Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym

Wstęp.

Tematem poniższej pracy jest „Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym.”
Praca ta zbudowana jest z sześciu rozdziałów, które obrazują kolejność przeprowadzania procedury postępowania wyjaśniającego oraz rodzaje czynności podejmowanych w tym postępowaniu zarówno przez strony jak i przez organ administracyjny, prowadzący postępowanie administracyjne.
Poszczególne rozdziały wskazują, jakie prawa i obowiązki w postępowaniu administracyjnym ma organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne
i jakie prawa oraz obowiązki należą do strony tego postępowania.
Postępowanie wyjaśniające może składać się z kilku czynności w zależności od rodzaju sprawy i jej zawiłości. Podstawowymi czynnościami w postępowaniu wyjaśniającym jest przeprowadzenie dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzenie dowodów jest nieodłączną częścią każdego postępowania wyjaśniającego, dlatego ogólną charakterystykę postępowania wyjaśniającego oraz opis wchodzących w jego skład czynności dowodowych umieściłam na początku pracy.
Postępowanie wyjaśniające jest bardzo skomplikowaną procedurą w postępowaniu administracyjnym. Świadczy o tym możliwość wyboru z pośród wielu środków dowodowych oraz różnych czynności administracyjnych w celu ustalenia stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Organ bowiem w ramach przeprowadzania dowodu ma wiele możliwości dochodzenia prawdy przez wykorzystanie wskazanych
w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych.
Właśnie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego uszeregowałam
w mojej pracy kolejność czynności jakie mogą być przeprowadzone w ramach postępowania wyjaśniającego.
Rozdział pierwszy ukazuje ogólną istotę postępowania wyjaśniającego, cel tego postępowania oraz miejsce, jakie zajmuje ono w postępowaniu administracyjnym.
W rozdziale drugim znajduje się wyjaśnienie znaczenia pojęcia dowodu według poglądów doktryny prawa administracyjnego oraz charakterystyka poszczególnych dowodów – zarówno tych, które przewidział w swej treści kpa jak i dowodów nienazwanych, głębiej scharakteryzowanych przez doktrynę i orzecznictwo sądowe.
Kolejny rozdział poświęciłam charakterystyce instytucji współdziałania organów administracyjnych w trakcie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, ukazując istotę, procedurę działania organów, cel i skutki takiej współpracy.
Rozdział czwarty to opis i charakterystyka kolejnej instytucji w postępowaniu wyjaśniającym – zawieszenia postępowania, która jest często nieodłącznym elementem w trakcie tego postępowania. W charakterystyce tej instytucji wskazałam sytuacje,
w których użycie jej jest niezbędne, a także cele oraz skutki zawieszenia postępowania.
Piąty rozdział poświecony jest procedurom wyjaśniającym w postępowaniu odwoławczym. Uzupełnianie dowodów w postępowaniu drugiej instancji jest bardzo ważnym elementem postępowania administracyjnego, który niesie za sobą różnorodne konsekwencje prawne. W rozdziale tym wskazałam, jak przebiega postępowanie wyjaśniające w postępowaniu uzupełniającym, przy uwzględnieniu odwołania strony oraz skutki wypływające po jego przeprowadzeniu.
Ostatnim rozdziałem mojej pracy jest charakterystyka zasad ogólnych, towarzyszących podczas przeprowadzania przez organ postępowania wyjaśniającego. Zasady te wskazują zarówno organowi jak i stronie w jaki sposób powinni postępować w czasie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Rozdział I
Ogólne pojęcie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym.

„Postępowanie wyjaśniające” jest jednym z elementów postępowania administracyjnego, którego reguły przeprowadzenia zawarte są w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Najogólniej można stwierdzić, iż „postępowanie wyjaśniające” ma na celu ustalenie faktów niezbędnych organowi do rozstrzygnięcia sprawy.
Postępowanie wyjaśniające może przybrać różne formy i przebieg w zależności od rodzaju, okoliczności faktycznych i prawnych oraz ilości i rodzajów niezbędnych do wyjaśnienia faktu dowodów, związanych z rozpatrywaną sprawą.
Uczestnikami postępowania administracyjnego są osoby, których ono dotyczy.
Są to więc osoby będące osobowymi źródłami dowodu – świadkowie oraz biegli, czyli osoby będące w posiadaniu wiedzy specjalistycznej, niezbędnej do ustalenia dowodu.
Postępowanie wyjaśniające prowadzi organ administracyjny w celu dokładnego, pewnego i trafnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając do dyspozycji wiele instrumentów prawnych i form działania stosownych do sytuacji w danym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej strony.
Termin „postępowanie wyjaśniające” jest używany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym jako synonim terminu „postępowanie dowodowe.”
Natomiast podstawowym celem postępowania wyjaśniającego i dowodowego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Należy zwrócić uwagę, iż pojęcia te nie są tożsame, bowiem „postępowanie wyjaśniające” stosuje się w wypadku ustalania stanu faktycznego w tzw. „sprawie skomplikowanej” nie mogącej być rozpatrzoną w oparciu o dowody i fakty powszechnie znane lub też znane organowi z urzędu, które posiada lub, którymi rozporządza. Postępowanie takie nie może być przeprowadzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę wraz z wniesieniem przez nią żądania o wszczęcie postępowania.
Jedną z najważniejszych części składowych postępowania wyjaśniającego jest postępowanie dowodowe, którego celem jest jak najdokładniejsze ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Prawidłowe ustalenie faktów dotyczących danej sprawy administracyjnej ma istotne znaczenie w dalszych czynnościach organu, zmierzających do jej załatwienia. Wyciąganie, bowiem konsekwencji prawnych
w stosunku do strony musi opierać się na faktach uznanych za udowodnione. Właściwa ocena stanu faktycznego jest niezbędna również ze względu na prawidłowe zastosowanie norm prawnych do stanu rzeczywistego.
Ocena dowodów przez organ administracyjny następuje po uprzednim przeprowadzeniu tzw. procedury ”dowodzenia.” Termin ten jest wieloznaczny; może on oznaczać zarówno wnioskowanie o istnieniu bądź nieistnieniu pewnych faktów na podstawie środków dowodowych. Środkiem dowodowym jest bowiem rzecz, czynność bądź źródło dowodowe, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie dowodowe. Natomiast przez „źródło dowodowe rozumie się osoby dostarczające środków dowodowych lub rzeczy, z których wynika określony środek dowodowy.”
Postępowanie wyjaśniające jest to również proces podejmowania czynności procesowych mających na celu ustalenie prawidłowości, względnie nieprawidłowości twierdzeń o istnieniu faktów.
Procedura dowodzenia opiera się na poprawnym doborze i przeprowadzeniu dowodów, a następnie na prawidłowej ich ocenie.
Dowodami w rozumieniu kpa jest „…wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.” Dlatego doktryna stwierdza, iż dowodem
w postępowaniu administracyjnym będą „wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiające dowodzenie.”
Pojęcie „dowód” może być również rozumiane jako rezultat postępowania wyjaśniającego, jako czynność zmierzająca do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia, na którego podstawie zostanie rozstrzygnięta dana sprawa administracyjna.
W procedurze postępowania wyjaśniającego używa się również pojęcia „materiał dowodowy” – jest to ogół dowodów, które muszą być zebrane w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Celem postępowania wyjaśniającego jest dokładne wyjaśnienie sprawy, tak by jej załatwienie oparte było na udowodnionych faktach. W postępowaniu wyjaśniającym należy także zadbać, by zastosowano odpowiednie normy prawne, zgodne z stanem faktycznym sprawy.
Zgodnie z art. 77 1 kpa i wynikającą z niego zasadą prawdy obiektywnej - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy.
Główną rolę w przebiegu postępowania wyjaśniającego zajmuje organ administracyjny, do niego bowiem należy obowiązek wydawania postanowień
w mających znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego.
Zadaniem organu w postępowaniu wyjaśniającym jest doprowadzenie go do takiego stanu, gdzie wszystkie okoliczności istotne dla wyjaśnienia są oczywiste i pozwalają na wydanie konkretnej decyzji administracyjnej.
Organ administracyjny w postępowaniu wyjaśniającym zobowiązany do poznania prawdy obiektywnej w danej sprawie, nie jest związany jakimiś regułami, co do ustalenia środków dowodowych, za pomocą których ma rozstrzygnąć nasuwające się wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie musi mieć możność rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego w miarę potrzeby dla ustalenia prawdy obiektywnej i możliwość swobodnej oceny uzyskanych w tej drodze wyników.
Z zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem, iż podstawowy obowiązek organu administracyjnego to ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym dokładnego stanu faktycznego.
W postępowaniu wyjaśniającym używa się pojęcia „faktu”, którego zadaniem jest wskazanie stanu rzeczy, odnoszącego się danej sprawy administracyjnej. Przez to pojęcie doktryna wskazuje, iż nie jest to tylko konkretne zdarzenie, ograniczone w przestrzeni
i w czasie, lecz wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania wyjaśniającego, a więc przejawy życia ludzkiego takie jak dobra czy zła wola, świadomość, poczytalność oraz inne przejawy życia zewnętrznego.
Ustalenie stanu faktycznego to przyjęcie pewnych dowodów, przeprowadzonych
w postępowaniu wyjaśniającym.
Przyjęcie takich dowodów następuje na zasadzie swobody, jednak organ prowadzący
takie postępowanie powinien się opierać na przepisach przedstawionych w kpa,
w przepisach szczególnych oraz na innych uzasadnionych prawach, które są mu znane bezpośrednio.
Przeprowadzenie postępowania dowodowego według zasady swobodnej oceny może być poddanie kontroli jego poprawności. Przepisy kodeksu nie ingerują bezpośrednio
w treść oceny dowodów, jednakże określają procesowe warunki jej poprawności.
Postępowanie wyjaśniające jest więc jednym z najistotniejszych elementów w całości postępowania administracyjnego, gdyż określa pozycję prawną i faktyczną podmiotów, których ono dotyczy. Ustalenie treści praw i obowiązków osób, których postępowanie administracyjne w danej sprawie dotyczy musi być wykonane w jak najdokładniejszy sposób, dlatego cała procedura wyjaśniania stanu rzeczywistego i prawnego odbywa się według ściśle określonych zasad i reguł wskazanych w przepisach kpa z uwzględnieniem zasad wybiegających poza kodeks; związanych z życiem społecznym, uznaniem pewnych nadrzędnych wartości, które wykraczają ponad sferę przepisów prawnych.

1. Definicja dowodów i przedmiot dowodu

Pojęcie „dowód” jest pojęciem bardzo szerokim. W języku polskim odnajdujemy wiele znaczeń tego słowa. Tak więc dowodem może być okoliczność, rzecz dowodząca czegoś lub za czymś przemawiająca, dowód może o czymś świadczyć lub na coś wskazywać. Dowodem jest także środek służący do wykazania prawdziwości okoliczniki istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Powyższe słownikowe rozumienie pojęcia dowód odpowiada temu, jakie nadaje mu kpa. Kpa nie zawiera definicji legalnej pojęcia dowodu, jednak w art. 75 1 wskazuje,
co może być dowodem, stwierdzając, iż „jako dowód należy dopuścić wszystko to,
co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.” Dlatego nie ulega wątpliwości, że dowodem będą wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Dlatego w doktrynie przyjmuje się, iż dowodem w postępowaniu administracyjnym będą „wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.” Z kręgu tego będą wykluczone tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z przepisami prawa. Kpa nie określa, na czym owa sprzeczność z prawem mogłaby polegać, jednak za poglądem doktryny można stwierdzić, iż będą to naruszenia w sensie materialnym i proceduralnym.
Z powyższego wynika, iż słowo „dowód” może być rozumiane jako rezultat postępowania wyjaśniającego, może być to również czynność zmierzająca do wykazania prawidłowości jakiegoś twierdzenia – w tym znaczeniu mówi się o przeprowadzeniu dowodu oraz jako środek dowodowy, czyli rzecz lub czynność, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe np. treść dokumentu, czy zeznanie świadka.
W postępowaniu wyjaśniającym obok pojęcia „dowodu” istnieje także pojęcie
„środka dowodowego.”
Przez źródło dowodowe rozumie się osoby dostarczające środków dowodowych lub rzeczy, z których wynika określony środek dowodowy.
W tym znaczeniu źródłem dowodowym może być strona postępowania, jej przedstawiciel ustawowy, następca prawny strony, kurator, świadek, biegły oraz uczestnicy postępowania na prawach strony, uczestnicy postępowania niedziałający w postępowaniu na prawach strony, dowody rzeczowe będące przedmiotem oględzin, dokumenty, a także strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie.
Do źródeł dowodowych zaliczyć można także nośniki informacji tj. płyty CD, filmy, taśmy dźwiękowe i inne oraz formy przekazywania informacji, pozyskiwane do źródeł dowodowych tj. wyjaśnienia, zeznania, świadków opinie biegłych, dowód z oględzin, treść dokumentów, treść zaświadczeń oraz oświadczeń. W tej grupie rodzajów dowodów umieścić można również analizy z map, z taśm filmowych, zapisów magnetycznych
i inne. Wskazanie różnicy zachodzącej pomiędzy poszczególnymi środkami dowodowymi pozwala organowi na włączanie niektórych z nich do postępowania wyjaśniającego, Dowód wybrany przez organ ma być właściwy i niezbędny dla uzyskania obrazu stanu faktycznego danej sprawy. Zastosowanie odpowiedniego środka dowodowego ma na celu uzyskanie pewności istnienia bądź nieistnienia określonego faktu albo prawidłowości
lub nieprawidłowości określonego twierdzenia o tym fakcie.
Dlatego słusznym jest stwierdzenie ukształtowane przez doktrynę, iż dowód jest wynikiem procesu dowodzenia. Dowód jest pojęciem konkretnym, a środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne rodzaje źródeł informacji.
Organ administracyjny jest obowiązany zebrać całokształt materiału dowodowego, jako sumę konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Dowody zebrane przez organa administracyjny mogą być
w dalszej fazie postępowania wyjaśniającego zakwestionowane innymi dowodami. Natomiast fakty nie objęte materiałem dowodowym nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej, chyba że są to fakty powszechnie znane lub znane organowi
z urzędu.
Podobne stanowisko dotyczące zebrania całokształtu materiału dowodowego podał NSA, który w swoim wyroku stwierdza, że „Organ rozpoznając materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów.”
Wskazane powyżej uwagi na temat dowodów i środków dowodowych pozwalają stwierdzić, iż słowo „dowód” należy do wyrażeń wieloznacznych, o wielu zakresach pojęciowych. Pomimo wskazanych różnic w sposobie ujmowania tego pojęcia,
w literaturze współczesnej nazwa ta jest najczęściej utożsamiana z pojęciem środka dowodowego, rozumianego jako dowód w znaczeniu ścisłym. Art. 86 kpa potwierdza
w swej treści, iż pojęcie dowodu jest równoznaczne z pojęciem środka dowodowego, następującym stwierdzeniem - „ Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub
z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.” Według poglądów doktryny w zdaniu tym w miejsce „środków dowodowych” można użyć także pojęcia „dowodów” i nie wpłynie to na zmianę istoty tego przepisu. W literaturze obydwa te pojęcia stosuje się zamiennie, bez względu jednak na to, które z nich jest
w danym postępowaniu używane, najważniejszy jest fakt, iż wskazuje, które środków, bądź rzeczy, organ ma obowiązek wykorzystać w postępowaniu wyjaśniającym.

2. Przedmiot dowodu.

Pojęcie przedmiotu dowodu w postępowaniu wyjaśniającym jest wieloznaczne. Wskazuje ono nie tylko rodzaje faktów bądź rzeczy, które powinny być przez organ wykorzystywane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także przedmiot dowodu. Przedmiot dowodu jest nieodłącznym elementem definicji dowodu lub środka dowodowego.
W literaturze istnieje zgodny pogląd, „iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne.” Na takie rozumienie przedmiotu dowodu wskazuje również
art. 78 kpa, stanowiąc m.in., iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Żądania takiego można nie uwzględnić jedynie wtedy, gdy dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, jednakże art. 78 2 i tak zobowiązuje organ administracyjny do uwzględnienia tego żądania, gdy wnoszone przez stronę dowody mają znaczenie dla sprawy.
W jednym z orzeczeń NSA wskazał istotę przedmiotu dowodu, stwierdzając,
iż „Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 1 kpa), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracyjny może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli natomiast dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione rządnie nie powinno być oddalone.”
Art. 77 4 kpa, wprowadził zasadę, iż fakty powszechnie znane oraz znane organowi
z urzędu nie wymagają dowodu.
Fakty powszechnie znane to fakty tzw. notoryczne, czyli takie okoliczności,
zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu
i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi.” Jest to zatem notoryjność powszechna, odnosząca się do faktów, zjawisk, stanów fizycznych, których przebieg
lub miejsce nie budzą wątpliwości. Zbiór faktów notorycznych nie ma jednak charakteru zamkniętego, zakres zbioru jest uzależniony od poziomu wykształcenia, zakresu informacji przekazywanych społeczeństwu, a także trybu dostępu do tych informacji.
Fakty powszechnie znane organ zawsze uwzględnia z urzędu, choćby strony nie odnosiły się do nich. Nie ma także obowiązku komunikowania ich stronie.
Drugą grupę faktów niewymagających dowodu są fakty znane organowi z urzędu. Obejmuje ona informacje, które są temu organowi znane, jak również te, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza. Chodzi tutaj o fakty wynikające z materiałów dostępnych organowi z tytułu pracy w danym urzędzie, nie
o fakty znane mu z jego doświadczenia życiowego. Fakty znane organowi z urzędu przybierają postać dokumentów, rejestrów, ewidencji, map, planów, zeznań, oświadczeń, wyciągów i innych decyzji wydanych wcześniej itp. Kpa trzykrotnie przydaje im podstawowe znaczenie w procesie postępowania wyjaśniającego.
Podkreślić trzeba, iż wśród informacji tej grupy podstawowe znaczenie będą miały różnego rodzaju dokumenty urzędowe, a więc dokumenty sporządzone przez upoważnione do tego organy administracyjne, w ściśle określonej formie prawnej. Dokumenty takie korzystają z domniemania prawdziwości, o ile pochodzą od właściwego organu i są sporządzone w przepisanej formie, potwierdzają to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Ustawodawca zakłada, iż wszelkie informacje znajdujące się w posiadaniu organu administracji powinny być należycie przetworzone i wykorzystane zarówno na jego potrzeby, jak i na potrzeby ewentualnych stron postępowania administracyjnego.
W literaturze znany jest także pogląd, choć rzadko podnoszony, iż przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym mogą być także tzw. „zasady doświadczenia, poprzez które rozumiemy wyniki ogólnego ludzkiego doświadczenia, jak również szczególne wiadomości z zakresu poszczególnych nauk i sztuk, przemysłu i handlu, rzemiosła. Mają one służyć przede wszystkim do ustalenia okoliczności faktycznych
i do należytej ich subsumcji prawnej.”
Poglądy poszczególnych przedstawicieli doktryny w odniesieniu do pojęcia przedmiotu dowodu są dość zróżnicowane. Jednak mimo niektórych rozbieżności w poszczególnych rozważaniach zmierzają oni do ukazania roli, jaką w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przedmiot dowodu. Tak więc zadaniem tym jest wykorzystanie okoliczności faktycznych i przedmiotu mających znaczenie dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy administracyjnej.

3. Klasyfikacja środków dowodowych.

Klasyfikacja środków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym nie jest sprawą łatwą. Trudności w tej dziedzinie postępowania wyjaśniającego spowodowane są brakiem regulacji prawnej w tym zakresie. Klasyfikacja środków dowodowych w obecnym stanie prawnym ma zatem charakter umowny.
Jest także niezbędnym elementem podczas procedury postępowania administracyjnego. Odpowiednie użycie klasyfikacji środków dowodowych zapewnia skuteczność całego przebiegu dowodzenia. Postępowanie wyjaśniające może zostać oparte o różne środki dowodowe, których to wybór następuje w oparciu o poszczególne klasyfikacje środków dowodowych.
Środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów . Najczęściej jednak klasyfikuje się je przyjmując za podstawę następujące kryteria:

1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu.
Na jego podstawie dzielimy środki dowodowe na:
- Bezpośrednie tj. takie środki, przy których organ orzekający ma możliwość bezpośredniego spostrzeżenia i stwierdzenia prawdziwości określonego faktu
(np. oględziny),
- Pośrednie, czyli takie środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie bądźnie istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzeżenia, lecz pośrednio, na podstawie spostrzeżenia innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty, co do ich treści, przesłuchanie stron).

2. Kryterium rodzaju źródła informacji..
Podział tych środków opiera się na kryterium źródła informacji.
Nalezą tu środki dowodowe:
- Rzeczowe, tj. takie, w których organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny (np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o właściwości, oględziny przedmiotów, itp.).
- Osobowe, czyli takie środki dowodowe, w których źródłami informacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchanie stron). Uwzględniając z kolei formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe dzielimy na ustne
i pisemne.

3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Na jego podstawie wyróżnia się środki dowodowe:
- Podstawowe tj. takie, których przeprowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny)
- Posiłkowe, tj. takie, których dopuszczalność jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek. Następuje po wykorzystaniu środków podstawowych (lub ich braku), gdy zebrany na ich podstawie materiał dowodowy niewystarczająco naświetla stan faktyczny danej sprawy (np. przesłuchanie stron, które jest obwarowane wyrażeniem przez nią zgody).

4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Na jego podstawie środki dowodowe dzielimy na:
- Uregulowane w przepisach prawa, tj. dokumenty, zeznania świadków, oględziny, opinie biegłych, przesłuchanie stron. W doktrynie nazwane są one środkami dowodowymi nazwanymi
- Nieuregulowane w kpa, dla których można przyjąć zaczerpniętą z procedur sądowych nazwę „środki dowodowe nienazwane” .
Środki dowodowe nienazwane to środki powstające w wyniku rozwoju nauki i techniki. Katalog środków dowodowych wymieniony w art. 75 1 kpa, nie jest zamknięty, na co wskazuje użycie w nim zwrotu „ w szczególności”.
Dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. opinie instytutu naukowo badawczego, plany, mapy, filmy, taśmy nagrań.
Opinie na ten temat wyraził NSA. Uważa on, iż, „Organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej nie może działać całkowicie swobodnie lub samowolnie. Jako dowód w sprawie indywidualnej należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (do wykrycia prawdy obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna dowodu z prywatnych skarg pisemnych osób nieurzędowych. Dowodem w konkretnej sprawie mogą być zeznania tych osób w charakterze świadka, złożone osobiście i ustnie przed organem administracji w określonym trybie i według zasad ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego.” Przedstawione orzeczenie ma znaczenie przy rozgraniczaniu środka dowodowego od przedstawionego faktu. Fakt wymaga udowodnienia, czemu służą środki dowodowe. Natomiast granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń co do rodzajów dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienie danego faktu. Jedyne ograniczenie wprowadzone przez kpa dotyczy dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron. W przepisach kpa nie ma zatem podstaw do wprowadzenia zróżnicowanych środków dowodowych.

5. Kryterium sposobu odtwarzania faktu.
Podział ten dzieli środki dowodowe na historyczne i krytyczne.
- Dowody historyczne zwane dalej odtwórczymi, odtwarzają fakt bezpośrednio,
np. fotografia czy dokument urzędowy.
- Dowody krytyczne to takie, gdy dowód nie odtwarza faktu, lecz dostarcza innych faktów, na podstawie których można wywnioskować o fakcie poszukiwanym, wtedy mamy do czynienia ze środkiem dowodowym krytycznym, istnieje bowiem obawa,
że dojście do prawdy obiektywnej może być utrudnione. Podział ten w swej istocie zbliżony jest do podziału na dowody pośrednie i bezpośrednie.

6. Kryterium podziału na środki zmysłowe i pojęciowe.
Stanowi ono treść środka dowodowego.
- Dowody pojęciowe wyrażają treść pojęciową i są nimi np. zeznania świadków, opinie biegłych, treść dokumentu.
- Dowody zmysłowe to te środki, które uzyskuje się na podstawie zmysłowej percepcji osób przeprowadzających dowód. Do tej kategorii środków dowodowych należą,
np. oględziny.

7. Kryterium podziału na środki obciążające i odciążające.
Podział ten występuje najczęściej w doktrynie prawa karnego, jednak zasady tego podziału można również odnieść do niektórych sytuacji występujących w prawie administracyjnym, ze względu na walor praktyczny.
Tak więc według doktryny prawa karnego środki te dzielimy następująco:
- Dowody obwiniające – mówi się o nich wówczas, gdy udowadniają wniesione oskarżenie.
- Dowody odciążające – przeciwstawiają się oskarżeniu, dostarczając faktów korzystnych dla oskarżonego
Na gruncie postępowania administracyjnego podział ten może mieć również zastosowanie przede wszystkim w sprawach wszczynanych z urzędu w celu nałożenia
na stronę np. określonych obowiązków. I odwrotnie dowody odciążające wpłyną
na zmniejszenie wysokości takiej kary, wymierzonej w drodze decyzji.

8. Kryterium podziału środków na uproszczone i złożone.
- Środki dowodowe uproszczone to takie, które wymienione są w kpa.
- Środki dowodowe złożone, to natomiast te, które wynikają z przepisów szczególnych.

Przedstawiona klasyfikacja środków dowodowych nie ma charakteru wyczerpującego.
W zależności od przyjętego kryterium można dokonywać dalszych podziałów.

4. Rodzaje środków dowodowych.

Rozróżnienie poszczególnych środków dowodowych może następować na podstawie różnych kryteriów rozgraniczających ich pochodzenie. Obecnie w doktrynie charakteryzowanie środków dowodowych następuje na podstawie kryterium środków nazwanych i nienazwanych.
Środki nazwane są to środki, wyodrębnione w przepisach prawa, natomiast środki nienazwane mieszczą się kręgu pozostałych dowodów „wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.”
Środki dowodowe nazwane:
1. dowód z dokumentów,
2. dowód z zeznań świadków,
3. dowód z opinii biegłego,
4. oględziny,
5. przesłuchanie strony, oświadczenie strony.
1. Dowód z dokumentów.

Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej
na podstawie norm prawa materialnego.
I właśnie te przepisy w znacznym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Nie bez znaczenia jest także zasada pisemności postępowania, zobowiązująca organ administracyjny do dokumentowania w formie pisemnej całego przebiegu postępowania administracyjnego.
Kpa nawiązuje do dokumentów w wielu miejscach. Przede wszystkim dokumenty wymienione są jako środki dowodowe w toczącym się postępowaniu. Należy także zwrócić uwagę, iż dokumenty są także podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, utrwalają jego przebieg (protokoły i adnotacje), są ostatecznym lub cząstkowym efektem postępowania ( postanowienia lub decyzja administracyjna).
Ten ostatni dokument może być warunkiem wszczęcia innego postępowania. Wszystkie jednak wymienione tutaj rodzaje dokumentów a dokładnie ich treść mają określoną moc dowodową, potwierdzają bowiem określone fakty.
Kpa nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. W doktrynie przyjmuje się, iż dokumentem jest akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości.
Do istoty dokumentu należy to, iż jest on pokryty pismem, przy czym bez znaczenia jest materiał, z którego sporządzono ten przedmiot, jak i rodzaj pisma. Istotne jest też, „aby pismo było umieszczone na danym przedmiocie w celu utrwalenia myśli.”
Dla pojęcia dokumentu, (lecz nie dla jego wartości dowodowej) nie ma też znaczenia „czy jest on podpisany (dokument nominalny), czy też nie (dokument anonimowy).
Na moc dokumentu nie podpisanego wpływ ma także okoliczność, czy wystawca dokumentu jest znany czy też nie (dokument anonimowy).”
Należy zaznaczyć, iż od niedawna istnieją legalne definicje dokumentu, w tym dokumentu urzędowego, stworzone wprawdzie nie na potrzeby postępowania administracyjnego, nie mniej mają one dla niego istotne znaczenie. Tak więc zgodnie
z art. 6 ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), „dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego
w rozumieniu Kodeksu Karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.” Jak widać definicja ta w swojej istocie odpowiada tej przyjętej w doktrynie, choć nie wyklucza ona także dokumentu podpisanego w formie elektronicznej. Aktem woli lub wiedzy będą zatem decyzje administracyjne, umowy, zaświadczenia, plany, mapy, itp. podejmowane w sprawach publicznych.
Definicja zawarta w ustawie o ochronie informacji ma znacznie szerszy charakter, bowiem w sposób znaczący rozszerza formę utrwalania informacji. Wedle art. 2 pkt 5 tej ustawy „dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna, w szczególności
na piśmie, mikrofilmach, negatywach i fotografiach, nośnikach do zapisów informacji
w postaci cyfrowej i na taśmach elektromagnetycznych, także w formie mapy, wykresu, rysunku, obrazu, grafiki, fotografii, broszury, książki, kopii, odpisu, wypisu, wyciągu
lub tłumaczenia dokumentu, zbędnego lub wadliwego wydruku, odbitki, kliszy, matrycy
i dysku optycznego, kalki, taśmy atramentowej, jak również informacja niejawna utrwalona na elektronicznych nośnikach danych.” Wprawdzie definicja ta odnosi się do informacji niejawnych, a więc takich, którym nadano cechę niejawności, nie mniej jednak podane wyżej właściwości dokumentu odnoszą się do wszystkich dokumentów bez względu na to czy posiada cechę niejawności czy też nie.
Definicję odpowiadającą potrzebom teraźniejszości zawiera także Kodeks karny, wedle którego „dokumentem jest każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym związane jest określone prawo albo, który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne” art.115 1.
Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki:
1. musi być wydany przez upoważniony do tego organ (podmiot),
2. musi być sporządzony w przepisanej formie.
Moc dowodowa dokumentu nie jest jednak bezwzględna. W razie wątpliwości do jego wiarygodności można co do faktów z niego wynikających przeprowadzić inny dowód, stosownie do art.76 3 kpa.
Organ administracyjny sam może ustalić nieprawidłowość dokumentu, może również korzystać z pomocy sądu. W tym drugim przypadku rozstrzygające znaczenie będzie miał prawomocny wyrok sądu, a nie samo prowadzenie postępowania w sprawie
np. fałszerstwa dokumentu.
Odrębne zagadnienie w postępowaniu wyjaśniającym stanowią rozpowszechnione współcześnie kserokopie dokumentów, a więc dokumenty odwzorowane (powielone) metodą elektrofotograficzną. Kpa nie posługuje się tym pojęciem, używa natomiast pojęcia odpisu dokumentu (art. 73, art. 119 kpa). Pojęcia te są do siebie zbliżone,
a różnice sprowadzają się jedynie do technicznego sposobu utrwalania treści (postaci) dokumentu oryginalnego. Nie ulega jednak wątpliwości, iż dokonując takiego odwzorowania dokumentu można dokonać jego sfałszowania, stąd w orzecznictwie sądowym przyznano kserokopii moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest ona uwierzytelniona. Zaznaczyć jednak trzeba, iż dowodem pierwotnym jest dokument oryginalny, natomiast skanowany obraz dokumentu, jego odpis, wtórnik, kserokopia, zdjęcie itp. to dokumenty pochodne.
W orzecznictwie sądowym jako dowód z dokumentu wymienia się m. in. pocztowy dowód doręczenia przesyłki.
Obok dokumentów urzędowych w postępowaniu wyjaśniającym występują także dokumenty prywatne. Kpa nie dzieli dokumentów na publiczne i prywatne, posiłkowo zatem można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą
w ar, 245 kpc. Wedle tego przepisu dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Nie korzysta on ze szczególnej mocy dowodowej. Moc dowodową takiego dokumentu można zatem przyrównać do zeznania świadka.
W kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pierwotnego obowiązywała zasada równej mocy środków dowodowych. Oznaczało to odejście od podziału środków dowodowych na „silniejsze” i „słabsze”, a w konsekwencji – nie przyznano dokumentom publicznym większej mocy dowodowej. Nie jest jednak przypadkowym umieszczenie dokumentów pierwszych w hierarchii środków dowodowych w kpa. Dokumenty spełniające przesłanki formalne i materialne
są dowodami, z których organ może zaczerpnąć pewny zakres wiedzy o stanie faktycznym i prawnym danej sprawy, co bezpośrednio przyczynia się do efektywnego
i szybkiego załatwienia sprawy.

2. Zeznania świadków.

Aby przedstawić dowód, który otrzymywany jest na podstawie zeznań świadków, należy najpierw zdefiniować pojęcie świadka.
Świadkiem jest osoba fizyczna, która w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu, składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub,
o których otrzymała wiadomość od innych osób.
Z przyjętego określenia pojęcia świadka wynika, że zdolność do występowania
w charakterze świadka mają tylko osoby fizyczne posiadające wiadomości o określonych faktach mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej. W tak zakreślonych granicach zdolność do wystąpienia w charakterze świadka jest ograniczona przepisami kpa. Ograniczenia te wypływają z dwóch przyczyn:

1. Przyczyny faktyczne.
Do tej grupy ograniczeń zaliczamy na podstawie następującej reguły - „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń” (art. 82 pkt 1 kpa).
O tym, czy dana osoba fizyczna pełnoletnia lub małoletnia może wystąpić w charakterze świadka, decyduje faktyczna i aktualna w danym czasie zdolność do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń . Ocena tej zdolności należy do organu orzekającego w sprawie, a w przypadku korzystania z instytucji pomocy prawnej – do organu przyjmującego zeznania świadka.

2. Przyczyny prawne.
Ograniczenia te wymienia przepis art. 82 pkt 2 i 3 kpa. Według jego rozumienia świadkami nie mogą być osoby zobowiązane do zachowania tajemnicy państwowej
i służbowej, co do okoliczności objętych tajemnicą, jeżeli nie zostały zwolnione od jej zachowania w trybie określonym obowiązującymi przepisami :
duchowni, co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. Problematykę tajemnicy spowiedzi, rozumianej jako wyznanie grzechów przed kapłanem dla otrzymania pokuty
i ich odpuszczenia, regulują przepisy wewnętrzne kościołów, Przepisy stosuje się nie tylko do spowiednika, ale także do innych osób, które w jakikolwiek sposób zdobyły ze spowiedzi wiadomości o grzechach. Zasada ta odnosi się także np. do tłumacza, jeżeli występuje on w procesie spowiedzi. Tajemnica ta jest nienaruszalna. Spowiednikowi nie wolno „ słowami lub w jakikolwiek inny sposób i dla jakiejkolwiek przyczyny w czymkolwiek zdradzić penitenta” . „ Bezwzględnie zabrania się spowiednikowi korzystania z wiadomości uzyskanych w spowiedzi, powodujących uciążliwości dla penitenta, nawet przy wykluczeniu wszelkiego niebezpieczeństwa wyjawienia.” Osoby należące do tej grupy nie mają zdolności do występowania w charakterze
świadka tylko w wyznaczonych przez prawo granicach.
Osoby niewymienione natomiast w art. 82 mają obowiązek składania zeznań
w charakterze świadka. Wynika to z początkowej części art. 83 kpa stanowiącej. źe „ nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka.”
Kodeks postępowania administracyjnego nie daje odpowiedzi w swoich przepisach na pytanie, czy strona ma zdolność wystąpienia w charakterze świadka. W nauce przyjęto,
że regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, bowiem „sama treść pojęcia świadka
w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka” .
Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka.
Obowiązek ten ustanawia art. 83 1 kpa. Wykonanie tego prawnego obowiązku jest ograniczone przez wprowadzenie instytucji prawa odmowy zeznań i prawo odmowy odpowiedzi na pytania.
Prawo odmowy zeznań przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, opieki lub kurateli (art. 83 1 kpa).
Prawo odmowy odpowiedzi na pytania przysługuje świadkowi w przypadku, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich, wymienionych w art. 83 1 kpa na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.
O tym, czy danej osobie, będącej świadkiem przysługuje prawo odmowy zeznań lub prawo odmowy odpowiedzi na pytania, decyduje organ orzekający. Rozstrzygnięcie w tej sprawie jest jednakże proste tylko w przypadku stwierdzenia prawa odmowy zeznań.
Podstawą odmowy zeznań jest bowiem istnienie określonego stosunku osobistego pomiędzy świadkiem a stroną, które świadek musi wykazać.
Sytuacja komplikuje się w przypadku prawa do odmowy odpowiedzi na pytanie. Określone w przepisach prawa przesłanki korzystania z tego prawa z zasady wyłączają możliwość ich wykazania przez świadka i poddania ich kontroli organu orzekającego
w sprawie. Byłoby to w swej istocie pozbawieniem świadka przyznanej mu ochrony prawnej. Rozwiązanie tej kwestii nie jest proste. Przyznanie świadkowi pełnej swobody realizacji lego prawa rodzi niebezpieczeństwo nieuzasadnionego wykorzystywania tego prawa, co godzi w przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej, bo pozbawia organ orzekający określonego źródła informacyjnego. Przyznanie organowi orzekającemu uprawnienia do kontroli zgodności przesłanek wykorzystania tego prawa godzi w przyznaną świadkowi ochronę prawną. Pogodzenie tych dwóch, sprzecznych wymagań jest możliwe przez przyjęcie rozwiązania kompromisowego, takiego, że świadek odmawiający odpowiedzi na pytanie zobowiązany jest podać podstawę prawna, korzystania z tego prawa, nie podając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa. Stwierdzenie istnienia tego prawa należy do organu orzekającego.
Odmowa zeznań lub odpowiedzi na pytania może nieść z sobą sankcję. Realizacja obowiązku składania zeznań jest zagwarantowana sankcjami określonymi w art. 88 kpa. Tak więc, gdy prawidłowo wezwany świadek nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny przed organem administracyjnym w celu złożenia zeznań, albo bezzasadnie odmówił ich składania, może być przez organ ukarany grzywną w wysokości do 50 zł,
a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do wysokości 200 zł. Formą prawną nałożenia kary grzywny jest postanowienie, na które służy zażalenie.

Organ może stwierdzić, iż odmowa zeznań świadka jest niebezzasadna. Przepisy nie określają, na czym ma polegać owa bezzasadność odmowy zeznań, stąd orzekając
o grzywnie organ administracyjny winien w szczególności rozpatrzyć wszystkie okoliczności w tym zakresie, aby podać je w uzasadnieniu postanowienia o ukaraniu.
W przypadku odmowy zwolnienia z kary grzywny świadkowi także służy zażalenie.
W stosunku do świadków może być też wprowadzony przymus bezpośredni, regulowany art. 148 i nast. Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tryb odbierania zeznań od świadka nie został uregulowany w kpa. Jedynie art. 83 3 kpa stanowi, że przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie ma obowiązek poinformowania świadka o prawie odmowy zeznań lub prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis ten należy również kojarzący z ogólną zasadą udzielania informacji stronom.
Uprzedzenie o odpowiedzialności karnej ma znaczenie dla ewentualnej odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 233 KK - „kto składając zeznanie mające służyć za dowód
w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy (np. w postępowaniu administracyjnym) zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.” Ten sam art. 233 w 3 stanowi jednak, że „nie podlega karze, kto, nie wiedząc o prawie odmowy zeznania lub odpowiedzi na pytania, składa fałszywe zeznanie z obawy przed odpowiedzialnością karną grożącą jemu samemu lub jego najbliższym.”
W literaturze istnieje natomiast rozbieżność co do formy zeznania świadka.
Za wyłącznie ustną formą przemawia fakt, iż wynika to z samej treści pojęcia „przesłuchania świadka” . Treść obecnego art. 50 1 kpa dopuszcza możliwość złożenia zeznań także na piśmie, nie mniej jednak dokument tego rodzaju nie jest zeznaniem
w rozumieniu obecnego art. 75 kpa.” Potraktowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji tego rodzaju pisma jako dowodu mającego wartość zeznania świadka musi być zakwalifikowane jako niezgodne z naturą rzeczy, a więc błędne.”
W doktrynie istnieje także pogląd wypowiadający się jednoznacznie przeciw możliwości złożenia zeznań na piśmie, lub w wypadku dopuszczenia jej jako wyjątek.
„W razie wątpliwości, co do autentyczności zeznań na piśmie, czy tez konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień organ może wezwać świadka do osobistego stawiennictwa się i przeprowadzić przesłuchanie.”
Za dopuszczalnością formy pisemnej składania zeznań przez świadków opowiadają się przedstawiciele doktryny, którzy reprezentują pogląd, w którym podkreślone jest,
iż postępowanie nie może stwarzać uciążliwości nie tylko dla strony, ale również dla innych osób w nim uczestniczących, w tym także dla świadków. Zeznania także złożone na piśmie, podlegają swobodnej ocenie, zatem w razie wątpliwości do treści złożonego
w tej formie zeznania organ może wezwać świadka do ich ustnego uzupełnienia czy wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, sporządzając w tej sprawie protokół zgodnie z art. 67 2 pkt 2 kpa.
W postępowaniu administracyjnym dowód z zeznań świadków nie występuje tak często, jak dowód z dokumentu. Dowód z zeznań jest znany przede wszystkim procedurom sądowym, „obowiązek świadczenia jest obowiązkiem obywatelskim” i ma na celu tak jak i inne rodzaje dowodów wymienionych w kpa usprawnić procedurę postępowania wyjaśniającego przez ustalenie stanu rzeczywistego danej sprawy administracyjnej

3. Dowód z opinii biegłych.

Pozycja biegłego regulowana jest w kpa w wielu miejscach, tj. art. 79, 84, 88, zasadnicze znaczenie jednak przy opinii biegłych ma art. 84, odnoszący się do roli, którą odgrywa
w postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w rozstrzyganej sprawie, zdaniem organu prowadzącego postępowanie wymagane są wiadomości specjalne, organ ten może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii. Z treści tego przepisu wynika, że zwrócenie się z wnioskiem o wydanie takiej opinii jest fakultatywne (uznaniowe), jest zatem rzeczą zrozumiałą, iż nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy. Kpa wskazuje, iż korzystanie z takiego dowodu winno odbyć się w sytuacjach wymagających dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych, przy czym kodeks nie określa choćby w zarysie, czego owe wiadomości mogłyby dotyczyć. Użycie w liczbie mnogiej słowa biegłych wskazuje na dopuszczalność korzystania z opinii nie tylko jednego, ale wielu biegłych, w zależności od uznania organu administracyjnego. Należy także dodać, że przepisy innych ustaw mogą posługiwać się innymi, bliskoznacznymi pojęciami dla oznaczenia biegłego,
np. ekspert czy rzeczoznawca. Tym ostatnim pojęciem posługują się np. art. 15 Prawa budowlanego,
art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy art. 78 Prawa geologicznego
i górniczego.
Jednym z podstawowych obowiązków organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym jest obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Powinien on w tym procesie wykorzystywać wszystkie dostępne możliwości ustalenia stanu faktycznego, nie omijając także w swoim działaniu wykorzystania pomocy osób posiadających wiedzę specjalistyczną w dziedzinie, której postępowanie wyjaśniające dotyczy. Z pomocy takich osób organ korzysta, jeżeli posiadana przez niego wiedza nie jest wystarczająca do wyjaśnienia sprawy.
Obecnie doktryna wyraża stanowisko, iż korzystanie z pomocy biegłego w postępowaniu wyjaśniającym przyjmuje uznaniowy charakter, bowiem nie każdy stan faktyczny musi być ustalony w oparciu dowody, które powstały na podstawie opinii osoby z wiedzą specjalistyczną, w przypadku, gdy organ administracyjny, prowadzący postępowanie posiadał specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie. Nie wyklucza to jednak możliwości zwrócenia się do biegłego o sporządzenie swojej opinii w celu pełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Organ może zwrócić się sporządzenie takiej opinii do wielu biegłych, jeżeli jest to uzasadnione charakterem sprawy i stopniem jej zawiłości, a także świadomością organu, co do zakresu jego wiedzy specjalistycznej, którą w danym czasie posiada.
W literaturze istnieje definicja „wiadomości specjalistycznych.” Dlatego doktryna przyjęła pogląd, iż ”wiadomości specjalne nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa. Wiadomości specjalne zdobywa się w drodze uzyskania wykształcenia
w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie oznaczonego zawodu pozwalającego
na zdobycie doświadczenia w określonym zakresie, powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie.”
Nie tylko doktryna przedstawia swoje stanowisko odnoszące się do pojęcia „wiadomości specjalnych,” ponieważ niektóre ustawy prawa materialnego również wskazują cechy, którymi charakteryzuje się osoba będąca w ich posiadaniu czyli inaczej zwany - biegły.
Tak więc np. według definicji w prawie budowlanym, rzeczoznawcą będzie osoba, która korzysta z pełni praw publicznych, posiada dyplom ukończenia wyższej uczelni, posiada uprawniania budowlane bez ograniczeń oraz co najmniej 10 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu, a także posiada opinie dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności. Nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego następuje w drodze decyzji właściwego organu samorządu zawodowego.
Pojęcie biegłego nie ogranicza się tylko do osób fizycznych, może być to jednostka naukowa, państwowa lub organizacyjna oraz instytut naukowo – badawczy.
Na wniosek organu administracyjnego biegły używa do wydania swojej opinii „wiadomości specjalnych.”
Oprócz wyżej wskazanych ogólnych definicji pojęcia „wiadomości specjalnych”, odnoszących się do kpa, doktryna zbudowała definicję, która charakteryzuje bardziej szczegółowo omawiane pojęcie. Tak więc „Wiadomościami specjalnymi są zatem wiadomości z zakresu budownictwa, ochrony środowiska, techniki, medycyny, gospodarki wodnej, leśnictwa, normalizacji i miar, żywności, dozoru technicznego, historii sztuki itp.” W tym wypadku można zauważyć, iż podczas budowania tej definicji wzięto pod uwagę nie tylko kpa ale także dziedziny odnoszące się do prawa materialnego.
W postępowaniu wyjaśniającym nie tylko organ ma prawo zwrócenia się do specjalisty o zajęcie stanowiska podczas przeprowadzania dowodu.
Jednym z praw strony w postępowaniu wyjaśniającym jest prawo do zwrócenia się do organu administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 78 kpa), nie jest to jednak żądanie o charakterze wiążącym. Zgodnie z wyrokiem NSA „Organ administracyjny nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza - oświadczeń strony składanych w innym czasie.” Jednak bezprzedmiotowość czy „zbędność” powołania biegłego powinna być oparta na zebranym materiale dowodowym sprawy, następnie znaleźć odbicie
w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.
Ustawy szczególne oprócz nakierowania na momenty fakultatywnego zasięgania opinii rzeczoznawcy, wskazują także sytuacje, kiedy organ administracyjny jest ograniczony przepisami prawa przy zasięganiu opinii biegłego. W takich wskazanych
w ustawie przypadkach organ powinien zasięgnąć opinii biegłego, a jej brak stanowi rażące naruszenie prawa.
Biegły wydaje opinię wyłącznie, co do faktów, nie może zatem wydać opinii, co do prawa. Przedstawiciele literatury uznali, iż dopuszcza się, by przedmiotem dowodu
z opinii biegłego było prawo państwa obcego.
Przyjęcie funkcji przez biegłego ma charakter obligatoryjny. Wynika to z art. 84 1 kpa, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją z art. 88 1 i 2 kpa.
Przepisy kpa przewidują możliwość wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu
w razie zaistnienia określonego związku między biegłym a rozpatrywana sprawą.
W razie takiej sytuacji stosuje się wobec niego odpowiednio przepisy art. 24 kpa.
Biegły wg art. 24 kpa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie,
w której:
1) jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym, mającym wpływ na wyniku sprawy lub na jego prawa i obowiązki;
2) stroną jest jego małżonkiem, krewnym lub powinowatym do drugiego stopnia;
3) stroną jest osobą związaną z nim tytułem przysposobienia, pozostająca pod jego opieką lub kuratelą;
4) już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem innych osób biorących udział w postępowaniu;
5) uczestniczył w wydaniu decyzji organu niższej instancji, która została zaskarżona;
6) jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego;
7) stroną postępowania jest jego przełożony.
Podstawy prawne wyłączenia biegłego dotyczące małżeństwa, przysposobienia; opieki kurateli, trwają także po ich ustaniu. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 24 3, a zatem jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności begłego.
Forma, w jakiej ma być sporządzona opinia biegłego, nie jest określona w kpa. Przyjmuje się, iż biegły składa tę opinię w formie ustnej lub pisemnej.
Na formę pisemną składania opinii przez biegłego wskazuje także art. 50 1, art.54 1
pkt 4 i art. 67 2 pkt 2 kpa.
Niektórzy współcześni przedstawiciele doktryny wyrażają pogląd, iż „organ administracji publicznej powinien zalecać złożenie opinii w formie pisemnej.”
Istnieje też przekonanie by formę składania opinii określał organ w momencie wystąpienia wniosku o jej sporządzenie.
Bez względu jednak na formę złożenia, opinia powinna być odpowiednio przez biegłego uzasadniona. NSA w swoim wyroku podkreślił, iż „opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzić się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej.”
Zagadnienie to jest niezwykle ważne w sytuacji, gdy w sprawie sporządzono kilka opinii biegłych i gdy przedstawione w nich oceny są rozbieżne. Dysponując zatem takimi opiniami, w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie daje podstawy do oparcia się na opinii jednego biegłego, organ powinien przez łączne zbadanie opinii biegłych wyjaśnić zachodzące w ich opiniach sprzeczności bądź też zażądać dodatkowej opinii innych biegłych.
Organ administracyjny bez względu na rodzaj i charakter uzasadnienia opinii biegłego nie jest nią związany. Dowód z opinii biegłego jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracyjny z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie.
Zadaniem biegłego jest dostarczanie organowi orzekającemu tylko wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie rozstrzygania sprawy za organ administracyjny.
Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem tylko organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę.

4. Dowód z oględzin.

Dowód z oględzin należy do dowodów bezpośrednich, gdyż pozwala na postrzeganie zastanego stanu rzeczy bez jakichkolwiek ogniw pośrednich. Organ administracyjny, stosujący ten dowód nie musi stosować żadnych innych środków dowodowych, korzystając bowiem z przydanych człowiekowi zmysłów (wzroku, słuchu, węchu, smaku i dotyku) może ustalić stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości. Oględziny
ze względu na bezpośredniość umożliwiają wyeliminowanie zniekształcania informacji wynikających z ich przepływu przez ogniwa pośrednie. Wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych, zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej. Nie wyklucza to jednak faktu, iż środki dowodowe innego rodzaju organ może stosować pomocniczo, np. opinii biegłego, gdy będzie niezbędne uzyskanie wiedzy specjalistycznej po przeprowadzeniu oględzin.
Cechą szczególna dowodu z oględzin jest to, że ma on na celu ustalenie właściwości fizycznych odnoszących się do rzeczy np. kształt, kolor, temperatura, stan skupienia, itp.
W postępowaniu wyjaśniającym, w którym stosowane są oględziny, obowiązkiem strony postępowania jest okazanie rzeczy, która ma być przedmiotem oględzin.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje, co może być przedmiotem oględzin, nie ma więc pod tym względem żadnych ograniczeń. Można zatem przyjąć,
iż przedmiotem oględzin będzie „wszystko co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie
z samym człowiekiem.”
Kpa w art. 85 2 nakłada obowiązek okazania przedmiotu oględzin również, jeżeli znajduje się on u osób trzecich, w zależności w czyim władaniu znajduje się przedmiot oględzin. Wynika to z art. 50 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach,
a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu.
Obowiązek udostępnienia rzeczy bądź przedmiotu zabezpieczony jest sankcją
z art. 88 1 kpaw postaci grzywny.
Oględziny mogą być przeprowadzone przed organem orzekającym w jego siedzibie bądź w miejscu zdarzenia lub w miejscu pobytu, zamieszkania strony.
Dowód z przeprowadzania oględzin ma charakter fakultatywny. Na uznaniowe przeprowadzenie tego środka dowodowego przez organ wskazuje art. 85 1 kpa stanowiący, iż organ administracyjny może przeprowadzić oględziny w razie konieczności.
Działając zatem w granicach określonych zasadą prawdy obiektywnej, organ może stwierdzić, czy taka potrzeba występuje, czy też nie.
Postanowienie w sprawie przeprowadzenia tego środka dowodowego organ podejmuje
z urzędu, jak również na wniosek strony bądź stron. W niektórych przypadkach pomocne są także przepisy prawa materialnego, które wskazują zasadność, czy wręcz konieczność przeprowadzania dowodu z oględzin.
Ustawy prawa materialnego wykazują niektóre specyficzne rodzaje przeprowadzania oględzin, np. szczególną formą przeprowadzania oględzin jest wywiad środowiskowy, oględziny osób, przeszukanie lub eksperyment dowodowy.

5. Dowody posiłkowe:

Dowód z przesłuchania strony.

Ten rodzaj dowodu traktuje się jako środek o charakterze uzupełniającym i dlatego nie możliwe jest, by był stosowany jako jedyny środek dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym. Kpa nie od razu w swej treści zawarł dowód z przesłuchania strony jako środek dowodowy. Został on wprowadzony nowelą z 1980 r. i może być przeprowadzony po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek:
1. po wyczerpaniu wszystkich środków dowodowych lub ich braku,
2. gdy pozostały do wyjaśnienia fakty istotne dla sprawy.

Przesłanka pierwsza wskazuje na wyjątkowy charakter tego środka dowodowego. Można go zastosować dopiero wtedy, gdy wszystkie inne dostępne środki dowodowe zostały już wykorzystane. Jeżeli zatem organ nie wykorzystał tych środków dowodowych, zastosowanie omawianego środka jest błędem procesowym także z tego powodu, iż nie zachowuje w pewien sposób zasady prawdy obiektywnej. Przemawia za tym fakt,
iż strona postępowania, choć jest niewątpliwie najlepiej zorientowana w swojej sytuacji faktycznej, będzie zawsze starać się (a jest to zachowanie naturalne) wskazywać wyłącznie fakty, które z jej punktu widzenia mają przynieść jej jak najwięcej korzyści. Tak więc dowód ten organ powinien rozpatrywać łącznie z innymi dowodami w danej sprawie administracyjnej.
Druga przesłanka nawiązuje do regulacji zawartej w art.77 1 kpa, która zobowiązuje do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem tylko wyjątkowo można poprzestać na zastosowaniu tego środka dowodowego w sytuacji, gdy innych dowodów przeprowadzić nie można z powodu ich braku, przy czym jednocześnie pozostały niewyjaśnione, istotne dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Poza przesłuchaniem strony w postępowaniu wyjaśniającym istnieje także instytucja składania wyjaśnień. Wyjaśnienia te to wypowiedzi strony, składane w trakcie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zebranego już materiału dowodowego. Wyjaśnienia takie nie są środkiem dowodowym, a jedynie realizacją zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa) prowadzonego, bądź
w formie gabinetowej lub z wykorzystaniem rozprawy administracyjnej (art. 95 1 kpa). Wyjaśnienia strony przyczyniają się między innymi do usystematyzowania, uporządkowania zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogą być natomiast traktowane jako odrębny środek dowodowy.
Przepisy kpa nie regulują formy przesłuchania stron, dopuszczalna jest więc forma pisemna lub ustna. Forma ustna wymaga sporządzenia protokołu (art. 67 2 pkt 2 kpa).
Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem jednak przepisów o środkach przymusu.
Przed przesłuchaniem należy jednak stronę uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytania
a