Organizacja polityczna posłów w Sejmie

Plan pracy

Rozdział I Kształtowanie się klubów poselskich
1. I Rzeczypospolita
2. XIX wiek
3. Polska międzywojenna
4. Okres PRL
5. Rozwiązania współczesne
Rozdział II Ustrojowy status posła
1. Nabycie i utrata mandatu
2. Charakter mandatu przedstawicielskiego
2.1 Mandat imperatywny
2.2 Mandat wolny
2.3 Mandat zawodowy
Rozdział III Formy politycznej organizacji posłów
1. Organizacja wewnętrzna klubu
2. Pozycja posła w klubie
3. Uprawnienia klubów poselskich
4. Udział w działalności innych organów państwa
5. Finansowanie
6. Dyscyplina klubowa i jej znaczenie
Rozdział IV Inne formy organizacji posłów
1. Zespoły (grupy) poselskie
2. Posłowie niezrzeszeni




Rozdział I Kształtowanie się klubów poselskich

1. I Rzeczypospolita
Scalenie ziem polskich w XIV w., rozwój ekonomiczny i przemiany społeczne spowodowały powstanie nowej konstrukcji państwa i związanej z tym zmiany form rządzenia. U boku króla wykształciła się Rada Królewska, w skład której wchodzili najwyżsi urzędnicy państwowi: kanclerz, podkanclerzy, marszałek, podskarbi, wojewodowie i biskupi. Władcy zabiegając o poparcie rycerstwa, zwoływali prowincjonalne (małopolskie i wielkopolskie) lub ogólnopaństwowe zjazdy, zwane wiecami. Zgromadzona na nich szlachta nie występowała jednak w głównej roli, ale raczej jako świadkowie zwieranych traktatów czy wprowadzania nowych praw. Za Ludwika Andegaweńskiego nastąpiły jednak istotne zmiany. W przywileju koszyckim (1374 r.) zobowiązał się on do uzyskania zgody szlachty na nakładane na nią podatki. Zjazdy zaczęły, więc pełnić decydującą funkcję w kraju. Umacniało to wspólnotę szlachty i przyczyniało się do wytwarzania silnych więzów stanowych.
Ważną rolę zaczęły odgrywać zjazdy ziemskie. Poprzez przywileje nieszawskie (1454 r.) zdobyły one sobie zapewnienie, że bez ich zgody król nie będzie stanowił żadnych nowych praw. Decydującą rolę odgrywał jednak sejm (od słowiańskiego snem, sjem, soim - określającego liczne zgromadzenie). W XIV w. narodził się zwyczaj, że szlachta zebrana na sejmikach ziemskich zaczęła wybierać i wysyłać posłów na zjazdy prowincjonalne i generalne, ale nie było to regułą. Dalej w sejmie mógł brać udział ogół szlachty, określano to jako udział viritim, czyli osobiście.
W 1493 r. na sejmie walnym piotrkowskim pojawili się wybrani przez sejmiki prowincjonalne posłowie, zaopatrzeni w mandat, najczęściej o mocy zupełnej, zapewniający swobodę działania i datę tę uważa się za narodziny Sejmu. Wykształcenie się zasady reprezentacji szło w parze z organizacyjnymi przemianami w sejmie: posłowie ziemscy obradowali w izbie poselskiej, oddzielnie od panów rady-senatu. W obradach winien był też uczestniczyć monarsza. W końcu XV w. posłów było ok. 40, a senatorów dwukrotnie więcej. Powodowało to skonsolidowanie się stanu szlacheckiego, który tylko jako całość mógł odgrywać istotną rolę.
Kompetencje sejmu były szerokie, gwarantowała je konstytucja nihil novi: „Ponieważ ogólne prawa nie jednostki, ale całego narodu dotyczą przeto na tym radomskim sejmie ze wszystkimi królestwa naszego prałatami, senatorami, baronami i posłami ziemskimi uznaliśmy za słuszne i rozsądne, że na przyszłość nic nowego [nihil novi] nie ma być ustanawiane przez nas i następców bez wspólnego senatorów i posłów ziemskich przyzwolenia."
Z czasem szlachecki parlament zaczął odgrywać zasadniczy głos w państwie. Bez jego zgody nie mogła zapaść żadna istotna decyzja. Wzrastała też powoli liczba posłów (po Unii Lubelskiej było ich około 160) i ustaliła się zasada, że sejmiki, w zależności od wielkości ziemi, wybierają jednego lub kilku posłów. Z czasem zaczęto ograniczać moc mandatu, poprzez uchwalanie instrukcji. Ponieważ instrukcje sejmik uchwalał dla wszystkich posłów łącznie, poczuwali się oni przeważnie do solidarności. Stronnictwa polityczne należały do rzadkości, ale posłowie byli mocno związani z przedstawicielami swojej prowincji, szczególnie poprzez odbywanie sesji prowincjonalnych. Stronnictwa tworzyły się one przy tzw. ucieraniu konstytucji, czyli przy przekonywaniu opornych posłów do uchwalenia konstytucji. Obowiązywała zasada jednomyślności, przez co rozumiano brak sprzeciwu (nomine contradicente).
Druga połowa XVII i pierwsza połowa XVIII stulecia to lata upadku roli i autorytetu Sejmu. "System stworzony w złotym wieku przez (i dla) ludzi wielkiej klasy politycznej nie sprawdzał się, kiedy szlacheccy posłowie coraz częściej uwikłani byli w zależności od możnych protektorów, nie potrafili wyjść poza partykularne interesy i układy" Nagminne stosowanie osławionego liberum veto, zrywanie sejmów, interwencje obcych mocarstw powodowały całkowitą niewydolność systemu demokracji szlacheckiej.
Pierwszym krokiem do zmian miał być sejm konwokacyjny z 1764 r. i jego reformy: m.in. uniezależnienie posłów od instrukcji i zniesienie zasady jednomyślności w niektórych sprawach. Jednak interwencja Katarzyny II uniemożliwiła wprowadzenie ich w życie i wymusiła uchwalenie (1967/68 r.) tzw. praw kardynalnych - "wieczystych i niezmiennych" zasad ustroju Rzeczypospolitej. Przestał być on formalnie władny zmieniać zasady ustrojowe państwa, utracił swą najwyższą pozycję w państwie.
W sejmie rosła jednak grupa zwolenników reform, skupionych w stronnictwie patriotycznym, wokół Ignacego Potockiego, Hugona Kołłątaja i Scipione Piattolego. To w ich środowisku powstał projekt Konstytucji, uchwalonej 3 maja 1991 r. Miała ona wzmocnić i unowocześnić Rzeczypospolitą Obojga Narodów. Zgodnie z monteskiuszowskim podziałem władzę ustawodawczą oddawała w ręce sejmu, wykonawczą przyznawała dziedzicznemu królowi i Straży Praw, sądowniczą - stanowym sądom. By wcielić ją w życie powstało pierwsze w Polsce ugrupowanie parlamentarne oparte na zasadzie politycznej - Zgromadzenie Przyjaciół Ustawy Rządowej 3 Maja. Nadziejom pokładanym w Konstytucji nie było dane się spełnić. Przetrwały one zaledwie rok. Konfederacja targowicka zniweczyła wysiłek reformatorów i Sejm przestał istnieć na ponad wiek.

2. XIX wiek
Trzeci rozbiór Polski w 1795 r. rozpoczął ponad wiekowy okres niewoli. W tych szczególnych warunkach bieg historii umożliwił niekiedy Polakom tworzenie nietrwałych i ograniczonych w działaniu instytucji przedstawicielskich bądź udział w parlamentach państw zaborczych. W pierwszej połowie XIX w. własne instytucje przedstawicielskie powstały w Księstwie Warszawskim, Królestwie Polskim, Wolnym Mieście Krakowie i Wielkim Księstwie Poznańskim.
Oktrojowana przez Napoleona konstytucja nadała Księstwu Warszawskiemu kształt ustrojowy. Co prawda wyróżniona została władza ustawodawcza, czyli sejm, ale tylko z nazwy przypominał on czasy niepodległości. Sejm Księstwa składał się z dwu izb - Senatu i Izby Poselskiej. Jego kompetencje były bardzo ograniczone. Nie miał prawa inicjatywy ustawodawczej, obradować mógł tylko nad projektami przesyłanymi z upoważnienia monarchy przez Radę Stanu. Pracę sejmu ograniczał ponadto fakt, że miał się zbierać raz na 2 lata na sesję nie dłuższą niż 2 tygodnie (zebrał się jedynie 3 razy 1809, 1811 i 1812 r.). Ograniczenia, które przyniósł system napoleoński, spotkały się z reakcją parlamentarzystów. Wykorzystywane były pozaprawne możliwości działania. Posiedzenia odbywały się nieoficjalnie, po zamknięciu obrad przez Marszałka. Rozpoczynano wtedy nieskrępowaną dyskusję, uchwalano adresy do króla. Zarysowywały się wyraźne grupy interesów, skupione wokół liderów parlamentarnych.
W wielu elementach do sejmu Księstwa Warszawskiego nawiązywał funkcjonujący przez następne 15 lat sejm Królestwa Polskiego. Królestwo otrzymało oktrojowaną przez Aleksandra I konstytucję, uznaną za najbardziej liberalną w ówczesnej Europie. Nie tylko utrzymywała ona uprawnienia sejmu, ale gwarantowała wiele nowych np. prawo uchwalania budżetu. Posłowie w czasie obrad mieli także znacznie większą swobodę.
Już w 1820 r. sytuacja się diametralnie zmieniła, ciągłe łamanie przepisów konstytucji przez rząd sprawiło, że stała się ona fikcją. Pojawiła się wówczas opozycja parlamentarna. Tworzyli ją tzw. kaliszanie - grupa kilkunastu posłów, wybranych głównie w województwie kaliskim, skupionych wokół braci Banawentury i Wincentego Niemojowskich. Kaliszanie atakowali politykę i projekty rządowe, zarzucając im niezgodność z konstytucją. Efektem tych działań było odrzucenie przez Izbę Poselską wielu projektów ustaw. Aleksander zareagował bardzo ostro: nie zwoływał sejmu przez 4 lata, a kiedy czynił to w 1825 r., zniósł jawność obrad i nie dopuścił na salę przywódców opozycji. Podobne środki zastosował Mikołaj I w 1830 r.
Wybuch powstania w listopadzie 1830 r. rozpoczął nową, krótką kartę w historii polskiego sejmu. Zaskoczeni powstaniem posłowie i senatorowie zebrali się 18 grudnia 1830 r. i podjęli uchwałę o narodowym charakterze powstania, a już w styczniu 1831 r. o ustaniu unii z Cesarstwem rosyjskim i detronizacji Romanowów. Sejm stał się główną władzą w państwie, przejmując zasadniczą część uprawnień monarchy. Ogromna odpowiedzialność spoczywająca na sejmie powodowała względna konsolidację izby, wszyscy stanowczo opowiadali się za walką o niepodległość. W innych kwestiach pojawiły się jednak stronnictwa i opcje polityczne. Prawicę stanowili konserwatyści na czele z księciem Adamem Czartoryskim, w centrum byli liberałowie, czyli dawni kaliszanie, lewica zaś to radykałowie z Towarzystwa Patriotycznego. Upadek powstania kończy historię sejmu w Królestwie Polskim, spowodował też emigrację znacznej liczby polskich parlamentarzystów na zachód Europy, głównie do Francji.
Na ziemiach polskich w pozostałych zaborach nie było w pierwszej połowie XIX w. przedstawicielstw parlamentarnych porównywalnych do sejmu Księstwa i Królestwa. Namiastką reprezentacji były sejmy stanowe tzw. postulatowe. W 1824 r. w Wielkim Księstwie Poznańskim powstał sejm prowincjonalny w Poznaniu. Jego kompetencje były skromne, ograniczały się przede wszystkim do doradztwa, ale był jedyną reprezentacją mieszkańców księstwa do czasu powstania Sejmu Pruskiego.
Specjalna sytuacja istniała w tzw. Rzeczypospolitej Krakowskiej. Wolne Miasto Kraków otrzymało w 1818 r. konstytucję. Miało być rządzone przez Senat (władza wykonawcza), ale posiadało także jednoizbowe Zgromadzenie Reprezentantów. Miało ono bardzo ograniczone kompetencje (zagadnienia kodyfikacyjne, kontrola administracji), lecz pozytywnie należy ocenić działanie na rzecz zachowania polskości.
W drugiej połowie XIX w. spośród ziem polskich jedynie Galicja miała własny organ przedstawicielski. W 1861 r. powołany został Sejm Krajowy dla Galicji. Jego kompetencje były dość szerokie, dotyczyły tzw. ustawodawstwa krajowego (oświaty, opieki społecznej czy budżetu). Był to Sejm kształtujący postawy lojalistyczne wobec władz we Wiedniu. Najsilniejszą grupę wśród posłów stanowili konserwatyści krakowscy, zwani stańczykami.
Burzliwe lata Wiosny Ludów doprowadziły do zmian ustrojowych zarówno w Prusach, jak i w Austrii. Powstające w obu krajach instytucje przedstawicielskie dały Polakom możliwości udziału w ich pracach. Do powstałego w 1861 r. Reichsratu weszli polscy posłowie: do izby wyższej z nominacji cesarskiej, do niższej - delegowani przez Sejm Krajowy, później z wyborów kurialnych. Stanowili oni około 14% składu izb, a zebrani w Kole Polskim, odgrywali istotną rolę w parlamencie. Koło było zbudowane głównie w oparciu o kryterium narodowościowe, poglądy polityczne posłów schodziły na drugi plan.
Mniejszą swobodę działania mieli posłowie polscy w parlamencie niemieckim. Niewielka grupa posłów (około 5% w stosunku do całości) tworzyła tam polskie koło parlamentarne. Było ono niezwykle zdyscyplinowane i konsekwentne w działaniu na rzecz polskich interesów. "Koło przyjęło jako generalną zasadę zabierania głosu jedynie w kwestiach dotyczących ludności polskiej przy jednoczesnym powstrzymywaniu się od udziału we wszelkich debatach o charakterze ogólnopaństwowym".
Najpóźniej, bo dopiero po 1905 r., powstał organ przedstawicielski w Cesarstwie Rosyjskim. W pracach Dumy Państwowej brali także udział Polacy. Ich nieliczna reprezentacja (początkowo 10%, potem 5% wszystkich posłów) tworzyła Koło Polskie i Koło Kresowe (Polacy z Ukrainy, Białorusi i Litwy). Oba koła ściśle współpracowały ze sobą, jednak ich możliwości działania były niewielkie.
Instytucje przedstawicielskie, w których działali Polacy, mimo ograniczonych kompetencji pozwoliły na zdobycie doświadczeń parlamentarnych, wykorzystanych następnie w Polsce odrodzonej.

3. Polska międzywojenna
Odzyskanie przez Polskę niepodległości w listopadzie 1918 r. postawiło problem określenia formy ustrojowej państwa, a w szczególności pozycji parlamentu. Jeszcze w czasie wojny pojawiło się przekonanie, że kwestie ustroju i konstytucji przyszłego państwa powinien rozstrzygnąć Sejm Ustawodawczy. Zwołanie go było jedną z pierwszych decyzji J. Piłsudskiego po powrocie z internowania w Magdeburgu. Zrezygnowano z dwuizbowości Sejmu Ustawodawczego, miała go tworzyć tylko Izba Poselska.
Skład Sejmu został wyłoniony wyborami z 26 stycznia 1919 r., przeprowadzonymi w oparciu o pięcioprzymiotnikową ordynacją wyborczą z 28 listopada 1918 r. Obrady otworzył 10 lutego 1919 r. - jako Naczelnik Państwa - J. Piłsudski, oznajmiając m.in., że sejm "znowu będzie domu swego ojczystego jedynym panem i gospodarzem".
Był on bardzo rozdrobniony politycznie (najliczniejszym zrzeszeniem był Klub Sejmowy Ludowo-Narodowy liczący 109 posłów), żadne ze stronnictw nie miało w nim zdecydowanej większości. Taki układ sejmowy okazał się bardzo niestabilny, posłowie i partie ciągle szukali swego miejsca na scenie politycznej, czego efektem były ciągłe zmiany przynależności partyjnej przez posłów, oraz dzielenie się klubów i powstawanie nowych. "Partie polityczne, bowiem powstawały w przeszłości głównie po to, by walczyć z państwem, a nie po to, by je współtworzyć" Klubów poselskich w Sejmie Ustawodawczym było zrazu 10, w marcu 1920 r. -16, w końcu sejmu - 19. Istnienie i działanie klubów poselskich (sejmowych) nie było określone żadnymi przepisami prawa, także regulamin izby z milczał w tej kwestii. Kluby powstawały i działały w oparciu o zasadę wolności zrzeszania się. Były oparte na zasadzie orientacji polityczno - partyjnej, choć istniały kluby utworzone w oparciu o kryterium narodowościowe (kluby mniejszości narodowych). Nie było określonej minimalnej liczby członków wymaganej do utworzenia klubu, ale w skład Konwentu Seniorów mogli wejść przedstawiciele tylko tych klubów, które liczyły, co najmniej 12 posłów.
Rozdrobnienia izby nie zakończyły wybory do Sejmu (i Senatu) I kadencji z 5 i 12 listopada 1922 r. Posłowie utworzyli na początku kadencji 17 klubów (na koniec było ich 20). Podobnie jak w Sejmie Ustawodawczym układ klubów nie był stabilny, czego wynikiem były bardzo częste zmiany rządów. Wymusiło to szukanie formuły rządów pozaparlamentarnych, w których premier i ministrowie nie pochodziliby z większości sejmowej. Takim gabinetem, który utrzymał się przez blisko 2 lata, był rząd W. Grabskiego.
W zasadniczy sposób pozycją parlamentu zmienił zamach majowy. Piłsudski nie taił swej negatywnej oceny parlamentaryzmu polskiego, a zwłaszcza partii politycznych. Powiedział do posłów m.in. "Mogłem nie dopuścić was do Zgromadzenia Narodowego, kpiąc z was wszystkich, ale czynię próbę, czy można rządzić w Polsce bez bata" Nie rozwiązał Sejmu, jednak partie polityczne utraciły faktyczny wpływ na działalność rządu i parlamentu.
Podobnie wyglądała sytuacja w Sejmie II kadencji. Obok istniejących partii w Sejmie znalazł się też Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem J. Piłsudskiego. Zdobył on najwięcej mandatów - 122, jednak było to zwycięstwo połowiczne, nie mógł samodzielnie rządzić. Dlatego w wyborach 1930 r. ekipa rządząca odwołała się do środków pozaparlamentarnych, eliminując opozycję z gry politycznej metodami policyjnymi i administracyjnymi, a następnie fałszując wybory. Wybory te zwane brzeskimi, wygrał BBWR - 46.8% głosów, jednak w rezultacie tzw. cudów nad urną BBWR otrzymał 247 mandatów, co stanowiło 56% ogółu. Sejm jednak nadal był rozdrobniony (13 klubów na początku kadencji, 16 na końcu). Po tych wyborach rola parlamentu stała się czysto dekoracyjna, co ostatecznie znalazło wyraz w konstytucji kwietniowej 1935 r. Istotnym uzupełnieniem konstytucji, co do Sejmu, była ordynacja wyborcza z 8 lipca 1935 r., eliminowała ona partie polityczne z procesu zgłaszania kandydatów. Mieli być zgłaszani za zgromadzeniach okręgowych, którym przewodniczyli komisarze wyznaczeni przez ministra spraw wewnętrznych. Dlatego wybory z 8 września 1935 r. zostały przez opozycję zbojkotowane. W tak wyłonionym Sejmie zrezygnowano z politycznej więzi, która stanowiła podstawową formę samoorganizacji posłów. Zamiast klubów poselskich utworzono 14 regionalnych grup posłów. Miało to być wyrazem przekreślenia podziałów partyjnych. Tylko posłowie z mniejszości narodowych stworzyli 3 odrębne zrzeszenia.
Podział ten nie utrzymał się jednak długo i wkrótce zaczęły powstawać porozumienia i ugrupowania, w których decydującą rolę odgrywały, obok niezbyt jasnych różnic programowych, układy personalne w obozie rządzącym. Rozwiązanie w październiku 1935 r. BBWR skomplikowało ten układ. Z czasem wyodrębnił się klub Związku Naprawy Rzeczypospolitej, a w lutym 1937 r. Obóz Zjednoczenia Narodowego, który w kolejnych wyborach (6 listopada 1937 r.) zdobył 80% mandatów. Był jedynym klubem w parlamencie (były jeszcze 3 ugrupowania mniejszości narodowych). Zorganizowanej opozycji na forum Sejmu praktycznie nie było, choć nie brakowało krytyki ze strony pojedynczych posłów. Wkrótce jednak nad pracami Sejmu zaciążyła sytuacja międzynarodowa, a spory uległy wyciszeniu.

4. Okres PRL
W wyniku II Wojny Światowej, układu jałtańskiego, Polska znalazła się pod wpływem ZSRR. Polska była suwerenna tylko w sensie prawnym. To w Moskwie zapadały najważniejsze decyzje, także te decydujące o ustroju kraju, mimo że właściwym miejscem do ich podejmowania był Sejm. Wraz z wprowadzeniem nowego ustroju zmieniła się praktyka życia politycznego, także dotycząca organizacji politycznej posłów.
W regulaminach Krajowej Rady Narodowej i Sejmu Ustawodawczego, podobnie jak w regulaminach parlamentarnych okresu międzywojennego, nie było żadnych postanowień na temat partii politycznych i ich parlamentarnych frakcji. Oczywiście brak regulacji przez prawo pozytywne nie oznacza w żadnym razie zakazu istnienia form samoorganizowania się posłów. Dlatego w Krajowej Radzie Narodowej i Sejmie Ustawodawczym istniały kluby poselskie, jako zespoły posłów - członków tej samej partii. W Sejmie Ustawodawczym istniało do chwili "zjednoczenia partii robotniczych" 7 klubów poselskich: PPR, PPS, SL, SD, PSL, Stronnictwo Pracy i Katolicko - Społeczny. Po owym zjednoczeniu zostały 4 kluby PZPR, ZSL, SD i Katolicko - Społeczny. Stanowiło to odzwierciedlenie centralizacji życia państwowego, efekt walki nowego reżimu z opozycją parlamentarną i pozaparlamentarną oraz przygotowanie do nowego modelu życia państwowego. Z samych regulaminów klubów poselskich z okresu Sejmu Ustawodawczego wynika, że służyły one głównie dyscyplinowaniu członków klubu, który bez wiedzy i zgody swego prezydium niczego praktycznie nie mogli zdziałać.
Dla przykładu członkowie klubu Stronnictwa Ludowego bez zgody prezydium klubu nie mogli:
• występować na plenum Sejmu
• składać wniosków i interpelacji
• informować prasy o powziętych uchwałach (mogło to czynić tylko prezydium klubu)
Posłowie członkowie klubu SL obowiązani byli głosować jednolicie czy to na plenum Sejmu czy w komisjach, i tylko w pewnych wypadkach można było pozostawić posłom wolną rękę przy głosowaniu, ale wówczas jedynie, jeśli za taką uchwała opowiedziało się 3/4 członków klubu.
W Sejmie PRL I kadencji zabrakło już miejsca na pluralizm polityczny. Regulamin Sejmu z 21 listopada 1952 r. nie tylko nic nie mówił na temat klubów poselskich, ale zrywał z ich tradycją, przewidywał natomiast powołanie i funkcjonowanie tzw. wojewódzkich zespołów poselskich, organizowanych według kryterium terytorialnego. W ich skład wchodzili posłowie wybierani z okręgów na terenie poszczególnych województw bez względu na przynależność partyjną, niezależnie od miejsca zamieszkania czy pracy. Więź terytorialna miała podówczas zastąpić naturalną w tak politycznym organie jak parlament więź polityczną. Od udziału w pracach wojewódzkiego zespołu poselskiego mogło zwolnić posła jedynie Prezydium Sejmu. "Wojewódzkie zespoły poselskie były pod rządami regulaminu Sejmu z 1952 r. organami izby, jednak z tekstu regulaminu wniosek taki jednoznacznie nie wynika"
Kolejny regulamin Sejmu z 1 marca 1957 r. radykalnie zmienia status wojewódzkich zespołów poselskich. Nie są one już organami Sejmu, lecz stają się organizmami pozasejmowymi i pozaregulaminowymi. Zachowały się jako formy organizacji posłów w terenie. Nowelizacja regulaminu z 25 marca 1976 r. po raz kolejny normuje instytucję wojewódzkich zespołów poselskich. Zgodnie z art. 15 tego regulaminu posłowie mogą organizować się w wojewódzkie zespoły poselskie, łącząc posłów wybranych na obszarze danego województwa, a celem ich jest organizacyjne zabezpieczenie zachowania i zacieśniania więzi Sejmu i posłów z wyborcami, terenowymi organami władzy państwowej oraz organizacjami politycznymi i społecznymi, a także służyć pomocą w wykonywaniu przez posłów czynności wynikających ze sprawowania mandatu poselskiego. Tak więc tworzenie wojewódzkich zespołów poselskich miało charakter fakultatywny. Jeżeli były tworzone, to tylko tak, aby obejmowały wszystkich posłów, którzy uzyskali mandaty na obszarze poszczególnych województw. W założeniach istnienie wojewódzkich zespołów poselskich było wyrazem tendencji do umacniania terytorialnych powiązań posłów z wyborcami, stanowiły one także główne forum wymiany poglądów między posłami z danego województwa.
Następne zmiany w tej instytucji wprowadziła ustawa o obowiązkach i prawach posłów na Sejm , która po raz kolejny wprowadziła obligatoryjną przynależność posła wybranego z obszaru danego województwa do wojewódzkiego zespołu poselskiego.
Można więc zauważyć, że wojewódzkie zespoły poselskie, choć w ograniczonej formie, działając niekiedy bez wyraźnej podstawy regulaminowej przetrwały cały okres PRL. Usunięte z porządku prawnego zostały ustawą z 27 grudnia 1989 r.
Po zerwaniu przez regulamin Sejmu z 21 listopada 1952 z tradycją klubów poselskich jako form organizacji posłów na terenie Sejmu, to kolejny regulamin z 1957 r. przywraca tą instytucję. Art. 12 mówi, że "Posłowie mogą organizować się w kluby poselskie według przynależności partyjnej". Według S. Rozmaryna przyczyną reaktywowania klubów poselskich było "docenienie znaczenia opinii publicznej w życiu państwowym i przywrócenie właściwej roli stronnictwom politycznym" Przepis ten nie czyni powołania klubów poselskich czymś obligatoryjnym, nie były one więc organami Sejmu (jak wcześniej wojewódzkie zespoły poselskie), lecz formami samoorganizacji posłów, wynikającymi z realizacji mandatu. Posłowie należący do tej samej partii nie musieli utworzyć swojego klubu, nie byli obowiązani przez regulamin Sejmu do przystąpienia do klubu poselskiego utworzonego przez swoją partię. Taki obowiązek mogły nakładać tylko statuty partyjne; i czyniły to. Przykładowo 1 regulaminu Klubu Poselskiego Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego mówi: "Posłowie na Sejm - członkowie Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego tworzą Klub Poselski Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego. Przynależność do Klubu Poselskiego i udział w jego pracach są obowiązkowe" Najważniejszą wynikającą z przepisu art. 12 ustawy normą było uzależnienie możliwości zorganizowania klubu poselskiego od istnienia między jego potencjalnymi członkami więzi polegającej na przynależności do tej samej partii politycznej. Oznaczało to, że regulamin nie pozwalał na tworzenie klubów poselskich równorzędnych klubom partyjnym, a opartych na innych zasadach niż przynależność partyjna, a także nie przewidywał możliwości powołania klubów przez posłów bezpartyjnych. Niedopuszczalna była także jednoczesna przynależność posła do dwóch klubów poselskich, ponieważ z samej istoty przynależności partyjnej wynika wyłączność. Regulamin Sejmu nie ustalał minimalnej liczby członków klubu, nie uzależniał utworzenia klubu od zgody organów kierowniczych Sejmu, ani też nie żądał przedstawienia tym organom specjalnych spisów członków klubu.
Regulamin Sejmu właściwie nie wyposażał klubów poselskich w żadne konkretne uprawnienia formalne, z wyjątkiem prawa do udziału w Konwencie Seniorów. Art. 23. ust.1 regulaminu mówi, że "Konwent Seniorów składa się z Marszałka i wicemarszałków oraz przewodniczących klubów poselskich lub ich zastępców”, tak więc regulamin Sejmu podniósł partyjne kluby poselskie do rzędu elementów koniecznych w wewnętrznej organizacji Sejmu. Zatem kluby poprzez kompetencje Konwentu Seniorów miały wpływ na ustalanie terminu posiedzenia Sejmu, porządku dziennego sesji Sejmu czy trybu dyskusji nad porządkiem dziennym. Poza formalnymi uprawnieniami w praktyce skład osobowy Prezydium Sejmu odzwierciedlał zawsze istnienie systemu trójpartyjnego (PZPR, ZSL i SD), podobna sytuacja zachodziła w komisjach sejmowych, gdzie w praktyce ich skład ustalany był w porozumieniach międzyklubowych na zasadzie reprezentacji proporcjonalnej.
Regulamin Sejmu dopuszczał także od 1957 r. możliwość istnienia w Sejmie obok klubów poselskich także innych organizacji o zbliżonym charakterze - kół poselskich, art. 13 owego regulaminu mówi "Prezydium Sejmu po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów może wyrazić zgodę na powoływanie kół lub zespołów poselskich na innych zasadach niż określone w art. 12" (przynależność partyjna). Koła mogły się organizować ze względu na więzi światopoglądowe, regionalne, zawodowe czy inne. Inna była także sytuacja prawna kół i zespołów poselskich. Ich powstanie było uzależnione od zgody Prezydium Sejmu (po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów), w praktyce mogło to oznaczać zablokowanie przez kluby poselskie możliwości powołania czy to koła czy zespołu i podporządkowanie ich klubom. Przedstawiciele kół i zespołów nie wchodzili w skład Konwentu Seniorów, ale w praktyce przedstawiciele kół "byli do niego dokooptowywani, jednak wówczas dany poseł formalnie nie był przedstawicielem koła czy zespoły, choć faktycznie był rzecznikiem ich interesów". W Sejmie zasadniczo działały 3 koła zrzeszające posłów katolickich: Koło Poselskie "Znak", Koło Posłów Chrześcijańskiego Stowarzyszenia Społecznego oraz Koło Poselskie "Pax".

5. Rozwiązania współczesne
Praktykowane w Polsce do końca lat osiemdziesiątych niedemokratyczne formy sprawowania władzy, przekreślały możliwość wolnego organizowania się posłów na terenie izby. Dopiero daleko idąca transformacja polityczno - ustrojowa po wyborach parlamentarnych z czerwca 1989 r. umożliwiła wprowadzenie do polskiego systemu politycznego demokratycznych zasad i instytucji. Zagwarantowanie opozycji politycznej 35% mandatów poselskich, oraz całkowicie wolne wybory do Senatu spowodowały utworzenie po tych wyborach Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego liczącego 260 członków, pierwszego niezależnego zrzeszenia parlamentarzystów po II Wojnie Światowej.
Sejm ten, zwany kontraktowym, w nowelizacji ustawy z 1985 r. ustawą z 27 grudnia 1989 r., zrezygnował z jakiegokolwiek określenia zasad, według których tworzy się kluby, koła czy zespoły poselskie. Zrezygnowano z tworzenia klubów poselskich tylko oparciu o przynależność partyjną, lecz pojawił się ogólniejszy przepis: „Posłowie mogą tworzyć w Sejmie kluby parlamentarne, koła lub zespoły poselskie" (art.17 ust. 1) Fakt ten został odebrany jako przekazanie określenia zasad tworzenia frakcji parlamentarnych do autonomicznej regulacji przez izbę.
Daleko idące rozłamy polityczne, powodujące rozpad Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego, tym samym upadek rządów T. Mazowieckiego, J. K. Bieleckiego i przyspieszone wybory. Odbyły się one w warunkach silnego rozbicia wielopartyjnego. Listy kandydatów na posłów zostały wysunięte przez 111 komitetów wyborczych. Jednocześnie uchwalona w 1991 r. ordynacja wyborcza do Sejmu w wyniku zastosowania proporcjonalnego systemu rozdziału mandatów metodą Hare-Niemeyera oraz pominięcia jakichkolwiek klauzuli zaporowych przy podziale mandatów, doprowadziła do ogromnego rozczłonkowania izby poselskiej. W jej składzie znaleźli się przedstawiciele 24 partii i ugrupowań politycznych. Wynikiem tego było utworzenie w Sejmie bezpośrednio po wyborach 18 klubów poselskich (liczących od 3 do 62 członków).
Tabela nr 1 Kluby poselskie istniejące na początku I kadencji Sejmu i ich stan liczebny pod koniec kadencji

Lp.
Nazwa klubu
Liczba członków
25 XI 1991 31 V 1993
1. Klub Parlamentarny „Unia Demokratyczna” 62 57
2. Sojusz Lewicy Demokratycznej – Klub Parlamentarny 59 59
3. Klub Parlamentarny Konfederacji Polski Niepodległej 51 47
4. Klub Parlamentarny Polskiego Stronnictwa Ludowego 50 49
5. Klub Parlamentarny Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego 49 42
6. Parlamentarny Klub Porozumienia Centrum 42 23
7. Klub Liberalno-Demokratyczny 37 -
8. Klub Parlamentarny Porozumienie Ludowe 28 18
9. Klub Parlamentarny ZSZ „Solidarność” 27 26
10. Polski Program Gospodarczy – Klub Poselski Polskiej Partii Przyjaciół Piwa 13 -
11. Parlamentarny Klub Mniejszości Niemieckiej 7 -
12. Parlamentarny Klub „Solidarność Pracy” 5 -
13. Klub Parlamentarny Partii Chrześcijańskich Demokratów 5 -
14. Klub Poselski „Chrześcijańska Demokracja” 5 -
15. Klub Poselski Polskiej Partii Przyjaciół Piwa 3 -
16. Klub Poselski Partii X 3 -
17. Klub Unii Polityki Realnej 3 -
18. Posłowie niezrzeszeni 11 18
Źródło: M. Chmaj "Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991 - 1997 (I i II kadencja). Studium prawnoustrojowe" Warszawa 1999 s. 191
Tak duża liczba klubów spowodowana była też brakiem przepisów określających minimalną liczbę członków zdolną utworzyć klub. By temu zaradzić 30 lipca 1992 r. uchwalono nowy regulamin Sejmu, który zakładał w art. 8:
• wolność tworzenia klubów i kół na zasadach politycznych (ust. 1)
• możliwość utworzenia klubu, przez co najmniej 15 posłów (ust. 2)
• koła przez minimum 3 posłów (ust. 3)
• jednoznacznie określił, że poseł może należeć tylko do jednej frakcji (ust. 4)
Progi liczebności inne dla klubu i koła spowodowały rozróżnienie ich pozycji. Jest to konsekwencją użycia w regulaminie i ustawie dwóch różnych nazw dla zrzeszeń posłów i stanowi zapewnienie parlamentowi warunków prawnych wykonywania jego konstytucyjnych zadań. Rozdrobniony parlament takich warunków nie stwarza.
Próg liczebności dla koła ma charakter obiektywny, choćby dlatego, że ogólnie przyjmuje się w prawie, iż do utworzenia jakiegokolwiek zrzeszenia konieczny jest udział trzech osób, w myśl łacińskiej zasady tres facit colegium.
Nieco inaczej jest z kwestią konieczności, co najmniej piętnastoosobowego udziału posłów w klubie poselskim. Trybunał uznał, że próg ten nie jest zbyt wysoki, nie narusza istoty wolności zrzeszania się, a przyjęty limit pozostaje w związku z innymi regulacjami również przewidującymi poparcie grupy, co najmniej 15 posłów np. złożenia projektu ustawy, przedstawienia kandydata na marszałka czy wicemarszałka Sejmu.
Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie przyniosła istotnych zmian w funkcjonowaniu zrzeszeń parlamentarzystów. W sprawie klubów i kół poselskich odsyła do przepisów regulaminu respektując tym samym autonomię Sejmu w kształtowaniu swej wewnętrznej organizacji.




Rozdział II Ustrojowy status posła
1. Nabycie i utrata mandatu
W nauce prawa konstytucyjnego stwierdza się, iż najlepszą sytuacją jest taka, w której suweren, a więc podmiot, do którego należy władza w państwie, sam tę władzę sprawuje. We współczesnych warunkach nie jest to jednak możliwe - państwa mają bardzo duże terytoria, a zbiorowy podmiot suwerenności liczy kilkadziesiąt milionów członków. Dlatego reguła jest system demokracji przedstawicielskiej, polegający na tym, iż zbiorowy podmiot suwerenności sprawuje swoją władzę poprzez przedstawicieli wybieranych do organów przedstawicielskich.
Uzyskanie mandatu poselskiego jest uzależnione od wyniku wyborów. Wybory te są powszechne, równe, bezpośrednie, proporcjonalne a głosowanie tajne. Posłowie są wybierani na czteroletnią kadencję.
W polskim prawie nie istnieje żadna regulacja prawna, która expressis verbis statuuje moment nabycia mandatu poselskiego. Należy, zatem zastanowić się, kiedy mandat jest nabywany:
- z chwilą wyboru
- z chwilą ogłoszenia wyników wyborów
- z chwilą stwierdzenia ważności wyborów (wyboru)
- od daty pierwszego posiedzenia nowo wybranego Sejmu
- od daty złożenia ślubowania
W doktrynie prawa konstytucyjnego niesporny jest pogląd, że prawo polskie nie zna żadnych regulacji, które uzależniałyby nabycie mandatu poselskiego od jakichkolwiek czynności, zdarzeń lub warunków, które osoba wybrana do Sejmu musiałaby spełnić, aby ten mandat nabyć. "Uznaje się, że sam akt wyboru danej osoby do parlamentu, dokonywany przez wyborców, ma charakter konstytutywny, a więc przesądza o nabyciu mandatu przedstawicielskiego, powodując jednocześnie powstanie swoistego stosunku prawnego pomiędzy suwerenem (narodem), a jego przedstawicielami"
Instytucję "ogłoszenia wyników wyborów" przez Państwową Komisję Wyborczą reguluje
art. 173 ordynacji wyborczej do Sejmu
Konsekwencją ogłoszenia wyników wyborów jest wydanie wybranym odpowiednich zaświadczeń. Kontrola ważności wyborów lub wyboru konkretnego posła nie ma żadnej mocy zawieszającej, poseł ma już w tej chwili mandat. "Dlatego rozstrzygnięciom Sądu Najwyższego w tej kwestii L. Garlicki przypisuje deklaratoryjny charakter, dowodząc: Prawo konstytucyjne przyjmuje domniemanie prawidłowości (ważności) wyborów, a więc stwierdzenie tej ważności przez Sąd Najwyższy ma jedynie charakter ostatecznie potwierdzający legalność istniejącego stanu rzeczy. Tym samym moment rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy nie wpływa na prawne znaczenie działań parlamentu, który staje się pełnoprawnym organem konstytucyjnym już w momencie jego wyboru. Podobnie wniesienie protestu wyborczego nie zmienia sytuacji prawnej posła."
Można zatem zauważyć, że moment nabycia mandatu nie jest tożsamy z momentem faktycznego podjęcia wykonywania wszystkich funkcji parlamentarnych przez osobę piastującą taki mandat. Pełnię uprawnień i obowiązków poseł nabywa dopiero na pierwszym posiedzeniu Sejmu, na którym jest zobowiązany do złożenia ślubowania. Zgodnie, bowiem
z art. 104 ust.2 Konstytucji przed rozpoczęciem sprawowania mandatu posłowie i senatorowie mają obowiązek złożenia ślubowania według roty:
"Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec narodu, strzec suwerenności i bezpieczeństwa Państwa, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej"
Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania:
"Tak mi dopomóż Bóg"
Jeżeli przyjmiemy literalną wykładnię tego przepisu Konstytucji to bezsprzecznie wynika z niego, że sprawowanie mandatu rozpoczyna się dopiero po złożeniu ślubowania, które odbywa się na pierwszym posiedzeniu Sejmu. Nie jest to jednak prawda gdyż, wiele jest przykładów wykonywania mandatu przed złożeniem ślubowania przez posła np. uczestnictwo w pierwszym posiedzeniu Sejmu do momentu złożenia ślubowania lub wykonywanie funkcji sekretarza tymczasowego na pierwszym posiedzeniu Sejmu przed złożeniem ślubowania.
Skoro poseł sprawuje mandat od momentu wyboru to czas jego sprawowania nie jest tożsamy z czasem kadencji Sejmu. Z Konstytucji wynika, że kadencja Sejmu rozpoczyna się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie, a więc później niż moment nabycia mandatu.
Ordynacja wyborcza do Sejmu wymienia enumeratywnie przypadki wygaśnięcia mandatu posła. Mandat wygasa wskutek:
1) utraty prawa wybieralności tj. biernego prawa wyborczego
2) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, co może nastąpić w przypadku naruszenia przez posła konstytucyjnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku skarbu państwa lub samorządu terytorialnego oraz w przypadku naruszenia zakazu nabywania takiego majątku
3) zrzeczenia się mandatu, przy czym jako zrzeczenie się mandatu jest traktowana odmowa złożenia ślubowania, oraz uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu, natomiast jako zrzeczenia się mandatu nie można traktować oświadczenia, o zrzeczeniu się przez posła mandatu, podpisanego in blanco gdyż nie jest to swobodne oświadczenie woli.
4) śmierci posła
5) stwierdzenia nieważności wyborów (wyboru) przez Sąd Najwyższy a wygaśnięcie następuje w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym RP uchwały Sądu Najwyższego w tej sprawie
6) zajmowania w dniu wyborów lub powołania go na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu, Sądu Najwyższego, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, ambasadora, wojewody, powołania go na stanowisko lub funkcje radnego rady gminy, rady powiatu, w zarządzie powiatu, w zarządzie województwa lub zarządzie związku komunalnego, w zarządzie lub radzie regionalnej lub krajowej kasy chorych, wójta lub burmistrza (prezydenta). W wypadku zajmowania takiego stanowiska i uzyskania mandatu wygasa on w przypadku nie złożenia Marszałkowi Sejmu oświadczenia o rezygnacji ze sprawowanej funkcji w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. W wypadku powołania na wyżej wymienione stanowiska w czasie sprawowania mandatu wygaśnięcie mandatu następuje z dniem powołania.
7) wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego (17 posłów Sejmu
1. IV kadencji)
8) złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia dotyczącego pracy lub współpracy z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, przy czym wygaśnięcie mandatu z takiej przyczyny następuje w przypadku, gdy w stosunku do prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fakt złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia nie wniesiono w przewidzianym terminie kasacji, kasację pozostawiono bez rozpoznania lub kasację oddalono
Wygaśnięcie mandatu stwierdza Marszałek Sejmu w drodze postanowienia. W przypadku wygaśnięcia mandatu posła, Marszałek Sejmu zawiadamia następnego kandydata z tej samej listy okręgowej, który w wyborach otrzymał kolejno największą liczbę głosów o przysługującym mu pierwszeństwie do mandatu. Przy równej liczbie głosów o pierwszeństwie rozstrzyga kolejność kandydatów na liście. Osoba, której przysługuje pierwszeństwo do objęcia mandatu, może się zrzec tego pierwszeństwa na rzecz kolejnego kandydata z listy. Ostatecznie o obsadzeniu mandatu postanawia Marszałek Sejmu. W tym przypadku należy stwierdzić, że osoba taka nabywa mandat parlamentarny z chwilą podjęcia przez Marszałka Sejmu postanowienia o obsadzie mandatu poselskiego. Jeżeli obsadzenie mandatu w tym trybie jest niemożliwe z powodu braku kandydatów, którym mandat można przydzielić, Marszałek Sejmu, w drodze postanowienia, stwierdza, że mandat ten do końca kadencji pozostaje nieobsadzony.

2. Charakter mandatu przedstawicielskiego
2.1. Mandat imperatywny
Dokonanie aktu wyboru kandydata do organu przedstawicielskiego przez wyborców jest aktem konstytutywnym powodującym nabycie przez tego kandydata mandatu przedstawicielskiego. Powstaje wówczas swoista więź prawna pomiędzy elektem a elektoratem, polegająca na tym, iż deputowany staje się reprezentantem wszystkich lub tylko części wyborców.
Zasada reprezentacji politycznej oznacza udzielenie przez wyborców wybranym przez siebie reprezentantom mandatu do wyrażania ich woli, a wola wyrażana przez tych reprezentantów jest następnie "zarachowywana na rzecz narodu" Tak, więc suweren przenosi swoje prawo do sprawowania władzy, na określonych zasadach, w określonym zakresie i czasie, na wybranych przedstawicieli (reprezentantów)
W doktrynie prawa konstytucyjnego znane są dwa przeciwstawne modele mandatu:
- mandat imperatywny
- mandat wolny
Mandat imperatywny (zwany również zależnym) jest instytucją chronologicznie wcześniejszą niż mandat wolny. W Polsce kształtował się już w XIV w. "Szlachcie, bowiem już od paktu koszyckiego z 1374 r. służyła zasada, iż co dotyczy wszystkich przez wszystkich winno być aprobowane (quod omnes tangit, ab omnibus approbari debeat), wspierana regułą, iż nic nowego o nas bez nas (nihil novi de nobis sine nobis). Realizacja tej zasady w praktyce okazała się niemożliwa. Nawet na sejmikach ziemskich nie gromadziła się nigdy cała szlachta danej ziemi, tym bardziej nie mogła się ona gromadzić viritim na sejmikach prowincjonalnych, i oczywiście w sejmie. Tworzyło się przekonanie, iż ci, którzy na sejmik przybyli, reprezentują także nieobecnych."
Obecni na sejmiku byli zatem posłami nieobecnych.
Za Jana Olbrachta ukształtowała się reguła, że sejmiki przekazują swoją opinię posłom na Sejm Walny. Posłów wybierano większością głosów. Sejmik mógł zaopatrzyć posła w instrukcję, które miały charakter wiążący. Często były sporządzane na piśmie, a w XVIII w. kazano je nawet zaprzysięgać. Instrukcje nie mogły być przekraczane i dokładnie określały jak poseł ma działać i głosować w zgromadzeniu, nawet gdyby to było sprzeczne z jego własnymi poglądami. Po powrocie z sesji posłowie musieli zdawać sprawę ze swoich poczynań.
Poseł był, więc mandatariuszem ściśle związanym otrzymaną instrukcją.
Stąd też wywodzi się istota mandatu imperatywnego, czyli "działanie w zgromadzeniu w imieniu określonej, konkretnej grupy wyborców, zgodnie z ich zaleceniem, pod ich kontrolą i z możliwością odwołania"
Mandat imperatywny był typowy dla parlamentaryzmu średniowiecznego, został on jednak zanegowany wraz z pojawieniem się nowożytnych systemów politycznych, pojawiła się koncepcja mandatu wolnego.
Idea mandatu imperatywnego jednak nie zaginęła. Nowy kształt nadał mu J.J. Rousseau, który "widział lud nie jako byt abstrakcyjny, lecz jako społeczeństwo złożone z konkretnych jednostek, który to lud - jako suweren - powinien stanowić ustawy." Tylko ze względu na trudności techniczne dopuszczał on możliwość utworzenia ciała przedstawicielskiego, złożonego jednak z posłańców wyposażonych w instrukcje i nakazy (cahier) ściśle określające działania deputowanych i sposób ich głosowania, a nie reprezentantów. Posłańcy mogli być kontrolowani i odwoływani przez swych wyborców.
Koncepcja zwierzchnictwa ludu, a wraz z nią zasada mandatu imperatywnego zostały przyjęte do systemu konstytucyjnego porewolucyjnej Rosji, a potem całego obozu państw obozu socjalistycznego w tym Polski. Był tzw. "socjalistyczny mandat przedstawicielski"
Zakładała ona powiązanie deputowanego z wyborcami jako konkretną społecznością, która miała prawo kontrolowania działalności deputowanego, włącznie z odwołaniem go w toku kadencji, jeśli "zawiódł zaufanie" wyborców. Taką koncepcję przyjęto też w Polsce. Konstytucja PRL z 1952 r. jednoznacznie stanowi w art.2 ust.2, że "Przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i w radach narodowych są odpowiedzialni przed swoimi wyborcami i mogą być przez nich odwoływani". Współczesna wersja mandatu imperatywnego różni się od założeń z czasów średniowiecza, nie zawierała, bowiem postulatu wiążących instrukcji w sprawach konkretnych i szczegółowych, zwłaszcza w odniesieniu do głosowania, ani też instrukcji ogóle jako sformalizowanego polecenia.. Deputowani mieli obowiązek informować wyborców o swej pracy poselskiej i o pracy ciał, do których byli wybierani, oraz reprezentować interesy swoich wyborców, co mówił art. 87 Konstytucji "Poseł i członek rady narodowej powinni zdawać sprawę wyborcom ze swojej pracy i pracy organu, do którego zostali wybrani".

2.2. Mandat wolny
Mandat wolny jest zaprzeczeniem koncepcji mandatu imperatywnego.
Pojawił się wraz z nowoczesnym państwem, tzw. burżuazyjnym, w Anglii nastąpiło to już w XVII w., i ukształtował się jako pochodna koncepcji zwierzchnictwa narodu. Naród widziano jako byt samoistny, abstrakcyjny, polityczny i piastujący zwierzchnią władzę suwerenną. "Zwierzchnictwo narodu mogło być realizowane poprzez wybierane przedstawicielstwo i w ten sposób powstała teoria systemu przedstawicielskiego wraz z koncepcją mandatu przedstawicielskiego. Reprezentujące naród, powołane przezeń ciało przedstawicielskie stało się w ten sposób zgromadzeniem, które w całości reprezentuje naród jako całość." 8
Osobno deputowany reprezentuje tylko samego siebie, własne poglądy, ponieważ charakter reprezentanta przyznaje się organowi przedstawicielskiemu, a nie poszczególnym członkom indywidualnie.
"Jeżeli bowiem deputowany miałby być rzeczywiście reprezentantem całego narodu, to wybory po prostu nie miałyby odpowiedniego sensu materialnego, gdyż prowadziłyby tylko do wyłaniania członków parlamentu, a nie faktycznych reprezentantów poszczególnych grup społecznych. Nie ulega wątpliwości, że w pluralistycznym społeczeństwie tylko cały organ przedstawicielski może być uznany za podmiot reprezentujący zbiorowego suwerena."
Deputowany, więc nie reprezentuje bezpośrednio tych, którzy go wybrali. Nie istnieje tym samym prawna zależność deputowanego od swoich wyborców, nie może on otrzymywać żadnych instrukcji, poleceń czy nakazów. Podlega tylko swemu sumieniu i stwierdzenie to dotyczy wszystkich działań, jakie podejmuje.
Status deputowanego zapewnia mu maksymalną niezależność i swobodę działania, oczekuje się od niego reprezentowania dobra wspólnego, czyli woli suwerena, nierzadko odległej od partykularnych interesów wyborców ze swojego okręgu. Skoro deputowany sprawujący mandat wolny nie jest związany żadnymi instrukcjami, to również wyborcy nie mogą kontrolować wykonywania przez niego mandatu, i co za tym idzie, nie mają możliwości doprowadzenia do jego odwołania. Jedyną sankcją (nader skuteczną w praktyce), która może spotkać takiego deputowanego za wykonywanie mandatu niezgodnie z oczekiwaniami elektoratu, jest odmówienie mu zaufania w kolejnych wyborach.
Konstrukcja mandatu wolnego jest współcześnie przyjmowana przez zdecydowaną większość konstytucji państw demokratycznych. Daje jej wyraz art. 104 ust. 1 Konstytucji
z 2 kwietnia 1997 r.
"Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców"
Z tej ogólnej formuły można wyczytać 3 najbardziej typowe cechy tego mandatu:
- uniwersalność
- niezależność
- nieodwołalność
Uniwersalny charakter mandatu polega na istnieniu bezpośredniego powiązania każdego posła z narodem jako zbiorowym podmiotem suwerenności, nie zaś z poszczególnymi grupami wyborców czy ich organizacjami. Powiązanie to ma charakter jednolity odnosząc się w jednakowym stopniu do wszystkich członków parlamentu.
Zasada niezależności oznacza niedopuszczalność ustanowienia jakichkolwiek prawnych form podporządkowania sposobu działania posła przez wyborców czy przez inne podmioty. Oznacza to przede wszystkim zakaz związania posła instrukcjami, szczególnie dotyczy to głosowania. Niezależność wobec jakichkolwiek nakazów i instrukcji, czy nie ponoszenie odpowiedzialności prawnej za wykonywanie mandatu, nie może być rozumiane jako zwolnienie od wszelkich zależności członka parlamentu. Konstytucyjne uniezależnienie posła to prawna niezależność, która nie oznacza zwolnienia deputowanego od politycznej odpowiedzialności względem wyborców, czy wobec partii z listy, której startował.
Trzecim elementem mandatu wolnego jest nieodwołalność posła w czasie trwania mandatu. Zasada ta nie jest, co prawda wyrażona expressis verbis w Konstytucji, ale wypływa z samej istoty mandatu wolnego i jej ustanowienie w Konstytucji nie jest konieczne.
"Z konstrukcji przedstawicielstwa całego narodu wynika logicznie niedopuszczalność odwołania przez wyborców, a ściślej przez tę część wyborców, która rozporządzała czynnym prawem wyborczym w okręgu wyborczym danego posła" ,dlatego właśnie, że jest reprezentantem całego elektoratu (narodu).
Współcześnie koncepcje mandatu wolnego trzeba rozpatrywać w dwóch aspektach, w kontekście stosunków deputowanego z wyborcami i stosunków z partiami politycznymi.
Biorąc pod uwagę pierwszą płaszczyznę należy stwierdzić, że " współczesne warunki rzeczywiście zmieniają polityczne i społeczne więzi deputowanego z otoczeniem, a zwłaszcza z mieszkańcami okręgu, z którego został on wybrany"
Aktywny udział deputowanego w życiu codziennym swojego okręgu, przyjmowanie skarg i wniosków wyborców, podejmowanie interwencji, odbieranie petycji od różnych środowisk, zmienia realny wymiar koncepcji przedstawicielstwa narodowego. "Deputowany staje się w znacznej mierze, jeśli nie tylko, porte-parole wyborców swego okręgu" Jeżeli do tego obrazu dodać więzy łączące deputowanego z partią polityczną oraz naciski ze strony różnych grup społecznych i lobbies w czasie procedury ustawodawczej, to przeświadczenie, że mandat ten jest dalej wolny można uznać za fikcję.
Jednak więzi te są wyłącznie polityczne albo społeczne, nie oznaczają prawnego podporządkowania deputowanego. Nie jest on prawnie zmuszony do działania w interesie indywidualnym, grupowym czy lokalnym. Jako przedstawiciel narodu winien reprezentować ogół społeczeństwa. Ale czy tak jest istotnie?
Wśród posłów na Sejm III kadencji przeprowadzono badanie (ankietę), mające na celu stwierdzenie, jakie interesy są przez nich reprezentowane. Badani byli proszeni o ocenę (w skali siedmiostopniowej), w jakim stopniu określone zadanie należy do społecznej roli posła.
Pytanie brzmiało: "Czy zadaniem posła jest:
1) sprawowanie kontroli nad działalnością rządu
2) stanowienia prawa
3) reprezentowanie w parlamencie interesów ogółu obywateli
4) kształtowanie politycznych poglądów obywateli
5) reprezentowanie w parlamencie interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych
6) staranie się o urzeczywistnienie politycznych celów swojej partii
7) pełnienie roli pośrednika między parlamentem a społeczeństwem
Tabela nr 2 Wyniki odpowiedzi na pytanie o zadania posła
Zadania posła N Średnia ocen (w skali siedmiostopniowej)
Sprawowanie kontroli nad działalnością rządu 403 5,61
Stanowienie prawa 403 6,77
Reprezentowanie interesów ogółu obywateli 401 5,91
Kształtowanie politycznych poglądów obywateli 400 3,85
Reprezentowanie interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych
402
3,42
Staranie się o urzeczywistnienie celów swojej partii 402 4,71
Pełnienie roli pośrednika między parlamentem a społeczeństwem
402
5,21
Źródło: E. Karpowicz „Reprezentowanie przez posła interesów społecznych” Przegląd Sejmowy 2002 nr 2 s.43
Można, zatem stwierdzić, że reprezentowanie interesów ogółu obywateli jest uznawane za powinność bardzo ważną, zdecydowanie istotniejszą od reprezentowania partykularnych interesów grup społecznych czy zawodowych.
Sądzić można, że posłowie nie podlegają naciskom ze strony wyborców czy ich organizacji. Jednak bardziej szczegółowe dane wykazują, że oceniając (w skali siedmiostopniowej), reprezentowanie przez posła interesów konkretnych grup społecznych i zawodowych, znaczenie tego aspektu pracy poselskiej 5,2% ankietowanych nadało mu najwyższą rangę - 7 punktów, 8,7% przyznało mu 6 punktów, 12,4 - 5 punktów, 19,2% - 4 punkty. Większość (54,5%) oceniła go, więc gorzej niż średnio, ale niemal połowa uznała tę funkcję za ważną.
Oznacza to, że wielu posłów czuje się przedstawicielami konkretnych grup społecznych i zawodowych, mimo że koncepcja mandatu wolnego zakłada, że nie wolno mu ulegać naciskom, czy reprezentować interesów grupowych. Zapewne jest to spowodowane perspektywą reelekcji, a zwłaszcza groźbą niewybrania, to przecież wyborcy, z konkretej grupy społecznej czy okręgu wyborczego stanowią jego elektorat wyborczy.
Jest to jedyny, posiadający skutki prawne sposób weryfikacji działania posła, działanie posła niezgodne z życzeniami jego wyborców nie może być podstawą kontroli ani sankcji w okresie sprawowania mandatu. Weryfikacja w nowych wyborach czyni zadość wymogowi kontroli, przecież mandat wolny nie oznacza jakiejś absolutnej, czystej niezależności.
Podsumowując "mandat wolny nie chroni deputowanego przed dialogiem ze swymi wyborcami i innymi grupami społecznymi, to jednak konsekwentnie buduje jego prawną wolność od partykularnych i lokalnych nacisków, chroniąc w ten sposób interes ogółu i niezależność parlamentu".
Drugim aspektem, w jakim należy rozważyć współczesną koncepcję mandatu wolnego jest stosunek deputowanego z partiami politycznymi.
Polska Konstytucja nadaje partiom politycznym szczególny status stanowiąc w art.11 ust.1 m.in., że partie zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.
Zakłada, więc funkcjonowanie partii w parlamencie, tym bardziej, że ustawa zasadnicza wyraźnie przyznaje partiom prawo do wysuwania kandydatów na posłów i senatorów. Partie polityczne uzyskały, zatem faktyczny (ale nie prawny) monopol na polityczną organizację wyborów. Od partii zależy w dużej mierze stworzenie poszczególnym kandydatom szansy zdobycia mandatu parlamentarnego, i - co ważniejsze - to od partii w znacznym stopniu zależy, czy dana osoba uzyska szansę powtórnego wyboru. Coraz częściej deputowani wybierani są bardziej ze względu na ich przynależność partyjną niż prymaty osobiste. Szczególnie widoczne jest to przy proporcjonalnym systemie wyborczym. Fakt nieumieszczenia na listach w kolejnych wyborach przy proporcjonalnej ordynacji wyborczej uniemożliwia uzyskanie mandatu przez kandydata niezależnego.
Obawa o reelekcję, a także fakt głosowania wyborców nie na konkretnych kandydatów, ale na listę wyborczą może powodować silne uzależnienie deputowanego od swojej partii. Przewrotnie skomentował to E. Hughes "(...) deputowany jest podobny do psa Pawłowa, jeden i drugi są trenowani do posłusznego reagowania na kilka prostych dźwięków i co do deputowanego, to wszystko czego się od niego wymaga - to przyjść głosować, kiedy zadzwoni dzwonek"
Badania przeprowadzone we Francji, w których parlamentarzystom zadano pytanie co wybraliby w wypadku konfliktu między partią a własnym sumieniem, mogą uzmysłowić stopień podległości partii, gdyż tylko 37% deputowanych posłuchałoby sumienia, a 29% partii (reszta jest niezdecydowanych lub daje inne odpowiedzi). Tak wielki odsetek deputowanych podporządkowanych partii i niezdecydowanych przekonuje o sile jej oddziaływania politycznego, i w zasadzie potwierdza myśl E. Hughes.
Oczywiście partia w żaden sposób nie może pozbawić deputowanego mandatu, ani w żaden prawny sposób wpłynąć na jego działania. Deputowany nie może być "szantażowany" dymisją (zrzeczeniem się mandatu) w przypadku, gdy nie będzie spełniał oczekiwań władz swojej partii, nawet w przypadku rezygnacji (wykluczenia) z członkostwa w partii politycznej z list której uzyskał mandat. Oświadczenia o rezygnacji z mandatu podpisane in blanco są nieważne.
Dyscyplinowanie parlamentarzystów przez partie ( w zasadzie kluby) jest możliwe tylko na płaszczyźnie politycznej. Odpowiedzialność przed klubem nie może mieć charakteru prawnego, i w żadnym wypadku nie uniemożliwia dalszego sprawowania mandatu przez deputowanego.
W zakresie stosunków pomiędzy deputowanym a partią, a ściślej klubem parlamentarnym, do którego należy, fundamentalne znaczenie ma również problematyka dyscypliny poselskiej i jej wpływu na wykonywanie mandatu wolnego. Problematykę tą postaram się scharakteryzować w dalszej części pracy.

2.3. Mandat zawodowy
Współczesne uwarunkowania mandatu wolnego, w szczególności ogromna rola partii politycznych przy obsadzaniu mandatów parlamentarnych, spowodowała powstanie tzw. mandatu zawodowego
Nie jest to zupełnie nowa koncepcja. Nie zrywa on z podstawowymi ideami mandatu wolnego uniwersalnością, niezależnością i nieodwołalnością. Jest to nadal mandat wolny, tylko że wykonywany przez zawodowych polityków, którzy traktują działalność parlamentarną jako swoje podstawowe miejsce pracy i źródło utrzymania. Następuje profesjonalizacja wykonywania mandatu. Mandat jest sprawowany przez zawodowca – profesjonalistę doskonale orientującego się w problematyce parlamentarnej. Do przeszłości odchodzi obraz notabla zasiadającego w parlamencie z racji swej pozycji i majątku. Ma to doniosłe skutki dla funkcjonowania współczesnego parlamentaryzmu. Zjawisko to występuje w większości współczesnych parlamentów, ale trudno się dziwić, obciążenia związane z wykonywaniem mandatu nie pozwalają traktować go jedynie w kategoriach godności urzędu. Stopień komplikacji współczesnego państwa wręcz zmusza do wykształcenia się w państwie klasy polityków zawodowych. Polityków, którzy traktują wykonywanie mandatu w perspektywie całej swojej aktywności życiowej. Bez wątpienia podnosi to kwalifikację, wiedzę i doświadczenie parlamentarzystów wykonujących mandat kolejną kadencję. "Trudno sobie wyobrazić w nowoczesnym parlamencie demokratycznego państwa, że poseł działa jak gdyby ad hoc. Jest to jego stałe miejsce pracy, jest to jego podstawowe miejsce pracy i wszystkie siły powinny być skupione na tej pracy"
Profesjonalizm wiąże się także z względną stabilnością składu parlamentu. "Trzeba pamiętać, że dziś nikt nie ubiega się o mandat deputowanego, by po czterech latach z niego zrezygnować. W zasadzie decyzję o kandydowaniu do parlamentu podejmuje się z zamiarem czynienia wszystkiego, co możliwe, by zachować mandat tak długo, jak długo zaufanie partii i wyborców pozwalać będzie na ponawianie wyboru". Jednak sprawowanie mandatu kilkakrotnie, przez szereg lat, wiąże się z oderwaniem deputowanego od życia swojego okręgu.
Dążąc do profesjonalizacji życia politycznego ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora traktuje zawodowe wykonywanie mandatu jako zasadę, niezawodowe jako wyjątek, nie definiuje jednak pojęcia zawodowego parlamentarzysty. Deputowani wykonujący mandat zawodowo wykonują go odpłatnie, za uposażeniem. Uposażenie "nie ma charakteru rekompensaty (kompensacji) w jej tradycyjnej funkcji, jako gwarancję niezależności indywidualnego deputowanego” , lecz przybliża się do coraz bardziej do opłaty za obowiązki realizowane w parlamencie i nabiera charakteru wynagrodzenia lub pensji, z równoczesnym wyłączeniem innego stosunku pracy. Poseł obowiązany jest przejść na urlop bezpłatny. Uposażenie odpowiada wysokości wynagrodzenia podsekretarza stanu. Stosunek prawny zawodowego parlamentarzysty ma charakter specyficznego stosunku pracy, dlatego przysługuje im też szereg uprawnień z tytułu pracy m.in. prawo do świadczenia z tytułu wypadku przy pracy i chorób zawodowych.
Ustawa nie wyłącza jednak możliwości niezawodowego wykonywania mandatu. Odstępstwo od zasady przewiduje w trzech wypadkach:
1) gdy mandatariusz nie korzysta z urlopu bezpłatnego w dotychczasowym zakładzie pracy
2) gdy prowadzi działalność gospodarczą samodzielnie lub wspólnie z innymi osobami
3) gdy nie zawiesił prawa do emerytury lub renty (art. 25 ust. 3 ustawy)
Poza wynagrodzeniem każdemu posłowi przysługuje dieta parlamentarna, na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wykonywaniem mandatu. Jej wysokość to 30% uposażenia miesięcznego posła.
Wykonywanie mandatu przez szereg kadencji wiąże się nie tylko z profesjonalizacją działania parlamentarzysty, ale także ze znacznym uzależnieniem od partii politycznej, z którą związał swe losy. Sytuacja taka w znaczący sposób osłabia niezależność deputowanego, mimo że w sensie prawnym pozostaje ona niewzruszalna.
Sprzeciw wobec działań, życzeń partii, może się wiązać z wykluczeniem z jej struktur, i tym samym z utratą miejsca na listach wyborczych tego ugrupowania w kolejnych wyborach, a w dalszej perspektywie z utratą miejsca w parlamencie i źródła utrzymania. Zmiana przynależności partyjnej w okresie kadencji może wiązać się z utratą zaufania wyborców. Czy jeszcze deputowany może być niezależny?
Pod względem prawnym nadal jest niezależny i niezależność ta jest gwarantowana konstytucyjnie. Polityczny wpływ na deputowanego jest jednak ogromny, rosnący wraz z liczbą kadencji posła w izbie.
















Rozdział III Formy politycznej organizacji posłów

1. Organizacja wewnętrzna
Kluby poselskie, najogólniej rzecz ujmując, są podstawową formą organizacji deputowanych na terenie parlamentu. Grupują one na zasadach politycznych parlamentarzystów najczęściej należących do partii, z listy, której zostali wybrani. Klubów jednak nie można sprowadzić wyłącznie do roli przybudówki partii w Sejmie. Partie i kluby różni skład osobowy, odrębna organizacja, odmienne zadania, a niekiedy swoiste sposoby formułowania celów politycznych. Kluby poselskie posiadają własne struktury organizacyjne a nawet liderów, nie podlegają prawnej odpowiedzialności względem organów partyjnych. Takie związki i relacje sprowadzają się jedynie do politycznej podległości, ale też nie można rozłączyć tych form klubów od partii, są one bardzo mocno od siebie uzależnione. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny mówiąc, że "system polityczny współczesnych państw demokratycznych zakłada realizację przez partie polityczne funkcji sprawowania władzy, a funkcja ta winna być sprawowana przez mechanizmy parlamentarne. Podstawowym łącznikiem między partią polityczną a owym mechanizmem stały się w praktyce kluby parlamentarne"
Obecnie obowiązujące rozwiązania prawne, nie tylko w Polsce, nie normują relacji, jakie zachodzą między klubami a partiami politycznymi. Milczy na ten temat i ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora i Regulamin Sejmu. Istniejące w sposób naturalny zwią