Zarządzanie kryzysowe

1. System zarządzania kryzysowego
1.1 Zasady zarządzania kryzysowego
Zarządzanie kryzysowe jest kluczowym elementem budującym bezpieczeństwo narodowe kraju. Opiera się ono na działalności organów administracyjnych, natomiast jego celem jest zapobieganie sytuacjom kryzysowym, którymi nazywa się pewne stany, charakteryzujące się narastającą niepewnością, destabilizacją i napięciem społecznym. Sytuacje kryzysowe stwarzają zagrożenie życia, zdrowia, integralności terytorialnej, mienia, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz infrastruktury krytycznej . Reagowanie kryzysowe, a więc element zarządzania kryzysem, jest kategorią dynamicznie się rozwijającą, należącą do strategicznych działań bezpieczeństwa. Za jego istotę uznaje się opanowanie w połączeniu z wyeliminowaniem możliwych przyczyn potencjalnego odnowienia się kryzysu w przyszłości. W związku z niezaprzeczalnym faktem, jakim jest wzrost zagrożeń kryzysowych o najróżniejszym charakterze (militarnym, cywilnym), rośnie zainteresowanie konceptami zarządzania kryzysowego oraz potrzeba permanentnego jego polepszania .
Obowiązująca i funkcjonująca w świetle prawa definicja określająca kategorię, jaką jest zarządzanie kryzysowe zawarta została w Ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r.
o zarządzaniu kryzysowym:
Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będącej elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu
w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków, oraz odtwarzaniu zasobów
i infrastruktury krytycznej .
Inną, równie trafną, charakterystyką zarządzania kryzysowego jest:
Zarządzanie organizacją (systemem) pod presją, realizowane na rzecz rozwiązania napiętych sytuacji, którego zadaniem jest przygotowanie się do działań mających na celu zapobieganie, przeciwdziałanie i reagowanie w razie wystąpienia zakłóceń stabilności organizacji (systemu) oraz przywrócenia normalnego stanu jego funkcjonowania. Zarządzanie jest procesem decydowania, który składa się z trzech faz: pozyskiwania, gromadzenia, przetwarzania i dystrybucji informacji .
Działania zarządzania kryzysowego polegają na niedopuszczaniu do powstania sytuacji, które wpływają lub mogą wpływać negatywnie na stan bezpieczeństwa społeczeństwa oraz jego mienia, jak również środowiska, a także sytuacji, które ograniczają w jakimś stopniu funkcjonowanie właściwych organów administracji publicznej z powodu nieposiadania odpowiednich środków bądź sił. Częścią zarządzania kryzysowego jest również odtwarzanie systemów oraz obiektów (elementów niezbędnych dla bezpieczeństwa państwa i obywateli), które są niezastąpione dla funkcjonowania organów administracji publicznej, przedsiębiorstw i instytucji. Systemy te budują infrastrukturę krytyczną, w skład której wchodzą: zapotrzebowania w energię, surowce energetyczne i paliwa, a także systemy łączności, systemy finansowe, sieci teleinformatyczne, systemy ochrony zdrowia
i zaopatrzenia w wodę, systemy transportowe, ratownicze, systemy ogólnie określane, jako zapewniające ciągłość działania administracji publicznej oraz systemy produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych (np. rurociągi substancji niebezpiecznych). Każdy szczebel reagowania kryzysowego
i każda płaszczyzna jego zarządzania ma określone swoje zadania. Z zakresu ochrony infrastruktury kryzysowej zadaniami są zbieranie i przetwarzanie informacji na temat jej zagrożeń, tworzenie a następnie realizowanie procedur na wypadek wystąpienia zagrożeń dla infrastruktury krytycznej, odtwarzanie infrastruktury krytycznej, jak również współdziałanie administracji publicznej z właścicielami oraz posiadaczami samoistnymi
i zależnymi obiektów, instalacji czy urządzeń infrastruktury krytycznej w zakresie jej ochrony .
Wspomniane wyżej sytuacje kryzysowe są głównym prowodyrem i podstawą istnienia zarządzania kryzysowego. Zaliczamy do nich kryzys fizjologiczny, psychologiczny, społeczny, ekologiczny, ekonomiczny, polityczny i polityczno – militarny. Zagrożenia wynikające z owych kryzysowych sytuacji podzielić można na katastrofy naturalne, techniczne oraz inne. Do tych pierwszych zaliczyć należy powodzie (zarówno te opadowe, jak i roztopowe), silne wiatry, takie jak huragan oraz pozostałe anomalie pogodowe, ponadto epidemie, plagi zwierzęce, ruchy tektoniczne, skutkujące na przykład osuwaniem się ziemi. Do katastrof technicznych należą pożary, awarie gazowe, awarie i wypadki z użyciem środków toksycznych, awarie i wypadki związane z radiacją, katastrofy budowlane
i komunikacyjne oraz awarie urządzeń infrastruktury technicznej. Do ostatniej kategorii zaliczają się akty terroryzmu, takie jak podkładanie ładunków wybuchowych, a także ogólnie pojmowany terroryzm, jako działalność zorganizowanej grupy ludzi, itp. .
Zarządzanie kryzysowe realizowane jest na zasadzie zbieżności dążeń
z bezpieczeństwem narodowym. Dla obu tych kategorii kluczowym dla sukcesu jest przygotowanie odpowiednich struktur, aby móc skutecznie działać, co w efekcie prowadzi do prawidłowego i pożądanego funkcjonowania. Każdy obywatel jako jednostka współtworząca całość – państwo - ma prawo oczekiwać sprawnego kierowania systemem zarządzania kryzysowego, a co za tym idzie tworzenia poczucia bezpieczeństwa, które jest niezbędne dla egzystencji. Zarządzanie kryzysowe powinno spełniać się jako ocena potencjalnych zagrożeń, konstruować warunki do podejmowania właściwych reakcji, zmniejszać i ograniczać efekty wystąpienia zagrożenia, jak również podejmować właściwe działania – reakcje i odtwarzać to, co zostało przez sytuacje kryzysowe zniszczone. Żaden jednakże system nie zapewni całkowitej i permanentnej jego sprawności, dlatego też niezbędne jest nieustanne ulepszanie go w oparciu do zdobywaną wiedzę na temat zagrożeń oraz najlepszych sposobów radzenia sobie z nimi .
1.2 Podstawy prawne
Prawo polskie zasadza się na i regulowane jest przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, która w wielu artykułach traktuje miedzy innymi o bezpieczeństwie państwa. Podstawą prawną zarządzania kryzysowego jest Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r.
o zarządzaniu kryzysowym, która traktuje o organach właściwych w sprawach zarządzania kryzysowego, zasadach jego finansowania oraz zasadach i zadaniach działania . Pozostałymi aktami prawnymi są Ustawa o działaniach administracji rządowej z dnia
5 czerwca 1998 r., Ustawa o administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009 r., Ustawa o stanie klęski żywiołowej z dnia 18 kwietnia 2002 r., Ustawa
o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 listopada 1967 r., Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 5 czerwca 1998 r., Ustawa o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r., Ustawa „Prawo wodne” z dnia 18 lipca 2001 r., Ustawa „Prawo o ruchu drogowym” z dnia 20 czerwca 1997 r., Ustawa „Prawo lotnicze” z dnia 3 lipca 2002 r., Ustawa „Kodeks morski” z dnia 18 września 2001 r. .
Budująca podstawę formalno – prawną Ustawa o działaniach administracji rządowej
z dnia 4 września 1997 r. zawiera w sobie obszar działów, kompetencje i powinności ministra odpowiedzialnego za kierowanie konkretną sekcją z zakresie sprawowania posunięć w sytuacjach wyjątkowych. Ustawa o administracji rządowej w województwie
z dnia 23 stycznia 2009 r., natomiast, określa zasady funkcjonowania administracji publicznej w województwie. Wojewoda, któremu podlega urząd wojewódzki jako rządowy przedstawiciel odpowiedzialny jest za realizację polityki rządu, dotyczącą obszaru województwa. Do jego zadań należy również dbanie o czynne partnerstwo jednostek administracji rządowej i samorządowej przy równoczesnym spełnianiu standardów niezależności władz samorządowych. Zgodnie z Ustawą o samorządzie województwa z dnia
5 czerwca 1998 r. niezwykle istotne działania samorządu województwa związane są
z obszarem życia społeczno – gospodarczego, gospodarka przestrzenną, inwestycjami komunikacyjnymi, promocją regionu, polityka rozwoju oraz bezpieczeństwem mieszkańców. Kolejna – Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. - określa, iż powiat jest lokalną wspólnotą samorządową, która opiera się na mieszkańcach powiatu. Ponadto podkreśla wagę spraw społecznych, za które odpowiedzialny jest samorząd powiatowy oraz wagę kwestii natury prawnej, organizacyjnej, inwestycyjnej .
Założenia Ustawy o stanie klęski żywiołowej z dnia 18 kwietnia 2002 r. definiują znaczenie klęski żywiołowej, katastrofy naturalnej i awarii technicznej. Określają również zasady działania organów władzy publicznej, jak również regulują pewne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela wobec stanu klęski żywiołowej. Zgodnie z tą ustawą stan klęski żywiołowej sprawdza się w celu :
(…)zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia .
Osoby kierujące działaniami, których celem jest zapobieganie skutkom klęski żywiołowej (wójt, starosta, wojewoda lub ich pełnomocnicy), postępują przy pomocy gminnego, powiatowego lub wojewódzkiego zespołu reagowania kryzysowego oraz Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej .
Przepisy ogólne Ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. określają realizację działań, które mają na celu ochronę życia, zdrowia, mienia i środowiska przed zagrożeniem, jakim jest pożar; opierają się na zapobieganiu powstawania
i rozprzestrzeniania się niebezpieczeństwa, dostarczaniu sił i środków niezbędnych do zwalczania pożaru oraz prowadzeniu akcji ratowniczych. Działając na podstawie Ustawy
o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r., wojewoda i starosta mają obowiązek wykonywać przypisane im zadania przy pomocy zespołu zarządzania kryzysowego odpowiednio – wojewódzkiego i powiatowego, natomiast wójt koordynuje działalnie krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego na obszarze gminy . Ustawa „Prawo wodne”
z dnia 18 lipca 2001 r. wdrożyła dyrektywy Wspólnot Europejskich. Gospodarowanie zasobami wody ma na celu zaspokojenie potrzeb ludzi, gospodarki, jak również ochronę wód i środowiska. Owo zarządzanie prowadzone jest w sposób mający z zasady działać zgodnie z interesem publicznym; realizowane jest poprzez współpracę administracji publicznej, użytkowników wód, przedstawicieli lokalnych społeczności. Na prawidłowe gospodarowanie składa się również ochrona ludzi i mienia przed powodzią. Istnieją również tzw. cele środowiskowe, które realizowane są poprzez ochronę wód w szerokim rozumieniu ; jednakże:
Dopuszczalne jest czasowe pogorszenie stanu jednolitych części wód, jeżeli jest ono wynikiem zjawisk o charakterze naturalnym lub skutkiem siły wyższej, nad-zwyczajnych lub niemożliwych do przewidzenia, w szczególności ekstremalnych zjawisk powodziowych lub długotrwałej suszy, zdarzeń o charakterze terrorystycznym, zakłócenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej w rozumieniu ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.19)) lub niedających się przewidzieć katastrof (…) .
Podstawowym aktem prawnym jest wspomniana wyżej Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Na jej treść składają się artykuły obejmujące takie zagadnienia, jak definicje pojęć i terminów podstawowych (Art. 1 – Art. 3), planowanie cywilne reagowania kryzysowego (Art. 4- Art. 5), ochrona infrastruktury krytycznej (Art. 6), organizacja zarządzania kryzysowego na kolejnych szczeblach administracji publicznej, tj. centralnym, wojewódzkim, powiatowym, gminnym (Art. 7 – Art. 20), obowiązek alarmowania (Art. 21), powoływanie ekspertów (Art. 22), wprowadzanie stopni alarmowych (Art. 23 – Art. 24), zasady użycia Sił Zbrojnych (Art. 25), finansowanie zarządzania kryzysowego (Art. 26) oraz zmiany i ustalenia końcowe (Art. 27 - Art. 28) .
1.3 Organizacja i struktura zarządzania kryzysowego
Poziomy systemu zarządzania kryzysowego związane są z poziomami władzy
i realizują odpowiednie zadania im przypisane. Poziomem wykonawczym jest poziom lokalny – rola koordynatorów sprawowana jest przez pozostałe poziomy .
SYSTEM ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
Szczebel administracyjny Organ zarządzania kryzysowego Organ opiniodawczo - doradczy Centrum zarządzania kryzysowego
Krajowy Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego Rządowe Centrum Bezpieczeństwa
Resortowy Minister kierujący działem administracji rządowej, Kierownik organu centralnego Zespół Zarządzania Kryzysowego (ministerstwa, urzędu centralnego) Centrum Zarządzania Kryzysowego (ministerstwa, urzędu centralnego)
Wojewódzki Wojewoda Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego
Powiatowy Starosta powiatu Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego
Gminny Wójt, Burmistrz, Prezydent miasta Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego Mogą być tworzone (nie ma obowiązku tworzenia) gminne (miejskie) centra zarządzania kryzysowego
Tabela 1. Schemat systemu zarządzania kryzysowego w Polsce
Artykuł 12. Ustawy o zarządzaniu kryzysowym z dnia 26 kwietnia 2007 r. określa, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zarządzanie kryzysowe sprawowane jest przez Radę Ministrów, a w sytuacjach niecierpiących zwłoki – ministra właściwego. Z najwyższym
i centralnym – szczeblem krajowym, współpracuje Rządowe Centrum Bezpieczeństwa. Jest to państwowa jednostka budżetowa, której zadaniem jest określanie zagrożeń w oparciu
o tzw. „ośrodki kryzysowe”, jak również tworzenie najwłaściwszych rozwiązań pojawiających się w sytuacjach kryzysowych. Ponadto Rządowe Centrum Zagrożeń odpowiada za koordynowanie przepływu informacji o zagrożeniach, tworzenie katalogu potencjalnych zagrożeń, monitorowanie ich, współpracuje także z NATO i Unią Europejską w ramach zarządzania kryzysowego . Na poziomie krajowym organem opiniodawczo – doradczym jest Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, do zadań którego należą:
1. przygotowywanie propozycji użycia sił i środków niezbędnych do opanowania sytuacji kryzysowych;
2. doradzanie w zakresie koordynacji działań organów administracji rządowej, instytucji państwowych i służb w sytuacjach kryzysowych;
3. opiniowanie sprawozdań końcowych z działań podejmowanych w związku
z zarządzaniem kryzysowym;
4. opiniowanie potrzeb w zakresie odtwarzania infrastruktury lub przywrócenia jej pierwotnego charakteru;
5. opiniowanie i przedkładanie Radzie Ministrów Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego;
6. uchylony;
7. opiniowanie projektu zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ;
Centrum Zarządzania Kryzysowego pełni bardzo istotną funkcję ośrodka łączności oraz koordynatora służb, które swoją działalnością składają się na tworzenie bezpieczeństwa państwa. Do kluczowych zadań Centrum Zarządzania Kryzysowego należą obowiązki związane z pełnieniem całodobowych dyżurów, czynności związane z zarządzaniem informacjami na temat sytuacji nadzwyczajnych, podejmowanie działań adekwatnych
i właściwych do sytuacji kryzysowych, kooperacja z Centrami Zarządzania Kryzysowego organów administracji publicznej, kontrola systemów alarmowania i wykrywania, jak również systemu wczesnego ostrzegani ludzi. Ponadto Centrum Zarządzania kryzysowego odpowiedzialne jest za pozyskiwanie informacji oraz raportowanie sytuacji
i prognozowanych zagrożeń, współdziałanie z podmiotami realizującymi monitoring środowiska, a także z podmiotami prowadzącymi akcje ratownicze, poszukiwawcze oraz humanitarne, dokumentowanie swoich działań oraz zbieranie danych i współpraca w tym zakresie z innymi wydziałami Urzędu, administracją samorządową, administracją zespoloną i niezespoloną oraz innymi służbami, inspekcjami i organizacjami pozarządowymi .
ZADANIA ORGANÓW WŁAŚCIWYCH ODPOWIEDNICH SZCZEBLI
Szczebel i organ mu właściwy Zadania
Szczebel wojewódzki - wojewoda - prowadzenie monitoringu, planowanie, reagowanie i pozbywanie się konsekwencji zagrożeń na terenie województwa,
- realizowanie zadań dotyczących planowania cywilnego,
- administrowanie, planowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego,
- wnioskowanie o użycie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej,
- wykonywanie przedsięwzięć wynikających z dokumentów planistycznych,
- profilaktyka i usuwanie następstw zdarzeń terrorystycznych, planowanie zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.
Szczebel powiatowy - starosta - prowadzenie monitoringu, planowanie, reagowanie i pozbywanie się konsekwencji zagrożeń na terenie powiatu,
- realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego, administrowanie,
- planowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego,
- realizacja przedsięwzięć planu operacyjnego powiatów i miast na prawach powiatu,
- profilaktyka i usuwanie następstw zdarzeń terrorystycznych, planowanie zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej.
Szczebel gminny – wójt, burmistrz, prezydent miasta - prowadzenie monitoringu, planowanie, reagowanie i pozbywanie się konsekwencji zagrożeń na terenie gminy,
- realizacja zadań z zakresu planowania cywilnego,
- administrowanie, planowanie i prowadzenie szkoleń, ćwiczeń i treningów z zakresu zarządzania kryzysowego,
- realizacja przedsięwzięć wynikających z planu operacyjnego funkcjonowania gmin i gmin o statusie miasta,
- profilaktyka i usuwanie następstw zdarzeń terrorystycznych,
- organizacja i realizacja zadań z zakresu ochrony infrastruktury krytycznej .
Tabela 2. Zadania organów właściwych odpowiednich szczebli zarządzania kryzysowego w Polsce.
Zasadność funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego opiera się na jego fazach, które są niezbędne dla skutecznego działania administracji publicznej na tej płaszczyźnie. Czynności podejmowanie na rzecz zarządzania kryzysowego powinny być podejmowane w odpowiednim momencie, na tyle wcześnie by móc przeciwdziałać sytuacjom kryzysowym. Różnorodność metod postępowania wykształciła potrzebę powstania czterech faz reagowania kryzysowego, zależnych od takich czynników jak potencjalność zagrożenia czy potrzeba usunięcia jego skutków. Fazy te odnoszą się do wszelkich działań, celem których jest likwidacja zagrożeń, gotowość na ich potencjalne wystąpienie, odpowiednią reakcję, jak również czynności wznawiające stan sprzed niebezpieczeństwa .
Kompleksowe działanie w fazie zapobiegania, przygotowania, reagowania
i odbudowy stwarza odpowiednie warunki do kierowania strukturami rządowymi
i strukturami samorządu terytorialnego. Pierwszą fazą jest zapobieganie. Na tym etapie ważne jest zauważanie – wychwytywanie potencjalnych zagrożeń, a następnie wyeliminowanie ich lub zmniejszenie, tak aby nie doszło do powstania sytuacji kryzysowej. Zadaniem kluczowym jest w tym miejscu monitorowanie, analizowanie oraz przewidywanie progresu zdarzeń w odniesieniu do możliwości pojawienia się niebezpieczeństwa. Faza zapobiegania w zarządzaniu kryzysowym wykonywana jest na szczeblu samorządowym, wojewódzkim i centralnym i posiada cele podobne do dążeń systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. Koleją fazą jest reagowanie, będące ogółem przedsięwzięć związanych z przygotowaniem do prowadzenia działań podczas występowania sytuacji kryzysowej. Na tym etapie opracowuje się plany reagowania kryzysowego, które określają zadania, czas i miejsce podejmowanych działań. Organy administracji publicznej realizują w tej fazie gotowość do efektywnego działania przy pomocy posiadanych środków i sił. Trzecią fazą jest reagowanie w sytuacji kryzysowej. Reagowanie następuje po fakcie wystąpienia jakiegoś zagrożenia i w oparciu o nie. Zaplanowane wcześniej działania są realizowane tu poprzez natychmiastowe uczestnictwo w oparciu o pewne procedury
i zadania. Reagowanie ma likwidować niebezpieczeństwo, aby moc w jak największym stopniu zminimalizować jego skutki. Faza ta koreluje z fazą przygotowawczą, gdyż jest sprawdzianem efektywności realizacji zadań zarządzania kryzysowego części preparacyjnej. Dla sprawności przebiegania owej fazy i dla jej sukcesu niezwykle istotna jest dyscyplina przebiegu informacji, przewidywanie zdarzeń oraz skutków podejmowanych decyzji. Ostatnia faza polega na usuwaniu skutków sytuacji kryzysowej, jak również odtwarzaniu zasobów infrastruktury krytycznej. Faza ta ma trwać dopóki nie odbudowane zostaną wszystkie systemy. Odbudowa polega na działaniach ratowniczych
i zapewnieniu pomocy dla poszkodowanych w początkowym stadium jej trwania, jako na działaniach de facto najistotniejszych dla zdrowia i życia. Realizowane jest to poprzez dostarczanie żywności, lokum oraz wsparcia psychologicznego. Ponadto odtwarzane są
i uzupełniane siły i środki użyte w akcjach ratowniczych .