Prawo konsularne

Prawo konsularne kształtowało się nieco inaczej niż dyplomatyczne. Wprawdzie i w tej dziedzinie wykształciły się normy zwyczajowe, jednakże do dzisiaj bardzo dużą rolę, jako źródło prawa konsularnego, odgrywają dwustronne umowy konsularne, których liczba sięga setek. Na przykład w 1999 r. Polska związana była dwustronnymi umowami konsularnymi z 37 państwami. Te dwustronne umowy, obok jednostronnej praktyki państw, wpłynęły w dużym stopniu na kształtowanie się norm zwyczajowych.
W 1955 r. Komisja Prawa Międzynarodowego – równolegle z kodyfikacją prawa dyplomatycznego – rozpoczęła prace nad kodyfikacją prawa konsularnego, które zakończyła w 1961 r. Projekt tego prawa został przedstawiony w 1963 r. W Wiedniu na konferencji dyplomatycznej, zwołanej przez ONZ. Na konferencji tej została przyjęta konwencja wiedeńska o stosunkach konsularnych. Konwencja weszła w życie 19 III 1967 r. Polska ratyfikowała konwencję 17 IX 1981 r., Jeśli idzie o stosunek konwencji wiedeńskiej do umów dwustronnych, to stwierdza ona, że postanowienia jej nie naruszają innych umów międzynarodowych obowiązujących jej strony, a ponadto – żadne z postanowień konwencji nie może stanowić przeszkody w zawieraniu przez państwo umów potwierdzających, uzupełniających lub rozwijających jej postanowienia albo rozszerzających zasięg ich stosowania.
W zakresie stosunków konsularnych określoną odgrywają także normy prawa wewnętrznego. Regulują one organizację służby konsularnej poszczególnych państw, jak również uzupełniają i konkretyzują normy prawa międzynarodowego dotyczące sytuacji prawnej obcych placówek konsularnych i ich członków. W tym kontekście należy wymienić polską ustawę z 13 II 1984 r. o funkcjach konsulów art. 10 Konsul:
1. Chroni prawa i interesy Rzeczpospolitej Polskiej i jej obywateli
2. Działa na rzecz rozwijania przyjaznych stosunków oraz współpracy między Rzeczpospolitą Polską a państwem przyjmującym
3. Czuwa w zakresie swojej właściwości nad wykonywaniem umów międzynarodowych obowiązujących w stosunkach między Rzeczpospolitą Polską a państwem przyjmującym
4. Działa na rzecz umacniania więzi między Polonią Zagraniczną a Polską
5. Informuje o Polsce, w szczególności przedstawia organom państwa przyjmującego i opinii publicznej tego państwa kierunki polityki zagranicznej i wewnętrzne Rzeczpospolitej Polskiej oraz jej gospodarki, nauki i kultury
6. Zapoznaje się z problematyką państwa przyjmującego, w szczególności ze stanem jego gospodarki, nauki i kultury oraz z ustawodawstwem tego państwa i umowami zawieranymi przez nie z państwami trzecimi, jak również udziela odpowiednich informacji w tym zakresie właściwym organom Rzeczpospolitej Polskiej i zainteresowanym obywatelom polskim.


Ustanowienie stosunków konsularnych. Wszystkim państwom przysługuje czynne i bierne prawo konsulatu, a więc prawo wysyłania i przyjmowania przedstawicieli konsularnych. Natomiast samo nawiązanie stosunków konsularnych zależy od zgody zainteresowanych państw. Nawiązanie stosunków dyplomatycznych implikuje zgodę na nawiązanie stosunków konsularnych, chyba, że strony postanowiły inaczej. Natomiast zerwanie stosunków dyplomatycznych nie pociąga za sobą zerwania stosunków konsularnych.
Funkcje konsularne wykonywane są zazwyczaj przez urzędy konsularne. Jednakże państwa często powierzają wykonywanie tych funkcji misjom dyplomatycznym. Możliwość taką potwierdza art. 3 „W przedstawicielstwie dyplomatycznym, w którym nie ustawiono wydziału konsularnego, funkcje konsula może wykonywać członek personelu dyplomatycznego wyznaczony przez Ministra Spraw Zagranicznych.”
Sprawami konsularnymi w misji dyplomatycznej zajmują się zazwyczaj specjalne w tym celu utworzone komórki organizacyjne, zwane wydziałami konsularnymi. Zajęcie się sprawami konsularnymi przez misję dyplomatyczną nie wymaga zgody państwa przyjmującego. Konwencja wiedeńska wymaga tylko, żeby nazwiska członków misji dyplomatycznej, którzy wykonują funkcje konsularne zostały notyfikowane państwu przyjmującemu. Osoby te traktowane są nadal jako członkowie misji dyplomatycznej i korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych.
Ustanowienie urzędu konsularnego może nastąpić jedynie za zgodą państwa przyjmującego. Porozumienie w sprawie ustanowienia urzędu konsularnego musi określać jego siedzibę, klasę oraz okręg konsularny.
Wiąże się to z faktem, że państwo wysyłające może ustanowić w jednym państwie, jeśli tego wymagają jego interesy i obydwa państwa na to się zgadzają, kilka urzędów konsularnych, których siedziby są tak wybierane, żeby urzędy mogły możliwie jak najsprawniej wypełniać swoje funkcje. Obok konsulatu w stolicy państwa, ustawiane są często konsulaty w miastach portowych lub w miastach, które są wielkimi centrami handlowymi i przemysłowymi lub skupiskami emigrantów z państwa wysyłającego.
Każdy urząd konsularny musi mieć wówczas określony swój okręg konsularny, czyli obszar jemu przydzielony dla wykonywania funkcji konsularnych. Jeśli istnieje tylko jeden urząd konsularny państwa A w państwie B, wówczas całe terytorium państwa B stanowi jego okręg konsularny.
Jeśli idzie o klasy urzędów konsularnych, to konwencja wiedeńska idąc za dotychczasową praktyką państw, uznała cztery klasy: konsulaty generalne, konsulaty, wicekonsulaty i agencje konsularne. Te ostatnie występują bardzo rzadko.
Konsul nie reprezentuje państwa wysyłającego w państwie przyjmującym, co jest główną funkcją przedstawiciela dyplomatycznego. Jego podstawową funkcją jest natomiast ochrona różnorodnych interesów państwa wysyłającego i jego obywateli w państwie pobytu.
Na podstawie konwencji wiedeńskiej z 1963 r., konwencji konsularnych dwustronnych oraz ustawy o funkcjach konsulów RP z 1984 r. kompetencje rzeczowe konsula można usystematyzować w sposób następujący.

Pierwsza grupa funkcji konsularnych – ma charakter ogólny i zróżnicowany w treści. Są one czasami wykonywane w zastępstwie innego organu. Należy do nich zaliczyć: czuwanie nad wykonywaniem umów międzynarodowych przez państwo przyjmujące, działalność informacyjną i propagandową, uprawnienia w dziedzinie handlu, kultury, nauki, sportu i turystyki, zadania specjalne oraz dyplomatyczne wykonywane czasami w zastępstwie misji dyplomatycznej.

Druga grupa funkcji konsularnych – obejmuje zadania wynikające z prawa administracyjnego państwa wysyłającego i potwierdzone szczegółowo najczęściej w konwencji konsularnej. Są to prowadzenie rejestru obywateli państwa wysyłającego zamieszkałych w okręgu konsularnym, wydawanie paszportów, wiz i innych dokumentów podróży, przyjmowanie oświadczeń o wstąpienie w związek małżeński, sporządzanie aktów urodzenia i zgonów obywateli państwa wysyłającego, przyjmowanie oświadczeń w sprawie wyboru, odzyskania bądź utraty obywatelstwa, prowadzenie ewidencji wojskowej obywateli państwa wysyłającego zamieszkałych w okręgu konsularnym.

Trzecia grupa funkcji konsularnych – obejmuje, najogólniej rzecz biorąc, uprawnienia o charakterze sądowym, określone przez prawo cywilne i karne, materialne i procesowe państwa wysyłającego, zwykle potwierdzone w umowie o pomocy prawnej w sprawach cywilnych i karnych. Obejmują one: porozumienie się z obywatelami państwa wysyłającego aresztowanymi w państwie pobytu, przesłuchiwanie własnych obywateli na wniosek władz państwa wysyłającego, doręczenie pism procesowych, uprawnienia w odniesieniu do spraw notarialnych i spadkowych oraz opiekę i kuratelę.

Do czwartej grupy – należy zaliczyć funkcje związane z żeglugą morską. Są to: wykonywanie przewidzianych przez ustawodawstwo państwa wysyłającego prawa nadzoru i inspekcji w odniesieniu do statków morskich, mających przynależność 61 państwa wysyłającego, udzielenie każdej stosownej pomocy statkom państwa wysyłającego, znajdującym się w portach i na morzu terytorialnym lub morskich wodach wewnętrznych państwa pobytu, przesłuchiwanie kapitana i członków załogi statku państwa wysyłającego, badanie i poświadczenie dokumentów pokładowych, środki podejmowane dla utrzymania porządku i dyscypliny na pokładzie statku, rozstrzyganie sporów między kapitanem i członkami złogi, udzielanie pomocy lekarskiej członkom załogi statku oraz wszelka pomoc w przypadku uszkodzenia statku na morzu terytorialnym lub morskich wodach wewnętrznych państwa przyjmującego.

Piąta grupa funkcji konsularnych – odnosi się do różnych kwestii związanych z żeglugą powietrzną. Należy do nich zaliczyć: wykonywanie określonego w prawie państwa wysyłającego nadzoru i inspekcji w stosunku do statków powietrznych zarejestrowanych w tym państwie, udzielanie wszelkiej pomocy statkom powietrznym, a jeżeli statek został uszkodzony, podjęcie środków w celu udzielania pomocy załodze i pasażerom oraz ochrona bagaży, poczty, podejmowanie środków w celu leczenia członków załogi lub pasażerów statku powietrznego, składanie służbowych wizyt na pokładzie statku i sprawdzanie wszelkich wydarzeń mających miejsce na pokładzie oraz przesłuchiwanie świadków, przyjmowanie lub uwierzytelnianie każdego oświadczenia lub innego dokumentu, które zgodnie z ustawodawstwem państwa wysyłającego dotyczą statków powietrznych.

Należy zauważyć, że uprawnienia konsulów odnośnie do żeglugi morskiej i żeglugi powietrznej są bardzo podobne do siebie. Wynika to stąd, że prawo konsularne reguluje oba zagadnienia w sposób identyczny bądź bardzo podobny. Ponadto, sama istota uprawnień rzeczowych konsula w odniesieniu do tych problemów wydaje się być taka sama, także z tej przyczyny, że zarówno żegluga morska, jak i żegluga powietrzna mają wiele cech wspólnych.



Kategorie członków urzędu konsularnego. Wszystkie osoby zatrudnione w urzędzie konsularnym konwencja wiedeńska nazywa „członkami urzędu konsularnego”. Na czele stoi jego kierownik, którym w zależności od klasy może być konsul generalny, konsul, wicekonsul lub agent konsularny.
Pozostali członkowie urzędu dzielą się na: funkcjonariuszy konsularnych – są to osoby, którym powierzone zostało wykonywanie funkcji konsularnych; pracowników konsularnych, którzy są zatrudnieni w służbie administracyjnej lub technicznej placówki konsularnej oraz członków personelu służby.

Konsulowie honorowi. Obok służby konsularnej składającej się z urzędników i pracowników państwa wysyłającego, którzy pełnią swe funkcje zawodowo, pobierają stałe uposażenie i którzy nie mogą zajmować się żadną inną działalnością zarobkową poza funkcjami konsularnymi, wykształciła się praktyka powołania tzw. Konsulów honorowych.
Konsul honorowy może być obywatelem państwa wysyłającego lub trzeciego, ale najczęściej jest obywatelem państwa przyjmującego. Funkcje swe wykonuje z upoważnienia państwa wysyłającego, ale nie pobiera żadnego uposażenia. Może natomiast tytułem rekompensaty za swoje czynności pobierać opłaty konsularne oraz otrzymywać od państwa wysyłającego częściowy lub całkowity zwrot wydatków związanych z utrzymaniem honorowego urzędu konsularnego. Konsul honorowy może obok funkcji konsularnych prowadzić działalność zarobkową. Na przykład, często kupcy, przemysłowcy lub inni przedstawiciele miejscowych sfer gospodarczych podejmowali się funkcji konsula honorowego, uważając, że stwarza im to szczególną pozycję społeczną.
Nie wszystkie państwa uznają instytucję konsulów honorowych. Konwencja wiedeńska stwierdza, że instytucja ta ma charakter fakultatywny i każde państwo ma swobodę decyzji, czy będzie powoływało lub przyjmowało konsulów honorowych. Polska, jak prawie wszystkie byłe państwa socjalistyczne, nie korzystała z instytucji konsula honorowego. Jednakże ustawa z 13 II 1984 r. O funkcjach konsulów przewiduje, że minister spraw zagranicznych może powoływać konsulów honorowych określając każdorazowo zakres wykonywanych przez nich funkcji. Należy dodać, że w1995 r. Polska miała 61 konsulów w 54 państwach.

Mianowanie i odwoływanie kierownika urzędu konsularnego oraz członków personelu. Państwo wysyłające w zasadzie ma swobodę mianowania kierownika urzędu konsularnego i członków personelu konsularnego. Kierownikowi urzędu wystawia się tzw. Listy komisyjne, będące odpowiednikiem listów uwierzytelniających przedstawiciela dyplomatycznego. Listy komisyjne podają m.in. nazwisko i imię konsula, kategorię i klasę, okręg konsularny i siedzibę urzędu konsularnego.
Jednakże warunkiem objęcia funkcji przez kierownika urzędu konsularnego jest uzyskanie od państwa przyjmującego zgody na wykonywanie funkcji konsularnych w określonym okręgu. Państwo przyjmujące może odmówić udzielania zgody na wykonywanie funkcji, bez podania powodów odmowy.
Odwołanie kierownika urzędu konsularnego oraz członków personelu może nastąpić z woli państwa wysyłającego lub z woli państwa przyjmującego.Ten ostatni przypadek ma miejsce wówczas, gdy zostanie on uznany za persona non grata albo za osobę niepożądaną.
Istnieje podstawowa różnica między sytuacją prawną konsula a sytuacją prawną dyplomaty. Dyplomata nie polega jurysdykcji i władzy miejscowej – to znaczy korzysta z pełnego immunitetu. Natomiast konsul, z wyjątkiem swych czynności urzędowych, podlega jurysdykcji i władzy państwa przyjmującego. Tak, więc immunitet konsularny jest węższy i niepełny. Chroni on konsula tylko w zakresie wykonywania funkcji urzędowych.
Należy jednak dodać, że w ostatnich czasach zarysowało się stopniowe zacieranie różnic między służbą dyplomatyczną a służbą konsularną. W konsekwencji powstała tendencja do rozszerzania treści oraz zakresu osobowego immunitetów konsularnych. W wielu umowach dwustronnych urzędnicy konsularni, a zwłaszcza kierownicy urzędów, uzyskali znacznie szersze immunitety niż przewidują to normy powszechne. Niektóre umowy przyznają im nawet pełny immunitet jurysdykcyjny.

Ochrona urzędników konsularnych i ich wolności. Państwo przyjmujące ma obowiązek traktowania urzędników konsularnych z należytym im szacunkiem oraz podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla zapobiegania jakimkolwiek zamachom, skierowanym przeciwko ich osobie, wolności lub godności.
Urzędnicy konsularni nie korzystają z pełnej nietykalności osobistej, jednakże mogą być zatrzymani lub aresztowani tylko w przypadku popełniania „ciężkiej zbrodni” i tylko w wykonaniu ostatecznego i prawomocnego wyroku sądowego.
Każdy przypadek aresztowania, zatrzymania lub wszczęcia postanowienia karnego przeciwko urzędnikowi konsularnemu wymaga natychmiastowego powiadomienia władz państwa wysyłającego.
Według konwencji wiedeńskiej, urzędnicy i pracownicy konsularni nie podlegają jurysdykcji władz sądowych i administracyjnych państwa przyjmującego w odniesieniu do czynności dokonanych przy wykonywaniu funkcji urzędowych. Immunitet ich ma, więc charakter funkcyjny, a nie z tytułu szkody spowodowanej przez pojazd, statek lub samolot.
Członkowi urzędu konsularnego nie są zobowiązani do składania zeznań w charakterze świadka, jeśli dotyczą one faktów związanych z wykonywanymi przez nich funkcjami oraz do przedstawienia ich korespondencji i dokumentów urzędowych.
Urzędnicy i pracownicy konsularni, podobnie jak członkowie misji dyplomatycznych, korzystają z immunitetu celnego i podatkowego. Zwolnieniu są od świadczeń osobistych oraz od wszelkiego rodzaju służby publicznej. Ponadto zwolnieni są od wszelkich obowiązków przewidzianych przez prawo państwa przyjmującego w dziedzinie rejestracji cudzoziemców i zezwoleń na pobyt.

Przywileje i immunitety konsularne przysługują w całej rozciągłości zawodowym kierownikom urzędów konsularnych oraz innym urzędnikom konsularnym, tj. osobom, którym powierzone zostało wykonywanie funkcji konsularnych.
Niektóre przywileje i immunitety konwencji wiedeńskiej rozciągały również na pracowników konsularnych, tj. na osoby zatrudnione w służbie administracyjnej lub technicznej urzędu. Pracownicy ci korzystają m.in. z immunitetu jurysdykcyjnego, nie są zobowiązani do składania zeznań odnoszących się do faktów związanych z wykonywanymi przez nich funkcjami. Ponadto korzystają z immunitetu podatkowego, celnego oraz są zwolnieni od świadczeń osobistych.
Członkowie rodzin urzędników i pracowników konsularnych nie korzystają z głównych przywilejów i immunitetów (ochrona wolności osobistej, immunitet jurysdykcyjny), gdyż mają one charakter funkcyjny. Są oni natomiast zwolnieni od wszelkich obowiązków przewidzianych przez prawo państwa przyjmującego w dziedzinie rejestracji cudzoziemców i zezwoleń na pobyt, a ponadto korzystają z immunitetu podatkowego i celnego.

Każdy członek urzędu konsularnego korzysta z przywilejów i immunitetów od chwili wjazdu na terytorium państwa przyjmującego w celu objęcia stanowiska lub też, jeśli już się znajduje na tym terytorium, od chwili objęcia funkcji w urzędzie konsularnym.
Zakończenie funkcji członka urzędu konsularnego pociąga za sobą wygaśnięcie przywilejów i immunitetów, z tym terytorium, że normalnie wygasają one z chwilą opuszczania przez daną osobę terytorium państwa przyjmującego.
Jeśli osoba, która zakończyła swą funkcję w urzędzie konsularnym, nie opuściła terytorium państwa przyjmującego w terminie, który został jej w tym celu przyznany, wówczas państwo przyjmujące może pozbawić ją przywilejów i immunitetów. Jednakże w odniesieniu do czynności urzędowych dokonanych przez urzędnika lub pracownika konsularnego, w związku z wykonywaniem funkcji, immunitet jurysdykcyjny pozostaje w mocy bez ograniczenia w czasie, czyli ma charakter trwały.
Sporny jest problem, czy przywileje i immunitety konsularne obowiązują na całym terytorium państwa przyjmującego, czy tylko w okręgu konsularnym przydzielonym danemu urzędowi, gdyż tam przede wszystkim urzędnik i pracownik konsularny pełni swoje czynności urzędowe. Konwencja wiedeńska nie ograniczyła terytorialnie przywilejów i immunitetów do okręgu konsularnego.
Konwencja wiedeńska przyznaje też urzędnikom konsularnym pewne przywileje i immunitety na terytorium państw trzecich.

Nietykalność pomieszczeń urzędu konsularnego konwencja wiedeńska ujmuje bardziej wąsko niż nietykalność pomieszczeń misji dyplomatycznej. Po pierwsze – władze państwa przyjmującego nie mogą wkroczyć bez zgody kierownika urzędu lub innej upoważnionej osoby.; Po drugie – można domniemywać zgodę kierownika urzędu konsularnego w razie pożaru lub innego nieszczęśliwego wypadku wymagającego podjęcia natychmiastowych środków ochrony.
Archiwa i dokumenty konsularne są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, w którym się znajdują. Według konwencji wiedeńskiej, określenie ”archiwum konsularne” obejmuje papiery lub dokumenty, korespondencję, książki, filmy, taśmy magnetofonowe i rejestry urzędu konsularnego, jak również materiały do szyfrowania, kartoteki oraz meble służące do ich zabezpieczenia i przechowywania. Państwo przyjmujące zobowiązane jest do podjęcia wszelkich przedsięwzięć dla ochrony pomieszczeń konsularnych przed jakimkolwiek wtargnięciem lid szkodą oraz dla zapobieganiu jakiemukolwiek zakłócaniu spokoju urzędu konsularnego lub jego godności. Obowiązek ochrony pomieszczeń i archiwów konsularnych istnieje także w razie zerwania stosunków konsularnych, a nawet w razie wybuchu wojny. Państwo wysyłające powinno dbać, żeby pomieszczenia urzędu konsularnego nie były użytkowane w sposób nie zgodny z wykonaniem funkcji konsularnych. Należy dodać, że w urzędzie konsularnym nie można udzielać azylu.









ŹRÓDŁA
1.”Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie” Wojciech Góralczyk
2.DZ.U.84.9.34