Administracja w systemie politycznym
Administracja w systemie politycznym
1) Postulat rozdziału polityki i administracji
Polityka (z gr. polis - państwo-miasto) jest pojęciem właściwym naukom społecznym, w których rozumiane jest wielorako. Politolodzy przyjmują jako podstawową definicję polityki, stworzoną przez Maksa Webera. Definiuje on politykę jako dążenie do udziału we władzy lub do wywierania wpływu na podział władzy, czy to między państwami, czy też w obrębie państwa, między grupami ludzi, jakie to państwo tworzą (Max Weber - Polityka jako zawód i powołanie, Kraków 1998). Definicja ta jest o tyle uniwersalna, że akcentuje dwa wymiary polityki: wewnętrzny (wewnątrzpaństwowy) i zewnętrzny (międzypaństwowy). Ze względu na upływ czasu od powstania tej definicji (1. połowa XX wieku), dziś należało by ją uzupełnić o stosunki państw narodowych
z organizacjami międzynarodowymi oraz o stosunki między tymi organizacjami i w ich obrębie (zwłaszcza w kontekście Unii Europejskiej). W politologii amerykańskiej popularne jest również definiowanie polityki jako sztuki bycia wybieranym (zdobywania władzy). Pojęcie sztuki
w rozumieniu polityki obecne jest również w klasycznej teorii polityki Arystotelesa. Twierdzi on, że polityka to sztuka rządzenia państwem, do której niezbędne są: wiedza, umiejętności
i predyspozycje psychiczne. Celem polityki według Arystotelesa jest dobro wspólne.
Administracja to wszelka zorganizowana działalność zmierzająca do osiągnięcia pewnych celów. Administracja jest działalnością trwałą, celową i planową. Etymologicznie administracja to czynność podporządkowana rozkazom, wykonywać kierować, moment celowości działania. Synonim - zarządzanie przewodnictwo.
Administracja publiczna jest sprawowana przez państwo, a więc przez organy państwowe, jak też i związki publiczno-prawne i inne podmioty administracji.
Administracja publiczna może a nawet powinna być jak najbardziej oddzielona od polityki
w znaczeniu politics; powinna byś maksymalnie odpolityczniona. Nie jest natomiast ani możliwe, ani celowe odsuwanie administracji od wypracowania policy, a zatem od udziału w policy-making. Administracja publiczna, przygotowując decyzje w ramach policy - making, jest za razem ze swojej istoty podmiotem policy implementation.
Gdy mówimy o oddzieleniu od siebie administracji i polityki, ma się w rezultacie, na myśli przede wszystkim rozumienie polityki jako politics. Jednakże i w tym zakresie, oddzielenie to okazuje się nie w pełni możliwe.
2) Współczesne trudności w przeprowadzeniu rozdziału polityki i administracji
Zasadę rozdziału polityki i administracji ugruntowała nauka o administracji publicznej w jej wydaniu typowym dla okresu międzywojennego, odnoszącym się nie tylko do państw demokratycznych o ustroju prezydenckim albo parlamentarnym, lecz również do państw o ustroju autorytarnym.
Trudności w przeprowadzeniu rozdziału między polityką a administracją
Administracja publiczna działa w ramach określonych rozwiązań ustrojowych, które wpływają na kształt administracji, przy czym idzie zarówno o rozwiązania formalne, jak i faktyczne funkcjonowanie administracji.
W okresie ?realnego socjalizmu? występowały dwa, pozornie tylko sprzeczne ze sobą, zjawiska.
Z jednej strony, istniały obok siebie dwa, odrębne co do zasady aparaty: państwowy i partyjny. Partia zajmowała się polityką, a aparat państwowy miał za zadanie nadawanie formalnego wymiaru tej polityce- była to rola ?organów przedstawicielskich? ? i jej realizowanie ? co było zadaniem przede wszystkim ?organów administracji państwowej?.
Mimo zasadniczej zmiany ustrojowej dokonującej się od 1989 r. w świadomości społecznej nie zatarło się całkiem dawne wyobrażenie i przyzwyczajenie do zacierania granicy między polityką
a administracją.
Rozwój samorządu terytorialnego w II połowie XIX w. oznaczał ograniczenie sfery działania służby cywilnej, a daleko było jeszcze do kształtowania się- bardzo różnych w różnych krajach- rozwiązań odnoszących się do profesjonalnej służby samorządowej oraz do jasnego określenia statusu osób pełniących funkcję w organach wykonawczych oraz zajmujących stanowiska sekretarzy
(w gminach, powiatach) i skarbników. Rozwiązań takich nie osiągnęliśmy, mimo istnienia na nowo samorządu terytorialnego od 1990r. w naszym kraju.
W rezultacie mówi się o upolitycznieniu czy upartyjnieniu polskiej administracji samorządowej przy zatarciu zarówno świadomości społecznej, jak i w ustawodawstwie oraz praktyce, rozdziału sfery politycznej i administracyjnej.
Dominujący w europie ustrój parlamentarny wymagał stworzenia instytucji pośrednich między polityką a fachowością ( administracją) nazwanych ? interfejs?. Instytucje te różniły się od siebie
w poszczególnych krajach, odpowiednio do przyjmowanych rozwiązań strukturalnych.
Klasyczna teoria sprowadzająca rolę administracji publicznej do wykonywania decyzji politycznych podejmowanych poza nią, od lat trzydziestych XX w. Okazywała się coraz bardziej odległa od rzeczywistości. Charakterystyczny dla współczesnego państwa interwencjonizm ? przybierający różne formy, lecz zawsze łączący się z przypisywaniem władzy publicznej odpowiedzialności za należyte funkcjonowanie życia gospodarczego i społecznego ? oznacza nie tylko monopol wiedzy administracji w odniesieniu do wielu materii tego życia, lecz również potrzebę wypracowania, na podstawie tej wiedzy, przez administrację polityki, przez przygotowanie zarówno ogólnych programów, coraz liczniejszych i bardziej skomplikowanych technicznie, jak i konkretnych rozstrzygnięć.
Obywatele nie oczekują od administracji tak jak kiedyś, prostego wykonywania prawa poprzez dokonywanie czynności porządkowo- reglamentacyjnych lub zapewniania jasno określonych świadczeń. Od władzy publicznej- czyli w praktyce od administracji wymaga się podejmowania działań na rzecz osiągnięcia odpowiedniego wzrostu gospodarczego, przeciwdziałaniu bezrobociu, zwiększania dostępu do wiedzy, polepszenia stanu zdrowia publicznego- ogólnie, polepszenia jakości życia obywateli.
Administracja publiczna stała się już ze względu na rozmiary swojego aparatu oraz swój monopol wiedzy- samoistnym czynnikiem politycznym, wpływającym w różny sposób ? z reguły mało widoczny, choć skuteczny- na życie polityczne i decyzje polityczne. Coraz częściej okazuje się,że administracja nie tylko stwarza warunki tworzenia i realizacji polityki, działając z taktem, wirtuozerią i dyskrecją prywatnych sekretarzy- lecz również ? robi politykę? i tom nie tylko wtedy, gdy do polityki uchylają się jej formalnie polityczni szefowie.
Na podstawie wyżej opisanych powodów i czynników, nie mogą współcześnie wystarczyć klasyczne formuły podporządkowujące administrację publiczną woli polityków ? i tę wyrażaną w sposób normatywny ,poprzez przepisy prawa, i tę wyrażaną w sposób konkretny, poprzez różnego typu polecenia polityków jako przełożonych pracowników administracji. Administracja publiczna stanowi część systemu politycznego, zwłaszcza rozumianego w sposób systemowo ? funkcjonalny.
3) Relacje administracji publicznej i grup nacisku
Wg Peters?a istnieją cztery wzory relacji łączących administrację publiczną z grupami nacisku:
? Legalny charakter wzajemnych powiązań
? Klientelizm
? Parantelizm
? Nieprawomocny charakter powiązań