Tworzenie prawa Unii Europejskiej

Tworzenie prawa pierwotnego polega na zawieraniu nowych traktatów, albo dokonywaniu uzupełnień i zmian w traktatach, na których opiera się UE. Pojęcie to obejmuje TUE, TWE, traktaty dotyczące pozostałych wspólnot oraz protokoły i deklaracje do traktatów. Forum do przygotowania zmian w Traktatach stanowi konferencja przedstawicieli państw członkowskich (tzw. Konferencja międzyrządowa). Przy zawieraniu kolejnego traktatu nowelizującego traktaty, na których opiera się UE, państwa członkowskie zapowiadają ich następną zmianę, określając czas, w którym się ona dokona, a także jej przedmiot np. w traktacie z Maastricht przewidywano zwołanie w 1996 r Konferencji Międzyrządowej dla zbadania potrzeby rewizji Traktatów. Konferencja ta doprowadziła do przygotowania Traktatu z Amsterdamu.
Konferencja Międzyrządowa i zawarcie traktatu.
Zmiany traktatowe są wypracowane na Konferencji Międzyrządowej „za wspólnym porozumieniem” państw członkowskich, czyli po uzyskaniu jednomyślności w wyniku przeprowadzonych negocjacji. Nowy traktat jest podpisywany przez przedstawicieli wszystkich państw członkowskich. Następnie traktat ten wymaga ratyfikacji przez państwa zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Ratyfikacja jest warunkiem wejścia nowego traktatu w życie.
Zmiany w prawie pierwotnym UE następują także w wyniku zawarcia traktatów o przystąpieniu nowego państwa (państw).
Instytucje mające kompetencje do wydawania aktów prawa pochodnego to: PE wspólnie z Radą UE, Rada i KE. Instytucją odgrywająca pierwszoplanowa rolę w stanowieniu aktów prawa pochodnego jest Rada UE. Obecnie można powiedzieć, że PE jest instytucją współstanowiącą prawo pochodne razem z Rada. Osobne miejsce zajmują akty PE, dotyczące zasad jego organizacji i funkcjonowania oraz pozycji jego członków. W tym ostatnim przypadku, PE wymaga aprobaty ze strony rady, głosującej jednomyślnie. KE natomiast, wydaje akty prawne na podstawie przepisów traktatowych, jak również z upoważnienia Rady.
Inicjatywa prawodawcza.
Procedura tworzenia prawa pochodnego rozpoczyna się od skorzystania z inicjatywy prawodawczej. Inicjatywa prawodawcza przysługuje niemal wyłącznie KE. Wyłączność inicjatywy prawodawczej KE jest istotnym elementem tzw. Metody wspólnotowej, charakterystycznej dla prawa w I filarze prawa UE. Ma się ona w założeniu przyczyniać do spójności tego prawa i jego uporządkowanego. Zasadniczo tylko KE jest formalnie upoważniona do wystąpienia z projektem aktu prawnego, który przedkłada, wraz z uzasadnieniem, właściwym instytucjom do dalszych prac legislacyjnych. Za przygotowanie projektu odpowiada w KE jeden z jej członków, w którego zakresie działania znajduje się dana dziedzina. W sformułowaniu tekstu projektu uczestniczy grupa robocza złożona z przedstawicieli państw członkowskich, ale jej rola jest formalnie wyłącznie doradcza.
Procedury tworzenia prawa przez Radę UE i PE:
→ Procedura konsultacji (opiniowania); polega na tym, że Rada przedstawia projekt aktu prawnego PE w celu zajęcia przezeń stanowiska. Stanowisko PE, będące wynikiem konsultacji, nie wiąże prawnie Rady, choć ma oczywiście duże znaczenie polityczne.
→ Tworzenie prawa przez Radę bez udziału PE; w pewnych przypadkach przepisy Traktatu powierzają Radzie kompetencje do wydawania aktów bez kontaktowania się z PE. Konsultacja z PE jest możliwa. Ma jednak charakter fakultatywny; rozwiązanie takie jest w praktyce stosowane w ważniejszych przypadkach.
→ Procedura współpracy; wydawanie aktów prawnych przez Radę przy zastosowaniu procedury współpracy z PE zostało wprowadzone w JAE. Jej znaczenie polegało na tym, że rola PE w tworzeniu prawa miała polegać na czymś więcej, niż tylko na niewiążących prawnie konsultacjach. Procedura ta znajduje zastosowanie obecnie dla wydawania aktów w dziedzinie polityki gospodarczej i pieniężnej. Składa się na nią sześć etapów, w tym w rozwiniętej wersji, dwa czytania w PE i dwa czytania w Radzie. Ta procedura zmierza do osiągnięcia porozumień między Radą, KE i PE. Decydujące jest jednak stanowisko Rady, z tym tylko, ze Rada musi, w razie rozbieżności zdań z PE lub KE, podjąć uchwałę jednomyślnie. Zgodę na treść aktu prawnego muszą wyrazić przedstawiciele państw członkowskich. Z kolei, jeśli Rada nie aprobuje propozycji KE lub PE, może zablokować wydanie aktu.
→ Procedura współdecydowania; została wprowadzona do TWE w Traktacie z Maastricht. Zakres przypadków, w których jest stosowana ta procedura, został rozszerzony w Traktacie z Amsterdamu. Poza dziedziną polityki gospodarczej i walutowej znajduje ona zastosowanie niemal we wszystkich obszarach prawa wspólnotowego. Uwzględnia ona w najszerszym zakresie udział PE w stanowieniu aktów wspólnotowego prawa pochodnego. PE decyduje, bowiem wspólnie z Radą, co do treści danego aktu. Ta procedura wymaga dyscypliny ze strony uczestniczących w nim instytucji. We wspólnej deklaracji z 1999 r Rada, PE i KE zobowiązały się do dążenia, aby akta były uchwalane już w I czytaniu.
→ Procedura wyrażania zgody; polega na tym, że Rada przedstawia PE wydawany przez siebie projekt aktu, przed jego ostatecznym uchwaleniem, a PE ten projekt akceptuje, albo odrzuca. W tym przypadku PE działa jako instytucja nadzorcza, która nie może wpływać na treść przedkładanego mu aktu.

Sposoby podejmowania uchwał w Radzie UE:
→ Zwykła większość głosów; głosowanie to charakteryzuje się tym, że przedstawiciel każdego państwa ma do dyspozycji jeden głos, a do podjęcia uchwały jest wymagane więcej głosów „za” niż „przeciw”. Ten sposób znajduje zastosowanie w odniesieniu do spraw wewnętrznych i organizacyjnych.
→ Kwalifikowana większość głosów; punktem wyjścia dla procedury podejmowania uchwał kwalifikowaną większością głosów jest przydzielenie każdemu państwu członkowskiemu określonej liczby głosów. Liczba głosów zależy od wielkości państwa członkowskiego.
→ Jednomyślność; dla jednomyślnego podjęcia uchwały przez Radę wystarczy, aby żaden członek Rady nie głosował przeciw. Wstrzymanie się od głosu przez członków obecnych lub reprezentowanych nie stanowi przeszkody w przyjęciu uchwał, które wymagają jednomyślności.
Wydawanie aktów prawnych przez KE.
KE jest instytucją, która sama wydaje akty prawne. Należy tutaj rozróżnić dwie sytuacje w zależności od tego, co stanowi podstawę prawną aktów prawnych KE.
Pierwsza sytuacja polega na wydawaniu przez KE aktów prawnych na podstawie upoważnień zawartych w Traktatach. Oprócz przepisów traktatowych, które wprost upoważniają KE do wydawania prawnych aktów, w Traktacie występują przepisy, które wyznaczają KE pewne zadania, nie formułując jednak wyraźnych podstaw do wydawania aktów prawnych.
Druga sytuacja polega a tym, że KE wydaje akty prawne na podstawie upoważnienia udzielonego jej przez Radę. W tym kontekście mówi się o prawodawstwie delegowanym KE.
Akty KE występują masowo w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, prawa celnego i w mniejszym stopniu- w dziedzinie prawa konkurencji.
Uzasadnianie aktów prawnych i ich publikacja.
Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje przyjmowane wspólnie przez KE i Radę oraz akty tego samego rodzaju przyjmowane przez Radę lub przez KE określają przyczyny, dla których zostały wydane i odnoszą się do wniosków lub opinii, które były wymagane zgodnie z niniejszym Traktatem. Przepis ten wprowadza, zatem ogólny obowiązek uzasadniania aktów wspólnotowych. Obowiązek ten jest w praktyce realizowany poprzez poprzedzanie aktów prawnych preambułami, niekiedy bardzo obszernymi. Obowiązek ten nie dotyczy aktów nienazwanych. Obejmuje wszystkie akty prawa pochodnego wymienione w TWE. Uzasadnienia powinny zawierać akty wydane zgodnie ze wszystkimi procedurami (konsultacji, współpracy, współdecydowania). W przypadku aktów KE jest wymagane, gdy KE opiera się na podstawach traktatowych, oraz , gdy wydaje akty z upoważnienia Rady.
Publikowane są ( w Dzienniku Urzędowym UE) wszystkie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje PE i Rady wydane zgodnie z procedurą współdecydowania. Ponadto publikowane są tam rozporządzenia Rady oraz KE, a także dyrektywy tych instytucji skierowane do wszystkich państw członkowskich. Obowiązek publikacji innych aktów może wynikać z przepisów szczególnych. Publikacja powinna nastąpić w ciągu 1 miesiąca od wydania aktu. Dziennik Urzędowy UE jest wydawany w 11 językach oficjalnych (z wyjątkiem języka irlandzkiego). Dziennik składa się z 2 części: część L (Legislatio) mieści akty wymagające publikacji i inne opublikowane wiążące akty prawne, natomiast część C (Communicatio) mieści pozostałe akty, np. komunikaty KE.

Białe i Zielone Księgi.
Uspołecznienie procesu podejmowania strategicznych decyzji dotyczących przyszłości WE, wymagających także zmian w prawie wspólnotowym, odbywa się także z inicjatywy instytucji WE. Duże znaczenie mają zwłaszcza ogłaszane przez KE Zielone i Białe Księgi.
Zielona Księga jest dokumentem, który przedstawi możliwości rozwiązania pewnych aktualnych problemów Wspólnoty.
Biała Księga prezentuje natomiast deklarowaną politykę i zamierzenia legislacyjne KE w pewnej dziedzinie.

Procedura zawierania umów międzynarodowych.
Do źródeł prawa wspólnotowego zalicza się także umowy międzynarodowe zawarte przez WE. Z inicjatywą zawarcia umowy międzynarodowej przez WE występuje KE, która kieruje stosowne zalecenia do Rady. Rada z kolei upoważnia KE do rozpoczęcia i prowadzenia negocjacji. KE nie prowadzi jednak tych negocjacji samodzielnie, ale we współdziałaniu z komitetami wyznaczonymi przez Radę i zgodnie z dyrektywami, które Rada może do niej kierować. Umowy międzynarodowe w imieniu WE zawiera Rada, która może także zadecydować o podpisaniu umowy i jej tymczasowym stosowaniu przed wejściem w życie. Kompetencje do zawierania umów mogą być powierzone KE.

Badanie zgodności umów międzynarodowych WE z traktatami, na których opiera się UE.
Umowy międzynarodowe WE mogą być zawarte jedynie wówczas, jeśli są zgodne z prawem pierwotnym UE. W przeciwnym razie zawarcie danej umowy wymaga zastosowania procedury przewidzianej dla zmiany traktatów została unormowana szczególna procedura kontroli zgodności umów międzynarodowych WE z TWE. Polega ona na tym, że PE, Rada, KE lub państwo członkowskie mogą zasięgać opinii ETS, co do zgodności przewidywanej umowy z TWE, albo, co do rozgraniczenia kompetencji WE i państw członkowskich do zawarcia dalszej umowy.

Tworzenie prawa w II i III filarze UE.
Instytucją tworzącą prawo w II i III filarze jest Rada UE, a w II filarze także Rada Europejska, która podejmuje uchwały o strategicznym znaczeniu. Przy podejmowaniu uchwał przez Radę zasadą jest wymaganie jednomyślności przedstawicieli państw członkowskich. Jedynie wyjątkowo przewiduje się podejmowanie uchwał kwalifikowana większością głosów-dotyczy to głównie środków wykonawczych. KE spełnia też duża rolę w procedurze prawotwórczej i decyzyjnej w II i III filarze. KE korzysta z inicjatywy prawodawczej razem z państwami członkowskimi. Istotne znaczenie przypada tez Sekretarzowi Generalnemu Rady.