskiej. Prawo żywnościowe należy do kompetencji UE i jest obecnie w przeważającej większości zharmonizowane i ujednolicone, co oznacza, iż przepisy państw członkowskich są oparte na unijnych dyrektywach. Obecne udoskonalanie i pewne zaostrzanie prawa żywnościowego w Unii Europejskiej podyktowane jest koniecznością zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa żywności w obliczu pojawiających się masowych zagrożeń (BSE, skażenie dioksynami itp.).
W prawie unijnym nie ma oddzielnych przepisów odnoszących się do przetwarzania lub podawania żywności w zakładach gastronomicznych. Zakłady takie traktowane są na równi z wszystkimi innymi zakładami, w których dochodzi do jakiegokolwiek przetwarzania lub obrotu żywnością, i mają do nich zastosowanie wszystkie przepisy żywnościowe, które są adekwatne do odbywających się tam procesów. Wynika to z kompleksowego podejścia Unii Europejskiej do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego żywności wzdłuż całego "łańcucha żywnościowego", od gospodarstwa rolnego do stołu konsumenta. Filozofia ta jest już obecna we wspomnianej polskiej ustawie o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia.
Wśród licznych regulacji UE w dziedzinie żywności, dotyczących np. znakowania, dodatków czy zanieczyszczeń, szczególnie istotne w działalności gastronomicznej są przepisy z zakresu higieny. Podstawowym aktem prawnym z dziedziny higieny wytwarzania i obrotu żywnością jest dyrektywa 93/43 o higienie żywności. Zawarte w niej postanowienia mają zastosowanie do wszystkich zakładów żywnościowych, w tym oczywiście do restauracji i innych zakładów gastronomicznych. Dyrektywa adresowana jest do państw członkowskich UE, które musiały wprowadzić jej wymagania do krajowych systemów prawa. W efekcie, w każdym z państw należących do Unii Europejskiej firmy zajmujące się produkcją lub obrotem żywnością muszą obowiązkowo stosować zapisane w dyrektywie zasady Dobrej Praktyki Produkcyjnej (GMP – Good Manufacturing Practice) i Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP – Good Hygiene Practice). Zasady te dotyczą m.in. pomieszczeń, urządzeń, usuwania odpadów, mycia, zaopatrzenia w wodę, pozyskiwania surowców, higieny osobistej i szkolenia personelu.
Dyrektywa 93/43 nakłada również obowiązek wprowadzenia we wszystkich zakładach żywnościowych systemu HACCP. Skrót HACCP pochodzi od określenia w języku angielskim (Hazard Analysis and Critical Control Points), które tłumaczy się jako Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli. Jest to system organizacji działania w firmie służący zapewnieniu bezpieczeństwa zdrowotnego żywności podczas wszystkich etapów jej przetwarzania i dystrybucji, aż po bezpośrednie dostarczanie konsumentowi. System ten polega na identyfikacji występujących zagrożeń biologicznych, chemicznych i fizycznych oraz określeniu skutecznych metod ich uniknięcia. System HACCP ma charakter prewencyjny, gdyż przenosi ciężar kontroli z końcowego produktu na poszczególne fazy całego procesu produkcji i dystrybucji.
Istnieje siedem etapów (zasad) systemu HACCP:
1. Przeprowadzenie analizy zagrożeń (biologicznych, chemicznych, fizycznych).
2. Ustalenie krytycznych punktów kontrolnych, w których niezbędne jest kontrolowanie zagrożeń.
3. Ustalenie limitów krytycznych dla każdego z punktów kontrolnych.
4. Ustalenie procedur monitorowania krytycznych punktów kontrolnych w celu sprawdzenia, czy nie są przekraczane limity krytyczne.
5. Ustalenie dla każdego krytycznego punktu kontrolnego działań korygujących, które podejmuje się w razie przekroczenia limitów krytycznych.
6. Ustalenie procedur okresowej weryfikacji działania całego systemu.
7. Ustalenie sposobu sporządzania i przechowywania dokumentacji związanej z funkcjonowaniem systemu.
Dyrektywa 93/43 obecnie nakazuje stosowanie w zakładach żywnościowych tylko pięciu pierwszych etapów systemu HACCP (bez weryfikacji i dokumentacji). W najbliższych latach dyrektywa ta zostanie zastąpiona rozporządzeniem dotyczącym higieny żywności. Jego projekt (COM(2000)438 final) przewiduje obowiązkowe wprowadzenie w zakładach żywnościowych pełnego 7–stopniowego systemu HACCP.
Charakterystyczną cechą systemu HACCP jest to, że tworzy się go indywidualnie dla każdego zakładu, uwzględniając specyfikę prowadzonej w nim działalności. Stopień skomplikowania systemu jest ściśle uzależniony od ilości i charakteru występujących zagrożeń. Niewątpliwie, specyfika postępowania z żywnością w zakładzie żywienia zbiorowego powoduje, że systemy HACCP wdrażane w tych zakładach różnią się od systemów wprowadzanych w typowych zakładach produkcyjnych. Jednakże elastyczność wpisana w filozofię tego systemu znacznie ułatwia wprowadzanie go w zakładach gastronomicznych.
Powstaje pytanie, czy i od kiedy polskie firmy żywnościowe, w tym zakłady gastronomiczne, będą musiały wdrożyć zasady GMP/GHP i system HACCP. W związku z planowanym wstąpieniem do Unii Europejskiej Polska musi w pełni dostosować swoje prawo żywnościowe do przepisów unijnych, w tym również do dyrektywy 93/43. Musi to nastąpić najpóźniej do dnia uzyskania członkostwa w UE, gdyż w tej dziedzinie nie przewiduje się żadnych okresów przejściowych. Częściowe wprowadzenie dyrektywy 93/43 już nastąpiło. Ustawa o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia z 2001 r. (po nowelizacji dokonanej w 2002 r.) definiuje pojęcia Dobrej Praktyki Higienicznej i Dobrej Praktyki Produkcyjnej (art. 3 pkt. 33 i 34). Ustawa przewiduje wydanie rozporządzenia wykonawczego określającego szczegółowe wymagania higieniczne w produkcji i dystrybucji żywności. Do czasu jego wydania obowiązuje dotychczasowe rozporządzenie z 28 lutego 2000 r. w sprawie warunków sanitarnych oraz zasad przestrzegania higieny przy produkcji i obrocie środkami spożywczymi, używkami i substancjami dodatkowymi dozwolonymi (Dz.U. z 2000 r. nr 30, poz. 377 z późn. zm.), które jest w zasadzie zgodne z zapisami dyrektywy 93/43/EWG.
W ustawie o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia przewidziano obowiązek wdrożenia 7–stopniowego systemu HACCP w zakładach prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu żywnością. Do zakładów tych ustawa zalicza również zakłady żywienia zbiorowego. Sam system HACCP zdefiniowany jest w Art. 3 ust. 1 pkt. 12 ustawy, natomiast obowiązek jego stosowania i zasady systemu zapisane są w Art. 28 – 32. Szczegółowe zasady stosowania systemu w zakładach zawarte będą w odpowiednim rozporządzeniu wykonawczym, które jeszcze nie zostało wydane. Obowiązek wdrożenia systemu HACCP ciąży na wszystkich zakładach produkcji i obrotu żywnością, z wyłączeniem małych przedsiębiorstw (zgodnie z ich definicją w ustawie Prawo działalności gospodarczej). Wyłączenie małych przedsiębiorstw, czyli tych zatrudniających do 50 pracowników, jest zasadniczo niezgodne z prawem europejskim, które takiej możliwości nie przewiduje. Istotny jest fakt, że przepisy ustawy dotyczące systemu HACCP zaczną obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2004 r. (Art. 61).
Na pytanie, od kiedy i w których polskich firmach będzie musiał funkcjonować system HACCP nie da się w tej chwili ostatecznie odpowiedzieć, gdyż jest prawdopodobne, że polskie przepisy w tym zakresie będą jeszcze w niedługim czasie zmieniane. Być może nie zostanie przesunięta zapisana w ustawie o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia data 1 stycznia 2004 r. (obowiązek wprowadzenia HACCP przez firmy średnie i duże). Jest jednak mało prawdopodobne, aby zwolnienie z tego obowiązku firm małych, jako niezgodne z prawem Unii Europejskiej, utrzymało się dłużej niż do dnia wstąpienia Polski do UE.
Wspomniane już wcześniej nowe ogólne rozporządzenie dotyczące higieny żywności, które ma zastąpić dyrektywę 93/43 prawdopodobnie zacznie obowiązywać w roku 2004, trudno jednakże przewidzieć, w którym miesiącu. Istotne jest, że ten nowy akt prawny ma formę rozporządzenia, a nie dyrektywy, co oznacza, że będzie bezpośrednio obowiązywać we wszystkich państwach członkowskich UE, bez konieczności przenoszenia do krajowych systemów prawa. Jeżeli w dniu rozpoczęcia obowiązywania nowego rozporządzenia Polska będzie już członkiem UE (co jest prawdopodobne), to będzie ono automatycznie i bezpośrednio obowiązywać również w naszym kraju. Nowe europejskie rozporządzenie o higienie żywności nakłada obowiązek wdrożenia pełnego systemu HACCP w przedsiębiorstwach działających we wszystkich sektorach, wzdłuż całego łańcucha żywnościowego (produkcja, transport, handel i dystrybucja, gastronomia), z wyłączeniem jedynie podstawowej produkcji rolniczej. Rozporządzenie nie przewiduje żadnych zwolnień dla małych firm, a jedynie zapowiada opracowywanie dla nich poradników i innych pomocy we wdrażaniu systemu.
Omawiając prawodawstwo Unii Europejskiej dotyczące gastronomii należy wspomnieć o kwestii stawki podatku VAT na usługi gastronomiczne. Tzw. „szósta” dyrektywa unijna dotycząca VAT (77/388) przewiduje, że usługi gastronomiczne powinny być opodatkowane stawką podstawową obowiązującą w danym państwie. W Polsce stawka podstawowa VAT wynosi 22%. Jednakże obecnie usługi gastronomiczne opodatkowane są w naszym kraju według stawki obniżonej w wysokości 7%. W trakcie negocjacji z UE Polska uzyskała możliwość zastosowania przez 5 lat od dnia członkostwa okresu przejściowego, podczas którego obowiązywała będzie obniżona stawka VAT na usługi gastronomiczne. Uzasadnieniem takiego rozwiązania były obawy, że wyższa stawka VAT spowodowałaby wzrost cen usług gastronomicznych, a w wyniku tego znaczny spadek popytu i rentowności firm z tej branży. Obniżona stawka VAT na usługi hotelarskie (obecnie w Polsce 7%) może zostać utrzymana po wstąpieniu do Unii Europejskiej, gdyż jest to zgodne ze wspomnianą szóstą dyrektywą.
7. Podsumowanie
Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej powinno spowodować przyspieszenie tempa wzrostu gospodarczego i zacieśnienie więzi z pozostałymi państwami członkowskimi, skutkując zwiększonym popytem na usługi hoteli, restauracji i pokrewnych zakładów. Z drugiej strony, swobodny przepływ usług i kapitału pomiędzy innymi państwami UE a Polską może spowodować zwiększoną konkurencję na rynku tego typu usług. Aby jej sprostać, firmy z branży hotelarskiej i gastronomicznej powinny podnosić poziom swoich usług przy zachowaniu niewygórowanej ceny. Powinny inwestować w wyposażenie, ale także udoskonalać organizację pracy oraz szkolić i dobierać właściwą kadrę, która w tym sektorze ma znaczenie decydujące o sukcesie firmy.
Unia Europejska nie wspiera finansowo branży turystycznej (w tym hotelarstwa i gastronomii) w sposób bezpośredni, lecz istnieją możliwości sfinansowania przedsięwzięć z tej dziedziny z licznych unijnych środków pomocowych dostępnych w innych obszarach. Szczególnie cenne i bogate źródło potencjalnego finansowania stanowią Fundusze Strukturalne, które będą w Polsce dostępne po przystąpieniu do Unii Europejskiej.
Unia Europejska nie reguluje świadczenia usług hotelarskich. Ustanawianie przepisów z tej dziedziny należy do kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Polska wprowadziła w ustawie o usługach turystycznych własny system standaryzacji i kategoryzacji obiektów hotelarskich.
W Unii Europejskiej usługi gastronomiczne świadczone w restauracjach i innych zakładach żywienia zbiorowego są jedną z form przetwarzania i obrotu żywnością, i w związku z tym podlegają w pełni przepisom unijnego prawa żywnościowego. Spośród licznych przepisów tego prawa, dla gastronomii szczególnie istotne są wymagania z zakresu higieny, zawarte obecnie w dyrektywie 93/43. Dyrektywa ta nakazuje stosowanie we wszystkich firmach żywnościowych zasad GMP/GHP oraz systemu HACCP (w wersji 5–stopniowej). Polska wdrożyła już częściowo wymagania dyrektywy (w zakresie GMP/GHP), natomiast obowiązek wprowadzenia systemu HACCP w firmach żywnościowych ma wejść w życie 1 stycznia 2004 r. Prawdopodobnie w roku 2004, gdy Polska będzie już członkiem UE, zacznie obowiązywać nowe unijne rozporządzenie w sprawie higieny żywności, które nakaże stosowanie pełnego, 7-stopniowego systemu HACCP we wszystkich firmach żywnościowych, bez względu na ich wielkość. Rozporządzenie to będzie w Polsce obowiązywać wprost, bez pośrednictwa krajowych przepisów.
Wszystko wskazuje na to, że restauracje i inne zakłady gastronomiczne powinny przygotować się do wprowadzenia u siebie systemu HACCP, prawdopodobnie od 1 stycznia 2004 r. lub niewiele później. Należy podkreślić, że system ten ma elastyczny charakter i jego wprowadzanie nie musi być nadmiernie skomplikowane i kosztowne, jeżeli ze specyfiki działalności wynika powstawanie nielicznych i niezbyt poważnych zagrożeń zdrowotnych. Dla wielu firm z branży gastronomicznej wprowadzenie dostosowanego do danej działalności systemu HACCP nie powinno stanowić zbytniego problemu, pod warunkiem, że zostały prawidłowo wdrożone i są przestrzegane zasady dobrej praktyki higienicznej.
Źródła informacji
1. Na stronie internetowej Ministerstwa Gospodarki (www.mg.gov.pl) znajduje się dział "Turystykaquot;, a w nim kilkanaście dokumentów poświęconych temu sektorowi. Wśród nich warto polecić:
o "Stan rozwoju turystyki"
o "Strategia rozwoju turystyki w latach 2001-2006. Rządowy program wsparcia rozwoju turystyki w latach 2001-2006."
o "Funkcjonowanie ustawy o usługach turystycznych"
2. Strona internetowa Komisji Europejskiej poświęcona turystyce (w jęz. angielskim): www.europa.eu.int/comm/enterprise/services/tourism
3. Liczne organizacje wspierające turystykę oraz zrzeszające przedsiębiorców świadczących usługi hotelarskie i turystyczne posiadają swoje strony internetowe:
o Polska Agencja Rozwoju Turystyki www.part.com.pl
o Polska Organizacja Turystyczna www.pot.gov.pl
o Instytut Turystyki www.intur.com.pl
o Polska Izba Turystyki www.pit.org.pl
o Polskie Zrzeszenie Hoteli www.hotel.pl
4. Portal internetowy poświęcony branży hotelarsko-gastronomicznej: gastrona.pl
5. Teksty aktualnie obowiązujących polskich aktów prawnych można śŚciągnąć ze strony Sejmu: www.sejm.gov.pl/wyszukiwanie/szukaj.html (Baza danych: Internetowy System Informacji Prawnej)
6. Strona internetowa Komisji Europejskiej poświęcona higienie żywności (w jęz. angielskim): europa.eu.int/comm/food/fs/intro/hygiene_en.html