Administracja Publiczna

Administracja Publiczna


Pojęcie administracji publicznej związane jest z jego łacińskim źródłosłowem, i oznacza: pomaganie, kierownictwo, służenie, zarząd.
Współczesne rozumienie pojęcia administracja zasadniczo dotyczy dwóch płaszczyzn posługiwania się tym pojęciem:
• Przedmiotowa- związana z rodzajem działań, aktywności, wskazującej pewne cechy szczególne, np. administracją nazywa się działalność celową podejmowana dla wykonywania zadań publicznych państwa i podmiotów samorządowych lub jest to także działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne.
• Podmiotowa- wiąże administrację z ogółem podmiotów administracji, organów administracji czy tez z podmiotami realizującymi administrację publiczną, przez które rozumie się obok organów publicznych (państwowych) również związki publiczno-prawne oraz inne podmioty

Poza jednowymiarowymi definicjami administracji pojawiają się określenia mieszane, zawierające w sobie zarówno aspekty przedmiotowe jak i podmiotowe. Jednym z rodzajów takiej definicji jest: administracja to zespół działań podejmowanych dla realizacji interesu państwowego (dobra wspólnego) przez różnego rodzaju podmioty administracyjne na podstawie i w granicach prawa.


Cechy administracji publicznej:

1. Administracja publiczna działa w imieniu i na rachunek państwa albo innego odrębnego od państwa podmiotu władzy, któremu państwo przekazało część swojej władzy- gł. administracja samorządowa

2. Administracja działa na podstawie i w granicach prawa- działa tylko, wtedy, gdy jej prawo na to pozwala

3. Administracja działa dla dobra wspólnego (interesu publicznego). Dobro wspólne stanowi podstawowy wyznacznik działań podejmowanych w ramach działalności administracji publicznej

4. Działalność administracji publicznej nie jest nastawiona na zysk

5. Administracja może działać w formach władczych- może posługiwać się władztwem- nakazuje, zakazuje, radzi, pomaga.

Władztwo administracyjne- prawni usankcjonowana możliwość narzucana przez podmioty administrujące swojej woli i egzekwowania jej przy wykorzystaniu środków przymusu państwowego.
Władczy charakter maja tez decyzje uprawniające, nie tylko zakaz, nakaz itd.

6. Administracja publiczna na charakter monopolistyczny .Dwa aspekty: jest tylko jedna administracja,; w niektórych kategoriach stosunków publicznych objętych regulacja administracyjną, administracja jest wyłączenie właściwa tylko w niektórych strefach np. realizacja staniu cywilnego.

7. Administracja działa z własnej inicjatywy.
8. Bezosobowy charakter administracji-działa ona przez swoje organy
9. Z reguły oparta jest na zawodowym personelu urzędniczym
10. Polityczny charakter administracji -nie chodzi tu o negatywne ujednolicenie, oceniana jest ona z politycznego punktu widzenia np. obsadzenie stanowisk jest uwarunkowane politycznie.
Prawo administracyjne- gałąź prawa, która reguluje czy normuje funkcjonowanie administracji publicznej.
Tak rozumiane prawo administracyjne nie jest kategorią jednolitą. Wskazać można dwa najważniejsze podziały wewnętrzne norm prawa administracyjnego:

I. ze względu na punkt widzenia tego, kogo obowiązuje prawo. Podmiotowy zakres obowiązywania:

• Zewnętrzne prawo administracyjne- może regulować sytuację prawną wszystkich podmiotów prawa. Źródłem prawa jest ustawa. Decyzje podejmowane są wyłącznie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego.
• Wewnętrzne prawo administracyjne- funkcjonuje wewnątrz administracji, nie wywołuje skutków poza administracją, dotyczy tylko urzędników np. statusy, regulaminy (wynikające z nich zależności wiążące)

II. ze względu na podmiot regulacji (co jest regulowane):

• ustrojowe prawo administracyjne- przepisy te dotyczą ustroju (struktury) administracji. Ujmuje administrację jako organizacje. Administracja stanowi system czyli różnego rodzaju powiązania dla organizacji, jak są powoływane i odwoływane organy, jak działają, kto wykonuje jakie zadania itd. ; normy powszechnie obowiązujące i wewnętrzne (statusy)

• materialne prawo administracyjne- określa prawa i obowiązki administrowanych i administrowanych względem siebie. Dotyczy zewnętrznej strony działania
administracyjnego (wyłączeni prawo powszechnie obowiązujące)

• procesowe (proceduralne) prawo administracyjne- regulacje, które określają prawa i obowiązki uczestników procesu administracyjnego. Proces ten pojawia się w związku ze stosowaniem norm prawa materialnego. Regulują także podstępowanie tego procesu np. czy dana osoba ma prawo odmówić zeznań. Ma na celu rozwiązanie sprawy i wydanie decyzji. Prawo powszechnie obowiązujące, nie ma prawa powszechnie wewnętrznego


Podmiot administrujący- wykonuje działania z zakresu administracji np. starosta
Podmiot administrowany – do którego odnoszą się działania administracyjne- obywatel

Prawo powszechnie obowiązujące- prawo, dzięki któremu można regulować wszystkie podmioty na danym terenie ( z ustaw wynikają prawa administrujących i administrowanych|)
Z konstytucji wynika jakie akty mają charakter powszechnie obowiązujących.


Źródła prawa administracyjnego

W polskim systemie prawa dominuje pozytywistyczne rozumowanie prawa, w którym to prawo rozumiane jest jako uznane przez państwo i obowiązujące w danym czasie system abstrakcyjnych i generalnych reguł postępowania.
Z kolei źródłem praw określa się najczęściej źródło norm prawnych, zawierający abstrakcyjne i generalne normy prawa ustanowione przez uprawniony do tego organ.

Norma prawna-reguła postępowania

-hipoteza- określa warunki, w jakich przypisywany jest komuś obowiązek lub uprawnienie, wskazuje adresata normy i jego cechy (np. zawód, wiek, stan zdrowia) i okoliczności (zjawiska, wydarzenia, miejsce działania np. w miejscu pracy)

-dyspozycja- wskazuje sposób (treść) zachowania adresata, określa jego obowiązki lub uprawnienia

-sankcja- określa konsekwencje prawne zachowania niezgodnego z obowiązkiem, sprzecznego z dyspozycją

norma indywidualna- np. decyzja administracyjna, imię i nazwisko

norma generalna- adresowana do każdego, kto posiada pewną określoną cechę np. dowód osobisty wymagany po 18r.ż

norma abstrakcyjna-wynika z aktów prawych, formułuje regułę wielokrotnego (powtarzalnego) powinnego zachowania

norma konkretna- zastosowana w konkretnych sytuacjach np. wyrok sądu

Normy abstrakcyjne i generalne są podstawą prawa administracyjnego !

Podział źródła administracyjnego:

I. ze względu na zakres obowiązywania
• źródła prawa powszechnie obowiązującego
• źródła prawa wewnętrznego- obowiązują w układzie podporządkowania np. służbowym

II. ze względu na organ stanowiący prawo
• źródła stanowione przez organy centralne
• źródła stanowione przez organy lokalne

III. ze względu na charakter podmiotu stanowiącego prawo:
• źródła pochodzące od organów władzy wykonawczej
• źródła pochodzące od organów władzy ustawodawczej np. sejm


Źródła prawa i wynikające z niego normy tworzą system. Jego cechy:
-hierarchiczność- zgodność norm mniej ważnych z wyższymi
-niesprzeczność norm
-zupełność- nie powinno być lik lub nieuregulowanych norm.
Źródła prawa powszechne obowiązującego:


1. Konstytucja RP- jest najwyższym prawem, określa naczelne miejsce w systemie prawa. Jak źródła prawa administracyjnego określa m.in. zasady i treści relacji miedzy jednostką a państwem, jakie akty prawne są źródłami prawa, zasady kontroli administracji publicznej, prawa i wolności jednostki oraz przesłanki i granice dozwolonej ingerencji adm. w te prawa i wolności, zasady funkcjonowania administracji publicznej (prawa administracyjnego)

2. Ustawa- zajmuje miejsce po konstytucji w hierarchii prawa, jedynym organem uprawnionym do jej wydawania jest sejm w świetle konstytucji prawne zagadnienia mogą być uregulowane wyłącznie w ustawie (materie ustawowe) np. ograniczenia w zakresie korzystania przez obywateli z konstytucyjnych praw i wolności, zasady organizacji i tryb pracy Rady Ministrów, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych

3. Rozporządzenie z mocą ustawy- mogą być wydawane przez prezydenta na wniosek rady ministrów w czasie stanu wojennego

4. Ratyfikowana umowa międzynarodowa- przez prezydenta. Ratyfikacja- przyjęcie przez państwo obowiązku realizacji umów, w razie sprzeczności z ustawą zajmuje miejsce po konstytucji.

5. Rozporządzenie- typowa form działania władzy wykonawczej w stanowieniu prawa, mają one charakter wykonawczy w stosunku do ustawa są wydawane na podstawie ustaw i w celu jej wykonania, nie ma charakteru samoistnego- do wydawania rozporządzenia konieczne jest upoważnienie ustawowe, które musi określić organ upoważniany do wydawania rozporządzenia, zakres spraw rzezany do uregulowania, wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Mogą być one wydawane przez prezydenta, rade ministrów, premiera, ministrów kierujących działaniem administracji rządowej i przez KRTiT. Konstytucja zabrania subdelegacji do wydawania rozporządzenia (przeniesienie uprawnień do wydawania rozporządzenia na inny organ)

6. Prawo miejscowe- terytorialnym adresem obowiązywania obejmuje węższy obszar kraju np. gmina.

Konstytucyjnym warunkiem wejścia w Zycie aktu prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie. Ogłoszenie aktu normatywnego następuję zasadniczo w dzienniku urzędowym:
a) w Dzienniku Ustaw RP: konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy i rozporządzenia
b) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym- akty prawa miejscowego
Przepisy porządkowe ogłaszane są w drodze obwieszczeń. Akt prawny nie może wejść w życie, jeśli nie zostanie oficjalnie ogłoszony. Vacatio Legis- czas miedzy ogłoszeniem a wejście, w życiem aktu normatywnego (14 dni). Przepisy (ustawa) dopuszczają skrócenie vacatio Legis.

Prawo wewnętrzne- system prawa wewnętrznego jest otwarty zarówno przedmiotowo jak i podmiotowo, ograniczony czas obowiązania. Źródła prawa wewnętrznego; ustawy Rady ministrów i zarządzenia Ministrów, Premiera nie mogą być podstawą decyzji skierowanych wobec podmiotów nie podporządkowanych organom, które je wydały.

Akty prawa wewnętrznego są to różnego rodzaju statuty i regulaminy określające strukturalne podstawy funkcjonowania jednostek organizacyjnych aparatu administracyjnego.
Akty kierownictwa wewnętrznego- podstawową funkcją jest ujednolicenie sposobów realizowania zadań przez aparat administracji.
Akry prawa wewnętrznego muszą być zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi, ale nie podlegają tak szczegółowym rygorom jak przepisy prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie w zakresie ich ogłaszania i obwiązywania.

Źródła wewnętrznego prawa adm.:
Obowiązują jedynie w stosunku do podmiotów podległych organowi, który je wydał
Z jednej strony akty normatywnej wydawane sa na podstawie ustaw (statusy i regulaminy organizacyjne). Organy wykonujące ogólne kompetencje kierownicze np. wytyczne, ogólniki.

Prawne formy działania administracyjnego

Prawne formy działania administracyjnego- pewien typ czynności i podmiotu administracyjnego a zatem przewidziany przepisami prawa rodzaj środka prawnego czy instrumentu zastosowanego przez podmiot adm. W celu realizacji określonego zadania publicznego.

I. Ze względu na kryterium władztwa:
• Władcze formy działania-możliwość kształtowania sytuacji prawnej
• Nie władcze formy działania- administracja pomaga, doradza, ale nie ingeruje

II. ze względu na wolę niezbędną do zastosowania danej formy;
• o charakterze jednostronnym
• o charakterze wielostronnym- wymagają porozumienia przez m.in. 2 podmioty umowy cywilno -prawnej

III. ze względu na usytuowanie adresata działań administracyjnych:
• formy zewnętrzne- do adresata spoza administracji np. decyzje budowlane
• formy wewnętrzne- wobec adresatów usytuowanych w strukturze administracji np polecenie służbowe.

IV. ze względu na charakter czynności podejmowanych w poszczególnych formach:
• formy o charakterze czynności prawnych- czy jest oświadczeniem woli
• formy o charakterze czynności faktycznych- w sposób bezpośredni zmierzają do zmiany rzeczywistości, działania egzekucyjne.


Charakterystyka form działania:

Akt normatywny- podmioty administrujące tworzą abstrakcyjne i generalne formy postępowania. Forma ta zatem wynika z kompetencji administracji publicznej do tworzenia prawa. Jest czynnością prawną. Akty te mogą być zewnętrzne i wewnętrzne.

Generalny akt stosowania prawa- akty kierownictwa wewnętrznego. Gł. funkcja: ujednolicenie procesów stosowania prawa przez podmioty administrujące. Są to akty, których treścią nie jest tworzenie nowych form postępowania ale wskazywanie sposobów interpretacji i stosowania norm już obowiązujących., Mają one charakter wewnętrzny oraz władczy np. wytyczne, ogólniki, instrukcje. Nie wywołują skutków zewnętrznych.

Akt administracyjny- najważniejsza i najczęstsza forma działania administracji. Jest to oparta na obowiązujących przepisach prawa czynność organu wykonującego administrację publiczną kształtująca w sposób prawnie wiążący sytuację prawną adresata tego aktu wskazanego w nim w sposób konkretny, w indywidualnej Sprawie. Cechy:
-akt podejmowany na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego
-czynność prawna- oświadczenie woli organy administracji
-akt stosowania prawa
-charakter władczy, jednostronny
-tzw. podwójna konkretność z jednej strony odnosi się do adresata, konkretnie wskazanego, a z drugiej strony do sytuacji
Adresat pozostaje poza strukturą administracji, co przesądza o tym, że akt administracyjny jest zewnętrzną formą działania administracji. Akt administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę.
W przepisach prawa pojawiają się takie określenia działań administracji publicznej, spełniających kryteria aktu administracyjnego- pozwolenia, zezwolenia, koncesje, licencje, zgody, a przede wszystkim decyzje administracyjne.

Rodzaje aktów administracyjnych:

I. ze względu na swobodę organu w kształtowaniu treści aktu administracyjnego

• akty o charakterze związanym- organ nie dysponuje swobodą w kształtowaniu tego aktu, a zatem w określonej prawnie sytuacji organ może wydać akt o określonej treści

Decyzja związana- ustawodawca przesądza o jej treści, określa pewne przesłanki, które sa koniecznie, by uzyskać pozytywną decyzję/akt
• akty uznaniowe-wydawane w oparciu o przepisy, które upoważniają organ administracji do różnego rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym

II. ze względu na wole adresata

• akty wydawane z udziałem woli adresata ( na uprzedni wniosek)- nie może być wydany bez zgody strony
• akty wydawane bez woli adresata (z urzędu) np. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego

Decydują o tym normy prawa materialnego.

III. ze względu na możliwość aktu, decyzji w zwykłym trybie administracji

• akty, decyzje nie ostateczne np. decyzje sądu I instancji w terminie do wzniesienia odwołania
• ostateczne- nie można ich zweryfikować przy pomocy zwykłych środków w zwykłym trypie-zasada dwuinstancyjności

IV .ze względu na dopuszczalność wykonywania aktu administracyjnego (przymusowość)
• wykonalne- są decyzje ostateczne, wyjątki- instytucje rygoru natychmiastowej wykonalności –przypisuje walor ostateczności decyzji nie ostatecznym (w przypadku wydawania decyzji dotyczącej zdrowa, zagrożenia życia itd.)
• niewykonalne

V. ze względu na wadliwość aktu administracyjnego

Akt administracyjny jest prawidłowy, gdy jest zgodny z przepisami prawa materialnego, ustrojowego, procesowego (organ kompetentny, właściwy). Akt nie odpowiadający tym przepisom to akt wadliwy.
Stopnie wadliwość aktu:
• wady nieistotne- nie dyskwalifikują (nie mają wpływu) decyzji., nie pociągają ze sobą nieważności czy uchylenia. Ratyfikacja- sposób na usuniecie nieistotnej wady np. Uzupełnienie decyzji o podstawę prawną p. błędy rachunkowe.
• Wady istotne-mogą być powodem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez np. instytucje uchylenia decyzji adm. Np. kiedy akt nie miał podstawy prawnej lub został wydany przez organ właściwy lub adresowany do podmiotu nie będącego stroną decyzji (wady o charakterze materialnym); błędy w naruszeniu procedur wykonywania decyzji np. nie wyłączenie z postępowania urzędnika, który jest jednocześnie biegłym czy współmałżonkiem np. przy decyzji o pozwolenie budowy np. instytucje wznowienia postępowania


Formy działania administracyjnego


Polecenie służbowe- najważniejsza wewnętrzna forma działania administracyjnego.
Wydawane w warunkach nadrzędności i podporządkowania służbowego w danej jednostce organizacyjnej lub pomiędzy różnymi jednostki. Jest dyrektywą formułowaną przez zwierzchnika służbowego i adresowaną do podległego mu pracownika, wyrażającą normę powinnego zachowania np. zakaz, nakaz.
Musi mieścić się w graniach prawa tzn. wydawane jest przez osobę upoważnioną i w granicach swoich kompetencji, a treść polecenia nie może być sprzeczna z prawem. Wykonywanie poleceń służbowych jest podstawowym obowiązkiem pracowników administracji publicznej, wynikające z pragmatyk służbowych. Pragmatyki te przewidują jednocześnie granice podległości poleceniom służbowym, przewidując sytuację, w których pracownik może odmówić wykonania polecenia służbowego. Polecenie służbowe- forma jednostronna, władcza.

Porozumienie administracyjne- istotą jest współdziałanie niezależnych od siebie podmiotów administracji publicznej w celu stworzenia podstaw wspólnej realizacji określonych zadań administracyjnych oraz podjęcia zgodnych działań prawnych i faktycznych w celu wykonania czy realizacji zawartego porozumienia. Cechy:
-równorzędność stron
-charakter stron (tj. podmiotów administracyjnych)
-celem i przedmiotem porozumienia jest współdziałanie przy wykonywaniom zadań publicznych
-podstawa prawna (materialne lub ustrojowe prawo administracyjne) to konieczność woli obu stron.
Porozumienie administracyjne-forma wielostronna, nie władcza

Stosunki administracyjno-prawne

Stosunek prawny ma miejsce wtedy, gdy ze względu na określoną normę prawną sytuacja prawna jednego podmiotu jest w jakimś stopniu związana z sytuacją prawną innego podmiotu. Ta sytuacja prawna poprawa i obowiązki. Stosunek jest wtedy, gdy przynajmniej dwa podmioty mają wobec siebie prawa i obowiązki. Stosunek jest wtedy, gdy przynajmniej dwa podmioty mają wobec siebie prawa i obowiązki.
Cechy:
-co najmniej jedną ze stron tych stosunków jest zawsze administrujący. Status drugiej strony zależy od stosunków. W klasycznych stosunkach administracyjnych drugą stroną jest podmiot administrowany (obywatel).
-przedmiotem stosunków jest sprawa z zakresu administracji publicznej pozostająca w zakresie kompetencji organu adm. Nie każdy stosunek prawny będzie miał taki stosunek
-treścią stosunku adm. Są określone przepisami prawa zachowania stosowane do wzajemnego układu uprawnień i obowiązków. Swoistym dla stosunków adm. Jest to, że podmiotem rozstrzygającym o treści tego stosunku jest zawsze organ administrujący. Cecha ta przesądza o tym, że mamy do czynienia z podmiotem, które nie są sobie równe Organ administrujący zajmuje pozycję nadrzędną stosując tzw. Władztwo administracyjne.
-stosunki administracyjne kształtowane są w zasadzie bezpośrednio przez prawo podmiotowe, a strony tych stosunków wchodzą w tych przypadkach w pewne więzi prawne z góry w prawie przedmiotowym ustalone i w nich ramach mają tylko te prawa i obowiązki, które przypisują im w danej sytuacji obowiązujące normy prawne.

Stosunki administracyjne-prawne powstają w dwojaki sposób:
1. z mocy samego prawa np. obowiązek meldunkowy
2. z mocy decyzji administracyjnej (aktu)

Władztwo administracyjne- przysługują organom administracji publicznej możliwość jednostronnego autorytatywnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów administrowanych zabezpieczenia możliwością stosowania przymusu państwowego w celu wyegzekwowania kształtowanych w ten sposób nakazów i zakazów.

W kontekście stosunku adm. I czynności władczych istotę władztwa upatruje się w 4 elementach:
1. kolejność oświadczeń woli- decyzja administracyjna następuje jako ostatnia.
2. charakter oświadczenia woli- decydujący (rozstrzygający), wniosek nie ma tego charakteru
3. działaniom władczym przysługuje domniemanie legalności czy zgodności z prawem- momencie wydania decyzji należy przyjąć, że jest ona zgodna z prawem. Powinniśmy je stosować lub wycofać z obrotu prawnego.
4. możliwość użycia środków przymusu państwowego w celu realizacji aktów podejmowanych przez administrację- możliwość egzekwowania woli Nie występuje w każdej sytuacji- tam gdzie treścią jest obowiązek.

Publiczne prawo podmiotowe- taka sytuacja prawna jednostki w obrębie, której jednostka ta opierając się na chroniących jej interesy normach prawnych może skutecznie zażądać od państwa albo może w sposób niekwestionowany przez państwa coś zadziałać. Pojawia się kiedy z analizy przepisów prawa jednostka może żądać czegoś od państwa (relacja jednostka- państwo)

Teoria praw podmiotowych powstała w XIX w.

Odpowiednikiem publicznego prawa podmiotowego jest istniejący po stronie podmiotu administrującego obowiązek określonego zachowania się.

Cechy publicznych praw podmiotowych:
1. mają swoje źródła w prawie publicznym
2. prawa te powstają wówczas, gdy na płaszczyźnie prawa publicznego podmiot administrowany znajdując się w określonej sytuacji faktycznej i prawnej ma możliwość wyznaczenia zachowania się podmiotu administrowanego.
3. katalog publicznych praw nie jest zamknięty
4. prawa publiczne muszą jasno wynikać z przepisów prawa
5. są w zasadzie prawami niezbywalnymi, choć można z nich nie korzystać
6. kategoria praw nie jest jednolita

Podział praw podmiotowych:

1. 1. Negatywne publiczne prawa podmiotowe- treścią żądania jednostki wobec państwa jest to, by nic nie robiło, nie ingerowało.
2. 2. Pozytywne publiczne prawo podmiotowe- ich istotą jest skierowanie do państwa roszczenia, ze ma coś robić, by aktywnie działać- żądanie wydania decyzji adm., określenie dokumenty, np. paszporty, określonych świadczeń (rzeczowe, pieniężne)
3. Publiczne prawo podmiotowe
4. Polityczne prawo podmiotowe
5. Formalne publiczne prawo podmiotowe-prawo żądania zajęcia się sprawami