Gmina

Samorząd gminny został utworzony w 1990 r. i jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Podstawą jej funkcjonowania jest statut, ustanawiany przez radę gminy. Jednostka ta służy wspomaganiu działań publicznych na szczeblu lokalnym.
„Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego stanowi budżet.” Budżet każdej jednostki określa roczny plan finansowy, który swym zakresem obejmuje zarówno dochody gminy jak i jej wydatki. Budżet „to najważniejszy akt prawa lokalnego, zasadnicze i najistotniejsze narzędzie zarządzania gminą.” Każdy budżet gminy w swej budowie zawiera część składową bieżącą i inwestycyjną.
Aby o budżecie myśleć w sposób zintegrowany, należy na gminę patrzyć jak na organizm całościowy, „jeden organizm gospodarczy i społeczny, którego działanie jest podporządkowane celom wspólnoty.” Cele te są realizowane poprzez plany gospodarcze oraz finansowe.
Odpowiedni sposób zarządzania budżetem i jego prawidłowe zasady wykonywania służą uzyskiwaniu wiarygodnych informacji na temat przyszłych planów i inwestycji jednostki samorządu terytorialnego. Poprawnie skonstruowany budżet służy za prawidłowy system informacji dla decydentów w gminie. Dzięki niemu podejmowane są odpowiednie decyzje o planach finansowych i narzędziach ich zarządzania.
„Budżetowanie jako metoda zarządzania stanowi odzwierciedlenie finansowe procesów, które zachodzą w danej jednostce.”
Budżet w gminie sprawuje wiele funkcji. Do podstawowych należą:
a) zarządzanie działalnością gminy,
b) optymalizacja działań,
c) promocja działań własnych,
d) funkcja demokratyczna,
e) integracja.
Na pierwszym planie jest funkcja zarządzania. Wszystkie aspekty działalności gminy muszą znaleźć swe odzwierciedlenie w budżecie. Do podstawowych zakresów,
w których zarządzanie działa to planowanie dochodów i wydatków gminy, monitoring planów finansowych, kontrola wydatków i dochodów.
Funkcja promocyjna jest dość ważna. Związana jest z relacjami gminy z otoczeniem. Działalność gminy jest uzależniona od wielu czynników zewnętrznych, które mogą sterować albo wpływać na działalność gminy. Dlatego ważne jest aby budżet jednostki był odpowiednio skonstruowany oraz zaprezentowany aby otoczenie zainteresowało się inwestowaniem w daną gminę.
Funkcja demokratyczna skupia się na sposobie tworzenia budżetu. Gdy jest on narzucany odgórnie, w sposób autokratyczny to nie przynosi on spodziewanych efektów. Jednak gdy w procesie tworzenia budżetu swój udział ma ścisłe kierownictwo gminy oraz personel niższego rzędu, to wykonanie budżetu jest w pełni świadome i przynosi spodziewane skutki.
Aby budżet w 100 % odzwierciedlał funkcjonowanie gminy, uwzględniał wszelkie wydatki i przychody, musi powstać w oparciu o zasady.
Pierwszą zasadą jest „zasada równowagi budżetowej, która oznacza, że wydatki nie mogą przekraczać dochodów.” Zasada ta obowiązuje przy planowaniu na następny rok budżetu gminy jak i wykonywania budżetu w danym roku kalendarzowym. Żadna gmina nie może planować wydatków w taki sposób aby nie znalazły żadnego pokrycia
w dochodach. „Pokrycie niedoboru mogą stanowić przychody o charakterze zwrotnym, takie jak: pożyczki, kredyty, obligacje.”
Kolejną zasadę stanowi zasada roczności. Budżet gminy zawiera roczny plan finansowy danej gminy, uchwala się go zawsze na jeden rok kalendarzowy. Gdy rok, na który zakładane były wydatki minie, nie zrealizowane kwoty wygasają.
Następną zasadą jest zasada uprzedniości. Wynika ona z art. 238 ustawy o finansach publicznych. A dokładnie mówi, że „zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt ustawy budżetowej do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.”
W przypadku zasady jedności, ustawa samorządowa określa budżet jako podstawowy element gospodarki finansowej gminy. Mowa jest o jedności materialnej oraz formalnej. W przypadku jedności materialnej rozumie się to jako, że „ustawodawca mówi o budżecie, a nie o uchwale budżetowej.” Natomiast jedność formalna oznacza, że jest jeden budżet. Oprócz niego nie są tworzone żadne budżety dodatkowe czy uzupełniające.
Kolejna zasada, czyli zasada zupełności. Wszystkie dochody i wydatki gminy muszą mieć odzwierciedlenie w budżecie. W gminie nie może być prowadzona inna gospodarka finansowa niż ta, która jest określona przez radę gminy. Wszelkie zadania, które są w obrębie gminy powinny być finansowane ze Śródków budżetu gminy.
Inną zasadą jest zasada szczegółowości. Wynika ona z ustawy o finansach publicznych, z art. 39, gdzie przedstawiona jest szczegółowa klasyfikacja dochodów oraz wydatków. Według niej dochody i wydatki w budżecie gmin klasyfikuje się według:
a) „działów i rozdziałów – określających rodzaj działalności,
b) paragrafów – określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku.”
Zasada ta określa również, że budżet powinien być sporządzany w sposób szczegółowy oraz uporządkowany. Minimum jest uporządkowanie według ich źródeł czy działów.
Kolejna zasada mówi o jawności budżetu. Zasada ta jest realizowana poprzez kilka podzasad. Przede wszystkim debaty budżetowe muszą być przeprowadzane w sposób jawny i dostępny dla wszystkich zainteresowanych. Wszelkie uchwały budżetowe zatwierdzane podczas debat jak również sprawozdania z wykonania budżetu muszą zostać opublikowane i podane do wiadomości wszystkim. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi podawać do publicznej wiadomości wielkość kwot dotacji jakie są udzielane z budżetu państwa. Jak również warto podkreślić, że sprawozdania dotyczące działalności finansowej, coroczne muszą być udostępniane.
Zasada ta nakłada na podmioty zarządcze gminy obowiązek poinformowania wszystkich mieszkańców o sprawach, które dotyczą gromadzenia czy też wydatkowania. Ma to na celu sprzyjanie i koordynowanie wszelkich przedsięwzięć, które są podejmowane przez podmioty prywatne.
Ostatnią zasadą i najważniejszą jest zasada samodzielności. Zasadę tę określa ustawa o samorządzie terytorialnym, a dokładniej art. 51, który mówi że gmina prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie opracowanego budżetu. Wiąże się ona z posiadaniem przez gminę źródeł dochodów, które są ustalone przez ustawodawstwo. Gmina posiada również, przyznane przez ustawodawstwo, władztwo w zakresie podatków oraz za efektywne zarządzanie budżetem. „Zasada samodzielności nie oznacza samodzielności rozumianej jako dowolność pobierania dochodów publicznych i dysponowania nimi; przeciwnie – w ramach zarządzania finansami samorządowymi organom jednostek samorządu terytorialnego wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy.” Organy gminy muszą uwzględniać zasadę efektywnego lokowania środków publicznych.
Gmina jako samodzielny organ prowadzi własna politykę podatkową, która spełnia kilka celów. Podstawowym jest „stymulowanie rozwoju gospodarczego.” Atrakcyjne stawki podatków oraz wszelkie ulgi, mogą działać zachęcająco dla rozwoju przedsiębiorstw. „Rozwój gospodarczy jest zazwyczaj najważniejszym elementem strategii rozwoju danego terytorium.”
Kolejnym celem jest ograniczenie deficytu budżetu. Cel ten osiąga się poprzez prowadzenie odpowiedniej polityki podatkowej, przy założeniu dobra ogółu społeczeństwa. Najczęściej te obciążenia podatkowe są dostosowane do zamożności społeczeństwa oraz ich uwarunkowań psychologicznych.
Ostatnim celem jest oddziaływanie tejże polityki na wielkość otrzymanych subwencji z budżetu państwa. Polityka podatkowa w tym zakresie odnosi się do sposobu planowania i zarządzania strategią wykonywania budżetu w taki sposób aby jak największe summy dotacji otrzymywać z państwa. Im lepsze uwarunkowania demograficzne czy strukturalne jednostki tym kwoty są wyższe.
Planowanie budżetu gminy opiera się na analizie wszystkich dochodów i wydatków z poprzednich okresów. Każda gmina, przy określaniu planu budżetu na kolejny rok musi od tego porównania rozpocząć wszelkie rozważania. Pozwala to na uniknięcie sytuacji w której nastąpi niedoszacowanie czy też przeszacowanie budżetu. Takie sytuacje stawiają organy gminy w niekomfortowych sytuacjach. Mogą być posądzani o nieracjonalne czy też za bardzo ostrożnościowe działania. Gdy w ciągu już roku budżetowego powstają nieplanowane nadwyżki czy też deficyty wpływa to na destabilizację gospodarki finansowej gminy.
Każda gmina uchwalając budżet musi w ni m uwzględnić rezerwy budżetowe. Rezerwa ogólna jest naliczana w stosunku do całości planowanych wydatków i wynosi ona 1%. „Są to środki zabezpieczone na nieprzewidziane wydatki.”
Innym przykładem jest rezerwa celowa, która „nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu.” Nie są one wymagane w każdym budżecie gminy. Są one dobrowolną i swobodną decyzją organów gminy. Zależą od działalności gminy. Najczęściej są one przeznaczane na podwyżki wynagrodzeń, jeśli zarząd nie wie jaką politykę przyjąć przy naliczaniu ich wysokości.
W każdej gminie występuje rada gminy, która kontroluje i nadzoruje wykonywanie budżetu. Rada gminy ma prawo powoływania komisji, które mogą jedynie kontrolować zarząd gminy oraz wszystkie jednostki organizacyjne.
„Kontrola działalności gminy obejmuje dwa obszary: pierwszy to wykonywanie budżetu gminy, drugi gospodarowanie mieniem.” Kontrola budżetowa powinna odbywać się systematycznie. Najczęściej odbywa się to poprzez kontrolę okresowych sprawozdań. Działanie to ma na celu usprawnienie prac, oraz podejmowanie szybkich decyzji w razie problemów.


1.2. Zadania gminy

Gmina jako instytucja publiczna wykonuje szereg zadań związanych z działalnością na rzecz społeczeństwa gminy. Zadania są ustanowione przez ustawę o samorządzie gminnym. To właśnie z niej wynika szczegółowy zakres działania.
„Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.” Tak więc gmina dba
o dobro całego społeczeństwa lokalnego. Tak więc celem wszelkich działań gminy nie jest osiąganie jakiegokolwiek zysku tylko zaspokajanie potrzeb społeczeństwa. „Dlatego działalność gospodarcza gminy prowadzona w oparciu o podmioty komunalne może pozostawać w sprzeczności z rynkowymi zasadami działalności gospodarczej.” Czego efektem są rozbieżności pomiędzy potrzebami społeczeństwa lokalnego a efektywnością ekonomiczną działania tych podmiotów.
„Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania
z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.”
Gmina podczas realizacji swoich działań może tworzyć jednostki organizacyjne, które są odpowiedzialne za wykonywanie przyznanych im zadań, oraz na mocy porozumień może zawierać umowy z podmiotami komunalnymi. „Gmina, realizując określone zadania publiczne, dysponuje mieniem komunalnym.” Mieniem komunalnym określa się cały majątek oraz wszelkie jego prawa majątkowe, które należy do danej gminy. Najbardziej wartościowe dla gminy jest prawo własności, które upoważnia jednostkę do „korzystania z rzeczy – zarówno z rzeczy ruchomych, jak i z nieruchomości – zgodnie z charakterem społeczno – gospodarczym swego prawa oraz w tych samych granicach mogą nimi rozporządzać.”
Gmina wykonuje wszystkie zadania publiczne w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność. Zadania te wynikają z zasad zawartych w ustawie o samorządzie terytorialnym. Innym przykładem wykonywanych zadań przez gminę są zadania zlecone. Zleceniodawcom jest administracja rządowa lub inny organ, który jest odpowiedzialny za przeprowadzenie wyborów czy referendów. Zadania własne gmina wykonuje samodzielnie. do głównych zadań własnych należą sprawy, które dotyczą:
a) „ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska
i przyrody oraz gospodarki wodnej,
b) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
c) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,
d) lokalnego transportu zbiorowego,
e) ochrony zdrowia,
f) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
g) gminnego budownictwa mieszkaniowego,
h) edukacji publicznej,
i) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury,
j) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
k) targowisk i hal targowych,
l) zieleni gminnej i zadrzewień,
m) cmentarzy gminnych,
n) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej,
o) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,
p) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,
q) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
r) promocji gminy,
s) współpracy z organizacjami pozarządowymi,
t) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.”
Środki na finansowanie zadań własnych pochodzą z budżetu gminy, część z nich jest jednak dofinansowywana z administracji państwowej. Najczęściej są to subwencje ogólne czy też dotacje celowe.
Zadania zlecone przez administrację rządową są finansowane przez budżet państwa. Wysokość tych kwot jest taka jak wynosi tego plan wykonania zadania. Nadzór nad zadaniami zleconymi obejmuje nie tylko stopień jego legalności jak również jego celowość czy też gospodarność.
Jednostka samorządu terytorialnego działa w ten sposób aby podstawowym obszarem działań było organizowanie i świadczenie dóbr publicznych oraz społecznych. Są to potrzeby podstawowe, które występują powszechnie. Swoboda wyboru tych dóbr jest ograniczona, gdyż ich konsument w mniejszym lub większym stopniu jest skazany na konieczność korzystania z urządzeń komunalnych zlokalizowanych na terenie,
w których promieniu obsługi się znajduje. Jednostki komunalne często na terenie obsługi są monopolistami. Oprócz tego cechuje ich wysoka kapitałochłonność czy też ograniczone możliwości finansowe. Dlatego więc, dominuje własność publiczna. Ponieważ powstawanie przedsiębiorstw, które służą społeczeństwu sprzyjać może podziałowi przestrzennemu. Wyjściem z takiej sytuacji jest organizowanie przez władze gminy przetargów na świadczenie dóbr i usług publicznych.
Oprócz działalności w sferze zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej gmina swoją działalność rozszerza do sfery społecznej i ekonomicznej. Oddziałuje poprzez szereg narzędzi, które obejmują wszelkie procedury interwencyjne. Pierwszym takim instrumentem, który działa zachęcająco dla przedsiębiorstw są dopłaty, pomoc finansowa dla przedsiębiorstw, zarówno tych nowo powstałych jak i od dawna funkcjonujących na lokalnym rynku. Innym takim przykładem działań są inwestycje publiczne oraz organizacja przedsiębiorczości lokalnej. Takie działania charakteryzują się wieloma cechami. „Promowany jest rozwój opierający się na zasobach i predyspozycjach jednostek.” Takie wspieranie działa korzystnie na tworzenie nowych miejsc pracy czy też rozwój innowacyjny regionu. Przedsiębiorstwa małe i średnie nie mają dużego wpływu na kreowanie się gospodarki krajowej, ale ich rola w kreowaniu usług publicznych
o zasięgu lokalnym czy regionalnym jest bardzo duża.
Sektor samorządowy oddziałuje na działalność podmiotów gospodarczych, przy uwzględnianiu wszelkich form partnerstwa i współpracy między organami. Głównym
i podstawowym warunkiem współpracy jest fakt aby podmioty gospodarcze były włączane do prac nad strategią rozwoju lokalnego. Taki sposób sprzyja konkretnej koordynacji oraz integracji wszystkich podejmowanych przedsięwzięć przez podmioty gospodarcze.
„Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.” Organy gminy dbają o to aby przestrzeń na terenie gminy była odpowiednio zagospodarowana. W odpowiedni sposób kształtują oraz nadzorują wykonanie wszelkich planów zagospodarowania przestrzeni
w gminie. Polityka ta jest kształtowana w ten sposób aby obiekty czy też obszary przestrzenne w pełni zaspokajały potrzeby społeczno – gospodarcze społeczeństwa. W zakresie tym znajduje się ochrona środowiska, czyli gospodarowanie wszelkimi wodami na terenie gminy oraz ochrona gruntów rolnych i leśnych, które znajdują się na tym terenie.
„W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospo-darowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.” W art. 9 przedstawione są dopuszczalne opracowania, zwane studium. To właśnie
w tym dokumencie osoba zarządzająca gminą przedstawia plan zagospodarowania przestrzeni przy uwzględnieniu koncepcji zagospodarowania kraju.
W celu ustalenia jakie ma być przeznaczenie terenów, w tym dla określonych inwestycji celu publicznego, oraz określenia wszystkich sposobów ich realizacji, rada gminy podejmuje uchwałę o sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku tego planu następuje zmiana przeznaczenia gruntów. Najczęściej zmiana ta odnosi się do przejścia z gruntów rolnych i leśnych na przeznaczenie nierolne.
„W celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach.” Tak więc zarząd gminy sprawuje kontrolę nad planem jak i wykonaniem wszelkich założeń w planach miejscowych.
Oprócz zadań własnych związanych z zarządzaniem przestrzennym na terenie gminy, organ ten działa w zakresie prowadzonych działalności gospodarczych.
„ Do szczegółowych zadań organów gminy należy:
1) wydawanie, odmowa wydania i cofanie zezwoleń i koncesji, o ile przepisy odrębnych ustaw tak stanowią,
2) kontrola przestrzegania przepisów prawa przez przedsiębiorców,
3) wykonywanie innych zadań określonych w odrębnych przepisach.”
Gmina jako organ koncesyjny wydaje koncesje na prowadzenie działalności, która tego wymaga. Na mocy upoważnień, które daje ustawa, organ gminy ma prawo do sprawdzania czy przedsiębiorca spełnia wcześniej zapisane warunki.
Oprócz powyżej wymienionych zadań gmina w zakresie zadań własnych oddziałuje na kształtowanie się infrastruktury na terenie obszaru lokalnego. Rozwój obszaru jest uwarunkowany poprzez „potencjał endogeniczny.” Odpowiedni poziom nie powstaje na zawołanie. Jest to skomplikowany proces, który powstaje w czasie. Wymaga on ciągłego doskonalenia, poprzez promowanie nowych poglądów i sposobów działania.
Modyfikacje jednostek dotyczą głównie obszarów, przede wszystkim związanych
z rozwojem wszelkiej infrastruktury technicznej, gdzie przez to pojęcie rozumie się rozbudowę oraz stworzenie nowych obiektów infrastruktury technicznej, czyli polepszanie stanu dróg, tworzenie nowych ujęć wody czy tez oczyszczalni ścieków. Wpływa to na zmniejszanie kosztów, które mógłby ponieść przedsiębiorca prywatny, gdyby miał podjąć samodzielnie taką inwestycję. Kolejnym obszarem gdzie następuje rozwój jest biznes. W tym obszarze głównym celem jest pobudzanie regionu do wzrostu przedsiębiorczości, minimalizacji bezrobocia oraz wspieranie i rozwijanie już istniejącego biznesu. Ostatnim obszarem modyfikacji jednostek i możliwości rozwoju jest kapitału ludzki. Polega to na wspieraniu poprzez jednostki samorządu terytorialnego poprawy kwalifikacji siły roboczej na terenie lokalnym. Ma to w ten sposób wpłynąć na lokowanie, poprzez inwestorów zewnętrznych, w wykwalifikowanych pracowników lokalnych.
Problem rozwoju infrastruktury opisany jest w ustawie o drogach publicznych.
W przypadku gminy zarządcą drogi jest wójt, burmistrz lub prezydent. Jest on odpowiedzialny za realizację zadań wynikających z ustawy.
„Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), za-opiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.” Opłaty z miejsc parkingowych są jednym z dochodów gminy. Ustalając wysokość tych opłat zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych. Do głównych zasad wynikających z tejże ustawy zgodnie z art. 20, należy przede wszystkim opracowywanie projektów, w których zamieszczone są plany przedstawiające rozwój sieci drogowej jak również na bieżąco przekazywanie informacji o wykonywaniu planów odpowiednim organom. Oprócz projektów zagospodarowania przestrzennego organ gminy ma za zadania opracowywać plany finansowe dotyczące budowy, przebudowy czy też remontu obiektów inżynierskich. W zakresie zadań gminy jest utrzymanie, na odpowiednim poziomie, nawierzchni drogi, chodników, jak również drogowych obiektów inżynierskich oraz urządzeń, które mają zabezpieczać ruch. Gmina jako jednostka podległa polityce państwa jest odpowiedzialna na utrzymanie i przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych kraju. Jest uprawniona również w tym zakresie do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego do innych celów oraz pobierania opłat. Ewidencja dróg jest ważnym elementem polityki zagospodarowania przestrzennego. Zawiera się w niej liczba i długość dróg, obiektów mostowych, tuneli a nawet przepustowość promów. Pomaga to w planowaniu takiej polityki oraz w udostępnianiu danych uprawnionym organom. Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad wymaga od gminy sporządzania bieżących informacji na temat dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Nie tylko plany i ewidencja jest w zakresie zadań organu gminy. Oprócz tego zobowiązana jest do przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg i obiektów inżynierskich wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych. Organ gminy powinien zadbać o ochronę środowiska naturalnego wokół tychże dróg.
Gmina wykonuje wiele zadań, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Są to zadania z zakresu opieki społecznej czy też działalności gospodarczej.